ECLI:CZ:NSS:2007:5.AFS.108.2006
sp. zn. 5 Afs 108/2006 - 85
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci žalobce: Č.,
a. s., proti žalovanému: Finanční arbitr České republiky, se sídlem Washingtonova 25,
Praha 1, zastoupený JUDr. Irenou Helmovou, advokátkou se sídlem Holečkova 19, Praha 5,
v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
16. 2. 2006, č. j. 10 Ca 63/2005 - 55,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
[1] Včas podanou kasační stížností brojil žalovaný (dále též „stěžovatel“) proti
shora uvedenému rozsudku Městského soudu v Praze, kterým bylo zrušeno rozhodnutí
stěžovatele ze dne 24. 1. 2005, evidenční číslo 78/2005, registrační číslo 220051. Tímto
rozhodnutím byly zamítnuty námitky žalobce a bylo potvrzeno rozhodnutí stěžovatele ze dne
6. 1. 2005, evidenční číslo 13/2005, registrační číslo 220051, o uložení pokuty ve výši
10 000 Kč.
[2] Stěžovatel v kasační stížnosti uplatňuje důvod obsažený v ustanovení §103
odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“) – namítá
nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem. Stěžovatel
nesouhlasí s právním názorem městského soudu, že pokud finanční arbitr při rozhodování
sporu mezi klientem a institucí [„institucí“ se pro účely zákona č. 229/2002 Sb., o finančním
arbitrovi, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o finančním arbitrovi“) podle jeho §3
odst. 1 rozumí převádějící instituce a vydavatel elektronických platebních prostředků, tedy
subjekty definované v §1 odst. 1 písm. a) a b) uvedeného zákona] nedospěl k závěru, že
došlo k porušení zákona č. 124/2002 Sb., o převodech peněžních prostředků, elektronických
platebních prostředcích a platebních systémech (zákon o platebním styku), nemohl uložit
instituci za porušení jiného právního předpisu než zákona o platebním styku pokutu. Soud
podle stěžovatele směšuje vymezení pravomoci stěžovatele k rozhodování sporů mezi
navrhovatelem a institucí (§1 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi) a vymezení pravomoci
stěžovatele ukládat pokuty podle §23 odst. 2 zákona o finančním arbitrovi. Obojí pak vykládá
nepatřičným způsobem, a to na základě poznámky pod čarou v zákoně o finančním arbitrovi
a §12 a §21 zákona o platebním styku.
[3] Podle stěžovatele vyznívá zcela absurdně závěr, hovoří - li městský soud
o pravomoci k rozhodování sporů mezi institucí a navrhovatelem, neboť okruh sporů,
k jejichž rozhodování je stěžovatel příslušný, je v §1 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi
určen věcným vymezením okruhu právních vztahů (spory mezi převádějícími institucemi
a jejich klienty při provádění převodů peněžních prostředků podle zvláštního právního
předpisu a spory mezi vydavateli elektronických platebních prostředků, a držiteli
elektronických platebních prostředků při vydávání a užívání elektronických platebních
prostředků). Poznámka pod čarou v §1 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi upřesňuje podle
stěžovatele pojmy „převod peněžních prostředků“ a „elektronické platební prostředky“
pomocí odkazu na zákon o platebním styku, který tyto pojmy definuje. Jedná se tedy
o veškeré spory mezi uvedenými subjekty při provádění převodů peněžních prostředků,
resp. při vydávání a užívání elektronických platebních prostředků. Podle stěžovatele není tedy
limitující pro vymezení okruhu sporů spadajících do působnosti stěžovatele to, zda příčinou
vzniklého sporu je porušení zákona o platebním styku, ale to, zda spor mezi klientem
a převádějící institucí, resp. vydavatelem elektronických platebních prostředků vznikl
v souvislosti s převodem peněžních prostředků, resp. při vydávání a užívání elektronických
platebních prostředků. Finanční arbitr je povinen zkoumat, zda došlo či nedošlo k porušení
jakýchkoli právních předpisů, které se vztahují k danému sporu. Stěžovatel k tomu dodává,
že je pravidlem, že veškeré orgány rozhodující spory mezi soukromoprávními subjekty
rozhodují v souladu s celým právním řádem, a nikoli izolovaně podle jednoho právního
předpisu. Tomu podle stěžovatele korespondují i zmiňovaná ustanovení §12 a §21 zákona
o platebním styku, která hovoří o sporech, které vzniknou při provádění převodů peněžních
prostředků podle části třetí zákona, resp. při vydávání a užívání elektronických platebních
prostředků. Okruh sporů, jejichž řešení ve zvláštním režimu zákon o platebním styku
předjímá, není tedy podle stěžovatele vymezen tím, že by muselo dojít ke sporu porušením
tohoto zákona. Hodný přehodnocení je podle stěžovatele i názor soudu opíraný o rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 8. 2003, č. j. 5 A 116/2001 – 46, spočívající v tom,
že při vymezení pravomocí rozhodovacího orgánu je vždy nutné volit výklad restriktivní.
Stěžovatel uvádí, že s přihlédnutím k cíli zavedení účinných mechanismů mimosoudního
řešení spotřebitelských sporů, zejména pak na evropské komunitární úrovni (např. doporučení
Komise 98/257/ES z 30. 3. 1998), má za to, že eventuální ne zcela jasné vymezení pravomoci
rozhodovacího orgánu by nemělo být vykládáno na újmu spotřebitele. Městský soud tedy
podle stěžovatele interpretoval §1 odst. 1 zákona o finančním arbitru způsobem přepjatě
formalistickým a nerespektujícím text zákona ani jeho účel. Z tohoto výkladu pak odvozuje
i interpretaci §23 odst. 2 zákona o finančním arbitrovi, když - dle názoru soudu - toto
ustanovení svým obsahem navazuje na §1 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi.
[4] Stěžovatel konečně namítá, že městský soud nesprávně posoudil právní otázku,
který právní předpis se rozumí zvláštním právním předpisem podle smyslu §23 odst. 2
zákona o finančním arbitrovi a za jakých podmínek stěžovatel ukládá pokuty podle
zmíněného ustanovení. Podle stěžovatele zákonné zakotvení pokut pouze za porušení zákona
o platebním styku by nebylo smysluplné s ohledem na skutečnost, že zákon o platebním styku
představuje pouze menší část právní úpravy oblasti, která patří do rozhodovací pravomoci
stěžovatele. Z hlediska jazykového výkladu daného ustanovení pak stěžovatel uvádí,
že je možné předpokládat, že kdyby měla být pravomoc ukládat pokuty zúžena pouze
na zákon o platebním styku (kdyby měl být zvláštním právním předpisem ve smyslu §23
odst. 2 zákona o finančním arbitrovi pouze zákon o platebním styku), zvolil by zákonodárce
jiný legislativně technický postup a nepoužil by obecnou formulaci „zvláštní právní předpis“.
Stěžovatel upozorňuje, že pokud okruh právních předpisů, za jejichž porušení má být
ukládána pokuta podle §23 odst. 12 zákona o finančním arbitrovi, odráží (jak tvrdí městský
soud) okruh právních předpisů aplikovaných finančním arbitrem v jeho rozhodovací činnosti
vymezené v §1 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi, pak je arbitr v souladu s výše uvedeným
oprávněn ukládat pokuty podle §23 odst. 2 zákona o finančním arbitrovi za porušení
jakéhokoli právního předpisu, jestliže je takové porušení povinnosti konstatováno v nálezu.
Měl - li by být zvláštním právním předpisem podle §23 odst. 2 zákona o finančním arbitrovi
pouze zákon o platebním styku, docházelo by k dublování pokut, jež jsou ukládány Českou
národní bankou na základě §22 zákona o platebním styku. Ustanovení §23 odst. 2 zákona
o finančním arbitrovi však sleduje podle stěžovatele jiný účel, a to penalizovat instituci,
jestliže v souvislosti se sporem projednávaným stěžovatelem porušila ustanovení právních
předpisů, a to i jiných předpisů než zákona o platebním styku. Navíc vzhledem k charakteru
úpravy obsažené v zákoně o platebním styku nelze ve sporech projednávaných stěžovatelem
zpravidla shledat přímé porušení ustanovení zákona o platebním styku. Závěrem stěžovatel
konstatuje, že ukládání pokud podle smyslu §23 odst. 2 zákona o finančním arbitrovi
ve smyslu výkladu podaného výše je v souladu s textem i s cílem evropských komunitárních
předpisů regulujících vztahy spadající do rozhodovací pravomoci stěžovatele, neboť přispívá
k dodržování předpisů institucemi a tím k ochraně spotřebitele (navrhovatele).
[5] Z výše uvedených důvodů navrhuje stěžovatel rozhodnutí Městského soudu
v Praze zrušit a vrátit mu věc k dalšímu řízení.
II.
[6] Žalobce ve svém vyjádření uvedl, že finanční arbitr je podle §1 odst. 1 zákona
o finančním arbitrovi příslušný pouze k rozhodování sporů mezi subjekty při provádění
převodů, resp. při vydávání a užívání elektronických platebních prostředků podle zákona
o platebním styku a nikoliv ke sporům souvisejícím s jinými zákony než zákon o platebním
styku. Zákonodárce vymezil kompetence finančního arbitra taxativně pouze pro spory podle
zákona o platebním styku, což podtrhuje i skutečnost, že spor k rozhodnutí finančnímu
arbitrovi může předložit jen klient banky, nikoliv sama banka. Toto nerovné postavení stran
nemůže platit pro jakýkoliv okruh sporů. Zákon o platebním styku přímo určuje v §12 a §21
pro rozhodování sporů vzniklých podle tohoto zákona kromě soudů i finančního arbitra.
Žádný jiný právní předpis možnost rozhodnutí sporu finančním arbitrem neupravuje. Pokud
by byl přijat názor stěžovatele, znamenalo by to zásadní průlom do kompetence státních
orgánů, soudů i do soukromoprávních vztahů, protože finanční arbitr by mohl rozhodovat
nejenom všechny spory bez ohledu na kompetence jiných orgánů a soudů, ale uložit rovněž
pokutu i v případech, kdy její uložení spadá do výlučné kompetence jiných státních orgánů
nebo v případech, kdy porušení právních předpisů nemá za následek uložení pokuty,
ale účastníku smluvního vztahu vzniká nárok na náhradu škody, na úhradu smluvní pokuty
a podobně. Přitom platí, že pokud by spor byl předložen k rozhodnutí soudu, k uložení pokuty
instituci by nedošlo, protože soudy tuto kompetenci nemají.
[7] Vzhledem k tomu, že v rámci rozhodování sporů finančním arbitrem není
postavení stran rovné a je zvýhodněn klient jako spotřebitel, je logické, že toto postavení
je mu dáno pro omezený, taxativně vymezený okruh sporů podle zákona o platebním styku.
Při širším okruhu sporů by nerovnost stran byla nepochybně v rozporu s Listinou základních
práv a svobod a Ústavou ČR.
[8] Žalobce nesdílí názor stěžovatele, že finanční arbitr je povinen rozhodovat
v souladu s celým právním řádem a že je oprávněn ukládat pokuty podle §23 odst. 2 zákona
o finančním arbitrovi za porušení jakéhokoliv právního předpisu, pokud to konstatuje
v nálezu. Zákon o platebním styku sice neobsahuje podrobnou úpravu některých institutů,
to však neznamená, že finanční arbitr je oprávněn si extenzivním výkladem zákona rozšiřovat
příslušnost k rozhodování sporů a zejména k ukládání pokut. Přitom zákon o platebním styku
výslovně předpokládá náhradu škody v souvislosti s porušením zákona o platebním styku,
rovněž vrácení bezdůvodného obohacení či výpočet úroků z prodlení. Zavádějící je i odkaz
stěžovatele na duplicitu pokut vzhledem k pravomoci České národní banky, neboť její
pravomoc je omezena pouze na pokuty za neplnění povinností podle části třetí zákona
o platebním styku.
[9] Vzhledem k výše uvedeným důvodům žalobce navrhuje, aby Nejvyšší správní
soud kasační stížnost žalovaného zamítl.
III.
[10] Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a podle jejího obsahu
jsou v ní namítány důvody odpovídající ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Stěžovatel
má za to, že Městský soud v Praze na jeho případ nesprávně aplikoval ustanovení §23 odst. 2
zákona o finančním arbitrovi, neboť nesprávně usoudil, že podle uvedeného ustanovení lze
postihnout toliko porušení podle zákona o platebním styku; podle stěžovatele je správným
výkladem uvedeného ustanovení, že k postihu postačí, je-li v nálezu arbitra shledáno porušení
jakékoli zákonné povinnosti institucí.
[11] Rozsahem a důvody kasační stížnosti je Nejvyšší správní soud podle §109
odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán.
IV.
[12] Nejvyšší správní soud zjistil z obsahu správního a soudního spisu následující
rozhodné skutečnosti:
[13] Dne 30. 9. 2004 vydal finanční arbitr nález evidenční číslo 1003/2004,
registrační číslo 68/2004, v němž rozhodl, že Č. je povinna vrátit navrhovateli odčerpané
peněžní prostředky ve výši 26.464,- Kč s 2,5% úrokem z prodlení. V odůvodnění finanční
arbitr uvedl, že instituce je odpovědná za část škody, která navrhovateli Z. K. vznikla.
Finanční arbitr dospěl k závěru, že instituce má špatně nastavený kontrolní mechanismus,
zvláště pak s ohledem na ustanovení §710 odst. 2 zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník;
v rozporu s tímto ustanovením umožnila instituce nakládat s finančními prostředky
navrhovatele neoprávněnému držiteli platební karty. Dále arbitr odkázal na to, že instituce
porušila Podmínky pro Maxkarty, ve kterých je zakotveno, že platební karta nesmí být použita
k transakcím, které by byly v rozporu se zákonem platným v místě provedení transakce. Zde
arbitr poukázal na ustanovení §2 zákona č. 61/1996 Sb., o některých opatřeních proti
legalizaci výnosů z trestné činnosti, ve znění pozdějších předpisů, přičemž při dodržení §2
tohoto zákona, tedy při dodržení povinnosti identifikace účastníka obchodu by byla zajištěna
totožnost předkladatele platební karty.
[14] Poté, co řízení ve věci navrhovatele Z. K. (registrační číslo 68/2004) bylo
pravomocně skončeno, vydal arbitr vůči žalobci následné rozhodnutí ze dne 6. 1. 2005,
evidenční číslo 13/2005, registrační číslo 220051, kterým žalobci uložil pokutu ve výši 10 000
Kč podle §23 odst. 2 zákona o finančním arbitrovi, podle pravomocného nálezu evidenční
číslo 1003/2004, registrační číslo 68/2004 ze dne 30. 9. 2004.
[15] O námitkách proti rozhodnutí o udělení pokuty rozhodl arbitr dne 24. 1. 2005,
evidenční číslo 78/2005, registrační číslo 220051, tak, že se námitky instituce zamítají
a rozhodnutí o uložení pokuty ve výši 10 000 Kč se potvrzuje. V odůvodnění ve vztahu
k právní otázce řešené v řízení o kasační stížnosti uvedl, že pro rozšíření právního vědomí
instituce uvádí, že poznámka pod čarou není součástí normativního textu právního předpisu
a takto je nutno s ní nakládat. Finanční arbitr je povinen posuzovat jemu zaslané návrhy
v souladu s celým právním řádem České republiky.
[16] Proti druhoinstančnímu rozhodnutí arbitra ve věci uložení pokuty podala
instituce žalobu, jejímž meritem byla výtka, že instituce neporušila žádné ustanovení zákona
o platebním styku, na který se v §23 odst. 2 zákona o finančním arbitrovi odkazuje a jehož
porušení může podle stěžovatele být jedině důvodem uložení pokuty. Městský soud v Praze
v odůvodnění svého rozsudku závěrem uvedl, že do působnosti finančního arbitra náleží
rozhodování sporů podle ustanovení §1 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi, přičemž, je - li
v textu tohoto ustanovení užito „podle zvláštního právního předpisu“, pak za zvláštní právní
předpis je třeba považovat zákona o platebním styku. Tento výklad se rovněž týká ustanovení
§23 odst. 2 zákona o finančním arbitrovi, který svým obsahem navazuje na ustanovení §1
odst. 1 zákona o finančním arbitrovi. Z uvedeného vyplývá, že pokud finanční arbitr
při rozhodování sporu nedospěl k závěru, že došlo k porušení ustanovení zákona o platebním
styku, nemohl návrhu navrhovatele vyhovět, potažmo uložit instituci za porušení jiného
právního předpisu než za porušení zákona o platebním styku pokutu. Neboť v daném případě
finanční arbitr dospěl k závěru, že došlo k porušení obchodního zákoníku, tj. k porušení
ustanovení §710 odst. 2 obchodního zákoníku, avšak v rozhodnutí o uložení sankce absentuje
zjištění a zdůvodnění porušení konkrétního ustanovení zákona o platebním styku,
je rozhodnutí finančního arbitra nezákonným.
V.
[17] Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadené rozhodnutí
Městského soudu v Praze a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[18] V souzeném případě je podstatou sporu výklad ustanovení §23 odst. 2 zákona
o finančním arbitrovi, ve znění do změny zmíněného §23 provedené novelizačními body
č. 27 a 28 v části čtrnácté zákona č. 57/2006 Sb., o změně zákonů v souvislosti
se sjednocením dohledu nad finančním trhem. Výkladem tohoto ustanovení se již Nejvyšší
správní soud zabýval v rozsudku ze dne 19. 4. 2007, sp. zn. 2 Afs 176/2006 a dospěl přitom
k závěru, že pokutou podle §23 odst. 2 zákona o finančním arbitrovi lze postihnout toliko
porušení povinnosti převádějící instituce nebo vydavatele elektronických platebních
prostředků podle zákona o platebním styku.
[19] V tomto rozsudku Nejvyšší správní soud rovněž uvedl, že předtím, než bude
lze přikročit k výkladu samotného ustanovení §23 odst. 3 zákona o finančním arbitrovi, nutno
uvážit, jakou povahu vůbec mají ta která rozhodnutí arbitra vydávaná podle zákona
o finančním arbitrovi a jaké vůbec je právní postavení arbitra. Arbitr je institucí v českém
právním řádu novou a vcelku neobvyklou, zřízenou zejména s ohledem na požadavek článku
10 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/5/ES ze dne 27. ledna 1997 o přeshraničních
převodech, který členským státům ukládá zajistit, aby existovaly vhodné a účinné postupy
vyřizování stížností a zjednávání nápravy při řešení sporů mezi příkazcem a jeho institucí
nebo mezi příjemcem a jeho institucí, případně za použití stávajících postupů. Arbitr
má být pro spotřebitele vhodně, účinně a rychle fungujícím a z hlediska nákladů
nenáročným prostředkem řešení sporů mezi finančními institucemi a jejich klienty
(srov. obecnou část důvodové zprávy k vládnímu návrhu zákona o Finanční arbitráži –
tisk 1097, Poslanecká sněmovna, III. volební období, 2001, elektronická verze
na http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=3&CT=1097&CT1=0).
[20] V §1 odst. 1 písm. a) a b) zákona o finančním arbitrovi, a to jak v jeho znění
účinném do 31. 12. 2004, tak v jeho zněních účinných po tomto datu (tj. ve zněních nejprve –
od 1. 1. 2004 do 31. 3. 2004 – zákona č. 558/2004 Sb., kterým se mění zákon č. 229/2002 Sb.,
o finančním arbitrovi, zákon č. 353/2003 Sb. , o spotřebních daních, ve znění pozdějších
předpisů, a zákon č. 110/1997 Sb. , o potravinách a tabákových výrobcích a o změně
a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a poté –
od 1. 4. 2006 – též zákona č. 57/2006 Sb., o změně zákonů v souvislosti se sjednocením
dohledu nad finančním trhem), se relativně abstraktně, přesto však zcela jednoznačně
taxativně vymezuje hlavní okruh působnosti arbitra. Ten lze charakterizovat
• z hlediska osobního tím, že se pravomoc arbitra vztahuje na spory mezi osobami,
které provádějí převody peněžních prostředků, a jejich klienty [§1 odst. 1 písm. a)
zmíněného zákona ve všech jeho dosavadních zněních] resp. na spory mezi osobami,
které vydávají elektronické platební prostředky, a držiteli elektronických platebních
prostředků [§1 odst. 1 písm. b) zákona ve všech jeho dosavadních zněních],
tj. na spory mezi soukromými osobami,
• z hlediska věcného tím, že se musí jednat o spory z taxativně definovaných typů
transakcí prováděných na účet klienta resp. držitele elektronického platebního
prostředku osobami, které provádějí převody peněžních prostředků resp. vydávají
elektronické platební prostředky, tedy vztahy svojí povahou soukromoprávními,
• z hlediska právní povahy arbitrem řešených věcí tím, že arbitr má – jakožto
na stranách sporu nezávislý třetí subjekt – pravomoc k rozhodování právních sporů
týkajících se soukromoprávních vztahů mezi zákonem definovanými osobami,
tj. na rozhodování o subjektivních soukromých právech; nutnou podmínkou
pravomoci arbitra je, aby ve sporu, který má rozhodovat, byla dána pravomoc
českého soudu ve věcech soukromého práva, tj. v nalézacím řízení soudním podle
části třetí občanského soudního řádu,
• z hlediska procesních prostředků, které arbitr používá, tím, že řízení před ním
je fakultativní (není povinné a navrhovatel má volbu, zda se návrhem na zahájení
řízení obrátí na arbitra, anebo na soud) a návrhové (viz §8 a 14 zákona o finančním
arbitrovi),
• z hlediska postavení arbitra jako orgánu, který rozhoduje, se jedná o rozhodování
orgánu veřejné moci, který není soudem, byť má jisté atributy nezávislosti (viz §4
až 7, zejm. pak §5 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi), a který v řízení postupuje
podle zákona o finančním arbitrovi a subsidiárně podle správního řádu (§24 zákona
o finančním arbitrovi), přičemž předmětem rozhodování jsou individuální práva
sporných stran a výsledkem rozhodování je individuální správní akt (rozhodnutí
ve smyslu §67 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu), který je závazný
a nuceně vykonatelný (viz §17 zákona o finančním arbitrovi) .
[21] Znamená to tedy, že rozhodovací pravomoc arbitra vyplývající z §1 odst. 1
zákona o finančním arbitrovi je pravomocí správního orgánu rozhodovat v individuálních
případech o subjektivních soukromých právech účastníků řízení před ním. Soudní kontrola
rozhodovací činnosti arbitra ve věcech spadajících do jeho působnosti vymezené §1 odst. 1
zákona o finančním arbitrovi proto spadá do režimu části páté občanského soudního řádu,
a nikoli do režimu žaloby proti rozhodnutí správního orgánu podle §65 odst. 1 s. ř. s.
[22] Pravomoci arbitra se však nevyčerpávají vymezením v §1 odst. 1 zákona
o finančním arbitrovi. Ustanovení §23 ve znění rozhodném pro projednávaný případ, avšak
i ve znění pozdějším, konstituovaném novelou provedenou zákonem č. 57/2006 Sb., dává
arbitrovi pravomoc udělovat v některých případech pokuty. Pokuty jsou v českém právním
prostředí tradičně finančními sankcemi za porušení veřejnoprávních povinností, typicky
sankcemi za přestupek či jiný správní delikt; nejčastěji ukládají pokuty správní úřady
v přestupkovém či jiném deliktním řízení správním. V soukromém právu je pojem pokuty
užíván též, avšak řidčeji a zpravidla s určitým adjektivem (zejména „smluvní pokuta“ jako
smluvně sjednaná sankce za porušení určité smluvní povinnosti). Užívá-li zákon pojmu
„pokuta“ ve spojení se založením pravomoci určitého správního orgánu o udělení takové
pokuty rozhodnout, nutno mít, nejsou-li vážné důvody pro jiný závěr, za to, že se touto
pokutou míní sankce za veřejnoprávní delikt a že tuto sankci lze uložit tehdy (a jen tehdy),
je-li tím, komu má být pokuta uložena, naplněna skutková podstata deliktního jednání
či způsobení protiprávního stavu nebo následku. Zákonná možnost uložení pokuty tedy
je spojena s určitou skutkovou podstatou veřejnoprávního deliktu. Definování skutkové
podstaty pak musí být dostatečně určité, konkrétní a jednoznačné, neboť jen tak bude
odpovídat ústavní kautele vyjádřené explicitně pro trestné činy v čl. 39 Listiny základních
práv a svobod a v čl. 7 Úmluvy o lidských právech a základních svobodách ve znění
protokolů č. 3, 5 a 8 (vyhlášena pod č. 209/1992 Sb.), již však v zásadě není důvodu nepoužít
i na správní delikty. Správně a soudně postihované veřejnoprávní delikty totiž sice od sebe
odlišuje jejich různá společenská nebezpečnost, míra tvrdosti postihu, jenž za ně hrozí,
a nezřídka též kvalifikovanost subjektivního vztahu pachatele deliktu k naplnění znaků
skutkové podstaty (zatímco u trestných činů je zavinění požadováno bezvýjimečně,
u správních deliktů, jakkoli je zavinění pro odpovědnost za ně též často vyžadováno,
je nezřídka sankcionováno i nezaviněné naplnění skutkové podstaty), ve své podstatě však jde
o delikty téhož druhu – vyznačující se rozporem určitého jednání, stavu či následku
s objektivním veřejným právem a veřejným zájmem na jeho postihu, který se zpravidla
(ne však vždy) projeví stíháním takových deliktů z úřední povinnosti a postihem v podobě
uložení zákonem předvídané sankce. Aby postih za správní delikt odpovídal požadavku
předvídatelnosti právní regulace a umožnil každému předem „volit“ mezi jednáním v souladu
se zákonem (za které nebude postižen) a jednání v rozporu se zákonem, za něž mu hrozí
postih veřejnoprávní sankcí, musí mít dostatečnou možnost předem rozpoznat, jaké jednání
je zákonem či judikaturou považováno za zákonné a jaké za protiprávní (srov. z novější doby
např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Veeber proti Estonsku ze dne
21. 1. 2003, z něhož vyplývá, že požadavkům čl. 7 Úmluvy odpovídá jen takové vnitrostátní
zakotvení trestnosti určitého činu, na základě něhož jednotlivec může vědět ze znění
relevantních ustanovení, a je-li to třeba za pomoci soudního výkladu, za jaké jednání
a opominutí bude trestně odpovědný; podobně viz rozsudky téhož soudu např. ve věci
Cantoni proti Francii z 15. 12. 1996 či Coeme a další proti Belgii z 22. 6. 2000).
[23] V této souvislosti dlužno připomenout, že ostatně i Ústavní soud svým nálezem
ze dne 3. 6. 1998 ve věci sp. zn. Pl. ÚS 25/97 (publikován pod č. 159/1998 Sb. a pod č. 53
ve sv. 11, str. 25 Sb. ÚS) pro nedostatečně konkrétní vymezení skutkové podstaty,
za niž mohla být uložena veřejnoprávní sankce, a pro přílišnou obecnost zrušil ustanovení
§14 odst. 1 písm. f) tehdejšího zákona č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců na území České
a Slovenské Federativní Republiky, které umožňovalo uložit cizinci správní sankci vyhoštění,
jestliže porušil povinnost stanovenou tímto zákonem (míněn zákon o pobytu cizinců – pozn.
NSS) nebo jiným obecně závazným právním předpisem.
[24] Ustanovení §23 zákona o finančním arbitrovi mělo v rozhodném znění
definice skutkových podstat deliktů, za něž bylo možno uložit pokutu, ve svých odst. 1 a 2.
Podle odst. 1 za nesplnění povinnosti uložené instituci v §11, §12 odst. 6, 7 a 9, §19 (zákona
o finančním arbitrovi – pozn. NSS) může arbitr podle povahy a závažnosti porušení zákona
uložit instituci pokutu až do výše 1 000 000 Kč. Pokutu lze uložit i opakovaně, jestliže
porušení povinnosti trvá. Podle odst. 2 pak arbitr uloží pokutu ve výši 10 % sporné částky,
nejméně však 10 000 Kč, instituci, která podle pravomocného nálezu porušila povinnosti
stanovené zvláštním právním předpisem. V poznámce pod čarou č. 1) vztahující se k tomuto
odstavci je odkaz na zákon o platebním styku.
[25] Ustanovení §23 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi nevyvolává – alespoň
prima facie – pochyb o dostatečně určité specifikaci skutkových podstat, za které lze uložit
pokutu. Definice je provedena odkazem na konkrétní ustanovení zákona o finančním
arbitrovi, v nichž jsou instituci uloženy konkrétní povinnosti.
[26] Jinak tomu však je u skutkové podstaty podle §23 odst. 2 zákona. Tato
skutková podstata je konstruována jako akcesorická ve vztahu k předchozímu pravomocně
ukončenému (soukromoprávnímu) řízení podle §1 zákona o finančním arbitrovi, jež muselo
skončit – aby bylo lze aplikovat sankční ustanovení v §23 odst. 2 – takovým nálezem arbitra,
kterým tento shledal, že instituce porušila určitou právní povinnost. I sankce, jak je v §23
odst. 2 zákona o finančním arbitrovi formulována, má akcesorickou povahu, neboť
je odvozena procentem ze „sporné částky“ z řízení před arbitrem vedeného ve sporu podle §1
zákona. Celková konstrukce skutkové podstaty podle §23 odst. 2 zákona o finančním
arbitrovi vykazuje právě kvůli své akcesorické povaze řadu nejednoznačností.
[27] Je nepochybné, že postih podle uvedeného ustanovení připadá v úvahu toliko
v případě, že bylo ve věci řízení podle §1 zákona pravomocně rozhodnuto. Nejasným však
se může jevit, zda postih připadá v úvahu toliko v případě, že instituci byla arbitrem uložena
povinnost k finančnímu plnění vůči klientovi, anebo zda postačí, že předmětem sporu bylo
zaplacení finanční částky, kterou lze označit za „spornou částku“, i když instituci v konečném
důsledku nebylo zaplacení peněžité částky uloženo, třebaže arbitr v odůvodnění rozhodnutí
shledal, že ty či ony své povinnosti porušila. Teleologickou redukcí, čili vyloučením těch
interpretačních alternativ, jež vedou z pohledu smyslu a účelu normy k nepřijatelným
důsledkům (srov. nález Ústavního soudu ze dne 16. 9. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 41/02,
publikovaný pod č. 98/2004 Sb. a pod č. 10 ve sv. 32, str. 61 Sb. ÚS), nutno dospět k závěru,
že správný je v tomto ohledu restriktivní výklad, tedy takový, který jako vstupní podmínku
aplikovatelnosti ustanovení §23 odst. 2 zákona o finančním arbitrovi postuluje, že v řízení
před arbitrem vedeném ve sporu podle §1 odst. 1 zmíněného zákona byla instituci
pravomocně uložena povinnost zaplatit klientovi peněžitou částku. Smysl a účel tohoto
sankčního ustanovení totiž lze stěží vidět v něčem jiném než v penalizaci instituce za to,
že klientovi způsobila majetkovou újmu v určité výši. Svědčí pro to právě akcesorická povaha
veřejnoprávní sankce zakotvená v §23 odst. 2 – ta nastoupí pouze v případě, kdy klient utrpěl
majetkovou újmu a kdy byla instituci uložena povinnost k náhradě této újmy klientovi.
Povinnost k náhradě ukládaná v režimu rozhodování sporu podle §1 odst. 1 zákona
o finančním arbitrovi má funkci restorativní (obnovuje předešlý právní stav narušený
protiprávním jednáním instituce), zatímco povinnost podle §23 odst. 2 zákona má funkci
punitivní a funkci speciální i generální prevence (instituci je nad rámec povinnosti napravit
škodlivé následky porušení své povinnosti ve sféře soukromého práva uloženo zaplatit
ve prospěch státu reprezentovaného Českou národní bankou veřejnoprávní peněžní sankci
odvislou od výše způsobené soukromoprávní újmy).
[28] Sankce podle §23 odst. 2 zákona měla zřejmě plnit vedle výše uvedených
funkcí také funkci paušalizované náhrady nákladů na činnost arbitra, na které takto přispívá
„procesně neúspěšná“, ve sporu s klientem prohravší, instituce. Tomuto názoru svědčí
následný legislativní vývoj, neboť zákonem č. 57/2006 Sb. s účinností od 1. 4. 2006 (tedy
dlouho po vydání předmětného rozhodnutí arbitra) bylo do zákona o finančním arbitrovi
vloženo ustanovení nového §17a, které určuje, že přímo v nálezu, jímž arbitr vyhovuje, byť
i jen zčásti, návrhu navrhovatele, uloží současně instituci povinnost zaplatit sankci ve výši
10% z částky, kterou je instituce podle nálezu povinna zaplatit navrhovateli, nejméně však
10 000 Kč. Zaplacení 10 000 Kč uloží i v případech, kdy předmětem sporu není peněžitá
částka. Sankce je příjmem České národní banky, která ji vybírá a vymáhá a postupuje při tom
podle zvláštního právního předpisu (poznámka pod čarou zde odkazuje na zákon
č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů – pozn. NSS). Tato
konstrukce je ovšem odlišná od původní, především je zcela jednoznačná v tom, že uložení
pokuty nezáleží na porušení povinnosti stanovené zvláštním právním předpisem,
ale je důsledkem skutečnosti, že finanční arbitr vyhověl (dokonce byť i jen zčásti a též
v případech, kdy předmětem sporu nebyla peněžitá částka) návrhu navrhovatele. Ustanovení
nynějšího §17a zákona o finančním arbitrovi je tedy plně akcesorické k meritornímu
rozhodnutí o sporu podle §1 odst. 1 zákona a povinnost platit sankci nastoupí „automaticky“
tehdy, neuspěje-li instituce ve sporu s klientem. Přestože sankce podle nynějšího §17a zákona
o finančním arbitrovi je „automaticky“ odvozena od neúspěchu v soukromoprávním sporu
před arbitrem, nezbavuje ji to jejího veřejnoprávního charakteru; ten je však „převrstven“
automatismem nástupu sankce tehdy, je-li instituce shledána „procesně neúspěšnou“ v řízení
o soukromém právu. Z hlediska soudní kontroly je proto podstatné, že uvedená sankce
je součástí rozhodnutí arbitra v „hlavní“ věci, tedy věci soukromého práva, a sdílí její
procesní osud i při případném následném rozhodování civilního soudu o „hlavní“ věci
v režimu části páté občanského soudního řádu. Soud proto spolu s „hlavní“ věcí automaticky
rozhodne i o případné povinnosti podle §17a zákona o finančním arbitrovi, pokud
ve výsledku klientovi, byť i jen zčásti, vyhoví (ať již žalobu podle části páté občanského
soudního řádu podala instituce nebo klient). Pro uvedený závěr lze podpůrně argumentovat
i terminologií užívanou zákonem o finančním arbitrovi ve znění zákona č. 57/2006 Sb.
a normativním okolím příslušných ustanovení – zatímco pro veřejnoprávní sankci užívá
současné znění §23 zákona o finančním arbitrovi důsledně pojmu „pokuta“, přičemž
výslovně upravuje např. i prekluzívní lhůtu pro její uložení a pro zahájení řízení o pokutě
(§23 odst. 2 zákona o finančním arbitrovi ve znění zákona č. 57/2006 Sb.), §17a zákona
naopak hovoří o „sankci“, jež je ukládána v rámci rozhodnutí o „hlavní“ věci soukromého
práva a u níž není samostatně upravena prekluze či promlčení jejího uložení.
[29] Pravidla výše popsaná pro rozhodování podle nynějšího §17a zákona
o finančním arbitrovi však nelze přenést na rozhodování podle §23 odst. 2 téhož zákona
ve znění před účinností zákona č. 57/2006 Sb. Jakkoli i rozhodování podle staré právní úpravy
je „akcesorické“ v tom smyslu, že je možné pouze tehdy, bylo-li určitým způsobem
rozhodnuto ve věci soukromého práva, řada argumentů hovoří spíše pro závěr, že i řízení
o pokutě podle tehdejšího §23 odst. 2 bylo – vedle řízení o pokutě podle §23 odst. 1, u něhož
o tom není a ani dříve nebylo jakýchkoli pochyb – samostatným řízením ve věci veřejného
práva. Pro uvedený závěr hovoří systematika zákona, argumenty opřené o zákonem užitou
terminologii, způsob definování sankční skutkové podstaty i další podpůrné argumenty
opírající se o ústavní požadavky na právní regulaci. Uvedený výklad není v rozporu ani
se smyslem a účelem interpretovaného ustanovení v kontextu se smyslem a účelem zákona
o finančním arbitrovi jako celku.
[30] „Jazykovým“ argumentem pro zařazení sankce podle §23 odst. 2 zákona
o finančním arbitrovi mezi sankce veřejnoprávní je užitá terminologie definující postih
instituce při naplnění skutkové podstaty – hovoří se zde o „pokutě“, stejně jako v §23 odst. 1
zákona a stejně jako v řadě jiných veřejnoprávních předpisů definujících skutkové podstaty
správních deliktů a sankce za ně. Zvláštní důvod, proč by se právě zde mělo přes zákonem
užitou typicky „veřejnoprávní“ terminologii jednat o sankci soukromoprávní, není patrný.
[31] Systematika zařazení skutkové podstaty podle §23 odst. 2 právě do tohoto
paragrafu označeného nadpisem „Pokuty“, jenž je vzhledem ke svému obsahu zjevně
koncipován jako relativně ucelené a samostatné ustanovení o sankcích za porušení povinností,
jichž se právní úprava postavení arbitra dotýká, je dalším argumentem pro tento závěr.
Na pokutu podle §23 odst. 2 se nepochybně vztahují i ustanovení o prekluzi práva uložit
pokutu a zahájit řízení o ní, obsažená v odst. 3 téhož ustanovení (ve znění před novelizací
zákonem č. 57/2006 Sb.).
[32] Způsob definování skutkové podstaty deliktu podle §23 odst. 2 zákona
o finančním arbitrovi sice zčásti vychází z akcesority sankce (podmínění možnosti jejího
uložení předchozím rozhodnutím arbitra v soukromoprávní věci, jež vyznělo zákonem
předvídaným způsobem), avšak zčásti definuje vlastní autonomní podmínky sankční
odpovědnosti, byť svou podstatou též vázané na předmět řízení v předchozím
soukromoprávním řízení před arbitrem. Touto relativně autonomní podmínkou je,
že pro nástup sankční odpovědnosti je třeba, aby instituce podle pravomocného nálezu
porušila povinnosti stanovené zvláštním právním předpisem. Uvedená podmínka má dvě
klíčové komponenty: Jednak „porušení povinnosti stanovené zvláštním právním předpisem“,
jednak to, že k porušení mělo dojít „podle pravomocného nálezu“ arbitra.
[33] V souvislosti s podmínkou porušení povinnosti stanovené zvláštním právním
předpisem se v §23 odst. 2 odkazuje v poznámce pod čarou č. 1) na zákon o platebním styku.
V současné době je – vzhledem k relevantní judikatuře Ústavního soudu, jež vešla
v právnické obci ve všeobecnou známost (viz např. nález Ústavního soudu ze dne
30. 11. 1999, sp. zn. II. ÚS 485/98, publikovaný pod č. 173 ve sv. 16, str. 259 Sb. ÚS) –
notorietou, že poznámky pod čarou či vysvětlivky nejsou normativní, přesněji závaznou
součástí pravidla chování. Proto stejně jako jiné části právního předpisu, jejichž posláním
je zlepšit přehlednost předpisu a orientaci v právním řádu (nadpis právního předpisu,
označení částí, hlav, dílů, oddílů, paragrafů), jsou pouhou legislativní pomůckou,
která nemůže být závazným pravidlem pro výklad právního předpisu a stanovení pravidel
chování. Pokud právní předpis nehodlá stanovit takové pravidlo přímo, musí odkázat na jiný
předpis nebo jinou formu vyjádření pravidel chování (obyčej, smlouva, morální pravidla, cizí
právní předpis atd.). Znamená to tedy, že obsah poznámky pod čarou sám o sobě nedává
normativní obsah pojmu „zvláštního právního předpisu“ v textu §23 odst. 2 zákona
o finančním arbitrovi. Přesto však uvedenou poznámku nelze ignorovat, naopak, bude
ve spojení s některými právními argumenty významnou interpretační pomůckou. Nejvyšší
správní soud v této souvislosti poznamenává, že jeho filozofie pohledu na výklad veřejného
práva sankčního vychází krom jiného ze zásady, kterou Ústavní soud formuloval sice
v souvislosti s právem daňovým, jež však podle Nejvyššího správního soudu má širší dopad
než jen na toto právní odvětví. V nálezu ze dne 15. 12. 2003, sp. zn. IV. ÚS 666/02,
publikovaném pod č. 145 ve sv. 31, str. 291 Sb. ÚS, Ústavní soud uvedl, že „za situace,
kdy právo umožňuje dvojí výklad, nelze pominout, že na poli veřejného práva mohou státní
orgány činit pouze to, co jim zákon výslovně umožňuje; z této maximy pak plyne,
že při ukládání a vymáhání daní dle zákona (čl. 11 odst. 5 Listiny), tedy při de facto odnětí
části nabytého vlastnictví, jsou orgány veřejné moci povinny ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny
šetřit podstatu a smysl základních práv a svobod - tedy v případě pochybností postupovat
mírněji (in dubio mitius).“ Co platí pro ukládání daní, které má toliko kvazisankční povahu
(viz k tomu více v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2006, č. j.
2 Afs 178/2005 - 64, www.nssoud.cz), musí tím spíše platit pro ukládání plnohodnotných
veřejnoprávních sankcí.
[34] První ze dvou v úvahu připadajících výkladových alternativ je, že „zvláštním
právním předpisem“ bude jakýkoli zákon (pouze na základě zákona totiž lze, jak stanoví
Listina základních práv a svobod v čl. 4 odst. 1, stanovit povinnosti soukromým osobám,
mezi něž patří i „instituce“ ve smyslu zákona o finančním arbitrovi), který instituci stanoví
nějakou právní povinnost, ať již jakoukoli, přičemž pramenem této povinnosti by mohla být
jakákoli norma práva soukromého (třeba i arbitrem v jeho soukromoprávním rozhodnutí ve
věci žalobce a Z. K. zmíněný §710 obchodního zákoníku) i veřejného. V této interpretační
alternativě je poznámka pod čarou pouze příkladným odkazem na jeden ze zákonů, který
instituce často aplikují, takže jeho porušení může v praxi často znamenat důvod pro uložení
sankce. Shledal-li by arbitr při rozhodování o sporech spadajících do jeho působnosti, že
instituce nějakou takovou povinnost v tomto či jakémkoli jiném zákoně porušila, připadalo by
v úvahu uložení sankce. V popsané alternativě bude možnost uložení pokuty arbitrem
z věcného hlediska definována neobyčejně široce a v podstatě neomezeně a hrozba pokuty
bude pro instituci velmi nepředvídatelná – sankce hrozí za ve své podstatě jakékoli porušení
normy, jež je součástí právního řádu. Je zjevné, že uvedená interpretační alternativa je –
vzhledem k tomu, že se jedná o veřejnoprávní sankci – stěží přijatelná pro naprostou obecnost
jednoho ze znaků sankční skutkové podstaty, podobně jako tomu bylo v případě Ústavním
soudem zrušeného §14 odst. 1 písm. f) zákona č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců na území
České a Slovenské Federativní Republiky. Absentuje zde shora v souvislosti s judikaturou
Evropského soudu pro lidská práva zmíněná možnost předem rozpoznat, jaké jednání
je zákonem či judikaturou považováno za zákonné a jaké za protiprávní; právní úprava je tedy
pro instituci ve svých důsledcích nepředvídatelná a nezaručuje dostatečnou míru právní
jistoty. Z uvedených důvodů ji proto je nutno odmítnout.
[35] Druhou výkladovou alternativou je „vzetí poznámky pod čarou vážně“.
Sankční ustanovení v §23 odst. 2 zákona o finančním arbitrovi pak bude vnímáno jako to,
které nebude aplikováno automaticky po každém uložení povinnosti instituci k zaplacení
peněžité částky v řízení o soukromoprávním sporu podle §1 odst. 1 tohoto zákona, nýbrž
pouze tehdy, bude-li v uvedeném soukromoprávním řízení zjištěno porušení „kvalifikované“
právní povinnosti. Tou bude povinnost, která přímo a bezprostředně souvisí se smyslem
a účelem institutu arbitra a se základní příčinou sporů před ním, tedy některá z povinností
podle zákona o platebním styku, na který jediný se ostatně odkazuje i v poznámce pod čarou
v §1 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi v jeho znění účinném do 31. 12. 2004,
jež je vzhledem k době, v níž mělo k údajně deliktnímu jednání stěžovatele dojít, rozhodné
[zákonem č. 558/2004 Sb. byla s účinností od 1. 1. 2005 spolu se změnou dikce uvedeného
ustanovení zákona o finančním arbitrovi do něho přidána i poznámka pod čarou 1a)
odkazující na §20c zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění zákona č. 126/2002 Sb.;
zákonem č. 57/2006 Sb. pak byla s účinností od 1. 4. 2006 přidána poznámka pod čarou č. 1b)
odkazující na zákon č. 87/1995 Sb., o spořitelních a úvěrních družstvech a některých
opatřeních s tím souvisejících a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb.,
o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů; odkaz na občanský soudní řád v poznámce
pod čarou č. 2), který je v §1 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi přítomen po celou dobu
od jeho přijetí, pak se zde řešeným právním problémem vůbec nesouvisí]. Znamená to tedy,
že instituci lze podle §23 odst. 2 zákona o finančním arbitrovi uložit pokutu za podmínky,
že 1) jí byla v soukromoprávním řízení před arbitrem uložena povinnost zaplatit peněžitou
částku a současně 2) bylo „podle pravomocného nálezu“ shledáno porušení některé
z povinností této instituce uložené jí zákonem o platebním styku. Uvedená výkladová
alternativa poskytuje soukromé osobě dostatečný komfort právní jistoty, neboť suma
povinností podle zákona o platebním styku, za jejichž porušení může být sankcionována,
je pro instituci, tedy profesionála v oboru platebního styku, bezpochyby přehlédnutelná,
a tedy jsou pro ni důsledky povinností plynoucích pro ni z objektivního práva v dostatečné
míře předvídatelné.
[36] Smysl a účel zákona o finančním arbitrovi není takovýmto výkladem,
v maximální míře respektujícím ústavní požadavek právní jistoty, nijak dotčen –
v soukromoprávní rovině bude mít porušení jakékoli právní povinnosti institucí, bude-li
relevantní pro posouzení, zda je ve vztahu mezi ní a klientem, spadajícím pod §1 odst. 1
zákona o finančním arbitrovi, povinna uhradit tomuto klientovi nějakou peněžitou částku, vést
ke vzniku soukromoprávní povinnosti instituce takovou částku uhradit a arbitr jí to také bude
moci uložit. Základní smysl a účel zákona o finančním arbitrovi, tedy poskytnout klientům
efektivní prostředek k prosazení jejich práv týkajících se některých transakcí prováděných
institucemi, bude bezezbytku naplněn. V rovině veřejnoprávní pak budou „policejní“
oprávnění arbitra, svou povahou v rámci zákona o finančním arbitrovi sekundární, vyložena
způsobem, který arbitrovi umožní veřejnoprávními sankcemi postihovat porušení „jádrových“
povinností institucí, tedy těch, které vyplývají ze zákona o platebním styku. Nejvyšší správní
soud proto konstatuje, že se stěžovatelem lze souhlasit, že finanční arbitr je oprávněn vyhovět
návrhu navrhovatele při porušení jakékoli právní povinnosti institucí ve vztahu mezi ní
a klientem, spadajícím pod §1 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi. Tato právní otázka však
nemá vliv na výše uvedený výklad §23 odst. 2 zákona o finančním arbitrovi, který
je předmětem sporu. Lze rovněž znovu zopakovat, že soudní kontrola rozhodovací činnosti
arbitra ve věcech spadajících do jeho působnosti vymezené §1 odst. 1 zákona o finančním
arbitrovi spadá do režimu části páté občanského soudního řádu, a nikoli do režimu žaloby
proti rozhodnutí správního orgánu podle §65 odst. 1 s. ř. s.
[37] Výše uvedený výklad ustanovení §23 odst. 2 zákona o finančním arbitrovi
odpovídá podle názoru Nejvyššího správního soudu nejlépe základním zásadám, jimiž musí
být výklad práva v materiálním právním státě veden. Obecný soud je povinen volit mezi
možnými výkladovými alternativami tu, která je ústavně konformní. Pokud lze takový výklad
nalézt, je soud povinen jej aplikovat; v tomto případě, tj. existuje-li alespoň jedna ústavně
konformní interpretační alternativa ustanovení, jež má být aplikováno, není důvodu k postupu
podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, neboť tento postup musí být pro obecný soud zásadně ultima
ratio. Ustanovení §23 odst. 2 zákona o finančním arbitrovi ve znění rozhodném
pro stěžovatele ústavně konformní interpretační alternativu nabízí, a to právě za pomoci
výkladu opřeného o poznámku pod čarou, a proto nebylo důvodu navrhnout jeho zrušení
Ústavním soudem. Oproti tomu ve shora zmíněném případě ustanovení §14 odst. 1 písm. f)
dřívějšího zákona č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců na území České a Slovenské Federativní
Republiky ústavně konformní výkladová alternativa neexistovala, a proto bylo nutno je zrušit.
[38] Nejvyšší správní soud ještě pro předejití případným nejasnostem dodává,
že porušení povinnosti podle zákona o platebním styku institucí nutno v souladu
se základními zásadami veřejnoprávního trestání, jež se vedle práva trestního uplatní
i ve správním právu deliktním, posuzovat podle znění zákona o platebním styku účinného
v okamžiku deliktního jednání instituce.
[39] Dále jeví se vhodným poznamenat, že ani v období od účinnosti zákona
č. 558/2004 Sb., kterým byla mj. změněna dikce §1 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi
a vložena od něj poznámka pod čarou č. 1a), tj. od 1. 1. 2005, do změny §23 zákona
o finančním arbitrovi provedené zákonem č. 57/2006 Sb., tj. do zrušení sankčního ustanovení
jeho odst. 2, k němuž došlo s účinností od 1. 4. 2006, nebylo možno instituci uložit pokutu
podle uvedeného sankčního ustanovení za porušení jiných povinností než těch, které pro ni
vyplývají ze zákona o platebním styku. I když se v ustanovení §1 odst. 1 zákona o finančním
arbitrovi měnil a rozšiřoval okruh vztahů, jež spadají do rozhodovací působnosti arbitra,
přičemž legislativně technicky došlo i ke rozšíření odkazů na příslušné právní předpisy
přidáním poznámky pod čarou 1a) odkazující na §20c zákona č. 21/1992 Sb., o bankách,
ve znění zákona č. 126/2002 Sb., ustanovení §23 odst. 2 v původním znění zůstalo
novelizacemi nedotčeno. Racionální zákonodárce by jistě, pokud by chtěl rozšířit též okruh
povinností, jejichž porušení má být postihováno podle tohoto ustanovení, změny v §1 odst. 1
zákona promítl i do něho, aplikoval-li stejnou legislativně technickou metodu (tj. vložení nové
poznámky pod čarou odkazující na zvláštní zákon, jímž se řídí vztahy nově podřízené
pravomoci arbitra podle §1 odst. 1 zákona) na jiném místě tohoto zákona. Neučinil-li tak,
nelze než zůstat u výkladové alternativy, že i nadále zákonodárce v textu zákona o finančním
arbitrovi projevil vůli postihovat podle §23 odst. 2 pouze porušení zákona o platebním styku
a že porušení povinností stanovených jiným zákonem, a sice zákonem o bankách, jakkoli
se jeho postavení novelou č. 558/2004 Sb. stalo pro účely soukromoprávního řízení podle
zákona o finančním arbitrovi z věcného hlediska v řadě ohledů srovnatelným se zákonem
o platebním styku, sankčnímu režimu nepodrobil. I zde nutno totiž trvat na dostatečně určitém
vymezení povinností, jejichž porušení lze postihovat, a teleologickým výkladem okruh těchto
povinností rozšiřovat jen krajně obezřetně; v pochybnostech proto nutno sankční ustanovení
vykládat restriktivně ve prospěch osoby, na niž může sankční ustanovení dopadnout.
[40] Poslední otázkou, kterou je nutno vyřešit, je výklad té části ustanovení §23
odst. 2 zákona o finančním arbitrovi, která uložení sankce podmiňuje porušením povinnosti
stanovené zvláštním právním předpisem „podle pravomocného nálezu“ arbitra. Je zjevné,
že arbitr ve výroku svého nálezu ve věci soukromoprávní nedeklaruje porušení povinnosti
institucí, nýbrž jí toliko ukládá (je-li důvodu tak rozhodnout) povinnost zaplatit peněžitou
částku. Zjištění či konstatace porušení povinnosti proto nemůže než být obsahem odůvodnění.
Nelze ovšem přehlédnout, že pokuta podle §23 odst. 2 zákona o finančním arbitrovi se ukládá
v samostatném správním řízení před arbitrem, na které se subsidiárně vztahuje správní řád.
Znamená to tedy, že naplnění znaků sankční skutkové podstaty musí být shledáno v řádném
důkazním řízení a že instituce musí mít zaručena příslušná procesní práva. To, že arbitr
v odůvodnění předchozího soukromoprávního rozhodnutí konstatuje porušení povinnosti,
nezbavuje jej ještě v řízení o uložení pokuty povinnosti řádně zjistit, zda k porušení
povinnosti, popsanému v odůvodnění soukromoprávního rozhodnutí, vskutku došlo.
Odůvodnění:
nelze považovat za rozhodnutí příslušného orgánu o předběžné otázce ve smyslu
§57 odst. 3 správního řádu z roku 2004, neboť obsahem soukromoprávního rozhodnutí
je uložení povinnosti zaplatit peněžitou částku – konstatace porušení určité povinnosti
je toliko důvodem, pro který bylo určitým způsobem rozhodnuto. Jakkoli je existence
takového odůvodnění, v němž se konstatuje porušení povinnosti podle zákona o platebním
styku institucí, nutnou, byť ne dostatečnou, podmínkou uložení pokuty podle §23 odst. 3
zákona o finančním arbitrovi, není samo odůvodnění rozhodnutí ničím více než důkazem,
jenž může být „přebit“ jinými důkazy, jež budou v řízení o uložení pokuty provedeny.
VI.
[41] Městský soud v Praze proto posoudil rozhodnou právní otázku správně,
dospěl-li k závěru, že pokutou podle §23 odst. 2 zákona o finančním arbitrovi, ve zněním
účinném do 31. 3. 2006, lze postihnout toliko porušení povinnosti institucí podle zákona
o platebním styku.
VII.
[42] Nejvyšší správní soud tedy nezjistil naplnění žádných z důvodů kasační
stížnosti uplatňovaných stěžovatelem a kasační stížnost proto podle ustanovení §110 odst. 1
s. ř. s. zamítl.
VIII.
[43] Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti ze zákona. Žalobce měl ve věci úspěch, nevznikly mu však náklady řízení
o kasační stížnosti. Soud mu proto náhradu nákladů řízení nepřiznal (§60 odst. 1 ve spojení
s §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. srpna 2007
JUDr. Ludmila Valentová, v. r.
předsedkyně senátu