ECLI:CZ:NSS:2007:6.AS.44.2005
sp. zn. 6 As 44/2005 - 162
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Bohuslava
Hnízdila a soudkyň JUDr. Milady Tomkové a JUDr. Brigity Chrastilové v právní věci
žalobce: T. O., a. s., zastoupen JUDr. Karlem Muzikářem, advokátem, se sídlem Křížovnické
nám. 1/193, Praha 1, proti žalovanému: Český telekomunikační úřad, se sídlem
Sokolovská 219, Praha 9, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu
v Praze ze dne 16. 2. 2005, č. j. 10 Ca 226/2004 - 95,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti ne př i zná vá.
Odůvodnění:
Shora uvedeným usnesením Městský soud v Praze odmítl žalobu, jíž se žalobce
domáhá zrušení rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu (dále též „žalovaný“)
č. 06/PROP/2002 vydaného dne 3. 9. 2002 pod č. j. 18637/2002 - 611. Městský soud po citaci
ustanovení §1, §3 a §78 odst. 1, 2 zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích, v platném
znění, a §2b odst. 2 písm. a) zákona č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky
v oblasti cen, ve znění pozdějších předpisů, uvedl, že podle ustálené judikatury Ústavního
soudu není cenové rozhodnutí vydané Úřadem individuálním správním aktem, ale splňuje
formální i materiální znaky právního předpisu (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne
28. 2. 2002, sp. zn. IV. ÚS 50/02, zveřejněné ve svazku č. 25 Sbírky nálezů a usnesení
Ústavního soudu na str. 371 ). Toto cenové rozhodnutí je regulativní, právně závazné, obecné
(což nemůže změnit ani to, že se týká jen určitého počtu subjektů práva) a vynutitelné státní
mocí. Městský soud dále uvedl, že soud ve správním soudnictví má pravomoc přezkoumávat
ty úkony správního orgánu, jimiž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva
nebo povinnosti žalobce (zákon užívá pro tyto úkony legislativní zkratku „rozhodnutí“ -
ustanovení §65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších
předpisů, dále jen „s. ř. s.“). Cenové rozhodnutí žalovaného, ač je nazváno „rozhodnutí“,
definici pojmu „rozhodnutí“ podle správního řádu správního nesplňuje, neboť se nejedná o
individuální správní akt, nýbrž o právní předpis svého druhu. Z toho důvodu tedy není žaloba
proti takovému cenovému rozhodnutí ve správním soudnictví přípustná, neboť napadené
cenové rozhodnutí není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Za tohoto stavu tedy
městský soud žalobu ve smyslu §46 odst. 1 písm. d), §68 písm. e) a §70 písm. a) s. ř. s.
odmítl. Městský soud na závěr dodal, že pravomoc soudu ve správním soudnictví
přezkoumávat na základě samostatně podané žaloby podzákonné právní předpisy není dána
(§4 s. ř. s.). Soud může soulad podzákonného předpisu se zákonem přezkoumat toliko
v rámci řízení o žalobě proti individuálnímu správnímu aktu, který je rozhodnutím podle §65
s. ř. s. Pakliže byl podzákonný právní předpis v takovém případě aplikován a soud shledá, že
byl vydán v rozporu se zákonem či nikoli v jeho mezích, přísluší soudu nedbat takového
podzákonného předpisu a ve věci rozhodnout toliko na základě zákona, kterým je soud vázán.
Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost,
v níž namítá, že uvedené rozhodnutí je nesprávné a nezákonné, a to z toho důvodu,
že městský soud chybně posoudil právní otázku, zda se v případě návrhem napadeného
rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu jednalo o rozhodnutí (individuální správní akt)
či právní předpis, a proto dospěl k nesprávnému závěru o přípustnosti návrhu stěžovatele.
Stěžovatel proto s odkazem na §103 odst. 1 písm. a) a e) s. ř. s. rozhodnutí městského soudu
v celém rozsahu napadá. Stěžovatel se neztotožňuje s názorem městského soudu, že cenové
rozhodnutí č. 06/PROP/2002 je obecně závazným předpisem. Městský soud podle názoru
stěžovatele nesprávně posoudil právní povahu předmětného cenového rozhodnutí
z následujících důvodů:
1) Nemůže se jednat o právní předpis, jelikož žalovaný jeho vydáním překročil
svoji zákonem stanovenou normativní pravomoc, když v předmětném rozhodnutí
směšoval svou normativní pravomoc podle §78 odst. 2 zákona č. 151/2000 Sb.
se svou pravomocí rozhodovat konkrétní spory o ceny za propojení podle §78 odst. 5
(nyní §78 odst. 6) uvedeného zákona.
2) Městským soudem citované usnesení Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 50/02 ze dne
21. 2. 2002 uvádí, že „právní norma určuje svůj předmět a subjekty jako třídy definiční
znaky, a nikoliv určením (výčtem) jejich prvků“, tedy požaduje, aby i coby třída byly
určeny nejen subjekty, ale i předmět úpravy. Žalovaný naproti tomu v předmětném
rozhodnutí namísto obecného způsobu výpočtu ceny za propojení, předpokládaného §78
odst. 2 zákona o telekomunikacích, určuje cenu za propojení zcela konkrétním způsobem.
Ve světle citovaného rozhodnutí Ústavního soudu tedy předmětné cenové rozhodnutí
nelze kvalifikovat jako obecně závazný právní předpis.
3) O tom, že cenové rozhodnutí je ve skutečnosti individuálním rozhodnutím o subjektivních
právech a povinnostech žalobce, svědčí i skutečnost, že žalobce je v textu předmětného
cenového rozhodnutí výslovně jmenován a cenově regulován, a to zcela adresně.
Městským soudem citované kritérium obecnosti subjektů právního předpisu tak není
naplněno.
4) Skutečnost, že v roce 2002, tedy v době vydání předmětného cenového rozhodnutí, bylo
přibližně 99,62% všech koncových účastníků veřejné telefonní služby poskytované
prostřednictvím pevných sítí v České republice účastníky stěžovatele, svědčí
o tom, že předmětným cenovým rozhodnutím je bezprostředně, zcela konkrétním
individuálně specifickým a ode všech ostatních subjektů odlišným způsobem zasahováno
do majetkové sféry stěžovatele.
5) Městský soud se nezabýval skutečným obsahem předmětného cenového rozhodnutí
a omezil se na přezkoumání tohoto rozhodnutí čistě po formální stránce. V tomto ohledu
se tento soud dostal do přímého rozporu s obsahem usnesení Ústavního soudu
sp. zn. IV. ÚS 50/02 (jehož se navíc sám dovolával), jakož i s obsahem nálezu Ústavního
soudu sp. zn. Pl. ÚS 24/99, v obou případech konstatujících, že „je třeba dát přednost
posouzení obsahu před mechanickým akceptováním formy“.
6) Žalovaný stanovil účinnost předmětného cenového rozhodnutí bez ohledu na zveřejnění
v „Telekomunikačním věstníku či Cenovém věstníku“. Není možné, aby se jednalo
o právní normu, pokud je její účinnost stanovena a žalovaným proti povinným subjektům
vymáhána bez ohledu na zákonem závazně stanovenou publikaci. Přiznání normativní
povahy takovému právnímu aktu by vedlo k pošlapání základních principů právního státu,
znamenalo by, že povinné subjekty jsou povinny se řídit normami bez ohledu
na jejich zveřejnění zákonem stanoveným způsobem a potažmo tak vedlo k naprosté
nejistotě o obsahu objektivního práva.
7) Proti tomuto cenovému rozhodnutí podal stěžovatel ústavní stížnost, která sice byla
usnesením Ústavního soudu ze dne 31. 10. 2003 odmítnuta jako nepřípustná,
avšak nikoliv z toho důvodu, že by se snad podle názoru Ústavního soudu v případě
cenového rozhodnutí jednalo o normativní právní akt, nýbrž pouze a jedině
proto, že v tomto případě nebyly vyčerpány veškeré procesní prostředky, které zákon
stěžovateli poskytuje k ochraně jeho práva. Pokud by se podle názoru Ústavního soudu
v případě cenového rozhodnutí č. 06/PROP/2002 nejednalo o rozhodnutí o subjektivních
právech a povinnostech, nebylo by přitom samozřejmě možné odmítnout ústavní stížnost
z jím uváděných důvodů, protože v případě normativních aktů stěžovateli žádné procesní
prostředky k ochraně jeho práva u obecných soudů nepřísluší.
8) Článek 4 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/21/ES ze dne 7. 3. 2002
o společném předpisovém rámci pro sítě a služby elektronických komunikací
(dále též „směrnice“), ve svém odstavci 1 požaduje, aby členské státy, tedy i Česká
republika, zajistily, že na národní úrovni budou existovat „účinné mechanismy,
v jejichž rámci má každý uživatel nebo podnik zajišťující sítě anebo poskytující služby
elektronických komunikací, který je dotčen rozhodnutím vnitrostátního regulačního
orgánu, právo podat opravný prostředek proti rozhodnutí k subjektu rozhodujícím
o opravném prostředku, který je nezávislý na zúčastněných stranách“ a dále v odst. 2
uvádí, že „pokud subjekt rozhodující o opravném prostředku … nemá charakter soudu,
odůvodní vždy své rozhodnutí písemně. Navíc v takovém případě podléhá jeho rozhodnutí
soudnímu přezkumu …“. Stěžovatel je přesvědčen o tom, že citovaná ustanovení
evropského práva kategoricky vyžadují, aby Česká republika coby členský stát
Evropského společenství umožnila soudní přezkum cenových rozhodnutí Českého
telekomunikačního úřadu, tedy i předmětného cenového rozhodnutí a že stávající procesní
předpisy platné v České republice je v souladu s principem nadřazenosti Evropského
práva nezbytné vykládat v souladu s tímto kategorickým požadavkem i pro případ,
že by se soud neztotožnil s ostatní shora uvedenou argumentací stěžovatele. Stěžovatel
dále poukázal na čl. 234 Smlouvy o založení Evropského společenství, jež v případě
soudu, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního
práva, tedy v této věci Nejvyššího správního soudu, zakládá povinnost obrátit
se na Soudní dvůr Evropského společenství, pokud před ním vyvstane otázka výkladu
aktů přijatých orgány Společenství, tedy i citované směrnice.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti především uvedl, že v dané věci se jedná
o cenové rozhodnutí účastníka č. 06/PROP/2002, které již bylo v mezidobí zrušeno cenovým
rozhodnutím č. 01/PROP/2004. Žalovaný odkazuje na usnesení Ústavního soudu
sp. zn. IV. ÚS 50/02 ze dne 21. 2. 2002, jimž Ústavní soud odmítl návrh společnosti
Eurotel, s. r. o., na zvýšení cenového rozhodnutí účastníka č. 09/PROP/2001 ze dne
27. 11. 2001 (jde tedy o věc zcela obdobnou jako je věc daná). Ústavní soud
v tomto svém usnesení na více místech uvádí, že cenová rozhodnutí účastníka jsou vyloučena
z přezkumu soudem s tím, že splňují formální i materiální znaky právního předpisu. Navíc je
zde uvedeno, že účastník vydával cenová rozhodnutí podle §95 bodu 7 k provedení §78
odst. 2 a 5 zákona o telekomunikacích. Dle citovaného usnesení Ústavního soudu je napadené
cenové rozhodnutí natolik evidentně formálně i obsahově právním předpisem, že návrh
na jeho zrušení je třeba považovat za podaný neoprávněnou osobou. Dále žalovaný
zpochybňuje správnost žalobcova využití právní teorie a uvádí genealogii situace související
s předmětným cenovým rozhodnutím. Ve vztahu k otázce zveřejňování cenového rozhodnutí
žalovaný zdůraznil, že podle §77 odst. 1 zákona o telekomunikacích zveřejňuje účastník
cenová rozhodnutí až po jejich vydání. Zákon o telekomunikacích ani zákon o cenách
nepodmiňují účinnost cenového rozhodnutí včetně jeho dodatku jeho uveřejněným
ve stěžovatelem uvedených věstnících. K další „taktice“ stěžovatele představované podáním
ústavní stížnosti proti cenovému rozhodnutí dříve, než by jmenovaný vyčkal rozhodnutí
Městského soudu v Praze o žalobě proti tomuto cenovému rozhodnutí, žalovaný zdůrazňuje,
že Ústavní soud se v dané situaci samozřejmě nemohl stížností věcně zabývat. K odkazům
stěžovatele na právo Evropských společenství uvedl, že cenové rozhodnutí platilo v době,
kdy do právního řádu ČR nebyl dosud implementován rámec v oboru telekomunikací,
a kdy ČR nebyla ještě členem Evropské unie. Stěžovatel tedy nenapadá správní rozhodnutí,
ale normativní právní předpis, kterým předmětné cenové rozhodnutí nadevší pochybnost je.
Z uvedených důvodů žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost
jako nedůvodnou zamítl.
Na vyjádření žalovaného reagoval stěžovatel obsáhlou replikou ze dne 15. 6. 2005,
v níž se podrobně vyjadřuje k tvrzením žalovaného. Nově k poukazům žalovaného na zrušení
předmětného rozhodnutí uvádí, že zrušením napadeného rozhodnutí neodpadá automaticky
předmět řízení, neboť pouhým zrušením rozhodnutí nemusí dojít k úplnému odstranění
zásahu do práv jednotlivce. V daném případě nebyl odčiněn zásah do práv žalobce,
a neúčinná by byla i ustanovení o případné náhradě škody způsobené nezákonným
rozhodnutím.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a podle jejího obsahu
i označení jsou v ní namítány důvody odpovídající ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a e)
uvedeného zákona. Rozsahem a důvody kasační stížnosti je Nejvyšší správní soud
podle §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán.
Kasační stížnost není důvodná.
V předmětné věci jde o posouzení, zda cenové rozhodnutí Českého telekomunikačního
úřadu o způsobu výpočtu cen za propojení podle §78 odst. 2 zákona č. 151/2000 Sb.
(v daném případě jde o rozhodnutí č. 06/PROP/2002 vydané dne 3. 9. 2002) je individuálním
správním aktem nebo aktem normativní povahy. K této otázce se již vyjádřil druhý senát
Nejvyššího správního soudu, jenž ve svém rozsudku č. j. 2 As 4/2004 - 138 ze dne 18. 5. 2005
dospěl k závěru, že cenové rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu o způsobu výpočtu
cen za propojení podle §78 odst. 2 zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a změně
dalších zákonů, je abstraktním aktem normativní povahy, který nemá charakter rozhodnutí
ve smyslu §65 odst. 1 a 2 s. ř. s. Pokud je tedy proti takovému aktu podána žaloba, soud
ji odmítne ve smyslu §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. S tímto právním názorem na charakter
cenového rozhodnutí se šestý senát Nejvyššího správního soudu plně ztotožňuje.
Lze pouze podotknout, že pokud by se chtěl šestý senát Nejvyššího správního soudu
od uvedeného právního názoru odchýlit, musel by věc postoupit k rozhodnutí rozšířenému
senátu ve smyslu §17 odst. 1 s. ř. s.
K námitce stěžovatele o umožnění soudního přezkumu cenových rozhodnutí
na základě směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/21/ES ze dne 7. 3. 2002, případně
povinností Nejvyššího správního soudu obrátit se na Soudní dvůr Evropského společenství
s předběžnou otázkou ohledně výkladu ustanovení článku 4 Směrnice lze uvést následující:
Směrnice, jejíž článek 4 stěžovatel již z větší části citoval, byla přijata dne 7. 3. 2002,
transpoziční lhůta uplynula dne 24. 7. 2003. Napadené cenové rozhodnutí bylo vydáno dne
3. 9. 2002 podle zákona č. 151/2000 Sb. Žaloba byla podána dne 25. 10. 2002. Česká
republika se stala členem Evropské unie dne 1. 5. 2004 a podle článku 2 aktu o přistoupení,
který je podle článku 1 odst. 2 Smlouvy o přistoupení součástí této smlouvy,
se acquis commu- nautaire (soubor práva Společenství) stává dnem vstupu závazným
pro nové členské státy a uplatňuje se v nich. Pro dobu před vstupem do Evropské unie
lze právo Společenství použít zcela výjimečně, a to jako výkladové vodítko při výkladu
právních předpisů přijatých ke splnění závazků České republiky harmonizovat své právo
s právem Společenství podle článku 69 a násl. Evropské dohody o přidružení (č. 7/1995 Sb.).
Tato zásada našla svůj výraz opakovaně v judikatuře Nejvyššího správního soudu
(např. č. 741/2006 a č. 1097/2007 Sbírky rozhodnutí Nejvyššího správního soudu).
V předmětné věci je však již z časových důvodů vyloučeno, aby byl zákon č. 151/2000 Sb.
přijat k implementaci směrnice 2002/21/ES, která v době jeho přijímání nebyla ani ve stadiu
návrhu (návrh směrnice byl přijat Komisí dne 12. 7. 2002 COM/2000/0393 final). Proto nelze
při zkoumání právní povahy cenového rozhodnutí vydaného žalovaným dne 3. 9. 2002
podle §78 odst. 2 zákona č. 151/2000 Sb. použít směrnici 2002/21/ES ani jako výkladové
vodítko. Směrnice se navíc použije na rozhodnutí vnitrostátních regulačních orgánů vydaná
po uplynutí transpoziční lhůty. To vyplývá z článku 28 odst. 1 věta druhá směrnice.
Rovněž článek 27 odst. 1 směrnice předvídá, že dosavadní akty zůstanou účinné do vydání
nových rozhodnutí vnitrostátních regulačních orgánů. Návrh stěžovatele směřující
k předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropského společenství
nelze tedy akceptovat. S ohledem na rozsudek ze dne 10. 1. 2006 ve věci C -
302/04,Ynos,Sb.rozh.s.I - 371 otázka pravomoci tohoto soudu Společenství představuje acte
eclaireé. V bodech 35 - 38 uvedeného rozsudku totiž soudní dvůr odmítl svou pravomoc
k výkladu sekundárního práva Společenství, pokud skutkové okolnosti původního sporu
předcházely k přistoupení dotčeného státu k Evropské unii. Za takových okolností
by předložení předběžné otázky bylo porušením zásady rychlosti, a pokud by předmětné
cenové rozhodnutí bylo možno považovat za individuální správní akt, i hospodárnosti řízení.
Lze tedy uzavřít, že položení předběžné otázky v této věci, pokud by článek 4 Směrnice
vedle individuálních správních aktů umožňoval podání opravného prostředku
i v případě normativních právních aktů, nepřipadá v úvahu a že pro žalobu (podanou
před vstupem do Evropské unie) proti cenovému rozhodnutí (vydanému před vstupem
do Evropské unie) není směrnice 2002/21/ES nijak relevantní (nemá ani přímý ani nepřímý
účinek).
Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že se městský soud napadeným
usnesením nedopustil nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí žaloby ve smyslu §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s. Kasační stížnost tedy nebyla shledána důvodnou, a Nejvyšší správní soud
ji proto zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Stěžovatel, který neměl v tomto řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení
(§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.). Toto právo by měl žalovaný, ten však žádné
náklady neuplatňoval a Nejvyšší správní soud ani žádné mu vzniklé náklady ze spisu nezjistil,
a proto bylo rozhodnuto tak, že žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nej sou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. června 2007
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu