ECLI:CZ:NSS:2007:5.AS.34.2006:118
sp. zn. 5 As 34/2006 - 118
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudkyň JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobce:
T. O. C. R., a. s., proti žalovanému: Český telekomunikační úřad, se sídlem v Praze 9,
Sokolovská 219, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 15. 7. 2005, č. j. 10 Ca 37/2004 – 52,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobci se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností napadl výše označený
rozsudek Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým soud zrušil jeho
rozhodnutí ze dne 4. 11. 2002, č. j. 18788/2002-603. Tímto rozhodnutím stěžovatel na základě
odvolání právního předchůdce žalobce obchodní společnosti E. P., spol. s r. o. změnil
rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu, odboru ekonomické regulace (dále jen „Úřad“)
ze dne 28. 5. 2002, č. j. 12201/2002-611, jímž byla právnímu předchůdci žalobce obchodní
společnosti E. P., spol. s r. o. (zaniklému dnem 1. 7. 2006 výmazem z obchodního rejstříku)
podle ustanovení §97 odst. 1 písm. v) zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně
dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o telekomunikacích“) uložena
pokuta ve výši 5 000 000 Kč
takto:„Za znemožnění uzavření smlouvy o propojení veřejných
telekomunikačních sítí se společnosti E. P., spol. s r. o., se sídlem na adrese 140 21 P. 4, V.
1442/1b, ukládá v souladu s §97 odst. 1 písm. v) zákona o telekomunikacích pokuta ve výši
1 000 000 Kč, slovy jeden milion korun českých. Pokuta je splatná do 15 dnů ode dne nabytí
právní moci tohoto rozhodnutí na příjmový účet Českého telekomunikačního úřadu, vedený u
České národní banky v Praze“, a v ostatním rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil.
V kasační stížnosti stěžovatel nesouhlasil se závěry městského soudu, že vůči žalobci
postih za znemožnění uzavření smlouvy o propojení nelze vyvodit z důvodu, že jeho jednání -
odmítnutí návrhu na uzavření smlouvy, resp. nedodržení ceny pevné stanovené cenovým
rozhodnutím č. O9/PROP/2001, není postupem protizákonným, když žalobce byl nucen činit
něco, co mu zákon neukládá, ale čím jej v rozporu se zákonem zavazoval podzákonný předpis
vydaný nad rámec mezí stanovených zákonem. V cenovém rozhodnutí č.O9/PROP/2001
stanovil stěžovatel jednak skutečně ve smyslu ustanovení §78 odst. 2 zákona
o telekomunikacích způsob výpočtu cen za propojení, vedle toho však nad rámec zákona určil
zároveň cenu maximální, kterou vypočetl a tuto maximální cenu současně prohlásil v případě
jakéhokoli sporu mezi smluvními stranami za cenu pevnou. K vydání cenového rozhodnutí
o tomto obsahu a v celé této šíři nebyl zákonem nadán ani zmocněn. Cenové rozhodnutí
v části, v níž stanovilo cenu maximální a cenu pevnou, vybočilo z mezí stanovených
zákonem. Ve sporu mezi dvěma stranami o cenu za propojení musí být mezi nimi rozhodnuto
individuálním správním aktem. Tato cena musí být vypočítána podle vzorce stanoveného
stěžovatelem v cenovém rozhodnutí, a do tohoto vzorce musí být dosazeny údaje odpovídající
nákladům a přiměřenému zisku za takovouto službu. Směšování normotvorné pravomoci
Úřadu s pravomocí rozhodovat konkrétní spory mezi konkrétními partnery nelze.
Podle stěžovatele závěry městského soudu nemají oporu v zákoně, navíc přesahují
pravomoci soudu v řízení o správní žalobě, a též přesahují rozsah žalobního návrhu tak, jak jej
městský soud sám v bodu 1 až 4 na str. 6 svého rozsudku vymezil. Proto rozsudek městského
soudu považuje za nezákonný a z důvodu nesprávného právního posouzení věci jej napadá
v celém jeho rozsahu.
Žalobcem byla podána správní žaloba proti rozhodnutí správního orgánu ve smyslu
ustanovení §65 s. ř. s., přičemž stěžovatel má za to, že předmětem řízení o takové správní
žalobě lze učinit pouze samotné rozhodnutí o uložení správní sankce, za účelem přezkoumání,
zda byly splněny zákonné podmínky pro uplatnění postihu za konkrétní správní delikt.
Naproti tomu předmětem takového řízení nelze činit přezkoumání zákonnosti normativního
správního aktu, za který je nutno považovat i cenové rozhodnutí stěžovatele
č. 09/PROP/2001, navíc v situaci, kdy bylo judikaturou opakovaně vysloveno, že zákonnost
takového normativního správního aktu přezkoumávat soudem nelze. Stěžovatel proto namítá,
že pokud městský soud se při svém rozhodování věnoval posuzování zákonnosti cenového
rozhodnutí stěžovatele č. 09/PROP/2001, překročil svou pravomoc.
Na podporu tohoto svého názoru stěžovatel odkazuje především na dosavadní,
již dlouhodobě zavedenou judikaturu, podle které jsou cenová rozhodnutí stěžovatele
normativními správními akty, které nejsou přezkoumatelné soudy, a to ani soudy ve správním
soudnictví. Pokud takové žaloby byly proti cenovým rozhodnutím stěžovatele (případně jejich
dodatkům) podány, byly městským soudem pro nepřípustnost odmítnuty. Se stejnými závěry
hodnotil věc i Nejvyšší správní soud v případech, kdy projednával kasační stížnost směřující
proti takovému rozsudku městského soudu. K tomu stěžovatel příkladem poukázal
na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 4/2004-138 ze dne 18. 5. 2005.
K samotnému tvrzení, že stěžovateli žádný právní předpis neumožňuje, aby cenovým
rozhodnutím určoval konkrétní cenu za propojení, stěžovatel odkazuje na ustanovení §78
odst. 2 a 6 zákona o telekomunikacích, resp. na ustanovení §3 odst. 1 a dále též ustanovení
§4 a 5 zákona o cenách a současně cituje právní názor Nejvyššího správního soudu uvedený
v jeho výše citovaném rozsudku, a totiž, že „Je nerozhodné, zda k vydání cenového
rozhodnutí přistoupil žalovaný z vlastního podnětu či z podnětu (tj. návrhu na vyřešení sporu -
poznámka stěžovatele) zájemců o uzavření smluv o propojení sítí se žalobcem.“. Tento svůj
názor Nejvyšší správní soud doplňuje dále tak, že cenové rozhodnutí stanoví bez vztahu
ke konkrétním smluvním stranám obecná pravidla pro stanovení ceny za propojení
a je veřejnoprávní regulací v oblasti cen, a protože je každé cenové rozhodnutí správním
aktem normativním, žaloby proti cenovým rozhodnutím musí být odmítnuty podle ustanovení
§46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. jako nepřípustné.
Stěžovatel současně dále odkazuje na usnesení Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 50/02
ze dne 21. 2. 2002, ve kterém jmenovaný soud odmítl návrh společnosti E. P., spol. s r. o. na
zrušení cenového rozhodnutí Úřadu č. 09/PROP/2001 ze dne 27. 11. 2001 vydaného při
rozhodování o sporu, který předcházel rozhodování ve věci, o níž se vede nynější řízení
o správní žalobě, resp. o kasační stížnosti.
Zákon o telekomunikacích a též ani zákon o cenách nepodmiňují účinnost cenového
rozhodnutí (a jeho případného dodatku) jeho uveřejněním v Telekomunikačním ani Cenovém
věstníku. Stěžovatel postupoval v souladu s dikcí ustanovení §77 odst. 1, věty třetí zákona o
telekomunikacích („Vydaná cenová rozhodnutí zveřejňuje Úřad v Telekomunikačním
a Cenovém věstníku“), když napadené cenové rozhodnutí následně po jeho vydání, tedy již
jako vydané cenové rozhodnutí, bylo v těchto věstnících zveřejněno a když předtím bylo též
uveřejněno na úřední desce a na webových stránkách stěžovatele (www.ctu.cz).
Stěžovatel s odkazem na shora uvedené se ohrazuje proti konstatování městského
soudu (na str. 8 rozsudku vůči němuž tato kasační stížnost směřuje), a to, že soud přezkoumal
napadené rozhodnutí v rozsahu tvrzených důvodů, k čemuž je vázán ustanovením §75 odst. 2
s. ř. s. Stěžovatel má naproti tomu za to, že městský soud bezdůvodně a nad rámec své
pravomoci odhlédl od skutečnosti známé ze zavedené judikatury (viz argumentace stěžovatele
shora), že totiž není příslušný cenová rozhodnutí přezkoumávat. To navíc i v situaci,
kdy žalobce ve své správní žalobě nečinil sporným, že předmětné cenové rozhodnutí
č. O9/PROP/2001 bylo vydáno. Stěžovatel proto považuje za irelevantní konstatování
městského soudu v rozsudku na str. 10, druhý odstavec, kde je uvedeno, že „Stran vztahu
zákona a podzákonného právního předpisu platí, že soudu náleží přezkoumat, zda podzákonný
právní předpis je v souladu se zákonem“, neboť na rozdíl od soudu má za to, že k takovému
závěru nelze v ustanovení §75 odst. 2 s. ř. s. nalézt zákonnou oporu.
Zcela nesrozumitelné je pro stěžovatele konstatování na téže straně rozsudku
(předposlední odstavec), a totiž, že „Je tak nutno rozlišovat kompetenci vydávat normativní
akty od pravomoci rozhodovat konkrétní spory individuálním správním aktem.“ Stěžovatel
odkazuje na ustanovení §78 odst. 6 zákona o telekomunikacích, ve vztahu k ustanovení §102
odst. 1 téhož zákona, který výslovně stanoví, že o sporech v oblasti cen za propojení musí
stěžovatel rozhodovat podle zvláštního právního předpisu, kterým je zákon o cenách.
Stěžovatel namítá a zdůrazňuje, že zákon o cenách však soudem zmiňovaný institut
„individuálního správního aktu“ nezná. Stěžovatel uvedený právní názor městského soudu
(opakovaný v konkrétních souvislostech na str. 11 předmětného rozsudku) považuje nejenom
za chybný, ale i nelegitimní. Stěžovatel rovněž nesouhlasí s akcentovaným závěrem
městského soudu, že totiž ustanovení §6 odst. 1 písm. c) zákona o cenách je jediným
institutem zákona o cenách, který je stěžovatel oprávněn využít při své normotvorné
pravomoci vydat cenové rozhodnutí. Uvedený názor je však v rozporu s logikou zákonodárce,
který rozlišil postup stěžovatele při řešení cenových sporů podle ustanovení §78 odst. 4
zákona o telekomunikacích a dále postup při řešení sporů v oblasti cen za propojení podle
ustanovení §78 odst. 6 téhož zákona. Takové spory totiž nelze řešit bez přímého usměrnění
výše cen podle ustanovení §3 až §5 zákona o cenách. Navíc oprávnění stěžovatele vydávat
cenová rozhodnutí je mu svěřeno právě ustanovením §3 odst. 2 zákona o cenách.
Výše uvedenou argumentaci stěžovatel uzavírá s tím, že pro hodnocení důvodnosti
jeho kasační stížnosti nejvýznamnějším zůstává opakovaně uveřejněný názor Ústavního
soudu, a totiž, že veškerá cenová rozhodnutí stěžovatele jsou soudy nepřezkoumatelná, a to
bez dalšího.
Stěžovatel dále odkazuje na znění článku 2 odstavce 2 Ústavy, kde je uvedeno,
že „Ústavní zákon může stanovit, kdy lid vykonává státní moc přímo.“, přičemž si není
schopen logicky vysvětlit, jakou úvahou městský soud dospěl k závěru, že stěžovatel
v rozporu s citovaným článkem Ústavy měl zasáhnout do práv a povinností smluvních stran.
K argumentaci soudu na str. 12 (odstavec 2) napadeného rozsudku proto jen dodává,
že Ústavou založené legislativní pravomoci subjektů oprávněných vydávat právní předpisy,
je přiměřená pravomoc cenových orgánů, tj. i stěžovatele, daná jim ustanovením §3 odst. 2
zákona o cenách, kde je konkrétně uvedeno „(2) Rozhodnutí cenových orgánů a místních
orgánů podle tohoto zákona jsou závazná pro okruh adresátů, který je v nich vymezen.“.
Stěžovatel uvádí, že pokud jsou těmito adresáty podnikatelé na telekomunikačním trhu,
je do vztahů těchto subjektů zasahováno jen minimálně a vždy ve veřejném zájmu rovnosti
a nediskriminace subjektů na telekomunikačním trhu s cílem ochraňovat veřejný zájem
uživatelů telekomunikačních služeb na jejich nepřetržité a kvalitní poskytování za přiměřenou
cenu.
Pokud soud nad rámec své pravomoci v daném případě přezkoumal cenové rozhodnutí
a shledal je v rozporu se zákonem o telekomunikacích, respektive přesahujícím rámec
oprávnění stěžovatele podle tohoto zákona, mělo mu být známo, že k posouzení tohoto
rozhodnutí z hlediska jeho souladu se zákonem a k případnému zrušení tohoto normativního
aktu nebo jeho části je podle článku 87 odst. 1 písm. b) Ústavy kompetentní výhradně Ústavní
soud. K vydání jeho rozhodnuti v tomto smyslu však nikdo z oprávněných podle ustanovení
§64 odst. 2 zákona 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, nedal
od vydání daného cenového rozhodnutí podnět. I proto je bezprecedentní a protizákonný
souhlas městského soudu s jednáním účastníka spočívajícím v nedodržení ceny stanovené
předmětným cenovým rozhodnutím tak, jak jej tento soud formuloval na str. 13 svého
rozsudku nahoře, bez ohledu na skutečnost, že právě toto jednání žalobce (rozhodnutím
stěžovatele žalobci vytýkané) ve svém důsledku znevýhodňuje všechny dotčené osoby
na telekomunikačním trhu včetně uživatelů těchto služeb. Stěžovatel je toho názoru, že soud
nebyl oprávněn žalobou napadené rozhodnutí zrušit, neboť jeho údajnou nezákonnost shledal
způsobem, k němuž není příslušný, navíc na základě chybné právní úvahy. Stěžovatel si takto
trvá na svém názoru, že uplatňuje regulaci podle zákona o telekomunikacích jen
v nejnezbytnějším rozsahu, to ve prospěch a k ochraně veřejného zájmu, přičemž pro případ
porušení povinností ze strany subjektů podnikajících na telekomunikačním trhu je vybaven
jen minimálními právními prostředky, mezi které nutno řadit i pokuty. Tyto je pak povinen
uplatnit v případě, že povinnosti plněny nejsou a zákonem chráněný veřejný zájem je tímto
jednáním ohrožen případně poškozen.
Jakkoli stěžovatel pro podání nynější kasační stížnosti považuje za stěžejní námitku
týkající se nedostatku pravomoci městského soudu v řízení o správní žalobě posuzovat
zákonnost soudem nepřezkoumatelného normativního správního aktu, kterým je cenové
rozhodnutí, konkrétně pak cenové rozhodnutí stěžovatele č. O9/PROP/2001, namítá
a považuje za vhodné reagovat rovněž na další podle jeho názoru nesprávný závěr soudu,
že stěžovatel ve věci sporu mezi dvěma smluvními stranami o cenu za propojení měl vydat
individuální správní akt, kterým by stanovil cenu s ohledem na jejich hospodářské postavení.
Stěžovatel s argumentací níže uvedenou se proto dále ohrazuje proti tomu názoru
městského soudu, že cenovým rozhodnutím, které je právním předpisem nižší právní síly,
může stěžovatel stanovit podle zákona jen způsob výpočtu cen za propojení a v případě sporu
je povinen použít takto stanovený způsob výpočtu cen vždy, pokud se na něj obrátí některá
ze smluvních stran s návrhem na řešení sporu. V takovém konkrétním sporu o cenu mezi
smluvními stranami pak rozhodne individuálním správním aktem, přičemž při stanovení ceny
za propojení použije vzorec výpočtu stanovený jím samotným v cenovém rozhodnutí.
Stěžovatel naproti tomu trvá na svém názoru, že při regulaci cen za propojení
postupoval v souladu se zákonem o telekomunikacích, jakož i zákonem o cenách
a v neposlední řade v souladu se zákonem č. 256/1991 Sb., o působnosti orgánů České
republiky v oblasti cen, ve znění pozdějších předpisů. Svou kompetenci k regulaci cen
za propojení a vydávání cenových rozhodnutí přitom oprávněně dovozoval z ustanovení §2b
odst. 2 zákona č. 256/1991 Sb., a dále dle ustanovení §97 odst. 1 bod 7 zákona
o telekomunikacích. Stěžovatel dále odkazuje na ustanovení §102 odst. 1 zákona
o telekomunikacích, kde je uvedeno, že „V řízení ve věcech podle tohoto zákona se postupuje
podle obecných předpisů o správním řízení, pokud jednotlivá ustanovení tohoto zákona
nestanoví jinak“. Podle názoru stěžovatele za takové jednotlivé ustanovení je třeba považovat
právě ustanovení §78 odst. 6 zákona o telekomunikacích, kde je uvedeno, že „O sporech
v oblasti cen za propojení rozhoduje Úřad podle zvláštního právního předpisu.“, to s odkazem
na zákon o cenách. Zákon o cenách, konkrétně jeho ustanovení §17 odst. 5 (Část IV),
pak připouští postupovat dle zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění
pozdějších předpisů, pouze a výlučně jen v těch případech, kdy dojde k porušení cenových
předpisů.
Podle názoru stěžovatele řešení sporů o cenu za propojení na rozdíl od výše uvedených
spadá do oblasti regulace cen upravené v ustanovení §3 až §10 zákona o cenách. Právní
úprava obsažená v tomto zákoně (viz část II. - Regulace cen) postup cenových orgánů
dle správního řádu nepřipouští. Stěžovatel k tomuto názoru odkazuje na obdobný postup
jiných orgánů státní správy (Ministerstvo financí, Energetický regulační úřad aj.),
které při regulaci cen postupují v souladu se zákonem o cenách, nikoliv postupem
ve správním řízení.
Stěžovatel dále poukazuje na znění jednotlivých ustanovení §78 zákona
o telekomunikacích, zejména pak ustanovení §78 odst. 4, kde je uvedeno, že „Úřad použije
způsob výpočtu stanovený Cenovým rozhodnutím vždy, obrátí-li se na něj některá
ze smluvních stran s návrhem na řešení sporu.“, to ve spojení s ustanovením §78 odst. 6
téhož zákona, kde je uvedeno, že „O sporech v oblasti cen za propojení rozhoduje Úřad podle
zvláštního právního předpisu.“ - to s odkazem na zákon o cenách. Stěžovatel z výše
uvedeného dovozoval a nadále trvá na svém názoru, že při řešení sporu o propojení nemohl
dle správního řádů postupovat, neboť mu takový postup ani zákon o telekomunikacích
a ani zákon o cenách neumožňovaly.
K výše uvedenému stěžovatel doplnil, že při předložení návrhu na řešení sporu o cenu
za propojení společností A. a. s., tj. jednou ze smluvních stran, neexistovalo cenové
rozhodnutí, kterým by byl stanoven způsob výpočtu cen za propojení, naproti tomu situace
na trhu vyžadovala, aby otázka ceny za propojení byla vyřešena bez zbytečných průtahů,
neboť nedohoda ohledně ceny za propojení byla hlavním důvodem neuzavření smlouvy
o propojení mezi oběma shora jmenovanými smluvními partnery. Stěžovatel proto vydal
cenové rozhodnutí č. O9/PROP/2001, kterým stanovil jak způsob výpočtu, tak maximální
cenu za propojení, kterou není ve smyslu ustanovení §5 odst. 2 zákona o cenách přípustné
překročit, ale lze ji dohodou smluvních stran snížit.
Samotné stanovení způsobu výpočtu ceny za propojení by v daném konkrétním
případě, podle stěžovatele, nepostačovalo, neboť potřebnými (svými) vstupními údaji
disponovala pouze společnost E. P., spol. s r. o., naproti tomu náklady mobilního operátora,
které do výpočtu vstupovaly, společnosti A. a. s. nebyly a nemohly být známy. Tyto vstupní
údaje považuje každý operátor za své obchodní tajemství a tak je s těmito údaji rovněž
nakládáno. Společnost A. a. s. naopak požadovala a trvala na stanovení ceny stěžovatelem,
který jediný v uvedené situaci měl možnost tyto vstupní údaje prověřit. Pro doplnění považuje
stěžovatel za nutné uvést, že při výpočtu maximální ceny za propojení byly využity náklady
všech tří mobilních operátorů, kteří na daném trhu v té době působili. Tyto náklady,
předložené na žádost stěžovatele všemi mobilními operátory, byly očištěny o ekonomicky
neoprávněné náklady, které nemohou být do ceny za propojení propočítány a současně byla
snížena výše požadovaného zisku tak, aby zisk byl podle názoru stěžovatele přiměřený (z
tohoto důvodu rovněž byla cena stanovená společností žalobce ve výši 4,80 Kč/min. vyšší než
maximální cena stanovená v cenovém rozhodnutí ve výši 3,66 Kč/min.). Teprve z takto
upravených nákladů byla vypočítána stěžovatelem maximální cena za propojení. Na základě
výše uvedeného stěžovatel jako neopodstatněné namítá tvrzení žalobce, že maximální cena za
propojení stanovená v cenovém rozhodnutí č. 09/PROP/2001 nevychází z jeho nákladů za
propojení.
Vzhledem k tomu, že i při stanovení způsobu výpočtu ceny včetně maximální ceny
nelze vyloučit, že k dohodě ohledně ceny za propojení nemusejí smluvní strany v reálné době
dospět, ve snaze zabránit neodůvodněnému oddalování uzavření smlouvy o propojení
stěžovatel v rámci svého cenového rozhodnutí současně stanovil, že pro případ nedohody
na ceně za propojení se stává maximální cena cenou pevnou V uvedené souvislosti
pak poukázal na ustanovení §4 odst. 2 zákona o cenách, které umožňuje účelné spojování
několika způsobů regulace uvedených v tomto zákoně v rámci jednoho cenového rozhodnutí
(tzn. využití ceny maximální, ceny pevné a věcného usměrňování cen, při kterém je stanoven
závazný postup při tvorbě ceny nebo při její kalkulaci).
Na základě výše uvedeného je stěžovatel přesvědčen, že při vydávání cenového
rozhodnutí č. O9/PROP/2001, tzn. při řešení cenového sporu o cenu za propojení postupoval
v souladu s platnými právními předpisy, protože při řešení sporů o cenu za propojení měl
za povinnost postupovat dle zákona o cenách, tzn. při stanovení způsobu výpočtu a maximální
resp. pevné ceny v cenovém rozhodnutí č. 09/PROP/2001 nepochybil, naopak přispěl
k uzavření smlouvy o propojení.
Ze shora uvedených důvodů, kdy stěžejní námitkou kasační stížnosti zůstává námitka
nedostatku pravomoci městského soudu v řízení o správní žalobě posuzovat zákonnost
cenového rozhodnutí č. 09/PROP/2001, stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud
rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalobce se k podané kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Městského soudu v Praze
v rozsahu a z důvodů uplatněných v kasační stížnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.) a dospěl k těmto
závěrům:
K námitce stěžovatele, že závěry městského soudu přesahují pravomoc soudu v řízení
o žalobě ve správním soudnictví, a též přesahují rozsah žalobního návrhu, protože žalobcem
byla podána žaloba proti rozhodnutí správního orgánu ve smyslu ustanovení §65 s. ř. s.,
a předmětem řízení o takové žalobě lze učinit pouze samotné rozhodnutí o uložení správní
sankce, za účelem přezkoumání, zda byly splněny zákonné podmínky pro uplatnění postihu
za konkrétní správní delikt a že předmětem takového řízení nelze učinit přezkoumání
zákonnosti normativního správního aktu, za který je nutno považovat i cenové rozhodnutí
stěžovatele č. 09/PROP/2001, navíc v situaci, kdy bylo judikaturou opakovaně vysloveno,
že zákonnost takového normativního správního aktu přezkoumávat soudem nelze:
Nejvyšší správní soud z obsahu předloženého spisu městského soudu sp. zn.
10 Ca 37/2004 zjistil, že žalobce podal žalobu proti rozhodnutí stěžovatele ze dne 4. 11. 2002
č. j. 18788/2002-603, kterým stěžovatel změnil rozhodnutí Českého telekomunikačního
úřadu, odboru ekonomické regulace ze dne 28. 5. 2002, č. j. 12201/2002-611, jímž byla
žalobci obchodní společnosti E. P., spol. s r. o. podle ustanovení §97 odst. 1 písm. v) zákona
č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně dalších zákonů, uložena pokuta ve výši
5 000 000 Kč tak, že tuto pokutu snížil - uložil ve výši 1 000 000 Kč a v ostatním rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně potvrdil. Žalobou se žalobce domáhal zrušení napadeného
rozhodnutí. Městský soud vedl řízení o této žalobě a o ní ve výroku napadeného rozsudku
rozhodl a své rozhodnutí odůvodnil. Městský soud nepřesáhl rozsah žalobního návrhu, jak
stěžovatel tvrdí. Správními rozhodnutími obou stupňů bylo konstatováno, že žalobce
nedodržel v rámci jednání se společností A., a. s. o propojení veřejných telekomunikačních
sítí cenu stanovenou cenovým rozhodnutím č. 09/PROP/2001, kterým se stanoví způsob
výpočtu cen za propojení veřejných telekomunikačních sítí a maximální cena za propojení
veřejných telekomunikačních sítí. Za znemožnění uzavření smlouvy o propojení veřejných
telekomunikačních sítí byla žalobci uložena pokuta s odkazem na §97 odst. 1 písm. v) zákona
o telekomunikacích. Městský soud vycházel z toho, že stěžovatelem byl ve vztahu k žalobci
vyvozen postih za protiprávní jednání ve smyslu citovaného ustanovení a proto zkoumal, zda
se žalobce protiprávního jednání dopustil, a tedy zkoumal i to, zda cenové rozhodnutí č.
09/PROP/2001, bylo Českým telekomunikačním úřadem vydáno v rozsahu zákonného
zmocnění §78 odst. 2 zákona č. 151/2000 Sb. Svůj postup městský soud odůvodnil a
Nejvyšší správní soud na něm neshledává nic nezákonného. Podle §79 odst. 1 zákona č.
6/2002 Sb., o soudech a soudcích, soudci jsou při výkonu své funkce nezávislí a jsou vázáni
pouze zákonem a jsou povinni vykládat jej podle svého nejlepšího vědomí a svědomí.Podle
čl. 95 odst. 1 Ústavy soudce je při rozhodování vázán zákonem a mezinárodní smlouvou,
která je součástí právního řádu; je oprávněn posoudit soulad jiného právního předpisu se
zákonem nebo s takovou mezinárodní smlouvou. Městský soud v odůvodnění uvedl, že
respektuje ustálenou judikaturu Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu, která
považuje cenové rozhodnutí ČTÚ vydané podle §78 zákona č. 151/2000 Sb. za právní
předpis, avšak došel k závěru, že cenové rozhodnutí ČTÚ 09/PROP/2001 je nezákonné, neboť
ČTÚ překročil zákonné zmocnění pro vydání cenového rozhodnutí, které je obsaženo v §78
odst. 2 zákona č. 151/2000 Sb. Tímto ustanovením je ČTÚ zmocněn pouze k vydání takového
předpisu, který stanoví způsob výpočtu ceny za propojení. Ustanovení §77 naproti tomu
zmocňuje ČTÚ k vydání cenového rozhodnutí, kterým stanoví ceny za univerzální službu
podle zákona o cenách. ČTÚ proto není zmocněn k vydání cenového rozhodnutí, kterým by
stanovil pevnou cenu za propojení. Ve smyslu §37 až 40 citovaného zákona je ČTÚ oprávněn
v případě, že se provozovatelé veřejné telekomunikační sítě nedohodnou v příslušných
lhůtách na smlouvě o propojení, rozhodnout individuálním správním aktem o nahrazení
smlouvy o propojení a to včetně ceny za propojení. Pokud tedy ČTÚ uložil společnosti E. P.,
spol. s r. o, pokutu za to, že neuzavřel smlouvu o propojení, ačkoli o sporné náležitosti
smlouvy, tj. o ceně za propojení, již rozhodl ČTÚ cenovým rozhodnutím 09/PROP/2001, pak
rozhodnutí o uložení pokuty nemůže obstát, neboť uvedené cenové rozhodnutí je nezákonné.
Nejvyšší správní soud se závěry městského soudu souhlasí. Přihlíží přitom
k judikatuře Ústavního soudu, jeho usnesení ze dne 21. 2. 2002, sp. zn. IV. ÚS 50/02 (které
sice není závazné, ale týká se konkrétně cenového rozhodnutí ČTÚ 09/PROP/2001), jímž
Ústavní soud návrh spol. s r. o. E. P. na zrušení rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu
č. 09/PROP/2001 ze dne 27. 11. 2001, č. j. 31819/2001-611, publikovaného v
Telekomunikačním věstníku č. 12/2001, podle ustanovení §43 odst. 1 písm. c), §43 odst. 2
písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb., odmítl,
protože návrh na zrušení tohoto předpisu je třeba považovat za podaný právnickou osobou
zjevně k němu neoprávněnou. V odůvodnění Ústavní soud uvedl: „…napadené cenové
rozhodnutí bylo vydáno Českým telekomunikačním úřadem podle §95 bod 7 k provedení §
78 odst. 2 a odst. 5 zákona č. 151/2000 Sb., zmocňujícího Český telekomunikační úřad ke
stanovení způsobu výpočtu cen za propojení cenovým rozhodnutím, jakož i podle §2b odst. 2
zákona č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, stanovícího, že
Český telekomunikační úřad vykonává působnost při uplatňování, regulaci a kontrole cen
telekomunikačních služeb a vydává rozhodnutí pro regulaci a sjednávání cen
telekomunikačních služeb. Napadené cenové rozhodnutí naplňuje tedy podle názoru
Ústavního soudu jak formální znaky právního předpisu (čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR), tak i její
materiální znaky, tj. regulativnost, právní závaznost, obecnost (jejíž povahu nemůže změnit
ani to, že se týká jen určitého počtu subjektů práva) a vynutitelnost státní moci.“ Nejvyšší
správní soud přihlíží i ke své judikatuře , např. rozsudku ze dne 18. 5. 2005, č. j. 2 As 4/2004 -
138, rozsudku ze dne 28. 6. 2007, č. j. 6 As 34/2005 - 66, z níž vyplývá, že cenové rozhodnutí
Českého telekomunikačního úřadu o způsobu výpočtu cen za propojení podle §78 odst. 2
zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a změně dalších zákonů, je abstraktním aktem
normativní povahy, který nemá charakter rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 a 2 s. ř. s., a
pokud je proti takovému aktu podána žaloba, soud ji odmítne ve smyslu §46 odst. 1 písm. d)
s. ř. s. V daném případě však žalobce, jak výše uvedeno, nepodal žalobu proti cenovému
rozhodnutí stěžovatele č. 09/PROP/2001 ze dne 27. 11. 2001.
K námitce stěžovatele, že podle §78 odst. 6 zákona č. 151/2000 Sb. má ČTÚ
ve sporech týkajících se cen za propojení má postupovat podle zvláštního zákona, přičemž
poznámka pod čarou odkazuje na zákon č. 526/1990 Sb., o cenách, který však neupravuje
rozhodování o určení ceny individuálním správním aktem, nýbrž jen cenovým rozhodnutím,
tj. podzákonným právním předpisem, a pokud zákon o cenách v §4 odst. 2 umožňuje
kombinovat různé způsoby regulace cen, pak nepochybil, když zkombinoval úpravu způsobu
výpočtu ceny se stanovením pevné ceny pro případ, že nedojde k dohodě o ceně. Předmětem
sporu je tedy posouzení právní otázky, zda stěžovatel měl spor o cenu za propojení
rozhodnout v předmětném případě individuálním správním aktem nebo cenovým rozhodnutím
jakožto podzákonným právním předpisem.
Česká republika se stala členem Evropské unie dne 1. května 2004 a podle čl. 2 aktu
o přistoupení, který je dle čl. 1 odst. 2 Smlouvy o přistoupení součástí této smlouvy, se acquis
communautaire (soubor práva Společenství) stává dnem vstupu závazným pro nové členské
státy a uplatňuje se v nich. Pro dobu před vstupem do EU lze právo Společenství použít jen
jako výkladové vodítko při výkladu právních předpisů přijatých ke splnění závazku ČR
harmonizovat své právo s právem Společenství dle čl. 69 a násl. Evropské dohody
o přidružení (č. 7/1995 Sb.). Tato zásada našla svůj výraz opakovaně v judikatuře Nejvyššího
správního soudu (např. č. 741/2006 Sb. NSS, č. 1097/2007 Sb. NSS).
V předmětné věci je již z časových důvodů vyloučeno, aby byl zákon č. 151/2000 Sb.
přijat k implementaci nyní platného práva Společenství, tedy směrnic tzv. „nového
regulačního rámce“ elektronických komunikačních sítí (směrnice 2002/21/ES, 2002/20/ES,
2002/19/ES, 2002/22/ES). Proto nelze při výkladu právní úpravy regulace cen ČTÚ dle §78
odst. 2 zákona č. 151/2000 Sb. použít směrnice nového regulačního rámce ani jako výkladové
vodítko.
Jako výkladové vodítko lze však použít předchozí regulační rámec, tedy směrnice
90/387/EHS, 90/388/EHS, 97/33/ES, 97/51/ES. (poznámka NSS: v případě neexistence
oficiálního překladu do češtiny je v tomto rozhodnutí použito pracovního překladu).
Důvodová zpráva k zákonu č. 151/2000 Sb. výslovně uvádí, že „Předkládaný zákon
o telekomunikacích: (...) zohledňuje právní předpisy ES přijaté pro odvětví telekomunikací
a jednání v rámci EU, z nichž vyplývá - jak je shora uvedeno - pro ČR závazek zpracovat nový
zákon o telekomunikacích tak, aby odpovídal komunitárnímu právu.“
Aplikovatelná právní úprava Společenství a judikatura Soudního dvora Směrnice
Evropského parlamentu a Rady 97/33/ES z 30. června 1997 o propojování v telekomunikacích
s ohledem na zajištění univerzální služby a interoperability prostřednictvím využívání zásad
volného přístupu k sítím (ONP):
Čl. 7 (4) Ceny za propojení musí být v souladu s právem Společenství dostatečně
rozčleněny tak, aby žadatel nemusel platit za plnění, která s požadovanou službou přímo
nesouvisí.
(5) Komise vyhotoví po provedení řízení dle čl. 15 Doporučení pro systém kalkulace
ceny za propojení a transparenci cen za propojení. Národní regulační úřady zajistí,
aby systémy kalkulace cen za propojení užívané organizacemi byly vhodnou implementací
tohoto článku a byly řádně zdokumentovány dle požadavků uvedených v příloze V.
Národní regulační úřady zajistí, aby na požádání byl k dispozici popis systému
kalkulace ceny, z kterého vyplývají hlavní kategorie, z kterých jsou ceny sestaveny.
Na dodržování systému výpočtu ceny dozírá národní regulační úřad nebo jiná příslušná
instituce, nezávislá na telekomunikačních podnicích a schválená národním regulačním
úřadem. Prohlášení týkající se tohoto bude každoročně zveřejněno.
(6) Pokud organizace oprávněné k provozování veřejné telekomunikační sítě
nebo veřejně přístupných telekomunikačních služeb nepropojí svá zařízení, mohou národní
regulační úřady při respektování zásady proporcionality a v zájmu uživatelů, jako poslední
možnost, nařídit dotčeným organizacím, aby propojily svá zařízení, aby byly ochráněny
důležité veřejné zájmy a případně stanoví i podmínky propojení.
Směrnice Rady z 28. června 1990 o vytvoření vnitřního trhu pro telekomunikační
služby prostřednictvím využívání zásad volného přístupu k sítím (90/387/EHS) ve znění změn
provedených směrnicí 97/51/ES Evropského parlamentu a Rady z 6. října 1997 o změně
směrnic 90/387/EHS a 92/44/EHS Rady za účelem jejich přizpůsobení soutěžně
orientovanému telekomunikačnímu prostředí
„Čl. 2 (8) Podmínkami zásady volného přístupu k sítím se rozumí podmínky
harmonizované v souladu s touto směrnicí, které upravují volný a účinný přístup k veřejným
telekomunikačním sítím a případně veřejným telekomunikačním službám a účinné využívání
těchto cítí a služeb.
Aniž by byla dotčena možnost jejich aplikace na jednotlivé případy, Podmínky zásady
volného přístupu k sítím mohou zahrnovat harmonizované podmínky týkající se:
- technického spojení, včetně definice a implementace koncových bodů sítě, pokud jsou
požadovány;
- podmínek užívání;
- cenových zásad;
- přístupu k frekvencím a číslům/adresám/jménům, pokud jsou nezbytné podle referenčního
zařízení v příloze.“
(...)
„Čl. 5a (1) Pokud je působnost určená komunitárními předpisy národním regulačním
úřadům vykonávána více než jedním orgánem, členský stát zajistí, aby působnost vykonávaná
každým orgánem byla zveřejněna.
(2) Aby byla garantována nezávislost národních regulačních úřadů:
- národní regulační úřady budou právně a funkčně odděleny od všech organizací
poskytujících telekomunikační sítě, zařízení a služby;
- členské státy, které si podrží vlastnictví nebo značný stupeň kontroly nad organizacemi
poskytujícími telekomunikační sítě nebo služby, musí zajistit efektivní strukturální oddělení
výkonu regulační funkce od aktivit spojených s vlastnictvím nebo kontrolou.
(3)Členské státy zajistí, aby na národní úrovni existoval vhodný mechanismus, podle
kterého by strana dotčená rozhodnutím národního regulačního úřadu měla právo podat
opravný prostředek k orgánu nezávislému na účastnících.
Rozsudek Soudního dvora ze dne 22. května 2003 ve věci C-462/99, Connect Austria
proti Telekom-Control-Kommission, Recueil s. I-5197.
Soudní dvůr dospěl k závěru, že správní soud má povinnost vyložit a aplikovat
vnitrostátní právo takovým způsobem, aby to bylo v souladu s požadavky práva Společenství.
Posouzení, zda je takový výklad vnitrostátního práva možný, je zcela v kompetenci soudů
členského státu. Pokud dospějí k závěru, že vnitrostátní právo není možné vyložit v souladu
s čl. 5a odst. 3 směrnice, který zaručuje právo na opravný prostředek, je povinností
vnitrostátního soudu nepoužít ta ustanovení vnitrostátního práva (v daném případě čl. 133
rakouské Ústavy), která brání aplikaci komunitárního práva. Čl. 5a odst. 3 směrnice
90/387/EHS tedy má podle Soudního dvora přímý účinek.
Stanovisko generálního advokáta Madura ze dne 18. července 2007 ve věci C-55/06
„97. Vnitrostátní právní předpisy, které určují intenzitu a rozsah soudní kontroly
rozhodnutí národních regulačních úřadů, musí obecně odpovídat principům ekvivalence
a efektivity. Pokud tyto předpisy garantují práva vyplývající z práva Společenství, nesmějí být
méně výhodné než pravidla pro opravné prostředky dle vnitrostátního práva. Také nesmějí
znemožňovat nebo nadmíru ztěžovat výkon práv vyplývajících z práva Společenství.
98. V řešeném případě právo společenství výslovně předepisuje, že členské státy jsou
povinny zajistit právo na opravný prostředek proti rozhodnutím národních regulačních úřadů
v sektoru telekomunikací. Taková povinnost existovala již podle starého regulačního rámce.
Podle čl. 5a odst. 3 směrnice 90/387 ve znění směrnice 97/51/ES, musely totiž členské státy
zajistit, ‚aby na národní úrovni existoval vhodný mechanismus, podle kterého by strana
dotčená rozhodnutím národního regulačního úřadu měla právo podat opravný prostředek
k orgánu nezávislému na účastnících ?. Jedná se přitom o konkretizaci obecné zásady práva
Společenství, podle které jsou členské státy odpovědné za účinnou soudní ochranu práv
dovozovaných z práva Společenství.“
„109. Stejně jako Deutsche Telekom, také Arcor je smluvním partnerem, který
je dotčen ve svém smluvním vztahu rozhodnutím regulačního úřadu stanovícím ceny. Oba
podniky proto musí mít právo domáhat se soudního přezkumu takového rozhodnutí k námitce,
že byly povoleny ceny, které neodpovídají požadavku na ceny orientované podle nákladů
předepsanému v čl. 3 odst. 3 nařízení.“
Stanovisko generálního advokáta Colombera ze dne 27. února 2007 ve věci C-64/06
Jedná se o věc předloženou Soudnímu dvoru Obvodním soudem pro Prahu 3, který
řeší spor mezi T. O. a společností C. O. L. T. v řízení podle části páté o. s. ř. napadá
rozhodnutí ČTÚ, kterým rozhodl (individuálním správním rozhodnutím) podle §40 odst. 5
zákona č. 151/2000 Sb., o propojení sítí provozovaných oběma společnostmi, když předtím T.
nepřijala návrh C. O. L. na uzavření smlouvy o propojení. Generální advokát dospěl k závěru,
že ohledně pravomoci ČTÚ rozhodnout o propojení sítí je §40 zákona č. 151/2000 Sb. zcela
v souladu jak se starým regulačním rámcem (směrnicí 97/33) tak i novým regulačním rámcem
(směrnicí 2002/21/ES a 2002/19/ES).
Rozsudek Soudního dvora ze dne 14. června 2007 ve věci C-64/06, T. O. proti C. O. L.,
dosud nezveřejněno ve Sbírce.
Týká se stejné věci jako předchozí stanovisko generálního advokáta a v zásadě stručně
přejímá jeho argumentaci. Soudní dvůr rozhodl, že ČTÚ byl oprávněn podle směrnice starého
regulačního rámce 97/33/ES (při dosud chybějící implementaci nového regulačního rámce)
zkoumat povinnost společnosti T. uzavřít smlouvu o propojení a tedy i rozhodnout
o propojení, pokud se strany nedohodly na uzavření smlouvy.
Z právní úpravy a judikatury společenství lze dovodit následující závěry:
Regulační rámec telekomunikací 1997 (čl. 7 odst. 5 směrnice 97/33/ES) zmocňoval
Komisi a národní regulační úřady k stanovení způsobu výpočtu ceny za propojení pro futuro
aktem regulujícím neurčitý počet případů a upravujícím práva a povinnosti neurčitého okruhu
účastníků, tedy právním předpisem.
Právní úprava Společenství zmocňovala národní regulační úřady, aby dozíraly
nad dodržováním předpisů týkajících se kalkulace cen za propojení. Národní regulační úřady
měly pravomoc (čl. 9 odst. 3, 4, 5 a 6 téže směrnice), v případě sporu o cenu za propojení
tento spor rozhodnout a dovést strany k uzavření smlouvy o propojení a v krajním případě
smlouvu o propojení nahradit svým rozhodnutím.
Rozhodnutí národního regulačního úřadu, a to včetně rozhodnutí ve věci sporu o cenu
za propojení, muselo být k návrhu dotčených stran (soudně) přezkoumatelné (čl. 5a odst. 3
směrnice 90/387/EHS).
Zákon č. 151/2000 Sb. byl přijat za účelem splnění závazku uvedeného v čl. 69 a násl.
Evropské dohody o přidružení (č. 7/1995 Sb.), a to k harmonizací vnitrostátního práva
s předpisy Společenství tvořícími regulační rámec telekomunikací 1997, včetně výše
uvedených směrnic. Úmyslem zákonodárce proto bylo přijmout právní úpravu souladnou
s právem Společenství.
Ustanovení §78 odst. 2, věta druhá zákona č. 151/2000 Sb. zmocnilo Český
telekomunikační úřad ke stanovení způsobu výpočtu cen za propojení cenovým rozhodnutím,
tedy abstraktním aktem normativní povahy, který nemá charakter rozhodnutí ve smyslu §65
odst. 1 a 2 s. ř. s. Nezmocnilo ho však k vydání cenového rozhodnutí (právního předpisu)
stanovícího pevnou cenu (nebo maximální cenu) za propojení telekomunikačních sítí,
proti kterému by dotčené strany nemohly podat opravný prostředek. Ustanovení §78 odst. 5
zákona č. 151/2000 Sb., podle něhož spory o cenu rozhoduje Český telekomunikační úřad
podle zvláštního předpisu, nemá na mysli zákon č. 526/1990 Sb., o cenách, přestože tento
zákon je uvedený v poznámce pod čarou, protože neupravuje postup při rozhodování sporů
o cenu. Poznámka pod čarou není pramenem práva (např. nález Ústavního soudu ze dne
30. 11. 1999, sp. zn. II. ÚS 485/98, č. 16/1999 Sb. ÚS). Zvláštním právním předpisem proto
musí být správní řád (č. 71/1967 Sb.). Stěžovatel Český telekomunikační úřad měl spor
o cenu za propojení telekomunikačních sítí mezi dotčenými stranami rozhodnout postupem
podle správního řádu.
Právní názor Městského soudu v Praze vyjádřený v napadeném rozsudku, tedy
že čl. 3 a 4 cenového rozhodnutí ČTÚ 09/PROP/2001 jsou v rozporu se zákonem, protože
ČTÚ překročil své zmocnění k vydání podzákonného právního předpisu, a proto je nezákonné
i napadené rozhodnutí ČTÚ o uložení pokuty žalobci obchodní společnosti E. P., spol. s r. o.,
je správný.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost stěžovatele z důvodů v tomto rozhodnutí
uvedených podle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
V řízení o kasační stížnosti měl úspěch žalobce a měl by proto právo na náhradu
nákladů tohoto stadia řízení (§60 odst. 1 s. ř. s. za použití §120 s. ř. s.). Žalobci podle obsahu
spisu v tomto stadiu řízení prokazatelné náklady nevznikly. Nejvyšší správní soud proto
rozhodl tak, jak je ve výroku rozhodnutí uvedeno.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. listopadu 2007
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu