ECLI:CZ:NSS:2007:5.AS.51.2005
sp. zn. 5 As 51/2005 - 100
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Václava
Novotného a soudkyň JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Ludmily Valentové v právní věci
žalobce: občanské sdružení E. p. s., zast. členem sdružení Mgr. P. Č., proti žalovanému:
Krajský úřad Ústeckého kraje, Velká hradební 3118/48, Ústí nad Labem, zast. JUDr. Janem
Marečkem, advokátem se sídlem v Praze 2, Apolinářská 6, za účasti osoby na řízení
zúčastněné: Statutární město M., zastoupené JUDr. Danielem Volákem, advokátem se sídlem
v Litvínově, Jiráskova 413, o kasačních stížnostech žalovaného a osoby zúčastněné
proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 11. července 2005,
č. j. 15 Ca 92/2005 - 44,
takto:
I. Věci vedené u Nejvyššího správní soudu pod sp. zn. 5 As 51/2005 a 5 As 52/2005
se s p o j u j í ke společnému řízení. Tyto věci budou nadále vedeny pod sp. zn.
5 As 51/2005.
II. Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 11. 7. 2005, č. j. 15 Ca 92/2005 –
44 se zrušuje a věc se mu vrací k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím vedeným pod č. j. RRR 330/34/02-Pi/Mi ze dne 25. 1. 2002 zamítl
Okresní úřad Most, referát regionálního rozvoje podle §59 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb.,
o správním řízení (dále jen „správní řád“), odvolání občanského sdružení E. p. s., (žalobce),
proti stavebnímu povolení Magistrátu města Most, odboru stavební úřad, ze dne 23. 11. 2001,
č. j. SÚ 4246/2001-330-K. Současně potvrdil stavební povolení Magistrátu města Mostu,
odboru stavební úřad ze dne 23. 11. 2001, č. j. SÚ 4246/2001-330-K, kterým byla povolena
stavba „ROZVOJOVÁ ZÓNA J.“ – stavební objekt SO 03 – Obslužná komunikace k ČOV a
RS plynu, na pozemku pozemková parcela č. 694/1, 694/3, 693/1, 692/11, 690/4, 686/1 a
694/4 v k. ú. H.
Vedle těchto rozhodnutí Okresní úřad Most, referát regionálního rozvoje zamítl
rozhodnutím vedeným pod č. j. RRR 330/33/02-Pi/Mi ze dne 23. 1. 2002 podle §59 odst. 2
správního řádu odvolání žalobce proti stavebnímu povolení Magistrátu města Mostu, odboru
stavební úřad, ze dne 23. 11. 2001, č. j. SÚ 4245/2001-330-K. Současně potvrdil stavební
povolení Magistrátu města Mostu, odboru stavební úřad, ze dne 23. 11. 2001, č. j. SÚ
4245/2001-330-K, kterým byla povolena stavba „ROZVOJOVÁ ZÓNA J.“ – stavební projekt
SO 02 – Páteřní komunikace zóny, na pozemku parcela č. 694/1 v k. ú. H.
Obě žaloby proti výše uvedeným rozhodnutím Krajský soud v Ústí nad Labem
ve svém rozhodnutí napadeném kasační stížností výrokem I. spojil ke společnému projednání
a výrokem II. vyslovil nicotnost rozhodnutí Okresního úřadu Most ze dne 23. 1. 2002,
č. j. RRR 330/33/02-Pi/Mi a ze dne 25. 1. 2002, č. j. RRR 330/34/02-Pi/Mi a rozhodnutí
Magistrátu města Mostu ze dne 23. 11. 2001, č. j. SÚ 4245/2001-330-K a č. j. SÚ 4246/2001-
330-K.
Krajský soud v odůvodnění svého rozsudku vycházel z toho, že v projednávaných
věcech obě stavební povolení navazovala na rozhodnutí o umístění stavby Magistrátu města
Mostu ze dne 6. 8. 2001 zn. SÚ 2659/2001-328-Š, v němž je výslovně uvedeno, že stavební
objekt páteřní komunikace i obslužná komunikace pro ČOV a RS plynu jsou navrženy jako
komunikace místní obslužné. Na místní komunikace se přitom vztahovala kompetence
speciálního stavebního úřadu. Stavební objekty se nacházely na území obce H., jejíž obecní
úřad však nepatřil do seznamu stavebních úřadů, který byl uveřejněn ve sdělení Ministerstva
pro místní rozvoj č. 310/2001 Sb. Není přitom rozhodné, že pro tuto obec vykonával
v rozhodné době působnost obecného stavebního úřadu Magistrát města Mostu, neboť
v projednávaných věcech náležela působnost speciálnímu stavebnímu úřadu, kterou podle §
40 odst. 5 písm. d) zákona o pozemních komunikacích mohly vykonávat pouze obce, které
byly samy podle zvláštního právního předpisu pověřeny výkonem funkce obecného
stavebního úřadu. Naopak v obcích, které podle zvláštních právních předpisů pověřeny
výkonem působnosti obecného stavebního úřadu nebyly, vykonávaly působnost speciálního
stavebního úřadu ve věcech místních komunikací okresní úřady, jak vyplývá z §40 odst. 4
písm. c) zákona o pozemních komunikacích. Ve zde projednávaných věcech byly tedy věcně
a místně příslušné k vydání stavebních povolení Okresní úřad Most a k rozhodnutí o odvolání
proti nim Krajský úřad Ústeckého kraje, což vyplývalo z §36 odst. 1 zákona č. 147/2000 Sb.,
o okresních úřadech. Místo toho však v obou případech jednal v prvním stupni Magistrát
města Mostu a ve stupni druhém Okresní úřad Most. Obě napadená rozhodnutí i jim
předcházející stavební povolení tedy dle posouzení krajským soudem vydaly správní orgány,
které k tomu nebyly zákonem zmocněny, takže na všechna tato rozhodnutí je třeba pohlížet
jako na neexistující správní akty.
Protože jde o věci (kasační stížnosti) nejen se stejnou skutkovou, ale i právní
problematikou, navíc se stejnými účastníky řízení, Nejvyšší správní soud v souladu
s §120 ve spojení s §39 odst. 1 s. ř. s. spojil tyto kasační stížnosti ke společnému projednání.
Obě včas podané kasační stížnosti (jak žalovaného, tak osoby zúčastněné na řízení)
shodně vytýkají rozsudku krajského soudu nezákonnost ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) zák.
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (s. ř. s.), kterou spatřují v nesprávném posouzení právní
otázky povahy předmětných komunikací.
Stěžovatel – osoba zúčastněná – tvrdí, že stavební objekty SO 02 ani SO 03 nebyly
navrženy jako místní komunikace a územní rozhodnutí je za místní komunikace
nepovažovalo. Použití výrazů, na které krajský soud odkazuje, považuje stěžovatel za pouhou
nepřesnost v terminologii bez vlivu na věcnou i právní stránku věci, neboť všechny zákonem
vyžadované podmínky byly splněny. Od rozhodnutí krajského dopravního úřadu až po vydání
stavebního povolení není pochyb, že se jedná o účelové komunikace. Úvaha krajského soudu
se opírá pouze o dílčí nejednotnou terminologii a tato úvaha jinak nemá oporu ve spisovém
materiálu a neobstojí v posouzení procesu jako celku od podání návrhu na vydání územního
rozhodnutí, přes vydání stavebního povolení až po rozhodnutí odvolacího orgánu. Zásadní
je charakter – určení stavby; SO 02 ani SO 03 neslouží „převážně místní přepravě na území
obce“ (§6 odst. 1 zákona o místních komunikacích), naopak výlučně pro účely činností
v rámci průmyslové zóny J. ve smyslu §7 zákona o místních komunikacích a dále už
nepokračuje do systému místních komunikací v obci H. Nadto dne 7. 6. 2001 podal investor
(město M.) návrh na vydání územního rozhodnutí pro akci „Rozvojová zóna J. – komunikace
a inženýrské sítě“. Současně vyplnil formulář, kde v bodu 2. Předmět územního rozhodnutí
uvedl, že se bude jednat o „Komunikace a inženýrské sítě – Rozvojová zóna J. M.“. Z cit.
listin se tedy podává, že navrhovatel v územním rozhodnutí nepožadoval ani nenavrhoval
komunikace v kategorii místních, jak nesprávně dovodil krajský soud.
Stěžovatel dále spatřuje jako podstatnou otázku vlastnictví místní komunikace
příslušné obce (§9 odst. 1 zákona o místních komunikacích). SO 02 a SO 03 jsou
ve výlučném vlastnictví Statutárního města M. a tudíž není ani tento zákonný znak, svědčící
jinak pro závěr o místní komunikaci, není naplněn. Stěžovatel má zato, že zákon o místních
komunikacích nepřipouští vlastnictví místních komunikací jinému subjektu než obci,
na jejímž území se místní komunikace nacházejí. Tedy Statutární město M ., byť je také obcí,
nemůže vlastnit místní komunikaci na území jiné obce, tuto skutečnost nevzal krajský soud
rovněž v úvahu.
Navíc spolu souvisí i rozhodování příslušných dopravních úřadů. Krajský úřad
Ústeckého kraje, odbor dopravy a silničního hospodářství, v rozhodnutí ze dne 27. 4. 2001
č. j. DS-4145/370.1/Fil povolil Statutárnímu městu M. připojení „účelové komunikace“
dle přiložené projektové dokumentace. Tedy krajský dopravní úřad již v dubnu 2001 jako
první a výslovně označuje komunikace za účelové. Současně nebylo ani vydáno žádné
rozhodnutí o zařazení pozemních komunikací do kategorie místních komunikací dle §3
zákona o místních komunikacích. Nestalo se tak nikoli nedopatřením, ale protože se nejedná
o místní komunikaci, nýbrž o komunikaci účelovou. Nadto kategorie komunikací dle §2
odst. 2 zákona o pozemních komunikacích nebyla územním rozhodnutím stanovena
ve smyslu zákona. Stěžovatel tedy uzavřel, že žalobou napadená rozhodnutí nejsou nicotná
a krajský soud se jimi měla zabývat, proto navrhuje zrušení rozsudku krajského soudu
a vrácení věci tomuto soudu k dalšímu řízení.
Stěžovatel – žalovaný – uvádí, že podstatnou skutečností pro stanovení příslušnosti
stavebního úřadu je obsah žádosti, tedy to, o povolení jaké stavby výslovně požádal
v návaznosti na to, jaká stavba byla stavebním úřadem povolena. Nelze zakládat příslušnost
stavebního úřadu na spekulaci tak, jak to provedl Krajský soud v Ústí nad Labem, tedy jaká
stavba podle něj měla být povolena. V obou případech je k žádosti o stavební povolení
přiložena projektová dokumentace, jež hovoří o účelové komunikaci.
O umístění staveb komunikací objektu SO 02 a SO 03 bylo rozhodnuto v rámci
rozhodnutí o umístění stavby „Komunikace a inženýrské sítě pro rozvojovou zónu J.“
vydaným Magistrátem města Mostu dne 6. 8. 2001 pod č. j. SÚ 2659/2001-328/Š,
na pozemcích v k. ú. H., v k. ú. L., v k. ú. P., v k. ú. S. a v k. ú. V. Toto územní rozhodnutí
nabylo právní moci dne 11. 9. 2001. Ve výroku rozhodnutí byl objekt SO 02 - Páteřní
komunikace popsán jako „komunikace o celkové délce 497 m“ a bylo stanoveno, že bude
komunikace vyprojektována jako místní obslužná v kategorii MO 9/50 (MO 8/50),
dvoupruhová, v části úseku dlouhém 85 m třípruhová (od napojení na silnice). Pro objekt SO
03 – Obslužná komunikace pro ČOV a RS plynu bylo ve výroku rozhodnutí stanoveno, že
„tato komunikace bude provedena ve stejných parametrech jako páteřní“. U objektů nebyla
definována kategorie této komunikace podle §2 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích.
V územním rozhodnutí bylo stanoveno v souladu s §17 vyhl. č. 104/1997 Sb., kterou se
provádí zákon o pozemních komunikacích, jaké návrhové prvky komunikace musí být
povoleny v souvislosti s návrhovou kategorií komunikace podle příslušné ČSN. Krajský soud
dovodil, že obě komunikace byly v územním rozhodnutí umístěny jako místní komunikace,
aniž by rozlišil rozdílný charakter návrhové kategorie komunikace při zpracování projektu.
Krajský soud dospěl k mylnému závěru, aniž by přihlédl k tomu, že kategorie komunikace
podle §2 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích nebyla územním rozhodnutím stanovena.
Podstatnou pro stanovení příslušnosti je povaha stavby, o jejíž povolení bylo požádáno a která
byla povolena.
Zákon o pozemních komunikacích definuje pozemní komunikace a rozděluje
je na jednotlivé kategorie mimo jiné v §2 odst. 2 písm. c) a d) na místní komunikace
a účelové komunikace. Místní komunikací (§6 odst. 1) je veřejně přístupná pozemní
komunikace, která slouží převážně místní dopravě na území obce. Komunikace objekt SO 02
– Páteřní komunikace však slouží přímo k napojení objektů jednotlivých vlastníků
nemovitostí v rámci průmyslové zóny J., která tvoří uzavřený prostor, neboť dále není
napojena na síť místních komunikací v obci H. Komunikace objekt SO 03 – Obslužná
komunikace pro ČOV a RS plynu slouží v rámci uzavřeného prostoru průmyslové zóny J.
výhradně k přístupu a příjezdu k objektům čistírny odpadních vod a regulační stanice plynu a
není určena pro místní dopravu na území obce tak, jak to požaduje definice místní
komunikace v §6 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích.
Podstatným požadavkem zákona o pozemních komunikacích na místní komunikace
je podle §9 odst. 1 výhradní vlastnictví místních komunikací příslušnou obcí, na jejímž území
se místní komunikace nacházejí. Obě předmětné komunikace jsou ve vlastnictví Statutárního
města M., tedy ve vlastnictví jiného subjektu než příslušné obce, což vylučuje jejich povahu
místní komunikace.
Příslušný správní orgán k povolování místních komunikací jako speciální stavební
úřad [dříve okresní úřad podle §40 odst. 4 písm. c) právní úpravy platné do 31. 12. 2002]
nemohl povolit místní komunikace nikomu jinému než příslušné obci, na jejímž území se tyto
místní komunikace nacházejí. Není v souladu se zákonem možné, aby soukromé právnické
nebo fyzické osoby vlastnili místní komunikace. Dalším rozhodujícím kritériem je zařazení
místní komunikace podle dopravního významu do jednotlivých tříd, o kterých v souvislosti
s evidencí pozemních komunikací, rozhoduje příslušný silniční správní úřad Obecní úřad H.
Žádné takové rozhodnutí nebylo vydáno, neboť se nejednalo o místní komunikaci, která by
mohla být zařazena do některých z tříd a dále takto evidována. Pro silniční správní úřady je
rozhodující, že obě komunikace povolil obecný stavební úřad tak, jak bylo uvedeno v žádosti
o stavební povolení a poté ve výroku stavebního povolení. Jedná se tedy o účelové
komunikace, které nejsou přístupny veřejně, není tedy možné dovodit výkladem,
že komunikace měly být povoleny jako místní komunikace.
Stěžovatel trvá na tom, že obě stavební povolení byla vydána příslušným stavebním
úřadem pro povolování staveb neveřejných účelových komunikací v souladu se zákonem.
Skutečnost, že se jedná o neveřejné účelové komunikace, vychází nejenom z popisu staveb
ve výrocích stavebních povolení, ale současně z opatření provedených v průmyslové zóně J.,
na základě kterých je zcela jednoznačné, že průmyslová zóna vytváří uzavřený prostor, ve
kterém účelové komunikace slouží výhradně potřebám vlastníků a provozovatelů příslušných
objektů a není určena pro místní dopravu ani pro veřejný přístup. Účelová komunikace končí
bez dalšího pokračování u objektu čistírny odpadních vod. Uzavření příslušného prostoru
nemusí být výslovně provedeno fakticky (plot, zeď ), ale může být provedeno právními
opatřeními. V tomto ohledu odkazuje stěžovatel i na možnost posuzování sporných případů, o
kterých rozhoduje příslušný obecný úřad jako silniční správní úřad podle §7 odst. 7 poslední
věta a §70 odst. 5 písm. d) zákona o pozemních komunikacích.
Žalobce ve svém vyjádření k oběma kasačním stížnostem uvedl, že samotná otázka
toho, zda krajský soud správně či nesprávně posoudil právní otázku, zda komunikace byla
místní či účelová, nemá vliv na výrok rozhodnutí. I v případě, že by Nejvyšší správní soud
dospěl k závěru, že nelze kvalifikovat předmětnou komunikaci jako místní, jednalo by
se v takovém případě o veřejnou účelovou komunikaci. Vzhledem k tomu, že správní orgán
ve věci nebyl nadán pravomocí rozhodovat jako speciál ní stavební úřad v případě právní
kvalifikace předmětné komunikace jako místní, stejně tak byl absolutně věcně nepříslušným
v případě, že nešlo o místní komunikaci, ale o komunikaci účelovou. Takový stav věci by
na celé situaci nic nezměnil a rozhodnutí by bylo nadále nicotné s ohledem na §40 odst. 4
zákona.
Předmětné komunikace jsou pouze „stavebními objekty“ stavby „Komunikace
a inženýrské sítě pro rozvojovou zónu J .“. Pro obě stavby proto nebyla vydána samostatná
územní rozhodnutí, nýbrž podkladem pro stavební povolení je územní rozhodnutí na stavbu
průmyslové zóny, vydané stavebním úřadem dne 6. 8. 2001, Zn. SÚ 2659/2001-328-Š. Toto
rozhodnutí definuje stavbu průmyslové zóny
takto:„Předmětem stavby je řešení napojení
rozvojové zóny v k. ú. H., určené pro umístění nových výrobních a provozních objektů
různých investorů, na stávající silniční siť...“. Jak je patrné z §7 odst. 1 zákona o pozemních
komunikacích, veřejně přístupnou účelovou komunikací jsou účelové komunikace sloužící
mimo jiné ke spojení nemovitostí vlastníků s ostatními pozemními komunikacemi. Veřejně
přístupné účelové komunikace jsou pak podle §7 odst. 2 pouze komunikace, které slouží
výhradně potřebě vlastníka nebo provozovatele uzavřeného prostoru nebo objektu. Jestliže
ovšem jde v předmětném případě mj. o napojení na ostatní pozemní komunikace, nejde pouze
o potřeby vlastníka nebo provozovatele.
Obě komunikace již v době podání kasační stížnosti spojovaly stavby odlišných
vlastníků, společnosti N. C. R., s. r. o., a Statutárního města M. a zajišťovaly spojení obou
nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi. Zcela tedy naplňují znaky stanovené §7
odst. 1 zákona o pozem. komunikacích a vylučuje použití odst. 2 téhož ustanovení. Obě
komunikace jsou dle názoru žalobce účelovými komunikacemi. Žalobce uzavřel, že shora
uvedené důvody vylučují, aby správní orgán v rámci kritérií §7 odst. 2 zákona o pozemních
komunikacích konstatoval, že v předmětném případě jde o uzavřený prostor nebo objekt
sloužící potřebě vlastníka nebo provozovatele, a že proto jde o veřejně nepřístupnou účelovou
komunikaci. Protože obě kasační stížnosti se zabývají pouze otázkou, zda předmětné stavby
mohly být kvalifikovány jako místní komunikace, přičemž tato skutečnost nemůže mít vliv na
to, že ve věci rozhodoval absolutně věcně nepříslušný správní orgán, navrhuje žalobce, aby
Nejvyšší správní soud podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. obě stížnosti odmítl, neboť směřují
pouze proti odůvodnění rozhodnutí krajského soudu (§104 odst. 2 s. ř. s.).
Ze spisového materiálu ke stavbě SO 03 Obslužná komunikace k ČOV a RS plynu
Nejvyšší správní soud zjistil, že žádostí o vydání stavebního povolení bylo zahájeno stavební
řízení, v jehož průběhu se Obecní úřad v H. vyjádřil jako silniční správní úřad tak,
že považuje předmětný stavební objekt za neveřejnou účelovou komunikaci. Žádný jiný
silniční správní úřad své vyjádření k povaze pozemní komunikace nepodal. Stavebním
povolením ze dne 21. 11. 2001, č. j. SÚ 4246/2001-330-K se v části popisu stavby říká,
že se jedná o účelové komunikační propojení uvnitř zóny, které v první fázi bude sloužit
jako příjezd k ČOV a RS plynu, později jako pokračování páteřní komunikace.
Rozhodnutím č. j. RRR 330/34/02-Pi/Mi ze dne 25. 1. 2002 zamítl Okresní úřad Most,
referát regionálního rozvoje podle §59 odst. 2 správního řádu odvolání žalobce proti
stavebnímu povolení Magistrátu města Most, odboru stavební úřad, ze dne 23. 11. 2001, č. j.
SÚ 4246/2001-330-K. Současně toto stavební povolení potvrdil a byla povolena stavba
„ROZVOJOVÁ ZÓNA J.“ – stavební objekt SO 03 – Obslužná komunikace k ČOV a RS
plynu, na pozemku pozemková parcela č. 694/1, 694/3, 693/1, 692/11, 690/4, 686/1 a 694/4
v k. ú. H.
Ze spisového materiálu bylo dále ke stavbě SO 02 Páteřní komunikace zóny
Nejvyšším správním soudem zjištěno, že žádostí o vydání stavebního povolení bylo zahájeno
stavební řízení, v jehož průběhu se Obecní úřad v H. vyjádřil dne 7. 9. 2001 jako silniční
správní úřad tak, že považuje předmětný stavební objekt za neveřejnou účelovou komunikaci.
Souhlasně se vyjádřil rovněž Krajský úřad Ústeckého kraje, odbor dopravy a silničního
hospodářství dne 11. 10. 2001, č. j. DS-13206/1921/01/Ha, s těmito podmínkami:
1. S výjimkou zásahu povoleného rozhodnutím o připojení místní komunikace, které bylo
vydáno zdejším odborem dne 27. 4. 2001 pod č. j. DS-4145/370.1/01/Fil, nebude silniční
pozemek silnice č. I/27 předmětnou stavbou dotčen; 2. neznečisťovat silnici výše uvedenou
a 3. neskladovat stavební materiál na této výše uvedené silnici. Stavebním povolením ze dne
23. 11. 2001, č. j. SÚ 4245/2001-330-K se v části popisu stavby říká, že se jedná
o komunikační propojení budoucí rozvojové zóny na stávající silnici I/27 (úpravu řeší
samostatná stavba SO 01 – úprava silnice I/27) a vybudování účelové páteřní komunikace
v délce cca 500 m, zajišťující rovněž příjezd na hranici budoucího závodu, dále pak zálivy pro
zastávky autobusů a obratiště v prostoru u vodojemu. Žádný jiný silniční správní úřad své
vyjádření k povaze pozemní komunikace nepodal.
Rozhodnutím č. j. RRR 330/33/02-Pi/Mi ze dne 23. 1. 2002 zamítl Okresní úřad Most,
referát regionálního rozvoje podle §59 odst. 2 správního řádu odvolání žalobce proti
stavebnímu povolení Magistrátu města Mostu, odboru stavební úřad, ze dne 23. 11. 2001, č. j.
SÚ 4245/2001-330-K. Současně toto stavební povolení potvrdil a byla povolena stavba
„ROZVOJOVÁ ZÓNA J.“ – stavební projekt SO 02 – Páteřní komunikace zóny, na pozemku
parcela č. 694/1 v k. ú. H.
Proti rozhodnutím odvolacího orgánu podal žalobce dne 3. 4. 2002 žaloby u Krajského
soudu v Ústí nad Labem. Žalobce v nich namítal nicotnost rozhodnutí správních orgánů obou
stupňů pro věcnou nepříslušnost k rozhodování v předmětných záležitostech pramenící
z povahy posuzovaných komunikací. Žalobce rovněž namítal konkrétní vady stavebního
řízení.
V souladu s ust. §109 odst. 3 s. ř. s. je Nejvyšší správní soud vázán důvody kasační
stížnosti; to neplatí, bylo-li řízení před soudem zmatečné /ust. §103 odst. 1 písm. c) cit. zák./
nebo bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé,
anebo je-li napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné /ust. §103 odst. 1 písm. d) cit. zák./,
jakož i v případech, kdy je rozhodnutí správního orgánu nicotné. Ke skutečnostem,
které stěžovatel uplatnil poté, kdy bylo vydáno napadené rozhodnutí, Nejvyšší správní soud
v souladu s ustanovením §109 odst. 4 s. ř. s. nepřihlédne. Skutkovým základem
pro rozhodnutí kasačního soudu se tedy mohly stát pouze skutečnosti a důkazy, které byly
uplatněny před soudem, který vydal napadené rozhodnutí. Při svém rozhodování vycházel
Nejvyšší správní soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování
správního orgánu (ust. §75 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadené rozhodnutí Krajského
soudu v Ústí nad Labem v mezích důvodu uplatněného ve smyslu ust. §103 odst. 1 písm. a)
s. ř. s. a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
K tvrzené nezákonnosti podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. konstatuje Nejvyšší správní
soud, že tato spočívá buď v tom, že na správně zjištěný skutkový stav je aplikována nesprávná
právní věta, popř. je sice aplikována správná právní věta, ale tato je nesprávně vyložena.
Vztah mezi skutkovým zjištěním a právním posouzením lze charakterizovat tak, že jde
o aplikaci právní normy na konkrétní případ nebo situaci.
Dle §3 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, platném pro posuzované období,
o zařazení pozemní komunikace do kategorie dálnice, silnice nebo místní komunikace
rozhoduje příslušný silniční správní úřad na základě jejího určení, dopravního významu
a stavebně technického vybavení.
Ustanovení §120 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním
řádu (dále jen „stavební zákon“) říká, že u staveb leteckých, staveb drah a na dráze, staveb
pozemních komunikací a vodohospodářských děl vykonávají působnost stavebního úřadu,
s výjimkou pravomoci ve věcech územního rozhodování a vyvlastnění, orgány vykonávající
státní správu na uvedených úsecích podle zvláštních předpisů (dále jen „speciální stavební
úřady“).
Účelová komunikace je dle §7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích pozemní
komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto
nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo
k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Příslušný silniční správní úřad může
na návrh vlastníka účelové komunikace a po projednání s příslušným orgánem Policie České
republiky upravit nebo omezit veřejný přístup na účelovou komunikaci, pokud je to nezbytně
nutné k ochraně oprávněných zájmů tohoto vlastníka. Ve smyslu odst. 2. účelovou
komunikací je i pozemní komunikace v uzavřeném prostoru nebo objektu, která slouží
potřebě vlastníka nebo provozovatele uzavřeného prostoru nebo objektu. Tato účelová
komunikace není přístupná veřejně, ale v rozsahu a způsobem, který stanoví vlastník
nebo provozovatel uzavřeného prostoru nebo objektu. V pochybnostech, zda z hlediska
pozemní komunikace jde o uzavřený prostor nebo objekt, rozhoduje příslušný silniční správní
úřad.
Místní komunikace je v souladu s §6 téhož zákona veřejně přístupná pozemní
komunikace, která slouží převážně místní dopravě na území obce.
Ustanovení §40 odst. 1 cit. zákona upravoval výkon státní správy tak, že státní správu
ve věcech dálnice, silnice, místní komunikace a veřejné účelové komunikace vykonávají
silniční správní úřady, kterými jsou Ministerstvo dopravy a spojů, orgán kraje v přenesené
působnosti a okresní úřady. Působnost silničního správního úřadu vykonávají v rozsahu
stanoveném tímto zákonem též obce v přenesené působnosti.
Odst. 5 téhož ustanovení pak upřesňuje, že obce a) rozhodují o zařazení pozemní
komunikace do kategorie místních komunikací a o vyřazení místní komunikace z této
kategorie, b) projednávají přestupky ve věcech místních komunikací a veřejně přístupných
účelových komunikací podle tohoto zákona a podle zvláštního předpisu, c) vykonávají
působnost silničního správního úřadu ve věcech místních komunikací a veřejně přístupných
účelových komunikací, d) vykonávají působnost speciálního stavebního úřadu ve věcech
místních komunikací a veřejně přístupných účelových komunikací, pokud jsou podle
zvláštního předpisu pověřeny výkonem funkce obecného stavebního úřadu.
Zatímco dle odst. 4 téhož ustanovení okresní úřady a) vykonávají působnost
speciálního stavebního úřadu ve věcech silnic II. a III. třídy a působnost silničního správního
úřadu ve věcech silnic s výjimkou věcí, o kterých rozhoduje Ministerstvo dopravy a spojů
nebo orgán kraje v přenesené působnosti, b) projednávají přestupky na dálnicích a na silnicích
podle tohoto zákona a podle zvláštního předpisu, c) vykonávají působnost speciálního
stavebního úřadu ve věcech místních ko munikací a veřejně přístupných účelových
komunikací v obcích, které nejsou podle zvláštních předpisů pověřeny výkonem působnosti
obecného stavebního úřadu, d) rozhodují o opravných prostředcích proti rozhodnutím obcí.
Pro posouzení věcné příslušnosti stavebního úřadu k vydání stavebního povolení
na stavbu předmětných komunikací je nezbytné vyjasnění povahy těchto pozemních
komunikací, tj. vyjádření příslušného silničního správního úřadu o zařazení pozemní
komunikace do kategorie dálnice, silnice nebo místní komunikace. Toto vyjádření bylo
podáno v obou případech pouze obcí H. v tom smyslu, že se jedná o komunikaci účelovou
neveřejnou.
Nejvyšší správní soud již ve svém rozhodnutí č. j. 5 As 20/2003 - 64 uvedl,
že ze zákona je účelovou komunikací taková pozemní komunikace, která splňuje znaky,
uvedené v §7 zákona o pozemních komunikacích. Je přitom zjevné, že vždy nemusí jít
o stavbu, která by vyžadovala stavební povolení; takové povolení nevyžaduje zpravidla
zřízení lesních a polních cest, které nejsou stavbami ani samostatnými věcmi ve smyslu ust.
§118 odst.1 občanského zákoníku; jde jen o určitým způsobem užívaný pozemek, který
je pozemní komunikací. Pozemek je pozemní komunikací v případě, že jde o dopravní cestu
určenou k užití silničními a jinými vozidly a chodci, sloužící ke spojení jednotlivých
nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských
a lesních pozemků. Pozemek, který splňuje uvedená kriteria, se stává účelovou komunikací
ze zákona, aniž by bylo třeba o jeho kategorizaci jako účelové komunikace vydávat správní
rozhodnutí. Ostatně zákon o pozemních komunikacích, který v §3 odst. 1 upravuje
rozhodování o zařazení pozemních komunikací do jednotlivých kategorií a tříd,
se o rozhodování o zařazení komunikace do kategorie účelové komunikace nezmiňuje.
Na základě výše uvedeného je nutno dovodit, že pokud vlastník pozemku zřídí účelovou
komunikaci nebo souhlasí-li, byť i konkludentně, s jejím zřízením (aniž by šlo o komunikaci
v uzavřeném prostoru nebo objektu, která slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele
uzavřeného prostoru nebo objektu), stává se tato komunikace veřejně přístupnou a vztahuje
se na ni nadále obecné užívání pozemní komunikace. Soukromá práva vlastníka jsou v tomto
případě omezena veřejnoprávním institutem obecného užívání pozemní komunikace. Nucené
omezení vlastnického práva je možné pouze ve veřejném zájmu a na základě zákona (č. l. 11
odst. 4 Listiny základních práv a svobod).
Shodně též rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 7. 10. 2003, sp. zn. 22 Cdo 2191/2002,
který charakterizuje účelovou komunikaci jako pozemní komunikaci, která splňuje znaky
uvedené v §7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, a to i v případě, že o charakteru této
pozemní komunikace nebylo vydáno správní rozhodnutí.
Je zřejmé, že ani klasifikace pozemní komunikace potencionálně uvedená
ve stavebním povolení by nebyla s ohledem na §3 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích
směrodatná, nadto v tomto případě ani tam uvedena není.
Ze shora uvedeného vyplývá, že nelze tedy při stoupit na konstrukci předestřenou
krajským soudem o tom, že povaha pozemní komunikace je odvozena z rozhodnutí o umístění
stavby (ze dne 6. 8. 2001, sp. zn. SÚ 2659/2001-328-Š), neboť tato nemá oporu v zákoně.
Nejvyššímu správnímu soudu proto nezbylo, než konstatovat nezákonnost rozhodnutí
krajského soudu spočívající v nesprávné aplikaci právního předpisu na zjištěný skutkový stav.
Otázka vztahu výroku rozhodnutí krajského soudu, jímž byla vyslovena nicotnost
prvostupňových i druhostupňových rozhodnutí, k chybně pojaté zásadní otázce odůvodnění,
tak zůstává v této fázi kasačního přezkumu otevřena, jelikož krajský soud může při svém
dalším řízení dospět k totožnému závěru o nicotnosti správních rozhodnutí. Nelze však
ze strany Nejvyššího správního soudu rezignovat na korektní hmotněprávní posouzení
klíčového problému posuzované věci s tím, že procesní závěr se jeví jako bezvadný.
Nad rámec shora uvedeného nelze opomenout názor Vrchního soudu v Praze, publ.
pod č. j. 5 A 98/98 (SJS 888/2001), který vyslovil, že I. soud není povolán k tomu,
aby ve správním soudnictví při posuzování zákonnosti stavebního povolení rozhodoval
např. o tom, že navržená stavba bude mít jiný charakter, bude umístěna v jiné lokalitě,
event. zda řešení stavby navržené žalobcem je lepší (aniž by původní řešení zkrátilo žalobce
na jeho individuálních právech) než řešení, které svým rozhodnutím určil žalovaný. Je tomu
tak proto, že soud je ve správním soudnictví tím, kdo dohlíží na zákonnost přezkoumávaného
rozhodnutí a nikoliv tím, kdo by vlastním rozhodnutím, tj. např. vydáním jiného
(konkurenčního) stavebního povolení narušil dělbu moci mezi mocí výkonnou (správní)
a moci soudní, neboť by se tím ve státě vytvářela jiná „druhá - soudní" správa. II. Pokud
by soud uvedeným způsobem změnil stavební povolení (územní rozhodnutí), nutil
by stavebníka, aby postavil jinou stavbu, než jakou zamýšlí (na kterou by event. neměl
ani dostatek finančních prostředků), která však by byla zřejmě přijatelnější pro žalobce. Tímto
postupem by soud popřel zásadu, že řízení o povolení stavby (stavební řízení) je řízením
návrhovým, ve kterém jak správní orgány, tak i soud, musí posuzovat stavbu, kterou chce
stavebník postavit a ne rozhodovat o zcela jiné stavbě, jejíž výstavbu stavebník v úmyslu
nemá.
V dalším řízení se krajský soud zaměří na nápravu vytýkaného pochybení. Především
bude muset zkoumat, zda se jedná o pozemní komunikaci místní, popř. účelovou veřejnou
či neveřejnou, především se nabízí hodnocení uzavřenosti prostoru, která slouží k potřebě
vlastníka nebo provozovatele uzavřeného prostoru ve smyslu §7 odst. 1, 2 zákona
o pozemních komunikacích.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti soud I. stupně pojedná v novém
rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 31. května 2007
JUDr. Václav Novotný
předseda senátu