ECLI:CZ:NSS:2007:5.AS.22.2007
sp. zn. 5 As 22/2007 - 114
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Vojtěcha Šimíčka v právní věci žalobce:
L. K., zastoupený Mgr. Annou Větrovskou, advokátkou se sídlem Václavské náměstí 17, 110
00, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo dopravy, odbor agend řidičů, se sídlem
nábřeží L. Svobody 12, 110 15 Praha 1, o kasační stížnosti žalobce ze dne 14. 2. 2007 proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 5. 12. 2006, č. j. 3 Ca 8/2006 – 84,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 5. 12. 2006, č. j. 3 Ca 8/2006 – 84
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností napadá žalobce (dále též „stěžovatel“) rozsudek
Městského soudu v Praze (dále „městský soud“) ze dne 5. 12. 2006, č. j. 3 Ca 8/2006 - 84,
kterým byla zamítnuta žaloba proti rozhodnutí Ministerstva dopravy, odbor agend řidičů,
č. j. 111/2003-160-SPR/3 ze dne 11. 12. 2003, kterým bylo potvrzeno prvoinstanční
rozhodnutí Magistrátu hl. m. Prahy, odboru dopravně správních agend ze dne 1. 10. 2003, č. j.
MHMP 101297/2003 bar/Ba.
Stěžovatel v úvodu své kasační stížnosti namítá, že na rozsudku, který byl doručen
jeho zástupkyni v písemném vyhotovení, nebyl otisk kulatého úředního razítka ani podpis
osoby odpovědné za správnost vyhotovení. Dále, dle stěžovatele, závěr soudu, že správní
řízení proběhlo v souladu se správním řádem a správní orgán skutkový stav zjistil
postačujícím způsobem, neodpovídá skutečnosti, neboť se soud nevypořádal s námitkami
stěžovatele uplatněnými v žalobě. Zde namítal stěžovatel zejména vady správního řízení
spočívající v tom, že věc byla projednána v jeho nepřítomnosti, přitom stěžovatel zaslal
správnímu orgánu řádnou omluvu s důvody potvrzenými lékařem; navržené důkazní
materiály přešel soud bez povšimnutí úplně. Obdobně se dle stěžovatele soud nevypořádal
s námitkou nedostatečného odůvodnění výše uložené sankce a zásadního omylu se dopustil
i při posuzování věcné (ne)příslušnosti správního orgánu, který ve věci rozhodoval. Stěžovatel
na podporu svých argumentů stran nezákonnosti vedeného správního řízení, v němž mu byla
odepřena účast, uvádí judikaturu Ústavního soudu, rovněž tak činí i ve vztahu k opomenutým
důkazům, resp. důkazům, které neprovedl městský soud.
Stěžovatel namítá, že městský soud se dopustil zásadního pochybení, odkazuje-li
v odůvodnění na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2006, č. j. 4 As 73/2005
– 56, a z něj dovozuje, že i v jeho věci je dána věcná příslušnost k projednání Magistrátu
hl. m. Prahy. Ve věci stěžovatele se však nejednalo o přestupek proti bezpečnosti a plynulosti
provozu na pozemních komunikacích dle §22 zákona č. 200/1990 Sb., ale o přestupek
na úseku ochrany před alkoholismem a jinými toxikomániemi dle §30 cit. zákona. Stěžovatel
tvrdí, že ve věci, která je předmětem tohoto řízení, je dána věcná příslušnost úřadu městské
části podle Statutu hl. m. Prahy, v odvolacím řízení potom Magistrátu hl. m. Prahy. Pokud
však by stěžovatel připustil, že v I. stupni rozhodoval o věci Magistrát hl. města Prahy, potom
ve II. stupni mělo rozhodovat Ministerstvo zdravotnictví, nikoli Ministerstvo dopravy.
Stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek městského soudu
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 30. 3. 2007 uvádí, že setrvává
na svém názoru potvrzeném městským soudem, že řízení o přestupku stěžovatele proběhlo
před správními orgány obou stupňů v souladu s platnými právními předpisy a bylo v něm
na základě spolehlivě zjištěného stavu věci a bez jakýchkoliv pochyb prokázáno, že stěžovatel
svým jednáním naplnil skutkovou podstatu přestupku. V dalším odkázal žalovaný na své
vyjádření k žalobě. Navrhuje, aby nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl
jako nedůvodnou.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadené rozhodnutí městského
soudu v rozsahu a z důvodů uplatněných v kasační stížnosti dle ustanovení §103 odst. 1
písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen s. ř. s.) a dospěl
k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Rozhodnutím Magistrátu hl. m. Prahy ze dne 1. 10. 2003, č. j. MHMP 101297/2003
bar/Ba byla stěžovateli uložena podle ustanovení §30 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb.,
o přestupcích, ve znění platném v době projednání přestupku (dále jen zákon o přestupcích)
pokuta 10 000 Kč, a sankce zákazu činnosti spočívající v řízení motorových vozidel všeho
druhu na dobu 12 měsíců; současně mu bylo uloženo uhradit Magistrátu hl. m. Prahy náhradu
nákladů řízení v částce 500 Kč. Stěžovatel byl shledán vinným ze spáchání přestupku
naplněním skutkové podstaty přestupku na úseku ochrany před alkoholismem a jinými
toxikomaniemi podle ustanovení §30 odst. 1 písm. i) bod 1 přestupkového zákona, a to tím,
že se odmítl podrobit dechové zkoušce.
Městský soud v souladu s rozhodnutím Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 6. 2006, č. j. 5 As 58/2005 - 74, kterým bylo rozhodnutí městského soudu v téže
věci zrušeno, nařídil ve věci ústní jednání a ve věci rozhodl. Rozsudkem ze dne 5. 12. 2006,
č. j. 3 Ca 8/2006 – 84, městský soud žalobu opětovně zamítl. Proti jeho rozhodnutí podal
stěžovatel kasační stížnost.
Stěžovatel má nyní za to, že výše uvedené právní otázky byly soudem posouzeny
nesprávně a toto nesprávné posouzení vede k nezákonnosti rozsudku. Dle ustanovení §74
odst. 1 zákona o přestupcích platí, že o přestupku koná správní orgán v prvním stupni ústní
jednání. V nepřítomnosti obviněného lze věc projednat jen tehdy, jestliže odmítne, ač byl
řádně předvolán, se k projednání dostavit nebo se nedostaví bez náležité omluvy
nebo důležitého důvodu. Stěžovatel ve své kasační stížnosti uvádí, že spojka „nebo“ mezi
jednotlivými alternativami znamená, že postačuje naplnění kterékoliv z těchto tří hypotéz
právní normy pro to, aby správní orgán navzdory nepřítomnosti byl povinen věc projednat
v přítomnosti obviněného. Stěžovatel uvádí, že se k ústnímu jednání již omluvil v den jednání,
kdy informoval správní orgán dopisem a požádal o jeho odeslání svoji družku.
K tomu uvádí, že ze žádného právního předpisu nevyplývá povinnost, aby písemné
podání odevzdané k poštovní přepravě a určené správnímu orgánu, bylo podáno doporučeně,
když nepochybně může být podáno i jen jako obyčejná listovní zásilka. Stěžovatel navrhoval
k prokázání skutečnosti odeslání omluvného dopisu výslech své družky. Ani správní orgán ani
městský soud navržený důkaz výslechem svědka neučinily, dle stěžovatele jej bez povšimnutí
přešly a nezdůvodnily, proč jej neprovedly.
Nejvyšší správní soud se předně musel zabývat námitkou stěžovatele, jejíž vyřešení
je pro další řízení zásadní, a to, zda ve věci rozhodoval orgán k tomu příslušný,
resp. zda vydané správní rozhodnutí je stiženo stěžovatelem namítanou nicotností.
Městský soud dospěl k závěru, že námitka stěžovatele v této otázce není důvodná,
když konstatoval, že z aktuálního znění Statutu hl. m. Prahy nevyplývá, že by orgánům
městských částí byla působnost v tomto směru svěřena. Závěry, k nimž městský soud dospěl,
shledal Nejvyšší správní soud nesprávnými.
Skutkově podobnou věcí se Nejvyšší správní soud zabýval např. již v rozsudku ze dne
21. 12. 2006, č. j. 6 As 48/2004 (příst. www.nssoud.cz); od závěrů zde učiněných nemá důvod
senát nyní ve věci jednající se odchýlit.
Z §1 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, účinném v době vedeného správního
řízení v roce 2003 vyplývá, že řízení vede věcně a místně příslušný správní orgán. Věcnou
příslušnost tedy určuje orgán, který má v dané věci z hlediska hmotněprávních kategorií
působnost (nebo-li jde o vztahy, v nichž je povolán plnit své úkoly) a pravomoc (nebo-li jde
o oprávnění vydávat v dané věci individuální správní akty). Podle §5 odst. 1 správního řádu
jsou k řízení věcně příslušné správní orgány, které určuje zvláštní zákon. Protože v dané věci
jde o přestupkové řízení, Nejvyšší správní soud se musel především zabývat tím,
které zvláštní zákony věcnou příslušnost určují.
Magistrát hlavního města Prahy dovozoval svou věcnou příslušnost k řízení
o přestupku, jak vyplývá z jeho rozhodnutí ze dne 1. 10. 2003, č. j. MHMP 101297/2003
bar/Ba, z ustanovení §31 odst. 2 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve spojení
s §124 odst. 4 písm. j) zákona č. 361/2000 Sb., podle nichž přestupky proti bezpečnosti
a plynulosti provozu na pozemích komunikacích, podle zvláštního právního předpisu,
projednává obecní úřad obce s rozšířenou působností.
Pro posouzení toho, který orgán je věcně příslušný k projednání přestupku,
je rozhodující, jak bylo jednání porušující nebo ohrožující zájem společnosti (§2 zákona
o přestupcích) správním orgánem označeno. V daném případě jak žalovaný, tak i správní
orgán I. stupně, kvalifikoval deliktní jednání jako přestupek podle §30 odst. 1 písm. i) bod 1
zákona o přestupcích, které spadá do kategorie „přestupků na úseku ochrany před
alkoholismem a jinými toxikomaniemi“. Pro posouzení věci je rovněž podstatný §53 odst. 2
zákona o přestupcích, podle kterého obecní úřady s rozšířenou působností projednávají
přestupky ve věcech, které spravují, a ostatní přestupky, pokud k jejich projednání nejsou
příslušné jiné správní orgány. Jedná se o generální klausuli pro určení věcné příslušnosti
k projednávání přestupků.
Podle ust. §15 odst. 1 tehdy účinného zák. č. 37/1989 Sb., o ochraně
před alkoholismem a jinými toxikomániemi, ochranu na tomto úseku řídí obce a kraje
v samostatné působnosti (srovn. §16 odst. 2 zák. č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze).
Stejná působnost je založena též §13 zák. č. 379/2005 Sb., o opatřeních k ochraně před
škodami působenými tabákovými výrobky, alkoholem a jinými návykovými látkami, kterým
byl zrušen zákon č. 37/1989 Sb.
Zvláštní ustanovení ve vztahu k určení věcné příslušnosti Magistrátu hlavního města
Prahy představuje §53 odst. 4 písm. b) zákona o přestupcích, podle kterého v hlavním městě
Praze náleží působnost podle odst. 2 úřadům městských částí vymezeným Statutem hlavního
města Prahy. Toto ustanovení se vztahuje k §32 odst. 1, 2 zákona o hlavním městě Praze,
podle něhož lze orgánům městských částí v mezích zákona svěřit Statutem přenesenou
působnost, která je zvláštním zákonem svěřena orgánům obcí, orgánům obcí s pověřeným
obecním úřadem nebo orgánům obcí s rozšířenou působností. Zákonné meze pro toto svěření
přenesené působnosti pak v konkrétním případě představuje §53 odst. 4 písm. b) zákona
o přestupcích. Z uvedeného tedy vyplývá, že v případě, že je Statutem hlavního města Prahy
svěřena tato působnost vymezeným úřadům městských částí, pak ji v hlavním městě Praze
namísto magistrátu vykonávají právě tyto úřady vymezených městských částí.
Statut hlavního města Prahy byl vydán obecně závaznou vyhláškou hlavního města
Prahy č. 55/2000 Sb. HMP dne 21. 12. 2000. Tato vyhláška v §3 stanoví, že do přenesené
působnosti všech městských částí nad rozsah zákona se svěřují záležitosti uvedené v příloze
č. 3 vyhlášky. V §4 vyhlášky jsou vymezeny ty městské části, do jejichž přenesené
působnosti se svěřují nad rozsah zákona záležitosti uvedené v příloze č. 4 v části A. Podle
tehdejší pol. č. 53 (ve znění vyhl. č. 28/2002 Sb. HMP; nyní pol. č. 17) se do této působnosti
svěřuje i projednávání přestupků dle zákona č. 200/1990 Sb., pokud k jejich projednávání
nejsou příslušné jiné správní orgány ve smyslu §53 odst. 4 písm. b) zákona o přestupcích.
V hlavním městě Praze proto vykonávají od 1. 1. 2003, kdy nabyla účinnosti vyhláška
č. 28/2002 Sb. HMP, působnost podle §53 odst. 2 zákona o přestupcích vymezené úřady
městských částí. V dané věci bylo stěžovatelovo deliktní jednání učiněno na území městské
části Praha 2, která je uvedena v §4 odst. 1 Statutu hlavního města Prahy; dopadá na ni
zmocnění obsažené v příloze č. 4, části A.
Jelikož správní orgány ve shora uvedených rozhodnutích uvedly, že projednávaly
přestupek podle §30 odst. 1 písm. i) bod 1 zákona o přestupcích, nikoli přestupek dle §22 cit.
zákona, Nejvyšší správní soud zkoumal, zda je v případě tohoto přestupku dána příslušnost
dle §53 odst. 2, resp. §53 odst. 4 písm. b) zákona o přestupcích.
Ochrana před alkoholismem a jinými toxikomaniemi nebyla dle §13 a násl. zákona
č. 37/1989 Sb., o ochraně před alkoholismem a jinými toxikomaniemi, tehdy účinným,
svěřena obecním úřadům obcí s rozšířenou působností. V souvislosti s touto úpravou
a s citovaným textem §53 odst. 2 zákona o přestupcích a shora uvedeným ustanovením
Statutu hl. m. Prahy si Nejvyšší správní soud položil otázku, zda k projednání tohoto
přestupku jsou příslušné jiné správní orgány, než úřady městských částí hlavního města
Prahy. Zákon o provozu na pozemních komunikacích přiznává jiným správním orgánům
věcnou příslušnost jen k projednání přestupků proti bezpečnosti a plynulosti provozu
na pozemních komunikacích (viz §124 zák. č. 361/2000 Sb.).
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že v daném případě ze zvláštních ustanovení
zákona o přestupcích ani ze zvláštních předpisů nevyplývá zvláštní věcná příslušnost jiného
správního orgánu. Věcná příslušnost k projednání přestupků na úseku ochrany
před alkoholismem a jinými toxikomaniemi v hlavním městě Praze je tedy založena
ustanovením §53 odst. 4 písm. b) ve spojení s §53 odst. 2 zákona o přestupcích a výše
uvedenými ustanoveními Statutu hlavního města Prahy a jeho přílohy č. 4 část A.
Není tedy opodstatněné tvrzení městského soudu, že ze Statutu hlavního města Prahy
nevyplývá, že by městským částem byla svěřena působnost v projednávané věci. Odkaz
na rozsudek Nejvyššího správního soudu, který městský soud učinil, je zcela nepřípadný,
neboť v předmětné věci se jednalo o případ skutkově odlišný.
Věcná příslušnost správního orgánu je příslušností k aplikaci určité právní normy.
Z tohoto důvodu je pro toto posouzení v daném případě významné pouze zjištění,
zda je žalovaný příslušný k aplikaci §30 odst. 1 písm. i) bod 1 zákona o přestupcích.
Irelevantní je naopak z tohoto hlediska otázka, zda stěžovatel mohl být v důsledku stejného
jednání postižen eventuelně i za přestupek podle §22 zákona o přestupcích proti bezpečnosti
a plynulosti provozu na pozemních komunikacích. Irelevantní je dále pro toto posouzení
i vzájemný vztah uvedených skutkových podstat. V projednávaném případě správní orgán
rozhodoval a uložil sankci výlučně za přestupek podle §30 odst. 1 písm. i) bod 1 zákona
o přestupcích.
V projednávaném případě byl příslušným k projednání přestupku stěžovatele Úřad
městské části pro Prahu 2. Lze tedy uzavřít, že v prvním stupni rozhodoval věcně nepříslušný
správní orgán.
Učinil-li rozhodnutí věcně nepříslušný správní orgán, jde zpravidla o rozhodnutí
nicotné v důsledku absolutní věcné nepříslušnosti. Za absolutní věcnou nepříslušnost vedoucí
k nicotnosti však nelze považovat případ, kdy správní rozhodnutí vydá instančně vyšší orgán
ve vztahu k příslušnému orgánu, tedy orgán funkčně nepříslušný. Taková vada způsobuje
pouze nezákonnost napadeného správního rozhodnutí (srov. Hendrych, Dušan a kol.: Správní
právo, obecná část, 4. vydání, Praha: C. H. Beck 2001, str. 96). Totéž konstatoval
např. i Nejvyšší soud České republiky, a to ve svém rozsudku ze dne 24. 1. 2002, č. j.
13 C 25/98 - 148.
Ve vztahu k nyní projednávanému případu je tedy zřejmé, že rozhodnutí správního
orgánu I. stupně je nezákonné, této nezákonnosti se přitom stěžovatel v řízení před městským
soudem dovolával. Nutno konstatovat, že městský soud se, ačkoli se jednalo o zásadní otázku
v řízení, ve svém rozhodnutí s námitkou věcné nepříslušnosti správního orgánu řádně,
resp. vůbec, nevypořádal.
Nejvyšší správní soud, za situace, kdy dospěl k výše uvedeným závěrům, se nezabýval
posouzením dalších stěžovatelových námitek stran vedeného správního řízení, neboť městský
soud v dalším řízení zruší rozhodnutí žalovaného, vázán právním názorem zdejšího soudu.
Podle §110 odst. 3 s. ř. s. je Městský soud v Praze v dalším řízením právním názorem
Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto rozsudku vázán.
O nákladech řízení rozhodne podle §110 odst. 2 s. ř. s. v dalším řízení Městský soud
v Praze.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. prosince 2007
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu