ECLI:CZ:NSS:2007:4.AS.84.2006
sp. zn. 4 As 84/2006 - 62
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Marie Turkové a JUDr. Jana Dvořáka v právní věci žalobkyně:
Ing. E. O., zast. JUDr. Josefem Vrabcem, advokátem, se sídlem Dobřichovice, Jiráskova 378,
proti žalovanému: Ministerstvo vnitra – Hasičský záchranný sbor České republiky, se
sídlem Praha 4, Kloknerova 26, o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Městského soudu
v Praze ze dne 16. 5. 2006, č. j. 7 Ca 58/2006 – 37,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 16. 5. 2006, č. j. 7 Ca 58/2006 – 37,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobou podanou u Městského soudu v Praze se žalobkyně domáhala přezkoumání
rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 2. 2006, č. j. PO-10-1/GŘ-PE-2006, kterým bylo zamítnuto
odvolání žalobkyně a potvrzeno rozhodnutí Hasičského záchranného sboru Ústeckého kraje
ze dne 21. 11. 2005, č. j. HSUL-1587/KŘ-KKŘ-GR-2005, jímž byl žalobkyni odňat osobní
příplatek ve výši 3300 Kč.
Městský soud v Praze v odůvodnění svého usnesení analyzoval právní úpravu věci
se týkající, zejména obsaženou v nařízení vlády č. 330/2003 Sb., o platových poměrech
zaměstnanců ve veřejných službách a správě. Poté dospěl k závěru, že na poskytování
osobního příplatku není právní nárok. Z právní úpravy podle Městského soudu v Praze,
vyplývá, že zaměstnavatel osobní příplatek poskytovat může, avšak takovou povinnost nemá.
Není-li tu subjektivní právo na poskytování osobního příplatku, nemůže být na takovém právu
zaměstnanec zkrácen. Veden těmito úvahami dospěl Městský soud v Praze k závěru,
že v případě odnětí osobního příplatku se nejedná o úkon správního orgánu, jímž se zakládají,
mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti. Takové úkony správního orgánu jsou
pak podle §70 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb. soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“)
vyloučeny ze soudního přezkumu. Proto Městský soud v Praze podle §46 odst. 1 písm. d)
ve spojení s §68 písm. e) s. ř. s. žalobu odmítl.
Žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) napadla toto usnesení kasační stížností. Uvádí,
že kasační stížnost podává z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. a dále uvádí,
že Městský soud v Praze chybně posoudil existenci výluky žalobou napadeného rozhodnutí
ze soudního přezkumu, neboť odnětím osobního příplatku žalovaný nepochybně odňal
žalobkyni subjektivní právo.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti konstatuje, že své rozhodnutí považuje
za správné a zákonné a souhlasí s právním názorem, který vyjádřil Městský soud v Praze
ve svém usnesení.
Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů; zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nímž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.). Nejvyšší správní
soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Přestože stěžovatelka uvádí, že kasační stížnost podává z důvodů podle §103 odst. 1
písm. a) a b) s. ř. s., Nejvyšší správní soud podle obsahu kasační stížnosti dospěl k závěru,
že je uplatněn důvod podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., který jako jediný připadá v úvahu
v procesní situaci, kdy je kasační stížností napadeno usnesení soudu o odmítnutí návrhu.
Podle tohoto ustanovení lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené nezákonnosti rozhodnutí
o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení.
Podle §10 odst. 1 zákona č. 238/2000 Sb., o Hasičském záchranném sboru České
republiky a o změně některých zákonů, ve znění účinném v době rozhodování správního
orgánu se na služební poměr příslušníků hasičského záchranného sboru použije zákon
o služebním poměru příslušníků Policie České republiky s odchylkami uvedenými v §10
až 18 tohoto zákona.
Podle §55 odst. 1 písm. a) zákona č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků
Policie České republiky, ve znění účinném v době rozhodování správního orgánu,
má příslušník hasičského záchranného sboru nárok na služební příjem podle zvláštních
zákonů.
Podle §24 písm. a) zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost
v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění účinném v době
rozhodování správního orgánu, pokud zvláštní předpisy, které se vztahují na zaměstnavatele
a zaměstnance, pro které platí tento zákon, obsahují ustanovení o mzdě nebo o služebním
příjmu, rozumí se tím plat podle tohoto zákona.
Podle §3 odst. 1 citovaného zákona zaměstnanci přísluší za vykonanou práci plat,
přičemž podle §2 se zaměstnancem pro účely tohoto zákona rozumí zaměstnanec (příslušník)
v pracovním poměru a příslušník ozbrojených sil a bezpečnostních sborů a služeb
ve služebním poměru. Podle §3 odst. 2 citovaného zákona se pak platem rozumí peněžitá
plnění poskytovaná zaměstnavatelem zaměstnanci za práci. Za plat se nepovažují plnění
poskytovaná podle zvláštních předpisů v souvislosti se zaměstnáním, zejména náhrady mzdy,
odstupné, cestovní náhrady a odměna za pracovní pohotovost. Základním pojmovým znakem
platu tedy je, že přísluší za vykonanou práci. Vedle základního platu je třeba za plat
považovat i jeho ostatní složky (např. příplatky, odměny apod.), byly-li poskytnuty
zaměstnanci za práci. Podle §3 odst. 4 věta první citovaného zákona zaměstnavatel poskytuje
zaměstnanci plat podle tohoto zákona, zákoníku práce, prováděcího předpisu vydaného
podle §23 a v jejich rámci podle kolektivní smlouvy, popřípadě vnitřního platového předpisu.
Pro posouzení důvodnosti nároku ve sporu o plat (jeho část), je rozhodující, zda byly
naplněny předpoklady pro vznik nároku na plat, anebo zda tato hlediska zrcadlící právním
předpisem stanovenou skutkovou podstatu pro vznik platového nároku splněna nebyla.
Z tohoto pohledu je především významné rozlišením, zda požadované plnění představuje
platový nárok, který je zaměstnavatel povinen poskytnout, jestliže zaměstnanec splní
stanovené předpoklady a podmínky (zda jde o tzv. nárokovou složku platu), nebo zda jde
o takovou složku platu, na kterou vzniká nárok – bez ohledu na splnění dalších předpokladů
a podmínek pro její poskytnutí – až na základě zvláštního rozhodnutí zaměstnavatele
o jejím přiznání (zda se jedná o tzv. nenárokovou složku platu). Tato nenároková složka platu
je tedy charakteristická tím, že bez rozhodnutí zaměstnavatele má tato složka platu povahu
nároku pouze fakultativního. Tuto povahu však ztrácí v okamžiku, kdy zaměstnavatel
rozhodne o přiznání tohoto nároku zaměstnanci. Po takovém rozhodnutí (kdy a zda je učiní,
záleží jen na úvaze zaměstnavatele) se povaha tohoto nároku mění, neboť jsou splněny
všechny podmínky pro poskytnutí této složky platu a zaměstnavatel je povinen takovýto
nárok (složku platu) zaměstnanci poskytnout. Fakultativní složka platu se tedy v důsledku
rozhodnutí zaměstnavatele o jejím přiznání stává složkou platu nárokovou (obligatorní)
a takto vzniklý nárok na plat (část platu) lze následně zcela nebo zčásti zrušit (odebrat,
odejmout), jen jestliže to umožňuje příslušný právní předpis a pouze budou-li splněny
podmínky v něm stanovené.
V posuzované věci byly předpoklady, za kterých může být zaměstnanci (stěžovatelce)
poskytnut osobní příplatek, stanoveny v §12 zákona o platu, podle něhož k ohodnocení
náročnosti práce a dlouhodobě dosahovaných kvalitních výsledků vykonávané práce
lze zaměstnanci poskytnout osobní příplatek. Podmínky a maximální výši stanoví prováděcí
předpis vydaný podle §23. Tímto prováděcím právním předpisem bylo v době rozhodování
správního orgánu nařízení vlády č. 330/2003 Sb., o platových poměrech zaměstnanců
ve veřejných službách a správě, jmenovitě jeho §7, který zněl:
(1) Zaměstnanci, který dlouhodobě dosahuje velmi dobrých pracovních výsledků
nebo plní větší rozsah pracovních úkolů než ostatní zaměstnanci, může zaměstnavatel
poskytovat osobní příplatek až do výše 50 % platového tarifu nejvyššího platového stupně
v platové třídě, do které je zaměstnanec zařazen.
(2) Zaměstnanci, který je vynikajícím, všeobecně uznávaným odborníkem a vykonává
práce zařazené do desáté až šestnácté platové třídy, a zaměstnanci, který plní úkoly
zpravodajských služeb a je vynikajícím odborníkem, může zaměstnavatel poskytovat osobní
příplatek až do výše 100 % platového tarifu nejvyššího platového stupně v platové třídě,
do které je zaměstnanec zařazen.
(3) Zaměstnavatel může rozhodnout o zvýšení, snížení, popřípadě odejmutí osobního
příplatku v závislosti na plnění podmínek stanovených v odstavcích 1 a 2.
Na základě §7 odst. 1 citovaného nařízení byl rozhodnutím krajského ředitele
Hasičského záchranného sboru Ústeckého kraje ze dne 9. 12. 2003 stěžovatelce přiznán
osobní příplatek ve výši 3300 Kč. Přiznáním osobního příplatku v této výši se stala tato složka
platu nárokovou složkou platu.
V §7 odst. 3 citovaného nařízení je stanoveno, že zaměstnavatel může rozhodnout
o zvýšení, snížení, popřípadě odnětí osobního příplatku v závislosti na plnění podmínek
stanovených v odstavcích 1 a 2. Vzniklý nárok na plat (jeho část) by tedy bylo možno zrušit
(odebrat, odejmout), jen pokud zaměstnanec přestane splňovat tato kritéria pro poskytování
osobního příplatku.
Tuto úvahu lze tedy uzavřít tím, že stěžovatelce náleželo po přiznání osobního
příplatku subjektivní právo na jeho poskytování. Nejvyšší správní soud pokládá
dále za potřebné vypořádat se s tím, zda se jedná o subjektivní právo veřejné. Služební poměr
příslušníka hasičského záchranného soboru je typickým právním poměrem státně
zaměstnaneckým, tudíž veřejnoprávním. Vzniká mocenským aktem služebního funkcionáře
(rozhodnutí o přijetí) a po celou dobu svého průběhu se výrazně odlišuje od poměru
pracovního, který je naopak typickým poměrem soukromoprávním, jehož účastníci mají
v zásadě rovné postavení. To se projevuje v právní úpravě služební kázně, možnosti ukládání
kázeňských odměn a trestů, omezených možnostech propuštění, úpravě služebního volna,
nárocích na dovolenou, zvláštními nároky na skončení služebního poměru a také zvláštními
ustanoveními o řízení před služebními funkcionáři. Právní úprava služebního poměru
příslušníka hasičského záchranného sboru tak musí postihnout zvláštní povahu
zaměstnavatele jako primárního nositele veřejné moci, potřebu pevného začlenění příslušníka
do organismu této veřejné moci a účast na jejím výkonu, popřípadě – pří výkonu státní správy
– i tvorbu vůle státu. Tato potřeba zasahuje tak daleko, že tu nejde jen o modifikaci
soukromoprávního pracovního poměru, ale u některých kategorií veřejných a zvláště státních
zaměstnanců o specifický státně zaměstnanecký poměr veřejného práva. Ostatně to,
že služební poměr je třeba pokládat za vztah veřejnoprávní, správní soudy již konstantně
dlouhou dobu judikují, odkázat lze např. na rozsudek Vrchního soudu v Praze č. j. 6 A 58/94
(publikováno pod č. 95/1995 SJS). Je-li tedy služební poměr vztahem veřejnoprávním, musí
nutně mít veřejnoprávní povahu i obsah služebního poměru, tedy vzájemná práva a povinnosti
subjektů tohoto právního vztahu.
Je tedy splněn požadavek §4 s. ř. s., že ve správním soudnictví poskytují soudy
ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob, a stěžovatelce
rovněž svědčí žalobní legitimace poskytnutá §65 odst. 1 s. ř. s., podle něhož kdo tvrdí, že byl
na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení
úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva
nebo povinnosti, může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení
jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak.
Závěrem Nejvyšší správní soud dodává, že právo na přístup k soudu je jednou
ze základních komponent práva na spravedlivý proces, garantovaného jak mezinárodními
smlouvami, tak i vnitrostátním ústavním právem. Na ústavní úrovni má pro správní soudnictví
klíčový význam čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle něhož ten, kdo tvrdí,
že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud,
aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu
však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod
podle Listiny. Citovaný článek je sice oproti současným standardům soudní ochrany
formulován úžeji – z judikatury Evropského soudu pro lidská práva k čl. 6 odst. 1 Úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod dále vyplývá požadavek plné jurisdikce – právo
na přístup k soudu ve věcech správního soudnictví z něj však beze vší pochybnosti vyplývá.
Pravomoc správních soudů je podle tohoto článku založena na generální klauzuli: přezkoumat
lze každé rozhodnutí správního orgánu, ledaže by je ze soudního přezkumu výslovně vyloučil
zákon; u rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod však žádná zákonná kompetenční
výluka možná není (znamená to tedy, že zákonodárce může některá rozhodnutí orgánu
veřejné správy, kterými je rozhodováno o subjektivních právech fyzických a právnických
osob, vyloučit z přezkumu soudy, ovšem nesmí tak učinit u takových rozhodnutí,
která se týkají základních práv a svobod, tj. jimiž je rozhodováno o takových subjektivních
právech, která byť nepřímo či jen zčásti mají povahu subjektivních základních práv a svobod).
Právo na soudní přezkum každého rozhodnutí správního orgánu (ledaže by bylo zákonem
výslovně vyloučeno), je tedy jedním z veřejných subjektivních práv explicitně zaručených
Listinou. Dopadá na ně i příkaz ústavodárce obsažený v čl. 4 odst. 4 Listiny,
aby při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod bylo šetřeno jejich podstaty
a smyslu, a aby taková omezení nebyla zneužívána k jiným účelům, než pro které byla
stanovena. Mezemi práva na přístup k soudu jsou mj. kompetenční výluky:
proto při jejich používání je nutno vždy klást otázku, proč zákon určitou kompetenční výluku
obsahuje, a respektovat její smysl; nepřípustný je zejména formalistický výklad, dovolávající
se textu zákona proti jeho skutečnému smyslu. Z ústavních interpretačních pravidel zároveň
plyne, že v pochybnostech o tom, zda žalobci svědčí právo na přístup k soudu či nikoliv,
je nezbytné přiklonit se k výkladu svědčícímu ve prospěch výkonu tohoto práva. Takový
postoj již ostatně vícekrát vyjádřil i Nejvyšší správní soud, když judikoval, že v případě
pochybností je zapotřebí jakékoliv výluky ze soudního přezkumu interpretovat restriktivně,
tj. ve prospěch soudního přezkumu; jiný přístup by ve svých důsledcích mohl být odepřením
spravedlnosti – denegatio iustitiae (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
15. 12. 2005, č. j. 3 As 28/2005 - 89, www.nssoud.cz). Také Ústavní soud uvedl k výlukám
ze soudního přezkumu (vztahujícím se ještě k části páté o. s. ř. ve znění účinném
do 31. 12. 2002), že z ustanovení čl. 4 odst. 4 Listiny nutno dovodit, že žádné ustanovení
vylučující soudní přezkum správních rozhodnutí nelze vykládat extenzivně; namístě je naopak
maximální zdrženlivost, tedy v pochybnostech postup ve prospěch zachování práva na přístup
k soudu (viz nález Ústavního soudu ze dne 17. 5. 2001, sp. zn. IV. ÚS 393/2000, zveřejněný
pod č. 76 v svazku č. 22 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu).
V návaznosti na uvedené Nejvyšší správní soud konstatuje, že Městský soud v Praze
uvážil chybně, pokládal-li žalobou napadené správní rozhodnutí za vyloučené z přezkumu
ve správním soudnictví. Nejvyšší správní soud proto rozhodnutí Městského soudu v Praze
podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení. V něm městský
soud rozhodne vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem
v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.), tedy žalobou napadené správní rozhodnutí meritorně
přezkoumá.
V novém rozhodnutí městský soud rozhodne rovněž o náhradě nákladů řízení
o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.) s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. června 2007
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu