ECLI:CZ:NSS:2007:6.AS.34.2005
sp. zn. 6 As 34/2005 - 66
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Bohuslava
Hnízdila a soudkyň JUDr. Milady Tomkové a JUDr. Brigity Chrastilové v právní věci
žalobce: T. O. , a. s., proti žalovanému: Český telekomunikační úřad, se sídlem
Sokolovská 219, Praha 9, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu
v Praze ze dne 10. 12. 2004, č. j. 7 Ca 91/2004 - 38,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti ne př i zná vá.
Odůvodnění:
Shora uvedeným usnesením Městský soud v Praze odmítl žalobu, jíž se žalobce
domáhal zrušení rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu (dále též „žalovaný“)
č. 03/PROP/2004 vydaného dne 1. 4. 2004 pod č. j. 10855/2004 - 611. Městský soud po citaci
ustanovení §78 odst. 1, 2 zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích, v platném znění,
a §2b odst. 2 písm. a) zákona č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti
cen, ve znění pozdějších předpisů, uvedl, že podle ustálené judikatury Ústavního soudu není
cenové rozhodnutí vydané Úřadem individuálním správním aktem, ale splňuje formální
i materiální znaky právního předpisu (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 28. 2. 2002,
sp. zn. IV. ÚS 50/02, zveřejněné ve svazku č. 25 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu
na str. 371). Toto cenové rozhodnutí je regulativní, právně závazné, obecné (což nemůže
změnit ani to, že se týká jen určitého počtu subjektů práva) a vynutitelné státní mocí. Městský
soud dále uvedl, že soud ve správním soudnictví má pravomoc přezkoumávat ty úkony
správního orgánu, jimiž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti
žalobce (zákon užívá pro tyto úkony legislativní zkratku „rozhodnutí“ - ustanovení §65
odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů - dále
jen „s. ř. s.“). Cenové rozhodnutí žalovaného, ač je nazváno „rozhodnutí“, definici pojmu
„rozhodnutí“ podle soudního řádu správního nesplňuje, neboť se nejedná o individuální
správní akt, nýbrž o právní předpis svého druhu. Z toho důvodu tedy není žaloba
proti takovému cenovému rozhodnutí ve správním soudnictví přípustná, neboť napadené
cenové rozhodnutí není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Za tohoto stavu
tedy městský soud žalobu ve smyslu §46 odst. 1 písm. d), §68 písm.e) a §70 písm. a) s. ř. s.
odmítl.
Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost,
v níž namítá, že uvedené rozhodnutí je nesprávné a nezákonné, a to z toho důvodu,
že městský soud chybně posoudil právní otázku, zda se v případě návrhem napadeného
rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu jednalo o rozhodnutí (individuální správní akt)
či právní předpis, a proto dospěl k nesprávnému závěru o přípustnosti návrhu stěžovatele.
Stěžovatel proto s odkazem na §103 odst. 1 písm. a) a e) s. ř. s. rozhodnutí městského soudu
v celém rozsahu napadá. Stěžovatel se neztotožňuje s názorem městského soudu, že cenové
rozhodnutí č. 03/PROP/2004 je obecně závazným předpisem. Městský soud podle názoru
stěžovatele nesprávně posoudil právní povahu předmětného cenového rozhodnutí
z následujících důvodů:
1) Cenové rozhodnutí je rozhodnutím v oblasti veřejné správy vydané správním orgánem
s výslovným odkazem na jeho veřejnoprávní správní a regulatorní pravomoci dle §95
bodu 7 a §78 odst. 2 zákona o telekomunikacích a §2b odst. 2 písm. a) zákona
č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, ve znění
pozdějších předpisů. Žalovaný jeho vydáním překročil navíc svoji zákonem
stanovenou normativní pravomoc, když stanovil maximální cenu za danou službu.
K určování maximální ceny však Úřad nebyl zákonem zmocněn. Cenové rozhodnutí
tak představuje vrchnostenský správní akt, kterým Úřad uložil stěžovateli povinnost,
resp. Jej z nerovné pozice reguloval v oblasti cen.
2) Cenové rozhodnutí je individuální správní akt. Městský soud při svém posouzení
cenového rozhodnutí jakožto normativního právního aktu vyšel z kumulativních znaků
takového aktu, který musí být regulativní, právně závazný, obecný a vynutitelný státní
mocí. Všechny znaky nejsou naplněny: s přihlédnutím ke všem okolnostem je
stěžovatel subjektem, který je cenovým rozhodnutím dotčen zcela zvláštním
způsobem, jenž je rozdílný od způsobu, jakým jsou dotčeny veškeré ostatní subjekty.
Cenové rozhodnutí je záměrně postaveno tak, aby dopadalo přímo na stěžovatele,
ač v cenovém rozhodnutí není výslovně zmíněn.
3) Městský soud v Praze přes vyjádření žalobce v žalobě z 31. 5. 2004 nezohlednil stav
regulace po 1. 5. 2004, tj. po vstupu ČR do Evropské unie. V roce 2002 byl EU přijat
soubor směrnic označovaných jako nový regulační rámec pro sektor elektronických
komunikací. Ačkoliv směrnice nemají bezprostřední účinek v členských státech,
nastává tzv. vertikální bezprostřední použitelnost. Nesplní-li členský stát povinnost
implementovat směrnici včas, mohou se jednotlivci dovolat ustanovení komunitárního
práva, jehož nejsou adresáty, vůči členskému státu. Směrnice č. 97/33/EC,
která upravuje oblast propojení, nebyla plně implementována do českého právního
řádu. Článek 4 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/21/ES ze dne 7. 3. 2002
o společném předpisovém rámci pro sítě a služby elektronických komunikací (dále
též „směrnice“), požaduje, aby kterýkoli poskytovatel telekomunikačních služeb měl
právo na podání opravného prostředku proti jakémukoli rozhodnutí Úřadu, kterým je
poskytovatel dotčen, subjektu nezávislému na smluvních stranách. Z článku 13
Směrnice č. 2002/19/ES vyplývá, že cenová regulace má být prováděna
vždy ve vztahu ke konkrétnímu subjektu, jenž má právo potom proti takové regulaci
podat opravný prostředek. Stěžovatel je přesvědčen o tom, že citovaná ustanovení
evropského práva kategoricky vyžadují, aby Česká republika coby členský stát
Evropského společenství umožnila soudní přezkum cenových rozhodnutí Českého
telekomunikačního úřadu, tedy i předmětného cenového rozhodnutí a že stávající
procesní předpisy platné v České republice je v souladu s principem nadřazenosti
Evropského práva nezbytné vykládat v souladu s tímto kategorickým požadavkem.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti především odkazuje na usnesení Ústavního
soudu sp. zn. IV. ÚS 50/02 ze dne 21. 2. 2002. Ústavní soud v tomto svém usnesení na více
místech uvádí, že cenová rozhodnutí účastníka jsou vyloučena z přezkumu soudem
s tím, že splňují všechny znaky právního předpisu. K odkazům stěžovatele na právo
Evropských společenství uvedl, že národní právo sice skutečně je nutno vykládat
s přihlédnutím k účelu směrnic EU. Jejich účelem ale rozhodně není znehodnocovat principy
právního státu, zejména zásadu právní jistoty, ani degradovat stejnorodost,
a tedy i předvídatelnost rozhodování orgánů veřejné moci, včetně soudů. Navíc postup
žalovaného není se směrnicemi v rozporu. Stěžovatelem citovaná ustanovení směrnic patří
k těm, která nemohou mít - pro nesplnění věcných i formálních kritérií (dostatečná přesnost,
nepodmíněnost a právní úplnost) - přímý účinek. Toho si je vědom i stěžovatel, jak je znatelné
i z opatrné textace kasační stížnosti. Rovněž článek 13 přístupové směrnice,
ve kterém stěžovatel upozorňuje na skutečnost, že cenová regulace má být prováděna
vždy ve vztahu ke konkrétnímu subjektu, nesplňuje všechna kritéria, která teprve poskytují
směrnici přímý účinek. Přezkoumávané cenové rozhodnutí bylo navíc vydáno k rozhodnutí
sporu konkrétních konkurenčních operátorů, ač bylo jinak využitelné obecně. Podle názoru
žalovaného vyžadují ustanovení směrnic transpozici do právního řádu ČR a požadavek
stěžovatele na přímou aplikaci neobstojí.
Z uvedených důvodů žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost
jako nedůvodnou zamítl.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a podle jejího obsahu
i označení jsou v ní namítány důvody odpovídající ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a e)
uvedeného zákona. Rozsahem a důvody kasační stížnosti je Nejvyšší správní soud
podle §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán.
Kasační stížnost není důvodná.
V předmětné věci jde o posouzení, zda cenové rozhodnutí Českého telekomunikačního
úřadu o způsobu výpočtu cen za propojení podle §78 odst. 2 zákona č. 151/2000 Sb.
(v daném případě jde o rozhodnutí č. 03/PROP/2004 vydaného dne 1. 4. 2004) je
individuálním správním aktem nebo aktem normativní povahy. K této otázce se již vyjádřil
druhý senát Nejvyššího správního soudu, jenž ve svém rozsudku č. j. 2 As 4/2004 - 138
ze dne 18. 5. 2005 dospěl k závěru, že cenové rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu
o způsobu výpočtu cen za propojení podle §78 odst. 2 zákona č. 151/2000 Sb.,
o telekomunikacích a změně dalších zákonů, je abstraktním aktem normativní povahy,
který nemá charakter rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 a 2 s. ř. s. Pokud je
tedy proti takovému aktu podána žaloba, soud ji odmítne ve smyslu §46 odst. 1 písm. d)
s. ř. s. S tímto právním názorem na charakter cenového rozhodnutí se šestý senát Nejvyššího
správního soudu plně ztotožňuje. Lze pouze podotknout, že pokud by se chtěl šestý senát
Nejvyššího správního soudu od uvedeného právního názoru odchýlit, musel by věc postoupit
k rozhodnutí rozšířenému senátu ve smyslu §17 odst. 1 s. ř. s.
K námitce stěžovatele o umožnění soudního přezkumu cenových rozhodnutí
na základě směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/21/ES ze dne 7. 3. 2002,
případně článku 13 Směrnice č. 2002/19/ES lze uvést následující:
Směrnice, jejíhož článku 4 se stěžovatel ve vztahu k soudní přezkoumatelnosti
cenového rozhodnutí (které je jedině předmětem posouzení Nejvyššího správního soudu)
dovolával, byla přijata dne 7. 3. 2002, transpoziční lhůta uplynula dne 24. 7. 2003. Napadené
cenové rozhodnutí bylo vydáno dne 1. 4. 2004 podle zákona č. 151/2000 Sb. Žaloba byla
podána dne 31. 5. 2004. Česká republika se stala členem Evropské unie dne 1. 5. 2004
a podle článku 2 aktu o přistoupení, který je podle článku 1 odst. 2 Smlouvy o přistoupení
součástí této smlouvy, se acquis commu- nautaire (soubor práva Společenství) stává dnem
vstupu závazným pro nové členské státy a uplatňuje se v nich. Předmětné rozhodnutí
však bylo vydáno před vstupem ČR do Evropské unie. Pro dobu před vstupem do Evropské
unie lze právo Společenství použít zcela výjimečně, a to jen jako výkladové vodítko
při výkladu právních předpisů přijatých ke splnění závazků České republiky harmonizovat
své právo s právem Společenství podle článku 69 a násl. Evropské dohody o přidružení
(č. 7/1995 Sb.). Tato zásada našla svůj výraz opakovaně v judikatuře Nejvyššího správního
soudu (např. č. 741/2006 a č. 1097/2007 Sbírky rozhodnutí Nejvyššího správního soudu).
V předmětné věci je však již z časových důvodů vyloučeno, aby byl zákon č. 151/2000 Sb.
přijat k implementaci směrnice 2002/21/ES, která v době jeho přijímání nebyla ani ve stadiu
návrhu (návrh směrnice byl přijat Komisí dne 12. 7. 2002 COM/2000/0393 final). Proto nelze
při zkoumání právní povahy cenového rozhodnutí vydaného žalovaným dne 1. 4. 2004
podle §78 odst. 2 zákona č. 151/2000 Sb. použít směrnici 2002/21/ES ani jako výkladové
vodítko.
Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že se městský soud napadeným
usnesením nedopustil nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí žaloby ve smyslu §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s. Kasační stížnost tedy nebyla shledána důvodnou, a Nejvyšší správní soud
ji proto zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Stěžovatel, který neměl v tomto řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení
(§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.). Toto právo by měl žalovaný, ten však žádné
náklady neuplatňoval a Nejvyšší správní soud ani žádné mu vzniklé náklady ze spisu nezjistil,
a proto bylo rozhodnuto tak, že žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nej sou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. června 2007
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu