ECLI:CZ:NSS:2007:6.ADS.50.2006:52
sp. zn. 6 Ads 50/2006 - 52
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Milady
Tomkové a soudců JUDr. Brigity Chrastilové a JUDr. Bohuslava Hnízdila v právní věci
žalobce: P. S., zastoupen Mgr. Markem Štenclem, advokátem, se sídlem Nový Malín 240,
proti žalovanému: Státní úřad inspekce práce, se sídlem Janská 785/2, Opava, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 5. 1. 2006,
č. j. 11 Ca 61/2005 - 35,
takto:
I. Kasační stížnost se za mítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení ne př iznává .
Odůvodnění:
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností napadá shora označený
rozsudek Městského soudu v Praze, kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí
Českého úřadu bezpečnosti práce (zákonem č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, byl s účinností
od 1. 7. 2005 zrušen a nahrazen Státním úřadem inspekce práce - dále jen „žalovaný“) ze dne
10. 1. 2005, č. j. 1893/1.30/04/14.3. Tímto rozhodnutím bylo rozhodnuto o stěžovatelově
odvolání proti rozhodnutí Inspektorátu bezpečnosti práce pro Moravskoslezský kraj
a Olomoucký kraj se sídlem v Ostravě ze dne 1. 7. 2004, č. j. 3355/10.20/04/14.3, kterým byla
stěžovateli jako podnikající fyzické osobě uložena pokuta 100 000 Kč podle §6 odst. 2
písm. b) zákona č. 174/1968 Sb., o státním odborném dozoru nad bezpečností práce,
ze porušení předpisů k zajištění bezpečnosti práce, technických zařízení a předpisů
stanovících pracovní podmínky, a to tak, že výrok napadeného rozhodnutí byl změněn
co do výše pokuty, která byla snížena na 40 000 Kč. V ostatních částech zůstal výrok
rozhodnutí beze změny.
Městský soud v odůvodnění svého rozsudku zejména uvedl, že stěžovatel v žalobě
namítal porušení §34 odst. 5 a §59 odst. 1 správního řádu (tehdy účinného zákona
č. 71/1967 Sb.), tedy způsob, jakým žalovaný hodnotil soustředěné důkazy a jaký skutkový
stav z nich vyvodil. Namítal, že došlo ke změně právního hodnocení skutkového stavu,
ale žalovaný nepřezkoumal napadené rozhodnutí v celém rozsahu, neboť toliko převzal
argumenty prvoinstančního orgánu. K tomu městský soud konstatoval, že žalovaný
přezkoumal prvoinstanční rozhodnutí a ztotožnil se se závěry Inspekce bezpečnosti práce.
V této části neshledal v rozhodnutí vydaném na základě provedených důkazů žádné vady,
a dostatečně se vypořádal i s dalšími argumenty týkajícími se použití žebříku a provádění
školení poškozeného zaměstnance. Konkrétně žalovaný argumentoval tím, že stěžovatel
nedůsledně organizoval postup prací na stavbě, nezajistil úklid na stavbě, pročež bylo možno
použít při pobíjení krovů toliko žebřík, dále nepředložil takové důkazy, které by jasně
prokazovaly, jak byli zaměstnanci proškolováni. Podle názoru soudu z obsahu spisu
žalovaného vyplynulo, že zaměstnanci jednak prováděli práci bez podrobných písemných
instrukcí a jednak potvrdili, že byli s pracovními postupy seznámeni. Žalovaný zdůvodnil
změnu výše uložené pokuty s tím, že na základě dokazování prvoinstančního orgánu dovodil,
že šlo o nedbalostní jednání menšího rozsahu závažnosti s jistou mírou spoluúčasti na straně
zaměstnance, a proto považoval za vhodné pokutu snížit. Pokud žalovaný při úvaze o snížení
pokuty zohlednil i okolnosti ležící na straně poškozeného, nejedná se dle názoru krajského
soudu o nové právní posouzení věci. Porušení výše zmíněných ustanovení správního řádu
soud neshledal, neboť je nelze interpretovat tak, že by odvolací orgán v situaci,
kdy rozhodnutí správního orgánu I. stupně shledá věcně správným a jeho odůvodnění
dostatečně přesvědčivým, nebyl oprávněn na závěry uvedené v tomto rozhodnutí odkázat.
Stěžovatel v žalobě neuvedl žádné konkrétní okolnosti, které by svědčily o nesprávném
zjištění skutkového stavu, ke kterému dospěly správní orgány, a nenamítá
ani to, že by se žalovaný některou z jeho odvolacích námitek nezabýval. Námitka porušení
uvedených ustanovení správního řádu je proto pouze obecná a za těchto okolností soud
uzavřel, že ze samotného odkazu na důvody prvoinstančního rozhodnutí nelze dovozovat
porušení práva na spravedlivý proces.
V kasační stížnosti proti tomuto rozsudku stěžovatel uplatnil kasační důvod
podle §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“), přičemž nesprávné posouzení právní otázky spatřoval zejména
v tom, že připuštění spoluúčasti zaměstnance na jeho pracovním úrazu má rozhodný význam
nejen pro otázku posouzení snížení výše pokuty žalovaným, ale má zásadní význam
i pro posouzení otázky zavinění poškozeného zaměstnance. Stěžovatel v tom spatřuje změnu
právního hodnocení skutkového stavu a i nadále trvá na právní námitce směřující proti tomu,
jakým způsobem žalovaný hodnotil soustředěné důkazy a jaký skutkový stav z nich vyvodil
(s odkazem na §34 odst. 5 správního řádu). Žalovaný se dle stěžovatelova názoru řádně
nevypořádal se svou povinností přezkoumat napadené rozhodnutí v celém rozsahu a je-li
to nutné, řízení doplnit, popřípadě zjištěné vady odstranit. Zejména se jedná o stěžovatelovo
prohlášení ze dne 15. 12. 2003, které prvoinstanční orgán nevzal jako důkaz a dále o něm
v řízení nebylo rozhodováno. V tom stěžovatel spatřuje porušení práva na spravedlivý proces
ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Z těchto důvodů navrhl,
aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že nemohla nastat
stěžovatelem tvrzená procesní vada týkající se účastníků řízení (která dle názoru soudu
ani nebyla v kasační stížnosti podána), neboť toto bylo vedeno proti podnikající fyzické osobě
a podle zásad objektivní odpovědnosti. Řízení nebylo vedeno proti poškozenému,
a proto ani nemohla nastat tvrzená procesní vada a ani rozhodnutí ve věci samé nemohlo být
v rozporu se zákonem. Předchozí rozhodnutí odvolacího orgánu i městského soudu označil
žalovaný za objektivní a souladná se zákonem. Z tohoto důvodu nemůže být kasační stížnost
úspěšná a žalovaný tudíž navrhuje, aby soud kasační stížnost zamítl.
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů
od doručení napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou,
neboť stěžovatel byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.).
Stěžovatel je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.) a uplatňuje kasační důvod
podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., kasační stížnost je tak přípustná.
Z obsahu správního spisu Nejvyšší správní soud především zjistil, že dne 22. 10. 2003
došlo při podbíjení krovů dřevěným obkladem na stavbě rodinného domu v U. k pracovnímu
úrazu stěžovatelova zaměstnance V. Š., který spadl z výšky cca 3, 5 metru z hliníkového
žebříku a poranil si páteř. Téhož dne pořídila Policie České republiky úřední záznam o
podaném vysvětlení poskytnuté spolupracovníkem poškozeného p. R., jenž uvedl, že o
bezpečnosti práce na pracovišti byli zaměstnavatelem pravidelně proškolováni a dle jeho
názoru byl žebřík postaven správně. Do protokolu pořízeného Inspektorátem bezpečnosti
práce dne 5. 11. 2003 pak tentýž p. R. vypověděl, že v den úrazu se sešli se stěžovatelem,
který jim určil místo a předmět práce, jiné pokyny nedostali. Se zadanou prací již měli
zkušenosti, obvykle ji prováděli z lešení. Na předmětné stavbě však lešení nebylo, a proto
práci prováděli s použitím žebříku. Stěžovatel jim ústně doporučil pracovat pomaleji a
opatrněji, nedostali ale od něho žádný písemný podklad předepisující, jak mají práci
konkrétně provádět. V úředním záznamu o podaném vysvětlení ze dne 11. 11. 2003
poškozený zaměstnanec vypověděl, že byl v dubnu 2003 náležitě proškolen, což bylo
doloženo i záznamem o školení o bezpečnosti a ochraně zdraví při práci ze dne 1. 4. 2003 a
prohlášením o provedení opatření k zabezpečení bezpečnosti a ochrany zdraví při práci a
požární ochrany u stěžovatele v průběhu roku 2003 podepsaným dne 19. 1. 2004 poškozeným
zaměstnancem. Samotné podbíjení střechy zaměstnanec se stěžovatelem ústně konzultoval,
přičemž zároveň uvedl, že má s touto prací několikaleté zkušenosti. K samotnému úrazu
sdělil, že práci vykonával spolu s p. R., jenž mu řezal materiál a podával mu jej. On stál na
žebříku a přibíjel materiál. Žebřík byl v okamžiku, kdy se svezl po šikmině doleva, opřen
zboku o šikmou stranu střechy. Levá část žebříku se dostala do volného prostoru, žebřík se
otočil o 90 stupňů kolem své osy doprava a spadl k zemi i s poškozeným, který spadl na záda.
Při ustavování žebříku vadily palety se stavebním materiálem Ytong, které byly postaveny
k obvodovým zdem. Poškozený vyslovil domněnku, že kdyby tam palety nebyly, k úrazu by
možná nedošlo. Shodně vypovídal i do protokolu dne 28. 11. 2003. Dne 1. 12. 2003 byl
pořízen protokol o výkonu dozoru dle §4 zákona č. 174/1968 Sb., z něhož vyplývá, že
předmětem šetření byla kontrola dodržování předpisů k zajištění bezpečnosti práce,
technických zařízení a předpisů stanovujících pracovní podmínky v souvislosti
s vyšetřováním příčin pracovního úrazu poškozeného p. Š. Na základě podrobného popisu
úrazového děje a zhodnocení provedených důkazů inspektoři dospěli k závěru, že se p. Š.
zranil v důsledku nedostatečně odhadnutého rizika a následným neprovedením opatření
k prevenci rizik. Stěžovatel tak porušil §132a odst. 1 zákoníku práce (tehdy účinného zákona
č. 65/1965 Sb.) ve spojení s §14 odst. 2 a odst. 7 vyhlášky č. 324/1990 Sb., o bezpečnosti
práce a technických zařízení při stavebních pracích (dále jen „vyhláška č. 324/1990 Sb.“), a
dále §133 odst. 1 písm. f) zákoníku práce. Zároveň dospěli k závěru, že poškozený předpisy
k zajištění bezpečnosti a ochraně zdraví při práci neporušil. Dne 9. 12. 2003 bylo vydáno
prohlášení o provedení opatření k zabezpečení bezpečnosti a ochrany zdraví při práci a
požární ochrany u stěžovatele v roce 2003, z něhož vyplynulo, že stěžovatel každodenně své
zaměstnance seznamoval s pracovními postupy a úkony.
Stěžovatel nesouhlasil se závěry vyšetřování příčin pracovního úrazu a tvrdil, že nešlo
o nedostatečně odhadnuté riziko, nýbrž o chybné počínání poškozené pracovníka. Odmítl
porušení pracovních předpisů s tím, že zaměstnanci byli řádně proškoleni a v daném případě
se jednalo o osobní selhání poškozeného. Správní orgán I. stupně setrval na svém závěru
a znění protokolu ponechal nezměněno, přičemž dne 9. 6. 2004 zahájil správní řízení
a rozhodnutím ze dne 1. 7. 2004 uložil stěžovateli pokutu 100 000 Kč za porušení výše
citovaných ustanovení zákoníku práce a vyhlášky. Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel
dne 22. 7. 2004 odvolání, v němž navrhl, aby bylo změněno tak, že mu nebude uložena
pokuta, popřípadě bude pokuta snížena alespoň na 50 000 Kč. O odvolání bylo rozhodnuto
žalobou napadeným rozhodnutím, jímž byla uložená pokuta snížena na 40 000 Kč
s tím, že toto snížení je odůvodněno skutečností, že se v daném případě jednalo
o stěžovatelovo nedbalostní jednání menšího rozsahu závažnosti a byla dána též částečná
spoluúčast poškozeného zaměstnance.
Podle §6 odst. 2 písm. b) zákona č. 174/1968 Sb. jsou orgány státního odborného
dozoru jsou oprávněny ukládat organizacím a podnikajícím fyzickým osobám za porušení
předpisů k zajištění bezpečnosti práce a technických zařízení a předpisů stanovících pracovní
podmínky pokutu až do částky 500 000 Kč.
Podle §132a zákoníku práce (účinného ke dni vydání napadeného rozhodnutí) je
zaměstnavatel povinen vytvářet podmínky pro bezpečné, nezávadné a zdraví neohrožující
pracovní prostředí vhodnou organizací bezpečnosti a ochrany zdraví při práci a přijímáním
opatření k prevenci rizik. Prevencí rizik se rozumí všechna opatření vyplývající z právních
a ostatních předpisů k zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví při práci a z opatření
zaměstnavatele, která mají za cíl předcházet rizikům, odstraňovat je nebo minimalizovat
působení neodstranitelných rizik.
Podle §133 odst. 1 písm. f) zákoníku práce je zaměstnavatel kromě jiného povinen
zajistit zaměstnancům, zejména zaměstnancům v pracovním poměru na dobu určitou,
mladistvým a jejich zákonným zástupcům, podle potřeb vykonávané práce ve vhodných
intervalech dostatečné a přiměřené informace a pokyny o bezpečnosti a ochraně zdraví
při práci, zejména formou seznámení s riziky, s výsledky vyhodnocení rizik a s opatřeními
na ochranu před působením těchto rizik, která se týkají jejich práce a pracoviště. Informace
a pokyny je třeba zajistit zejména při přijetí zaměstnance, při jeho převedení, přeložení nebo
změně pracovních podmínek, změně pracovního prostředí, zavedení nebo změně pracovních
prostředků, technologie a pracovních postupů.
Podle §14 odst. 2 vyhlášky č. 324/1990 Sb. může žebřík být používán jen
pro krátkodobé, fyzicky nenáročné práce při použití jednoduchého nářadí. Při výstupu,
sestupu a práci na žebříku musí být pracovník otočen obličejem k žebříku a musí mít možnost
přidržet se ho oběma rukama.
Podle §14 odst. 7 vyhlášky musí žebříky používané pro výstup přesahovat výstupní
plošinu o 1, 1 m. Přesah žebříku mohou nahradit pevná madla nebo jiná pevná část
konstrukce, za kterou se lze spolehlivě uchopit. K zajištění stability musí být žebřík
zabezpečen proti posunutí, bočnímu vychýlení, zvrácení nebo rozevření. Sklon jednoduchého
žebříku nesmí být menší než 2, 5 : 1.
Podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené
nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím
řízení.
Nejvyšší správní soud je předně nucen konstatovat, že stěžovatel v podané kasační
stížnosti vyslovuje nesouhlas s právními závěry městského soudu, aniž by tvrzená pochybení
podložil vlastní právní argumentací. Totéž pak platí i o jeho námitce pochybení žalovaného
pokud jde o tvrzené porušení §34 odst. 5 správního řádu, neboť ani v této souvislosti
stěžovatel konkrétní výtky vůči postupu žalovaného soudu nepředložil a setrval
toliko v obecné rovině. Ke stejnému závěru pak dospěl soud i u stěžovatelova prohlášení
ze dne 15. 12. 2003, neboť ani ve vztahu k domnělému nedostatečnému zohlednění
tohoto důkazu stěžovatel žádné konkrétní pochybení soudu ani netvrdil. Nejvyšší správní
soud se proto může zabývat námitkami jen v té míře, která je jejich formulací umožněna.
K námitce, že zavinění poškozeného je s to ovlivnit právní závěry o vině stěžovatele,
Nejvyšší správní soud uvádí, že stěžovatelovu námitku neshledal důvodnou,
neboť v rozhodnutí odvolacího orgánu byla sice připuštěna částečná spoluúčast zaměstnance
na konkrétním pracovním úraze, ale tato skutečnost nezměnila nic na tom, že stěžovatel
porušil své povinnosti dané mu výše citovanými předpisy. V zákoně č. 174/1968 Sb. je
upravena odpovědnost stěžovatele za porušení bezpečnosti a ochrany zdraví při práci,
která má objektivní povahu. Tuto skutečnost stěžovatel jak v žalobě, tak i v kasační stížnosti
ostatně ani nepopřel. Ustanovení o výši pokuty podle cit. ustanovení zákona č. 174/1968 Sb.
závisí na volné správní úvaze správního orgánu, přičemž zákon přímo nestanoví hlediska
pro stanovení výše pokuty. Správní uvážení týkající se rozhodnutí o výši pokuty neznamená,
že správní orgán rozhodne o jejím uložení v libovolné výši, neboť při tomto rozhodování musí
přihlížet i k zákonným mezím správního uvážení zahrnujícím zásadu přiměřenosti.
Tato zásada vychází z charakteru závažnosti protiprávního jednání (v daném případě porušení
předpisů bezpečnosti a ochrany zdraví při práci) jako jednoho ze zákonných znaků
pro naplnění skutkové podstaty uvedeného správního deliktu. V případě objektivní
odpovědnosti za správní delikt se nezkoumá míra zavinění při zjištění protiprávního jednání
jako jednoho ze zákonných znaků skutkové podstaty zmíněného správního deliktu,
ani zavinění poškozeného či stěžovatele.
Stěžovatelovo pochybení, za které mu byla pokuta uložena, spočívá zejména
v nedostatečné organizaci práce na dotčeném pracovišti. Stěžovatel si měl být vědom
ztíženého přístupu jeho zaměstnanců ke krovům, které měly být podbíjeny, a z toho vyvodit
příslušná opatření k prevenci rizik, tak jak mu to ukládají výše citovaná ustanovení zákoníku
práce. Z obsahu správního spisu je zřejmé toliko to, že stěžovatel vyzval své zaměstnance
k pomalejšímu a opatrnějšímu postupu, což nelze považovat za dostatečné opatření k prevenci
rizik, ale naopak za důkaz stěžovatelova povědomí o obtížnosti uložené práce v daných
podmínkách.
Skutková podstata deliktu tedy byla naplněna a v otázce viny neshledal Nejvyšší
správní soud v právním posouzení městským soudem žádné pochybení. Do výše trestu
námitka stěžovatele nesměřuje, proto se otázkami spojenými s uloženým trestem Nejvyšší
správní soud nezabýval.
Stěžovatel v kasační stížnosti dále namítá porušení §34 odst. 5 správního řádu,
podle něhož správní orgán hodnotí důkazy podle své úvahy, a to každý důkaz jednotlivě
a všechny důkazy v jejich vzájemné souvislosti, přičemž pochybení spatřuje ve změně
právního hodnocení skutkového stavu věci, byla-li odvolacím orgánem připuštěna spoluúčast
poškozeného zaměstnance. K tomu Nejvyšší správní soud především odkazuje na výše
uvedené. Odvolací orgán nezměnil právní kvalifikaci stěžovatelova pochybení, tedy
rozhodnutí o vině stěžovatele, ale pouze zohlednil určité skutečnosti ve výši trestu
ve stěžovatelův prospěch částečně jinak než správní orgán I. stupně. Nelze
přitom přehlédnout, že v této souvislosti vyhověl stěžovatelovu odvolání a uloženou pokutu
snížil. Jak již konstatoval městský soud, v tom rozsahu, v němž se odvolací orgán ztotožnil
s argumentací prvoinstančního orgánu, nebyl povinen podrobně rozvádět, jak jednotlivé
důkazy hodnotil a k jakým skutkovým a právním závěrům na jejich základě dospěl.
Totéž pak platí ve vztahu ke stěžovatelově třetí námitce, totiž nedostatečného vypořádání
se s stěžovatelovým prohlášením ze dne 15. 12. 2003, v němž se vyjadřoval k průběhu
a příčinám úrazu svého zaměstnance, ze strany odvolacího orgánu. Jestliže totiž stěžovatel
ve svém odvolání nijak nenapadl závěry, které byly ohledně tohoto prohlášení učiněny
správním orgánem I. stupně, nebylo povinností odvolacího orgánu se jím podrobně zabývat,
shledal-li je zákonným a správným. Odvolací správní orgán byl povinen odůvodnit své
rozhodnutí zejména ve vztahu k té části výroku, v níž bylo napadené rozhodnutí změněno,
a proto nepochybil, jestliže kvalifikaci stěžovatelova jednání nezměnil, ale pouze v souvislosti
se snížením míry stěžovatelova zavinění na konkrétním úraze uložil nižší sankci. Nelze
tedy dovodit, že by bylo jakkoli porušeno stěžovatelovo právo na spravedlivý proces.
Poněvadž Nejvyšší správní soud ze všech výše uvedených důvodů shledal kasační
stížnost nedůvodnou, zamítl ji (§110 odst. 1 s. ř. s.).
O nákladech řízení bylo rozhodnuto podle §60 odst. 1, 2 s. ř. s. ve spojení s §120
s. ř. s. Stěžovatel ve věci neměl úspěch, proto právo na náhradu nákladů řízení nemá.
Žalovaný náhradu nákladů řízení nepožadoval a ani Nejvyšší správní soud z obsahu spisu
žádné náklady převyšující rámec jeho běžné administrativní činnosti nezjistil, a proto mu
náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nej sou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. prosince 2007
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu