ECLI:CZ:NSS:2007:5.AFS.122.2007
sp. zn. 5 Afs 122/2007 - 52
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Vojtěcha Šimíčka v právní věci žalobce:
S. T., a. s., zastoupeného JUDr. Zlatavou Davidovou, advokátkou se sídlem v Brně, Přívrat
12, proti žalovanému: Finanční ředitelství v Ostravě, se sídlem v Ostravě, Na Jízdárně 3,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 29. 6.
2007, č. j. 22 Ca 310/2006 – 26,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 29. 6. 2007, č. j. 22 Ca 310/2006 – 26
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Krajský soud v Ostravě (dále jen „krajský soud“) výše citovaným rozsudkem zamítl
žalobu žalobce proti rozhodnutí žalovaného ze dne 28. 6. 2006, č. j. 4311/140/2006,
kterým bylo k odvolání žalobce změněno rozhodnutí Finančního úřadu Ostrava I.
(dále jen „finanční úřad“) ze dne 25. 1. 2006 č. j. 5719/06/388962/0233
tak, že výrokem I. rozhodnutí byla žalobci uložena pokuta ve výši 3000 Kč za porušení bodu
2. návštěvního řádu schváleného dne 29. 1. 2004 rozhodnutím Ministerstva financí ČR
č. j. 601/5007/2004, a výrokem II. byla zrušena pokuta ve výši 2000 Kč za porušení
povinnosti stanovení v §47 odst. 2 zákona č. 202/1990 Sb. o loteriích a jiných podobných
hrách (dále jen „zákon o loteriích“). Proti rozsudku podal žalobce (dále „stěžovatel“)
včas kasační stížnost.
V kasační stížnosti stěžovatel namítá ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. a)
zákona č. 150/2002 Sb. soudního řádu správního (dále jen s. ř. s.) nezákonnost napadeného
rozsudku spočívající v nesprávném právním posouzení naplnění podmínek pro udělení pokuty
dle §48 odst. 1 písm. c) zákona o loteriích. Stěžovateli byla pokuta udělena za porušení
návštěvního řádu, který dle stěžovatele není součástí herního plánu. Žalovaný pojal návštěvní
řád jako součást hracího plánu evidentně účelově, aby stěžovateli mohl uložit pokutu. Krajský
soud pak nesprávně vycházel ze skutečnosti, že návštěvní řád je součástí herního plánu,
s čímž stěžovatel nesouhlasí. Návštěvní řád, který byl Ministerstvem financí schválen
29. 1. 2004 upravuje zejména provoz sběren sázkové společnosti a pravidla chování osob,
které sběrnu navštěvují. Herní plán upravuje pravidla hry pro kursové sázky, např. pro průběh
přijímání sázek a vyplácení výher atd. – je tedy závazným postupem pro sázení
a rovněž podléhá schválení Ministerstva financí. Závaznost a vynutitelnost obou dokumentů
však není stejná. Porušení herního plánu je přímo sankcionováno orgány státní správy, které
vykonávají nad provozováním kurzovních sázek dozor. Ze skutečnosti, že herní plán v bodu
18 na návštěvní řád přímo odkazuje, nelze dovodit, že oba dokumenty požívají stejné
vynutitelnosti. Stěžovatel neporušil povinnosti, které mu ukládá herní plán a jehož dodržování
kontrolují orgány státní správy. Sankce mající podklad v nezávazném a nevynutitelném
dokumentu je sankcí uloženou nad rámec zákona a tedy sankcí nepřípustnou. Žalovaný
dle stěžovatele při svém rozhodování použil analogie, díky které rozšířil podmínky závaznosti
i na situaci, která nemá oporu v zákoně.
Stěžovatel navrhuje napadený rozsudek zrušit a věc vrátit k dalšímu řízení.
Žalovaný se ke kasační stížnosti vyjádřil dne 23. 10. 2007. Ztotožňuje se se závěry
krajského soudu a trvá na svém výkladu zákona o loteriích. Považuje kasační stížnost
za neoprávněnou a navrhuje její zamítnutí.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek krajského
soudu v mezích stěžovatelem uplatněných námitek a dospěl k závěru, že kasační stížnost
je důvodná.
Z předloženého spisového materiálu bylo zjištěno, že společnost stěžovatele provozuje
kursové sázky na základě povolení Ministerstva financí ze dne 23. 8. 2002,
č. j. 601/67113/2002 ve znění následných změn. Jednou z podmínek stanovených k zajištění
řádného provozování loterií a jiných podobných her je schválení herního plánu a návštěvního
řádu. Herní plán stěžovatele byl schválen dne 29. 1. 2004 rozhodnutím Ministerstva financí
č. j. 601/5007/2004. Návštěvní řád stěžovatele byl schválen dne 29. 1. 2004 rozhodnutím
Ministerstva financí č. j. 601/5007/2004. Dle Hlavy III. článku 18.2 herního plánu sázková
společnost oznamuje každou změnu návštěvního řádu obdobně jako změny herního plánu.
Podle návštěvního řádu jsou pracovníci, kteří jsou držiteli oprávnění k přijímání sázek,
odpovědni za provoz sběrny. Dle článku 2.2 návštěvního řádu je provozní doba sběrny
každý pracovní den v provozních hodinách. Platné provozní hodiny jsou vyvěšeny ve sběrně
na zvenčí viditelném místě. Dle článku 2.3 může být provozní doba změněna, plánované
změny se oznamují alespoň 3 dny předem vyvěšením ve sběrně a sdělením příslušnému
orgánu státního dozoru.
Dne 15. 7. 2005 byla provedena finančním úřadem kontrola v pobočce stěžovatele
na adrese U H. 55, O. H., v nahlášené provozní době od 11:45 hod do 12:15 hod a bylo
zjištěno, že terminál je od 12. 7. 2005 mimo provoz. Finanční úřad tak shledal porušení §47
odst. 2 zákona o loteriích a porušení čl. 2 návštěvního řádu a zahájil se stěžovatelem správní
řízení. Stěžovatel v tomto namítal, že došlo k technické poruše na sázkovém terminálu a
sběrna tak byla krátkodobě uzavřena a že nedošlo k porušení §48 odst. 1 písm. c) zákona o
loteriích. Finanční úřad se s názorem stěžovatele neztotožnil a uložil dle ustanovení §48 odst.
1 písm. c) a d) zákona o loteriích pokutu ve výši 5000 Kč za porušení bodu 2 návštěvního
řádu a za porušení §47 odst. 2 zákona o loteriích.
K odvolání stěžovatele změnil žalovaný rozhodnutí finančního úřadu tak, že pokutu
za porušení bodu 2 návštěvního uložil ve výši 3000 Kč, pokutu ve výši 2000 Kč zrušil.
Rozhodnutí žalovaného napadl stěžovatel žalobou, kterou krajský soud kasační stížností
napadeným rozsudkem zamítl.
V kasační stížnosti stěžovatel uplatňuje kasační důvod ve smyslu ustanovení §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s. Nezákonnost spatřuje v nesprávném právním posouzení naplnění
podmínek pro udělení pokuty dle §48 odst. 1 písm. c) zákona o loteriích. Stěžovateli byla
pokuta udělena za porušení návštěvního řádu, který dle jeho názoru není součástí herního
plánu. Finanční úřad pojal návštěvní řád jako součást hracího plánu evidentně účelově,
aby stěžovateli mohl uložit pokutu.
Nejvyšší správní soud posuzoval námitku stěžovatele dle níže uvedených ustanovení.
Dle ustanovení §21 odst. 1 zákona o loteriích povolení k provozování kursových
sázek podle §2 písm. h) vydává na žádost ministerstvo nejdéle na dobu 10 let. V povolení
stanoví podrobně podmínky provozování kursových sázek, schválí herní plán, určí předmět
sázek a schválí počet a umístění sázkových kanceláří.
Dle ustanovení §42 zákona o loteriích herní plán loterie a jiných podobných her
podrobně určuje podmínky hry, zejména stanoví pravděpodobnost výhry, podmínky dozoru,
způsobu kontroly, využití části výtěžku, výši vkladu (cenu losu), výši herní jistiny, počet
výher a jejich jednotlivou a úhrnnou cenu, způsob provedení slosování nebo zajištění
okolnosti jež určuje výhru a způsob zveřejnění výher.
Dle §43 odst. 5 zákona o loteriích orgán, který loterii nebo jinou podobnou hru
povolil, může a) v povolení stanovit bližší podmínky, vyžaduje-li to řádné provozování loterie
nebo jiné podobné hry, b) již vydané povolení doplnit nebo změnit, vyžaduje-li to řádné
provozování loterie nebo jiné podobné hry nebo veřejný zájem.
Dle §47 odst. 1 orgán, který povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry
vydal, je povinen ji i kontrolovat. Orgán vykonávající státní dozor se může kdykoliv
přesvědčit, zda loterie nebo jiné podobné hry se provozují za podmínek určených v povolení
a zda se dodržují příslušné právní předpisy.
Dle ustanovení §48 odst. 1 písm. c) zákona o loteriích pokutu do výše 500 000 Kč
uloží finanční úřad uvedený v §46 odst. 1 písm. c) právnické osobě, která bez povolení
provozuje loterii, tombolu nebo jinou podobnou hru, které by bylo oprávněno vydat
ministerstvo, nebo ji provozuje v rozporu s tímto zákonem, herním plánem
nebo s podmínkami, které jí byly v povolení uloženy, popřípadě použije část výtěžku
z těchto her k jinému než stanovenému účelu nebo poruší ustanovení §1 odst. 4.
Dle bodu č. 1 na straně č. 2 Povolení Ministerstva financí ze dne 23. 8. 2002
č. j. 601/67113/2002 Ministerstvo financí schvaluje herní plán a návštěvní řád společnosti.
Veškeré změny herního plánu a návštěvního řádu bude stěžovatel předkládat Ministerstvu
financí ke schválení. Stěžovatel zabezpečí vhodným způsobem seznámení hráčů s herním
plánem a návštěvním řádem a zajistí umístění schváleného herního a návštěvního řádu
na viditelném místě v pobočce.
Dle Hlavy III. článku č. 18.2 herního plánu stěžovatele sázková společnost oznamuje
každou změnu návštěvního řádu obdobně jako změny herního plánu.
Podle návštěvního řádu jsou pracovníci, kteří jsou držiteli oprávnění k přijímání sázek,
odpovědni za provoz sběrny. Dle článku 2.2 návštěvního řádu je provozní doba sběrny každý
pracovní den v provozních hodinách. Platné provozní hodiny jsou vyvěšeny ve sběrně
na zvenčí viditelném místě. Dle článku 2.3 může být provozní doba změněna, plánované
změny se oznamují alespoň 3 dny předem vyvěšením ve sběrně a sdělením příslušnému
orgánu státního dozoru.
V projednávané věci bylo na základě provedené kontroly dne 15. 7. 2005 zjištěno,
že sběrna stěžovatele nebyla v době kontroly v souladu s oznámenou provozní dobou
v provozu, že terminál je od 12. 7. 2005 mimo provoz a na finanční úřad nebylo nahlášeno
přerušení provozu pobočky. Finanční úřad na základě výše uvedených skutečností uložil
stěžovateli pokutu z důvodů porušení ustanovení návštěvního řádu, který je dle jeho názoru
nedílnou součástí herního plánu a povolení k provozování kursových sázek. S tímto názorem
se taktéž ztotožnil krajský soud. V odůvodnění rozsudku konstatoval, že mezi podmínky hry
patří i doba přijímání sázek a doba výplaty výher. Pokud návštěvní řád upravoval provozní
dobu provozoven stěžovatele, na což je učiněn odkaz v bodě 18. herního plánu, je návštěvní
řád součástí herního plánu.
Výše uvedené závěry krajského soudu nejsou správné.
Ustanovení §48 odst. 1 písm. c) zákona o loteriích umožňuje orgánu státního dozoru
pokutovat stěžovatele provozujícího kursové sázení v rozporu se zákonem, herním plánem
či v rozporu s podmínkami uloženými v povolení ministerstva, popřípadě použije-li
provozovatel část výtěžku z těchto her k jinému než stanovenému účelu nebo poruší
ustanovení §1 odst. 4. V citovaném ustanovení není výslovně zmíněn návštěvní řád,
který schvaluje ministerstvo.
Zákon o loteriích na návštěvní řád odkazuje v §4c písm. b), podle něhož provozování
sázkových her uvedených v §2 písm. f) až i) je zakázáno mimo provozní hodiny stanovené
v návštěvním řádu schváleném povolujícím orgánem. Citovaný zákon tedy vychází
z toho, že povolující orgán schvaluje mimo jiné návštěvní řád provozovatele kursových sázek,
aniž by stanovil podrobnější úpravu návštěvního řádu. V §21 odst. 1 týkajícího se povolování
sázek tento zákon uvádí, že v povolení stanoví ministerstvo podrobné podmínky provozování
kursových sázek, schválí herní plán, ... Co určuje herní plán, stanoví zákon o loteriích v §42.
V povolení k provozování kursových sázek stěžovateli ze dne 23. 8. 2002 Ministerstvo financí
uvádí, že schvaluje herní plán a návštěvní řád stěžovatele s tím, že veškeré změny herního
plánu a návštěvního řádu bude stěžovatel předkládat Ministerstvu financí ke schválení. Herní
plán a návštěvní řád tvoří přílohy povolení ze dne 23. 8. 2002. Na základě výše uvedeného lze
dovodit, že herní plán a návštěvní řád jsou samostatné dokumenty.
Nejvyšší správní soud proto nesouhlasí s krajským soudem, že zákon o loteriích
neužívá pojem návštěvní řád, ale užívá pouze pojem herní plán, přičemž herní plán nemusí
být obsažen v jediném dokumentu a pokud návštěvní řád upravuje provozní dobu provozoven
stěžovatele, je součástí herního plánu. Nejvyšší správní soud tedy nesouhlasí
ani se žalovaným, který v přezkoumávaném rozhodnutí rovněž dospěl k závěru, že návštěvní
řád je nedílnou součástí herního plánu.
Návštěvní řád, tak jak byl schválen Ministerstvem financí, představuje vzorovou
listinu pro všechny pobočky stěžovatele upravující provoz sběren stěžovatele a pravidla
chování osob, které sběrnu navštívily. Podle povahy tohoto dokumentu, se jedná o interní
předpis stěžovatele zavazující jednak pracovníky stěžovatele, jednak osoby, které sběrny
navštíví. Ministerstvo financí tento předpis schvaluje, resp. posuzuje, zda jeho obsah
neodporuje zákonu o loteriích. Provozní doba jednotlivých sběren není stanovena universálně
pro všechny sběrny. Naproti tomu herní plán upravuje pravidla hry pro kursové sázky.
Je v něm konstatován předmět úpravy návštěvního řádu a zakotvena povinnost oznamovat
jeho změny. Návštěvní řád je tak samostatným dokumentem, jehož schválení je jednou
z podmínek pro vydání povolení kursových sázek. Lze souhlasit se stěžovatelem,
že vynutitelnost herního plánu a návštěvního řádu není stejná, když jakékoliv porušení
herního plánu je možno ve smyslu ustanovení §48 odst. 1 písm. c) pokutovat,
zatímco porušení ustanovení návštěvního řádu lze dle citovaného ustanovení sankcionovat
pouze v případě, že povinnost, která byla porušena a za níž se pokuta ukládá, je současně
zakotvena buď v zákoně o loteriích, případně v herním plánu či povolení Ministerstva financí.
Nejvyšší správní soud v této souvislosti odkazuje na rozsudek Krajského soudu v Ústí
nad Labem ze dne 13. 3. 2007 č. j. 15 Ca 216/2005 - 54, v němž uvedený soud dospěl
k závěru, že „ustanovením §48 odst. 1 písm. c) zákona o loteriích, je postihováno pouze
takové provozování kursových sázek, které je v rozporu se zákonem, s podmínkami
uloženými v povolení ministerstva a s herním plánem. Proto lze nesplnění povinnosti
vyplývající provozovateli z jeho vnitřních předpisů (v tomto případě z návštěvního řádu
schváleného ministerstvem) sankcionovat pouze v případě, kdyby tyto povinnosti byly
zároveň obsaženy v citovaném zákoně, v podmínkách provozování kursových sázek
stanovených v povolení ministerstva nebo v jím schváleném herním plánu. Sankci
dle citovaného zákonného ustanovení by bylo možné aplikovat na porušení interních předpisů
provozovatele pouze tehdy, pokud by se tyto předpisy staly součástí povolení ministerstva
nebo herního plánu, neboť v takovém případě by provozování kursových sázek bylo
v rozporu rovněž s těmito dokumenty.“
Stěžejní je v daném případě zodpovězení otázky, zda porušení bodu 2.2 a 2.3
návštěvního řádu stěžovatelem je možno pokutovat dle §48 odst. 1 písm. c) zákona
o loteriích.
Povinnost plánované změny návštěvního řádu oznámit alespoň 3 dny předem
vyvěšením ve sběrně a sdělením příslušnému orgánu státního dozoru, stejně jako povinnost
dodržovat provozní dobu, v zákoně o loteriích zakotvena není a stěžovatel tedy porušením
výše uvedené povinnosti nejednal v rozporu se zákonem. Pokutovat porušení návštěvního
řádu dle §48 odst. 1 písm. c) zákona o loteriích pro rozpor se zákonem by tak bylo možné
např. v případě přijímání sázek ve dnech státního smutku, neboť takový postup zakazuje
ustanovení §4c písm. a) zákona o loteriích, nebo v případě provozování sázkových her mimo
provozní hodiny stanovené v návštěvním řádu schváleném povolovacím orgánem (§4c,
písm. b/, zákona o loteriích).
Zbývá tedy posoudit, zda stěžovatel nesplněním oznamovací povinnosti vůči orgánu
státního dozoru a uzavřením kontrolované pobočky v provozní době jednal v rozporu
s podmínkami uloženými v povolení Ministerstva financí či s herním plánem. Povinnosti
obsažené v bodě 2.2 a 2.3 návštěvního řádu v povolení Ministerstva financí a taktéž v herním
plánu absentují. Povolení Ministerstva financí stejně jako herní plán upravují pouze postup
při změnách návštěvního řádu a s tímto spojené povinnosti vůči Ministerstvu financí,
aniž by současně stanovily povinnost tyto změny sdělit příslušnému orgánu státního dozoru.
Jak již bylo výše uvedeno, dle bodu č. 1 na straně č. 2 Povolení Ministerstvo financí
schvaluje herní plán a návštěvní řád společnosti. Veškeré změny herního plánu a návštěvního
řádu bude stěžovatel předkládat Ministerstvu financí ke schválení. Dle článku 18.2 herního
plánu stěžovatel oznamuje každou změnu návštěvního řádu obdobně jako změny herního
plánu.
Výše uvedené ustanovení povolení ukládá stěžovateli povinnost předložit ke schválení
Ministerstvu financí veškeré změny herního plánu nebo návštěvního řádu. Článek 18.2
herního plánu pak upravuje způsob oznámení změn návštěvního řádu, přičemž jej staví
na roveň změn herního plánu. Co se rozumí „změnou návštěvního řádu“ povolení
Ministerstva financí ani herní plán nedefinují. Jak již bylo výše uvedeno, návštěvní řád,
tak jak byl schválen Ministerstvem financí, má podobu vzorového dokumentu pro všechny
sběrny stěžovatele. Obsahuje pouze obecně formulovaná pravidla pro provoz sběren
a chování návštěvníků, přičemž konkrétní provozní doby se na jednotlivých sběrnách
stěžovatele liší. Za této situace lze dojít k závěru, že změnou návštěvního řádu, kterou je třeba
podrobit procesu schválení dle vydaného povolení a jež má na mysli herní plán stěžovatele,
bude pouze změna obecných pravidel návštěvního řádu, nikoli každá změna provozní doby
v jednotlivých sběrnách.
S ohledem na výše uvedené tak Nejvyšší správní soud dochází k závěru, že finanční
úřad postupoval nezákonně, pokud stěžovateli uložil pokutu za porušení povinností dle čl. 2.2
a 2.3 návštěvního řádu, neboť za porušení těchto povinností pokutu ve smyslu ustanovení
§48 odst. 1 písm. c) zákona o loteriích uložit nelze.
Nejvyšší správní soud tak shledal naplnění kasačního důvodu ve smyslu ustanovení
§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a proto napadený rozsudek krajského soudu podle §110 odst. 1
s. ř. s. zrušil. Věc mu současně vrátil k dalšímu řízení, v němž je podle odst. 3
téhož ustanovení vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne podle §110 odst. 2 s. ř. s.
krajský soud v novém rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 28. listopadu 2007
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu