ECLI:CZ:NSS:2007:4.AS.52.2006
sp. zn. 4 As 52/2006 - 222
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Turkové
a soudců JUDr. Dagmar Nygrínové a JUDr. Jana Dvořáka v právní věci žalobce: T. – M. C.
R. a. s., proti žalovanému: Český telekomunikační úřad, se sídlem v Praze 9, Sokolovská
219, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 25. 4.
2006, č. j. 10 Ca 247/2005 - 162,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalobci se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Rozhodnutím předsedy Českého telekomunikačního úřadu ze dne 15. 7. 2005,
č. j. 10623/2005 – 603, (dále jen „žalované rozhodnutí“) bylo změněno rozhodnutí Českého
telekomunikačního úřadu („dále jen ČTÚ“) jako správního orgánu I. stupně ze dne
31. 1. 2005, č. j. 28461/2004 - 620/III. vyř., tak, že podle výroku žalovaného rozhodnutí
porušil žalobce jako držitel telekomunikační licence k poskytování veřejné telefonní služby
prostřednictvím veřejné mobilní telekomunikační sítě ustanovení §35 odst. 1 písm. c) zákona
č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně dalších zákonů, v platném znění
(dále jen „zákon o telekomunikacích“) tím, že společnosti Č. T., a. s. jako poskytovateli
univerzální služby na základě jeho žádosti uplatněné dopisem ze dne 15. 12. 2003, č. j.
597/2003-SXX, a opakovaně dopisem ze dne 22. 7. 2004, č. j. 439/2004 W DRS, pro účely
informační služby a vydávání jednotného telefonního seznamu, neposkytl identifikační údaje
o všech svých účastnících, obsahující jméno, příjmení, adresu a účastnické číslo, popřípadě
obchodní jméno, sídlo či místo podnikání, a to v dohodnuté formě, s označením účastníků,
kteří výslovně vyloučili uveřejnění v tomto seznamu nebo pro účely informační služby.
Zároveň ve výroku žalovaného rozhodnutí uložil žalovaný žalobci za správní delikt neplnění
povinnosti stanovené pro poskytování univerzální služby, v souladu s ustanovením §97 odst.
1 písm. n) zákona o telekomunikacích ve spojení s ustanovením §136 odst. 2, §118 odst. 4
písm. l) a §118 odst. 13 zákona č. 127/2005, o elektronických komunikacích a o změně
některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon o elektronických komunikacích“), pokutu ve
výši 150 000 Kč.
Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce včas žalobu, kterou odůvodnil v podstatě
následujícím způsobem. Žalobce byl jako držitel telekomunikační licence k poskytování
veřejné telefonní služby podle §35 odst. 1 písm. c) zákona o telekomunikacích povinen
poskytovat držiteli telekomunikační licence (tj. společnosti Č. T., a. s.), kterému byla podle §
30 odst. 3 tohoto zákona uložena povinnost poskytovat univerzální službu na základě jeho
žádosti pro účely informační služby a vydávání jednotného telefonního seznamu, identifikační
údaje o všech účastnících, obsahující jméno, příjmení, adresu a účastnické číslo, popř. i
obchodní jméno, sídlo či místo podnikání, a to v dohodnuté formě s označením účastníků,
jenž výslovně vyloučili uveřejnění v tomto seznamu nebo pro účely informační služby. Výše
zmíněné ustanovení §35 odst. 1 písm. c) zákona o telekomunikacích předpokládá předání
zmíněných údajů společnosti Č. T., a. s. „v dohodnuté formě“. K této dohodě v podobě
smluvního ujednání však z důvodu neshod žalobce se společností Č. T., a .s., týkajících se
základních principů plánované spolupráce, nedošlo, přičemž žalobce vedl již dlouho před
zahájením řízení o uložení pokuty s touto společností jednání týkající se předání zmíněných
identifikačních údajů pro potřeby vydávání jednotného telefonního seznamu v souladu s §35
odst. 1 písm. c) zákona o telekomunikacích. Tato jednání tedy směřovala k uzavření smlouvy,
která by s ohledem na specifika předávaných údajů přesně stanovila podmínky vzájemné
spolupráce v procesu předávání údajů stanovených zákonem o telekomunikacích. O tom
svědčí i skutečnost, že žalobce zaslal dopisem ze dne 21. 10. 2004 společnosti Č. T., a. s
návrh smlouvy, ve kterém se žalobce snažil dosáhnout sjednání „formy“ předávání osobních
údajů svých účastníků, což dokládá skutečnost, že tento návrh smlouvy neobsahoval cenové
podmínky předávání těchto údajů, které byly „zřejmě kontroverzní a bránily tak postupu
konstruktivního jednání“. Jedinou reakcí společnosti Č. T., a. s. bylo opět odmítnutí
zmíněného návrhu smlouvy předloženého žalobcem a zaslání vlastního návrhu smlouvy,
avšak ten postrádal zákonný podklad týkající se smluvní úpravy nároku na náhradu nákladů
spojených s vydáváním jednotného telefonního seznamu v rámci poskytování univerzální
služby, protože případný nárok na tuto náhradu nákladů mohla tato společnost uplatnit podle
§31 zákona o telekomunikacích a nemohla se dožadovat uplatnění komerčních podmínek na
plnění povinností uložených v rámci univerzální služby. O zjevné nemožnosti nalezení shody
žalobce s uvedenou společností byl žalovaný informován dopisem žalobce ze dne 3. 12. 2004.
Žalovaný v průběhu správního řízení neprokázal, že vinou žalobce nedošlo k dohodě o formě
identifikačních údajů ve smyslu §35 odst. 1 písm. c) zákona o telekomunikacích. Tato
dohoda je přitom zákonným předpokladem k realizaci zákonné povinnosti uvedené
v citovaném ustanovení zákona o telekomunikacích. Dále namítl, že předání osobních údajů
„statisíců účastníků sítě žalobce či jiného operátora“ je velmi komplikovaný proces, který
nutně musí mít písemně sjednány podmínky a postup realizace. Uvedl, že z gramatického
výkladu ustanovení §97 odst. 1 písm. n) zákona o telekomunikacích lze dovodit, že
skutkovou podstatu jednání, které lze sankcionovat, tj. jednání spočívající v „neplnění
povinností stanovených pro poskytování univerzální služby“, může naplnit pouze
poskytovatel univerzální služby, jemuž je kvalifikovaným způsobem uložena povinnost
poskytovat tuto službu. V závěru odkázal na odborné vyjádření ze dne 28. 4. 2005, jenž si
vyžádal a předložil je v kopii k žalobě jako její přílohu. Navrhl, aby soud obě rozhodnutí
zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Městský soud kasační stížností napadeným rozsudkem zrušil jak rozhodnutí správního
orgánu I. stupně, tak i žalované rozhodnutí, věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení a uložil
žalovanému povinnost zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení. V odůvodnění rozsudku
předně uvedl, že předmětem projednávané věci byla skutečnost, zda nepředáním
identifikačních údajů o svých účastnících poskytovateli univerzální služby byla naplněna
skutková podstata správního deliktu podle §97 odst. 1 písm. m) zákona o telekomunikacích,
a to za situace, kdy mezi oběma společnostmi nedošlo k dohodě o formě předání těchto údajů
(§35 odst. 1 písm. c) zákona o telekomunikacích). Městský soud dospěl k závěru,
že za uvedené situace skutková podstata tohoto správního deliktu naplněna nebyla.
K vydávání jednotného telefonního seznamu směřují dvě administrativně-právní povinnosti,
přičemž základní právní povinností je povinnost poskytovatele univerzální služby vydat
aktuální jednotný telefonní seznam účastníků všech poskytovatelů veřejné telefonní služby
za stanovených podmínek (§35 odst. 2 písm. a) zákona o telekomunikacích) a podkladovou
povinností je pak povinnost každého držitele telekomunikační licence k poskytování veřejné
telefonní služby předat za stanovených zákonných podmínek a předpokladů poskytovateli
univerzální služby, popřípadě jinému poskytovateli veřejné telefonní služby ve smyslu
ust. §35 odst. 1 písm. c) zákona o telekomunikacích, identifikační údaje o svých účastnících.
Takto označenou podkladovou povinnost mohl žalobce jako příslušný držitel telekomunikační
licence splnit jen tehdy, byla-li mezi ním a poskytovatelem univerzální služby dohodnuta
forma předání těchto identifikačních údajů, aniž by se muselo trvat na písemné formě,
„i když písemná forma se jeví pro praxi nejvhodnější“. Pokud však, jak tomu bylo
v projednávané věci, nedošlo přes úkony a vzájemné návrhy ze strany žalobce a poskytovatele
univerzální služby k uvedené dohodě (jak vyplývá z příloh žalobce i z obsahu správního
spisu), jenž byla obligatorním zákonným předpokladem předání identifikačních osobních
údajů, nemohlo dojít „nekonáním“, tj. nepředáním identifikačních údajů poskytovateli
univerzální služby k porušení právní povinnosti ze strany žalobce jako držitele
telekomunikační licence, přičemž zároveň tím nemohlo ani dojít k naplnění skutkové podstaty
správního deliktu podle §97 odst. 1 písm. n) zákona o telekomunikacích. Zákon neukládá
žalobci jako držiteli telekomunikační licence povinnost obrátit se na ČTÚ s návrhem, žádostí
či podnětem o vyřešení sporu s poskytovatelem univerzální služby podle §95 bodu 1.
písm. c) zákona o telekomunikacích. Pokud tak žalobce neučinil, nemůže mu být
tato skutečnost k tíži. Navíc byl ČTÚ o jednání mezi žalobcem a Č. T., a. s. o uzavření
smlouvy průběžně informován, což vyplynulo i z obsahu správního spisu. Další námitku
žalobce o tom, že ustanovení §97 odst. 1 písm. n) zákona o telekomunikacích nedopadá
na jiné subjekty, tj. držitele telekomunikačních licencí k poskytování veřejné telefonní služby,
než je poskytovatel univerzální služby, soud neshledal důvodnou a ztotožnil se s argumenty,
které k této otázce byly obsaženy v odůvodnění obou správních rozhodnutí, vydaných
v řízení, v němž bylo žalované rozhodnutí vydáno.
Proti tomuto rozsudku podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost,
v níž předně uvedl, že považuje rozsudek za nezákonný a z důvodu nesprávného právního
posouzení ji napadá v celém jeho rozsahu. Ztotožnil se sice se závěry městského soudu
o tom, že povinnost ve smyslu §35 odst. 1 písm. c) zákona o telekomunikacích
je administrativně právní povinností, směřující k vydávání jednotného telefonního seznamu,
přičemž je povinností podkladovou k základní povinnosti poskytovatele univerzální služby
vydat aktuální tento seznam účastníků všech poskytovatelů veřejné telefonní služby
za stanovených podmínek. Rovněž se ztotožnil se závěry městského soudu v tom, že obsahem
této podkladové povinnosti každého držitele telekomunikační licence k poskytování veřejné
telefonní služby podle §35 odst. 1 písm. c) zákona o telekomunikacích je jeho povinnost
předat za stanovených zákonných podmínek a předpokladů poskytovateli univerzální služby
identifikační údaje o svých telefonních účastnících, přičemž tuto povinnost může příslušný
držitel telekomunikační licence splnit jen tehdy, byla-li mezi ním a poskytovatelem
univerzální služby dohodnuta forma předání, „aniž by se muselo trvat na formě písemné,
jakkoliv písemná forma se jeví pro praxi jako nejvhodnější“. Stěžovatel však městskému
soudu vytknul, že „ve své úvaze nebyl důsledný, neboť v rámci svých úvah se dále nijak
nezabýval otázkou, jaká konkrétní ujednání lze činit obsahem „dohody o formě“ předání
identifikačních údajů ve smyslu §35 odst. 1 písm. c) zákona o telekomunikacích, případně,
zda ze zákona lze (či nelze) dovodit i povinnost smluvních stran dohodnout se o formě
předávaných identifikačních údajů (to za účelem splnění jejich zákonných povinností
stanovených v prospěch zákonem chráněného veřejného zájmu), zda jakákoliv pouhá
„nedohoda“ smluvních stran je relevantním důvodem zproštění se zákonné povinnosti
a právních důsledků (správní odpovědnosti) spojených s jejím neplněním“. To se týká
jak „nedohody“ o formě předání identifikačních údajů účastníků, ale i „nedohody“ smluvních
stran upravujících otázky, ohledně kterých zákon smluvní ujednání nepředpokládá. Městský
soud se dále nezabýval tím, zda skutkový stav konkrétně posuzované věci nezakládá důvod
pro závěr, že zde neexistovala žádná překážka plnění zákonné povinnosti žalobce předat
identifikační údaje jeho účastníků, neboť ujednání ohledně otázek s předáním identifikačních
údajů spojených (tj. stanovená dohoda o formě předání) již existovala. Uvedená nedostatečná
úvaha městského soudu vede k zákonodárcem nezamýšlenému závěru o tom, že předmětem
ujednání ve smyslu §35 odst. 1 písm. c) zákona o telekomunikacích lze činit „jakékoliv“
otázky, u nichž postačí se „nedohodnout“ a takto plnění zákonné povinnosti se případně
vyhýbat, aniž by nositel povinnosti, uložené zákonem ve prospěch veřejného zájmu, byl
vystaven právní odpovědnosti a postihu. Městský soud bez dalšího pouze akceptoval výklad
žalobce, že poskytovatel univerzální služby a držitel telekomunikační licence na poskytování
veřejné telefonní služby prostřednictvím veřejné mobilní telekomunikační sítě činily
předmětem dohody ve smyslu §35 odst. 1 písm. c) zákona o telekomunikacích i další
zákonem neupravené otázky (požadavek na finanční úhradu nákladů spojených s předáváním
identifikačních údajů a vydáváním jednotného telefonního seznamu se zajištěním povinnosti
správce na ochranu osobních údajů účastníků, jenž poskytli poskytovateli veřejné telefonní
služby své osobní identifikační údaje), aniž by se zabýval tím, zda dohoda o těchto otázkách
je ke splnění zákonné povinnosti vyžadovaná zákonem a zda „nedohoda“ ohledně
těchto otázek byla oprávněným důvodem pro nesplnění zákonné povinnosti předat
požadované identifikační údaje. Podle názoru stěžovatele je podle §35 odst. 1 písm. c) nutno
se pouze dohodnout o formě předání identifikačních údajů, a to nikoliv nezbytně v písemné
formě, přičemž dohoda o formě má sloužit pouze k zajištění kompatibility databáze předávané
s databází přejímající. Mezi žalobcem a společností Č. T., a. s. nevznikly žádné pochybnosti
týkající se předmětu dohody ve smyslu citovaného ustanovení zákona o telekomunikacích,
když žalobce shodně se stěžovatelem konstatoval, že za formu předávaných identifikačních
údajů považuje „např. jejich strukturu, uspořádání, program jejich zpracování zajišťující
vzájemnou kompatibilitu databází, způsob předávání“. Žalobce již dopisem ze dne 12. 8. 2003
stěžovateli sdělil, že s uvedenou společností jednal o technických a formálních požadavcích
na jednotný telefonní seznam z hlediska struktury a formy předávaných identifikačních údajů
a vlastním procesu předávání těchto údajů v elektronické podobě, přičemž byly již
uskutečněny testy předávání bloků identifikačních údajů v elektronické podobě s úspěšným
výsledkem. V tomto dopise však stěžovatel nad rámec zákona podmínil předávání
identifikačních údajů svých telefonních účastníků uzavřením smlouvy včetně cenových
ujednání ohledně úhrady finančních nákladů s předáváním těchto údajů, ačkoliv nárok na
úhradu oprávněných nákladů mu plyne přímo ze zákona. Obdobně tak žalobce učinil v reakci
na žádost společnosti Č. T., a. s. ze dne 22. 7. 2004, kdy odmítl vyhovět požadavku této
společnosti, aniž by vůči návrhu struktury a formátu předávaných záznamů obsažených
v příloze č. 1 žádosti této společnosti, měl jakékoliv konkrétní připomínky či relevantní
protinávrhy s tím, že technické a obchodní podmínky bude třeba nejprve smluvně stanovit.
Z uvedených skutečností vyvodil stěžovatel otázku, zda jednání žalobce lze považovat za
relevantní důvod neplnění jeho zákonných povinností, jímž se zbavil své právní odpovědnosti.
Zároveň stěžovatel uvedl, že mu nevznikl zákonný důvod pro řešení sporu mezi stěžovatelem
a uvedenou společností, když se mu ze strany žalobce dostalo ujištění, že dohoda ohledně
formy předávání údajů existuje a bylo již realizováno zkušení předávání identifikačních
údajů. Navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení.
Žalobce ve vyjádření kasační stížnosti předně zdůraznil, že dle jeho názoru není
kasační stížnost přípustná ve smyslu §104 odst. 4 zákona č. 150/2002, soudní řád správní,
v platném znění (dále jen „s. ř. s.“), protože její důvody nejsou „konformní“ s důvody
uvedenými v §103 s. ř. s. Stěžovatel totiž kasační stížnost podal z důvodu tvrzené
nezákonnosti, spočívající nikoliv v nesprávném posouzení právní, ale z důvodu týkající
se skutkové otázky (tj. otázky zjištění, zda bylo dosaženo právní úpravou požadované dohody
o formě předání identifikačních údajů o účastnících žalobce poskytovateli univerzální služby).
K argumentaci stěžovatele v kasační stížnosti sdělil následující skutečnosti. Žalobce
ve vyjádření zopakoval již zmíněný právní názor městského soudu uvedený v jeho rozsudku
a zpochybnil tvrzení stěžovatele o tom, že zmíněné dohody o formě předání identifikačních
údajů mezi žalobcem a společností Č. T., a. s. bylo dosaženo, přičemž jakou dohodu měl
stěžovatel na mysli, není možné seznat ze samotného obsahu kasační stížnosti. Společnost Č.
T., a. s. uplatňovala vůči žalobci jako účastníku řízení ve věci sjednání podmínek předávání
identifikačních údajů účastníků žalobce jako účastníka řízení zcela nezákonné požadavky,
které bránily vedení konstruktivního jednání mezi oběma společnostmi. V této souvislosti
žalobce podrobně popsal průběh jednání s touto společností, z jehož obsahu vyvodil závěr, že
tato jednání nevedla k nalezení dohody o podmínkách předávání údajů účastníků řízení, ale
primárně se věnovala pouze otázkám obchodního modelu souvisejícím s předáváním údajů
výše zmíněných. Důkazem této skutečnosti je i návrh smlouvy společnosti Č. T., a. s., jenž
neobsahoval přílohu č. 1 řešící otázky týkající se formy předávání údajů, ale pouze otázky
obchodního modelu předávání údajů, když zcela zásadní rozpory týkající se tohoto
obchodního modelu blokovaly možnost dalšího konstruktivního jednání. V průběhu dalších
jednání návrh přílohy č. 1 zmíněné smlouvy předkládané společností Č. T., a. s. obsahoval
nad rámec platné právní úpravy požadavek na uvedení UIR kódu obce z územně
identifikačního registru UIR-ADR, spravovaného Ministerstvem práce a sociálních věcí, který
žalobce nebyl schopen z technických důvodů k předávaným údajům přidat. Skutečnost, že
společnost Č. T., a. s. nebyla ochotna identifikační údaje účastníků od žalobce bez UIR kódu
převzít, doložil žalobce zápisem z jednání ze dne 7. 4. 2005, kde tato společnost výslovně
odmítla převzít připravenou databázi účastníků žalobce bez UIR kódu. Z uvedených
skutečností tedy jednoznačně vyplývá, že mezi žalobcem a společností Č. T., a. s. jako
poskytovatelem univerzální služby pro potřeby vydání jednotného telefonního seznamu,
nebylo dosaženo dohody o formě předání identifikačních údajů účastníků žalobce jako
držitele telekomunikační licence ve smyslu ustanovení §35 odst. 1 písm. c) zákona o
telekomunikacích. Proto nemohl žalobce splnit zákonem stanovenou povinnost předávat
uvedené údaje poskytovateli univerzální služby pro potřeby vydání jednotného telefonního
seznamu (v dohodnuté formě podle cit. ustanovení zákona o telekomunikacích) a současně tak
nemohl naplnit skutkovou podstatu správního deliktu ve smyslu §97 odst. 1 písm. m) zákona
o telekomunikacích. Závěrem navrhl, aby kasační stížnost Nejvyšší správní soud z již výše
uvedeného důvodu jako nepřípustnou odmítl a pro případ, že by se s tímto návrhem Nejvyšší
správní soud neztotožnil, navrhl, aby kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl.
Nejvyšší správní soud se nejdříve zabýval námitkou stěžovatele o nepřípustnosti
kasační stížnosti a dospěl k závěru, že tato námitka nebyla důvodná.
Podle §104 odst. 4 s. ř. s. není kasační stížnost přípustná, opírá-li se jen o jiné důvody,
než které jsou uvedeny v §103 s. ř. s., nebo o důvody, které stěžovatel neuplatnil v řízení
před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak učinit mohl.
Podle konstantní soudní judikatury Nejvyššího správního soudu (např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 1. 2004, č. j. 2 Afs 7/2003 – 50,) není rozhodující,
jestliže stěžovatel sám své důvody nepodřadil k jednotlivým zákonným ustanovením či tak
učinil nepřesně, pokud ve znění kasační stížnosti její důvody jsou seznatelné a odpovídají
zákonným kasačním důvodům (§103 odst. 1 s. ř. s.). A přesně tak tomu bylo v projednávané
věci. Stěžovatel Městskému soudu v kasační stížnosti vytknul, že „ve své úvaze nebyl
důsledný“, když se nezabýval otázkami již výše zmíněnými v kasační stížnosti, týkajícími se
zákonných předpokladů pro vznik odpovědnosti žalobce za předmětný správní delikt.
Námitky stěžovatele v kasační stížnosti tak zcela evidentně míří na nedostatky týkající se
skutkových zjištění, o něž soud opřel své rozhodovací důvody, které lze podřadit pod
nepřezkoumatelnost rozhodnutí soudu pro nedostatek důvodů jako zákonného důvodu kasační
stížnosti, uvedeného v §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., a nelze je proto považovat za důvod
kasační stížnosti zahrnující nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky
soudem v předcházejícím řízení (§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.). Proto se Nejvyšší správní soud
dále kasační stížností věcně zabýval a vázán rozsahem a důvody kasační stížnosti, přezkoumal
napadené rozhodnutí a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná (§102 odst. 2, 3,
§110 odst. 1 s. ř. s.).
Předmětem přezkumného soudního řízení v posuzované věci bylo rozhodnutí
žalovaného, který uložil žalobci na základě ustanovení §97 odst. 1 písm. n) zákona
o telekomunikacích ve spojení s §136 odst. 2, §118 odst. 4 písm. l) a §18 odst. 13 zákona
o elektronických komunikacích, pokutu ve výši 150 000 Kč za nesplnění povinnosti
stanovené pro poskytování univerzální služby, přičemž za tuto porušenou povinnost
považoval stěžovatel neposkytnutí identifikačních údajů o všech účastnících žalobce,
obsahující jméno, příjmení, adresu a účastnické číslo, popřípadě obchodní jméno, sídlo
či místo podnikání (dále jen „identifikační údaje“), a to v dohodnuté formě (§35 odst. 1
písm. c) zákona o telekomunikacích).
Podle ust. §97 odst. 1 n) zákona o telekomunikacích Český telekomunikační úřad
uloží pokutu až do výše 5 000 000 Kč právnické osobě nebo fyzické osobě podnikající
podle zvláštního právního předpisu, která neplní povinnosti stanovené pro poskytování
univerzální služby.
Podle ust. §35 odst. 2 písm. a) zákona o telekomunikacích je držitel telekomunikační
licence, kterému byla podle §30 odst. 3 cit. zákona uložena povinnost poskytovat univerzální
službu, vést a vydávat jednotný telefonní seznam účastníků všech poskytovatelů veřejné
telefonní služby, s výjimkou účastníků, kteří výslovně vyloučí uveřejnění v tomto seznamu,
a to v tištěné a elektronické podobě, ve formě a v územním rozsahu schválené Českým
telekomunikačním úřadem.
Podle ust. §118 odst. 4 písm. l) zákona o elektronických telekomunikacích se dopustí
podnikatel poskytující veřejně dostupnou telefonní službu správního deliktu tím, že nepředává
údaje o účastnících pro účely vedení telefonních seznamů nebo pro účely informační služby
podle §41 odst. 3 tohoto zákona, přičemž podle ustanovení §118 odst. 13 téhož zákona
se za takový správní delikt ukládá pokuta do 2 000 000 Kč.
Podle ust. §35 odst. 1 písm. c) zákona o telekomunikacích je držitel telekomunikační
licence k poskytování veřejné telefonní služby povinen poskytovat držiteli telekomunikační
licence, kterému byla uložena povinnost poskytovat univerzální službu, popřípadě jinému
poskytovateli veřejné telefonní služby na základě jeho žádosti pro účely informační služby
a vydávání jednotného telefonního seznamu identifikační údaje o všech účastnících,
které musí obsahovat jméno, příjmení, adresu a účastnické číslo, popřípadě i obchodní jméno,
sídlo či místo podnikání, a to v dohodnuté formě, s označením účastníků, kteří výslovně
vyloučili uveřejnění v tomto seznamu nebo pro účely informační služby. Předávající strana
má nárok na úhradu účelně vynaložených nákladů.
Je nepochybné, že povinnost žalobce jako držitele telekomunikační licence
k poskytování veřejné telefonní služby, spočívající v předání za stanovených zákonných
podmínek a předpokladů identifikačních údajích o svých účastnících společnosti Č. T., a. s.
jako poskytovateli univerzální služby, lze hodnotit jako podkladovou povinnost ve vztahu
k základní právní povinnosti, uvedené v ustanovení §35 odst. 2 písm. a) zákona o
telekomunikacích (tj. povinnost poskytovatele univerzální služby vydat aktuální jednotný
telefonní seznam účastníků všech poskytovatelů veřejné telefonní služby za stanovených
podmínek), přičemž porušení této podkladové povinnosti může vést k naplnění skutkové
podstaty správního deliktu uvedeného v §97 odst. 1 písm. n) zákona o telekomunikacích.
S tímto závěrem se v podstatě ztotožnil i sám stěžovatel a též Nejvyššímu správnímu soudu
nevznikl důvod pochybovat o jeho správnosti. Nejvyšší správní soud se proto zabýval
jen námitkami stěžovatele, uvedenými v kasační stížnosti, které se v podstatě týkají
pochybností o dostatečném a úplném obsahu skutkových a právních úvah městského soudu
v odůvodnění jeho rozsudku ve vztahu k vymezení protiprávnosti jednání jako objektivní
stránky zmíněného správního deliktu, a to z hlediska zákonné úpravy obsažené v §35 odst. 1
písm. c) zákona o telekomunikacích. Proto se Nejvyšší správní soud zaměřil na tuto otázku,
na kterou hledal odpověď při vázanosti důvody kasační stížnosti v pozitivní právní úpravě
proložené ústavními hodnotami a principy. Přitom dospěl k následujícím právním závěrům.
Jedním ze základních atributů právního státu je princip vázanosti orgánů veřejné moci
zákonem, vyjádřeným v článku 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle něhož
lze státní moc uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem,
který zákon stanoví. Tento princip v podstatě vychází z doktríny právního státu,
podle které státní moc nejen právo vytváří, ale je tímto právem ona samotná i vázána.
Význam uvedeného principu spočívá i v zakotvení garance proti zneužití státní moci, právní
jistoty a faktické realizace státní moci tam, kde zákon tuto realizaci předpokládá. Konkrétním
vyjádřením tohoto principu v každém správním řízení, tedy i v řízení o již zmíněném
správním deliktu, je zásada zákonnosti (legality). Tuto zásadu je nepochybně povinen správní
orgán s přihlédnutím k již zmíněnému principu aplikovat i při zjišťování skutkové podstaty
zmíněného správního deliktu. Jedním ze zákonných znaků skutkové podstaty správního
deliktu je i jeho objektivní stránka, která spočívá v jednání, následku a v příčinném vztahu
mezi jednáním a následkem. Zákon o telekomunikacích obsahuje zákonnou úpravu týkající
se porušení povinnosti poskytnout pro účely informační služby a vydávání jednotného
telefonního seznamu identifikační údaje o všech účastnících žalobcem (jako držitele telefonní
licence k poskytování veřejné telefonní služby prostřednictvím veřejné mobilní
telekomunikační sítě) společnosti Č. T., a. s. (jako poskytovateli univerzální služby)
v ustanovení §35 odst. 1 písm. c) zákona o telekomunikacích. V tomto ustanovení
zákonodárce nestanovil držiteli telekomunikační licence k poskytování veřejné telefonní
služby pouhou povinnost poskytovat společnosti Č. T., a. s. (jako poskytovateli univerzální
služby) uvedené identifikační osobní údaje, avšak výslovně stanovil, že toto předání se musí
realizovat v „dohodnuté formě“, a to s označením účastníků, kteří výslovně vyloučili
uveřejnění v tomto seznamu nebo pro účely informační služby. Tuto specifickou zákonnou
podmínku k realizaci zmíněné zákonné povinnosti zákonodárce nestanovil náhodně. Byl si
totiž jistě vědom skutečnosti, že zmíněná zákonná podmínka spočívající v dohodě o formě a
předání identifikačních údajů, uzavřené mezi držitelem telekomunikační licence
k poskytování veřejné telefonní služby (v daném případě žalobcem) a poskytovatelem
univerzální služby (tj. společnosti Č. T., a. s.) dává držiteli telekomunikační licence
k poskytování veřejné telefonní služby možnost zajistit ochranu osobních údajů svých
účastníků, tj. právo požívající ochrany stanovené zvláštním zákonem (zákon č. 101/2000 Sb.,
o ochraně osobních údajů), jenž vychází z ústavně zaručeného práva na ochranu před
neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života a na ochranu před
neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údajů o své osobě
(článek 10 odst. 2, 3 Listiny základních práv a svobod). Tomuto ústavně zaručenému právu a
veřejnému zájmu na jeho ochraně nelze nadřazovat smysl a účel povinnosti uvedené v §35
odst. 1 písm. c) zákona o telekomunikacích související s realizací ustanovení §35 odst. 2
písm. a), tj. s realizací povinnosti společnosti Č. T., a. s. vést a vydávat aktuální jednotný
telefonní seznam účastníků všech poskytovatelů veřejné telefonní služby s výjimkou
uvedenou v tomto zákonném ustanovení. Proto pod zákonný pojem „v dohodnuté formě“
použitý v ustanovení §35 odst. 1 písm. c) zákona o telekomunikacích nelze podřadit pouze
dohodu o technických záležitostech, ale i o dohodnutý způsob ochrany předávaných údajů
z hlediska zákona č. 101/2000 Sb. za účelem zajištění zmíněného ústavou garantovaného
práva dle článku 10 odst. 2, 3 Listiny základních práv a svobod. Proto Nejvyšší správní soud
dospěl k závěru o tom, že zmíněná dohoda o formě předávaných identifikačních údajů
nezbytně patří k obsahovým náležitostem povinnosti poskytovatele veřejné telefonní služby
(v daném případě žalobce), jejíž nesplnění zakládá odpovědnost tohoto subjektu za správní
delikt podle §97 odst. 1 písm. n) zákona o telekomunikacích. Z toho argumentu a contrario
(důkazem z opaku) vyplývá, že neexistence této dohody nemůže vést k porušení zmíněné
povinnosti a založit tak odpovědnost za správní delikt podle §97 odst. 1 písm. n) zákona o
telekomunikacích.
Zbývá se vypořádat s tím, zda odůvodnění rozsudku městského soudu z hlediska
aplikace uvedeného zákonného pojmu na daný skutkový stav bylo úplné. V této souvislosti
si lze vystačit již s právními instituty jednoduchého práva. Pojem „v dohodnuté formě“
ve smyslu ustanovení §35 odst. 2 písm. c) zákona o telekomunikacích nepochybně
předpokládá existenci dohody mezi již výše zmíněnými subjekty o formě poskytnutí
identifikačních údajů. Dohoda je z právního hlediska synonymem pro pojem smlouva, která
vzniká souhlasným projevem vůle (konsensem) více smluvních stran. Projev vůle
je pak charakterizován jako základní pojmový znak právního úkonu, který zahrnuje jednotu
dvou složek, tj. vůle a projevu. Projev je ve vztahu k vůli jejím výrazem, který spolu
s okolnostmi, za nichž byl projev uskutečněn, umožňuje poznání skutečné vůle subjektu,
přičemž vůli lze projevit jakýmkoliv způsobem, který umožňuje seznámení s jejím obsahem,
přičemž podle vyjadřovacích prostředků lze rozlišit výslovný projev a konkludentní projev.
Výslovný projev pak může být učiněn ve formě písemné či ústní, pokud zákon nestanoví
určitý způsob výslovného projevu (např. písemná forma právního úkonu). Městský soud
vycházel v odůvodnění svého rozhodnutí ze skutečnosti, že přes úkony a vzájemné návrhy
ze strany žalobce a poskytovatele univerzální služby, a to podle obsahu správního spisu
a z příloh žalobce k žalobě nedošlo k dohodě o formě poskytnutí zmíněných identifikačních
údajů ve smyslu §35 odst. 1 písm. c) zákona o telekomunikacích. Tento závěr byl naprosto
dostačující pro odůvodnění výroku rozhodnutí tohoto soudu, když hlediska výše uvedeného
vymezení pojmu „dohoda“ lze pod konstatováním soudu o neuzavření této dohody rozumět
neexistenci konsensu spočívající v nejednotě vůle a projevu, učiněných mezi žalobcem
a společností Č. T., a. s. Na tomto místě je nutné zdůraznit, že neexistence této dohody
z hlediska splnění zákonných předpokladů odpovědnosti za zmíněný správní delikt se
vztahuje pouze k formě poskytnutí identifikačních údajů, a proto již není právně relevantní
námitka stěžovatele o tom, že městský soud se „v rámci svých úvah se dále nějak nezabýval
otázkou, jaká konkrétní ujednání lze činit obsahem dohody o formě předání identifikačních
údaje ve smyslu §35 odst. 1 písm. c) zákona o telekomunikacích“. Z výše uvedených důvodů
je lichá i námitka stěžovatele o tom, že „nedostatečná úvaha“ Městského soudu v Praze,
vyústila k závěru, zákonodárcem nezamýšlenému, že předmětem ujednání ve smyslu
citovaného ustanovení zákona o telekomunikacích lze činit „jakékoliv otázky“, o něž pak
postačí se nedohodnout a takto se plnění zákonné povinnosti případně vyhýbat.“ To už je
účelová úvaha, která oporu v zákonné úpravě nemá a městský soud takovou úvahu ani nemohl
do odůvodnění svého rozsudku zahrnout, když ze zákona jednoznačně vyplývá, že obsahem
zmíněné dohody musí být jen dohoda o formě předávaných údajů. Ta mezi žalobcem a
společností Č. T., a. s. nevznikla. Tento závěr o neexistenci dohody plyne z obsahu správního
spisu, jenž obsahuje pouze důkazy o tom, že žalobce a uvedená společnost vedly mezi sebou
jednání, o čemž svědčí i dopis žalobce ze 22. 7. 2004 adresovaný uvedené společnosti,
týkající se požadavku na uzavření písemné dohody či vzájemné návrhy smluv obou
uvedených subjektů, v nichž otázka dohody o formě předávaných osobních údajů byla
obsažena (viz např. čl. III. návrhu Smlouvy o předávání identifikačních údajů účastníků
předložených stěžovatelem společnosti Č. T., a. s. dopisem ze dne 21. 10. 2004). V této
souvislosti je nutné si uvědomit, že předmětem odpovědnosti za uvedený správní delikt není
jednání týkající se hodnocení přístupu žalobce k uzavření dohody ve smyslu §35 odst. 1
písm. c) zákona o telekomunikacích, ale porušení povinnosti v něm přímo stanovené. Takové
úvahy naznačené stěžovatelem v kasační stížnosti již nemají oporu v zákonné úpravě a nelze
tak městskému soud vytýkat, že měly být obsaženy v jeho rozsudku. Pokud by zákonodárce
měl v úmyslu stanovit jako zákonný znak skutkové podstaty uvedeného deliktu i formu
a způsob přístupu uvedeného subjektu k uzavření uvedené dohody, jistě by to v textu zákona
odpovídajícím způsobem výslovně vyjádřil. Protože tak neučinil, lze jen odkázat
na výše citovaný čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, připomenout si právní zásadu
„absoluta sententia expositore non indiget“ ( „jasná slova nepotřebují vykladače“) a proto
jen konstatovat, že pro vymezení výše uvedené odpovědnosti za správní delikt je podstatné,
že k zákonem předpokládané dohodě o formě předání identifikačních údajů mezi žalobcem
a společností Č. T., a. s. nedošlo a nebyla tak naplněna skutková podstata zmíněného
správního deliktu. O tom Nejvyšší správní soud nemá žádných pochyb, když důkazem této
skutečnosti jsou uvedené vzájemné návrhy písemných smluv obsahujících i návrh dohody o
formě předávání identifikačních údajů, přičemž tyto návrhy jako výraz společné shodné vůle
neobsahují také shodný projev v podobě jejich podpisu ze strany obou společností. Snad jen
pro úplnost lze poznamenat, že nelze vyčítat žalobci postup, kdy uvedenou dohodou o formě
inkorporoval do písemného návrhu smlouvy, v níž byly řešeny ještě jiné otázky. Při řešení
této složité problematiky s přihlédnutím k souvisejícím skutečnostem vyplývajících z dalších
povinností žalobce týkající se zajištění práva na ochranu osobních údajů jeho účastníků, je
takový postup jistě nejen vhodný, jak poznamenal městský soud v odůvodnění rozsudku, ale
je i právně relevantní z hlediska dodržení již výše zmíněného zajištění práva na ochranu
osobních údajů. Pokud měl zákonodárce při vytváření zákonné úpravy jiný úmysl a
nedomyslel všechny její důsledky, tak měl učinit jiným způsobem, přičemž v řízení o
správním deliktu vzhledem k zásadě legitimního očekávání vylučující libovůli při
rozhodování správních orgánů a vzhledem k dodržení zásady zákonnosti nelze platnou právní
úpravu dotvářet úvahami, které v ní obsaženy nejsou. Ostatně jak již jednou Nejvyšší správní
soud ve své judikatuře uvedl, „v souladu s principem právní jistoty má každý adresát právní
normy právo očekávat, že řešení, které zákonodárce zvolí, jsou racionální a směřují
k funkčnímu uspořádání společenských vztahů, a nikoliv naopak. Jestliže zákonodárce
z nejrůznějších důvodů zvolí řešení jiné, musí je tím spíše přesně, jasně, určitě a srozumitelně
vyjádřit v právních předpisech, jimiž jsou právní normy komunikovány svým
adresátům“(rozsudek NSS ze dne 13. 5. 2004, č. j. 1 As 9/2003 - 90). Z uvedených důvodů
nebylo povinností městského soudu v odůvodnění svého rozsudku uvádět, zda „jakákoliv
pouhá nedohoda smluvních stran je relevantním důvodem zproštění se zákonné povinnosti a
právních důsledků spojených s jejím neplněním“. Na tuto otázku dává odpověď jednoznačná
právní úprava, která obsah této dohody stanovila. Rovněž nedůvodná je výtka stěžovatele vůči
městskému soudu týkající se skutečnosti, zda dohoda o dalších otázkách (tj. finanční úhrada
nákladů spojených s předáváním identifikačních údajů a vydáváním jednotného telefonního
seznamu) ke splnění zákonné povinnosti je nezbytná, respektive vyžadovaná zákonem a zda
byla oprávněným důvodem pro nesplnění zákonné povinnosti předat požadované identifikační
údaje. Tato otázka z hlediska vymezení zákonné odpovědnosti za zmíněný správní delikt je
vzhledem k jasné zákonné úpravě (§35 odst. 1 písm. c) zákona o telekomunikacích )
nepodstatná a městský soud se jí vůbec nemusel zabývat.
Nejvyšší správní soud proto kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl (§110 odst. 1
s. ř. s.).
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, proto neměl právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.). Žalobci, kterému by jinak právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo (§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120
s. ř. s.), soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, neboť mu náklady řízení dle obsahu spisu
nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. května 2007
JUDr. Marie Turková
předsedkyně senátu