ECLI:CZ:NSS:2007:6.AS.10.2006
sp. zn. 6 As 10/2006 - 43
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň Mgr. Daniely Zemanové a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci stěžovatele S.,
spol. s r.o., zastoupeného Mgr. Zbyškem Jarošem, advokátem se sídlem v Praze 4, Zelený
pruh 95/97, za účasti Krajského úřadu Jihomoravského kraje, se sídlem v Brně,
Žerotínovo nám. 3/5, v řízení o kasační stížnosti proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze
dne 18. 8. 2005, č. j. 30 Ca 60/2005 – 16,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 18. 8. 2005, č. j. 30 Ca 60/2005 – 16,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Stěžovatel kasační stížností napadá v záhlaví označený rozsudek Krajského soudu
v Brně (dále jen „krajský soud“), kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí
Okresního úřadu ve Vyškově, referátu regionálního rozvoje a územního plánování, ze dne
18. 11. 2002, č. j. RRRÚP 415/02. Tímto rozhodnutím okresní úřad zamítl odvolání
stěžovatele proti prvostupňovému rozhodnutí Městského úřadu ve Vyškově, stavebního
úřadu, ze dne 12. 9. 2002, č. j. SU-1937/02/PO, jímž byl zamítnut návrh stěžovatele na vydání
rozhodnutí o zřízení věcného břemene pro stavbu „Tranzitní telekomunikační trasa, úsek B. –
P. v okr. V.“
Dle názoru stěžovatele krajský soud nesprávně interpretoval ustanovení §108 zákona
č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „stavební zákon“), týkající se právního institutu vyvlastnění, v souvislosti s §90
odst. 1 a §91 odst. 3 zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a změně dalších zákonů,
ve znění platném pro projednávanou věc (dále jen „zákon o telekomunikacích“), kde zákon
hovoří o povinnosti stavebního úřadu zřídit věcné břemeno za splnění konkrétních podmínek.
S ohledem na výše uvedené proto stěžovatel konstatuje, že rozhodnutí krajského soudu
je nezákonné, nemá oporu v právním řádu, a navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadené
rozhodnutí zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
Krajský úřad Jihomoravského kraje, odbor územního plánování a stavebního řádu
(jakožto právní nástupce Okresního úřadu ve Vyškově; dále jen „žalovaný“), se k podané
kasační stížnosti nijak podrobněji nevyjádřil, pouze odkázal na odůvodnění rozhodnutí
Okresního úřadu ve Vyškově.
Krajský soud v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedl, že mezi účastníky
je spornou právní otázka, zda je stavební úřad povinen zřídit věcné břemeno podle ustanovení
§91 odst. 3 zákona o telekomunikacích i poté, co byla stavba (v tomto případě stavba
telekomunikačního zařízení) již postavena, resp. započata. Dále konstatoval podstatný obsah
správního spisu, ze kterého zjistil, že na dotčeném pozemku je již zřízena část podzemního
vedení k zavedení telekomunikační sítě (dle sdělení samotného stěžovatele adresovaného
žalovanému k jeho žádosti). K návrhu na vyvlastnění žalobce předložil výzvu k dohodě
o uzavření smlouvy o smlouvě budoucí o zřízení věcného břemene s vlastníkem předmětného
pozemku, který však na výzvu nereagoval. Právě neúspěšná jednání směřující k dohodě
o zřízení věcného břemene jsou totiž dle §91 odst. 3 zákona o telekomunikacích nezbytným
předpokladem pro to, aby o zřízení věcného břemene rozhodl stavební úřad. Vzhledem
k tomu, že ten příslušné rozhodnutí nevydal, posoudil krajský soud užívání pozemku,
který nebyl vyvlastněn, jako nezákonné a označil jej výslovně za neoprávněnou stavbu
na cizím pozemku.
Dle právního názoru krajského soudu je nutno za použití gramatické a logické metody
interpretace §91 odst. 3, větu druhou, zákona o telekomunikacích vykládat v kontextu věty
první, podle níž držitel telekomunikační licence nebo osvědčení uzavře dohodu s vlastníkem
dotčené nemovitosti před zahájením stavby, a je tedy nepochybné, že zřídit věcné břemeno
rozhodnutím stavebního úřadu je možné též jen před zahájením stavby. Soud podpůrně
argumentuje dikcí ustanovení §108 odst. 1 stavebního zákona, ze kterého je zřejmé,
že pozemky je možno vyvlastnit ve veřejném zájmu pro uskutečnění staveb,
nikoli tedy pro stavby rozestavěné či již dokončené. Výklad žalobce, založený na úvaze,
že časové hledisko není rozhodující, je dle soudu výkladem nepřípustně extenzivním, jdoucím
nad rámec zákona, a proto je nutno jej odmítnout. Ke stejným závěrům dospěl krajský soud
i za použití historické metody výkladu posledně uvedené právní normy, když konstatuje,
že dle §108 odst. 1 stavebního zákona ve znění platném do 30. 6. 1992 mohl stavební úřad
vyvlastnit nemovitosti potřebné k uskutečnění nebo užívání staveb. V obecné části důvodové
zprávy k zákonu č. 262/1992 Sb., kterým bylo toto ustanovení s účinností od 1. 7. 1992
novelizováno do současné podoby, se uvádí, že „v obecných procesních ustanoveních
pro vyvlastnění, které stavební zákon obsahuje, jsou prováděny úpravy směřující ke zvýšené
ochraně vlastnických práv“. Zákonodárce tak reagoval na článek 11 odst. 4 Listiny základních
práv a svobod, v souladu s nímž vyložil příslušná ustanovení ke zvýšení ochrany vlastnického
práva.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a stěžovatel v ní jako důvody
uplatňuje skutečnosti dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. nezákonnost napadeného rozhodnutí
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
Rozsahem a důvody kasační stížnosti je Nejvyšší správní soud podle §109 odst. 2 a 3 s. ř. s.
vázán.
Nejvyšší správní soud po přezkoumání napadeného rozsudku krajského soudu dospěl
k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Dosavadní judikatura Nejvyššího správního soudu ke sporné právní otázce časového
omezení zřízení věcného břemene podle ustanovení §91 odst. 3 zákona o telekomunikacích
vycházela z názoru vyjádřeného v rozsudku ze dne 24. 3. 2005, č. j. 5 As 11/2003 – 66,
publikovaném pod č. 630/2005 Sb. NSS. V něm bylo vysloveno, že „příslušný stavební úřad
nemůže zamítnout návrh na zřízení věcného břemene podle §91 odst. 3 zákona
č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně dalších zákonů, jen s poukazem na skutečnost,
že žádost je podána až po provedené pokládce telekomunikační sítě.“ Poté, co sedmý senát
Nejvyššího správního soudu dospěl při předběžné poradě k právnímu názoru odlišnému
od názoru již vyjádřeného v citovaném rozsudku, byla problematika zřízení věcného břemene
stavebním úřadem až po zřízení stavby podle §91 odst. 3 zákona o telekomunikacích
v souladu s ustanovením §17 odst. 1 s. ř. s. postoupena usnesením ze dne 27. 7. 2006,
č. j. 7 As 67/2005 - 33, k rozhodnutí rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu (dále jen „rozšířený senát“) v usnesení
ze dne 20. 3. 2007, sp. zn. 7 As 67/2005, vyslovil, že s danou otázkou se nelze vypořádat
pouze na základě interpretace konkrétního ustanovení zákona o telekomunikacích,
ale je nutno uvažovat v souvztažnostech citovaného právního předpisu a zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavebního zákona), v platném znění,
přičemž nelze odhlédnout ani od pojetí vlastnického práva a připuštěných zásahů
do něj v předpisech ústavního pořádku a občanského zákoníku. Z tohoto úhlu pohledu zákon
o telekomunikacích podle názoru rozšířeného senátu představuje jednu z veřejnoprávních
úprav, jež samou svou podstatou ve veřejném zájmu modifikuje výkon vlastnického práva
a omezuje volnost, která vyplývá ze soukromoprávní úpravy vlastnictví. K veřejnoprávní
povaze nuceného omezení vlastnického práva se rozšířený senát již dříve obsáhle vyjádřil
ve svém usnesení ze dne 12. 10. 2004, č. j. 4 As 47/2003 – 50, publikovaném pod č. 448/2005
Sb. NSS, a na tomto místě na něj proto jen odkázal, přičemž samostatně zmínil,
že v této souvislosti je velmi významným prvkem veřejnoprávní metoda regulace dotčených
právních vztahů. Dále poukázal na skutečnost, že držitel telekomunikační licence
není pouhým zhotovitelem stavby, nýbrž je i jejím provozovatelem (obojí se děje ve veřejném
zájmu). V průběhu provozu má řadu oprávnění vyplývajících přímo ze zákona
a dále i z územního omezení vlastnických práv, jež povstávají v důsledku ochranného pásma
telekomunikačního zařízení. Proto není pouze a výlučně v postavení osoby soukromého
práva, naopak je nadán významnými oprávněními, pro jejichž výkon potřebuje dosáhnout
v konkrétních případech omezení vlastnických práv, ať již dohodou nebo nuceně ex actu.
Stavební zákon předvídá pro stavby podle zákona o telekomunikacích vydání
rozhodnutí o umístění stavby. Účastníkem tohoto řízení je podle ustanovení §34
stavebního zákona i osoba, jejíž vlastnické právo může být rozhodnutím přímo dotčeno,
přičemž vydat územní rozhodnutí bez souhlasu vlastníka lze dle §38 citovaného právního
předpisu jen tehdy, jestliže je možno pro navrhovaný účel pozemek vyvlastnit.
V souladu s §56 písm. b) stavebního zákona se stavební povolení ani ohlášení nevyžaduje
mimo jiné i u nadzemních a podzemních vedení telekomunikační sítě a z ustanovení §76
odst. 1 tohoto zákona vyplývá, že dokončené stavby se kolaudují, jen pokud vyžadovaly
stavební povolení. Zřizování telekomunikačních sítí jako staveb ve smyslu veřejnoprávním
je tak významně zjednodušeno. Vlastník dotčené nemovitosti je přesto účastníkem územního
řízení, v němž může zákonem předvídaným způsobem uplatňovat své výhrady.
Rozšířený senát se následně vyslovil k problematice z ústavněprávního hlediska.
Uvedl, že na jedné straně má dle článku 11 Listiny základních práv a svobod každý právo
vlastnit majetek, přičemž vlastnické právo všech vlastníků má stejný obsah i ochranu.
Vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu,
a to na základě zákona a za náhradu. Dále platí zásada, že vlastnictví zavazuje. Obě posledně
zmíněná ustanovení jsou v souladu s druhým odstavem článku 1 Dodatkového protokolu
k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Vzhledem k výše uvedenému
považuje rozšířený senát omezení vlastnického práva v zákoně o telekomunikacích
za legitimní a proporcionální, tedy v souladu s ústavněprávními garancemi ochrany
vlastnictví. Časový okamžik, kdy by mohl stavební úřad o takovém omezení rozhodnout,
nepovažuje za určující. Rozšířený senát tak dospěl k závěru, že není důvod odchýlit
se od dosavadní judikatorní praxe Nejvyššího správního soudu.
S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud uzavírá, že krajský soud pochybil,
když žalobu jako nedůvodnou zamítl podle ustanovení §78 odst. 7 s. ř. s.
Jelikož v posuzovaném případě nebyly splněny zákonné podmínky pro zamítnutí žalobního
návrhu, Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu pro nezákonnost zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.). Krajský soud je v něm povinen
v souladu s vysloveným právním názorem rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu,
jímž je dle ustanovení §110 odst. 3 s. ř. s. vázán, znovu posoudit žalobní návrh stěžovatele.
V novém rozhodnutí pak krajský soud rozhodne také o náhradě nákladů řízení
o kasační stížnosti ve smyslu ustanovení §110 odst. 2 s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. května 2007
JUDr. Radan Malík
předseda senátu