ECLI:CZ:NSS:2007:6.AS.52.2005
sp. zn. 6 As 52/2005 - 130
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň Mgr. Daniely Zemanové a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci stěžovatele
Magistrátu města Brna, za účasti občanského sdružení N. B., v řízení o kasační stížnosti
proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 31. 5. 2005, č. j. 29 Ca 414/2002-103,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Stěžovatel podal v zákonné lhůtě kasační stížnost proti shora označenému rozsudku
Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“). Tímto rozsudkem krajský soud zrušil
rozhodnutí stěžovatele, kterým bylo potvrzeno rozhodnutí Úřadu městské části města Brna, Brno –
Královo Pole, odboru územního a stavebního řízení (dále jen „stavební úřad“), o umístění stavby
označené jako „Obchodní centrum C. B. – Č. M. v k. ú. P.a v k. ú. K. P. v MČ Brno – Královo
Pole v areálu bývalé K. c.“, a jako nepřípustné zamítnuto odvolání občanského sdružení N. B.
(dále také jen „žalobce“).
V kasační stížnosti stěžovatel vyložil řadu argumentů, kterými obhajoval svůj právní názor
a procesní postup v dané věci. Poukázal především n a skutečnost, že pokud má občanské sdružení
právo být účastníkem řízení dle zákona o ochraně přírody a krajiny, je nutno při posuzování těchto
zájmů postupovat striktně v mezích určených tímto zákonem. Stěžovatel namítá, že občanské
sdružení N. B., jakožto žalobce, v žalobě adresované krajskému soudu neuvedlo žádné konkrétní
důvody dotčení zájmů ochrany přírody a krajiny a stejně tak ani krajský soud v odůvodnění svého
rozsudku srozumitelně nevysvětlil, v čem se konkrétně správní orgán dopustil nesprávnosti a
pochybení. Stěžovatel poté znovu zopakoval svůj postoj, dle něhož zájmy ochrany přírody a
krajiny nebudou vůbec dotčeny a není tedy pravdou, že by byly dotčeny v pozitivním smyslu.
V postupu soudu shledal nezákonnost ve smyslu ust. §103 odst. 1
131
písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“), a navrhl zrušení rozsudku krajského soudu a vrácení věci k dalšímu řízení.
Žalobce v písemném vyjádření ke kasační stížnosti vyslovil nesouhlas s právním názorem
stěžovatele. Blíže upřesnil důvody, ze kterých dle něho jednoznačně vyplývá, že v předcházejícím
správním řízení byly dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny, a na jejichž základě tedy měl právo
být účastníkem řízení. Žalobce se neztotožnil ani s obavami stěžovatele v tom smyslu, že uvedení
rozsudku krajského soudu do praxe bude znamenat značnou nejistotu pro správní orgány,
ale je naopak toho názoru, že toto rozhodnutí může pomoci dodržování zákona o ochraně přírody
a krajiny ze strany správních orgánů. Stěžovatel tedy měl občanskému sdružení zamezit v řádné
účasti na řízení, ve výkonu jeho procesních práv a buď jej úplně opomíjel nebo jej nesprávnou
a dle všeho účelovou právní konstrukcí držel vně řízení.
Ze správního spisu stěžovatel e Nejvyšší správní soud zjistil následující skutečnosti
rozhodné pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti:
Občanské sdružení N. B. (Nezávislé sociálně ekologické hnutí), jehož základním cílem je
podle stanov ochrana přírody a krajiny, požádalo dne 19. 7. 2000 stavební úřad v souladu s ust. §
70 odst. 2 zákona ČNR č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, v tehdy platném znění, aby
bylo předem informováno o všech zamýšlených zásazích a zahajovaných správních řízeních, při
nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné dle citovaného zákona.
V přípisu ze dne 15. 2. 2002 potvrdilo svůj trvalý zájem o informace.
Stavební úřad vydal dne 18. 6. 2002 územní rozhodnutí č. 111, č. j. OÚSŘ:02/1571/
US/182/Ing.Pill./Hr., o umístění výše uvedené stavby. Občanské sdružení N. B. se neformálně
dozvědělo dne 19. 6. 2002 o územním řízení a 25. 6. 2002 oznámilo svou účast v řízení v zákonné
lhůtě osmi dnů v souladu s ust. §70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny. Stavební úřad
předmětné územní rozhodnutí doručil účastníkům řízení dle ust. §42 odst. 2 zákona č. 50/1976 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), veřejnou vyhláškou dne 10. 7. 2002,
jednotlivě na doručovací adresu bylo toto rozhodnutí zasláno pouze dotčeným orgánům státní
správy. N. B. se o vydání územního rozhodnutí o umístění stavby dozvědělo dle svého tvrzení dne
25. 9. 2002 a proti tomuto rozhodnutí podalo dne 2. 10. 2002 odvolání.
Rozhodnutí stavebního úřadu bylo napadeno (kromě zmíněného opravného prostředku
podaného žalobcem) i odvoláním společnosti M. S. I., s. r. o. Stěžovatel rozhodl o podaném
odvolání tak, že prvostupňové rozhodnutí potvrdil, odvolání obchodní společnosti zamítl a
odvolání občanského sdružení zamítl jako nepřípustné dle §60 zákona č. 71/1967 Sb.,
o správním řízení, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Námitky ani jednoho
z odvolatelů stěžovatel neshledal oprávněnými, když se v plném rozsahu ztotožnil s názorem
a postupem stavebního úřadu.
Rozhodnutí správních orgánů I. i II. stupně byla ze strany občanského sdružení N. B.
napadena žalobou podanou dne 19. 12. 2002 ke Krajskému soudu v Brně. Žalobní námitkou
zásadního významu bylo tvrzení o popření práv účastníka řízení ze strany správních orgánů.
Jednotlivé konkrétní vady řízení žalobce spatřil v procesním postupu správních orgánů, který měl
proběhnout v režimu zákona o ochraně přírody a krajiny, nikoli v režimu zákona stavebního, dále
v tom, že mu nebylo doručeno oznámení o zahájení řízení, ačkoli podal písemnou žádost, aby byl
předem informován o všech zamýšlených zásazích a zahajovaných správních řízeních, při nichž
mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny. Správní orgány ani neučinily žádný úkon,
kterým by připustily účast občanského sdružení v řízení, naopak mu v tom bránily a žalobce tak
132
nemohl vykonávat svá práva účastníka řízení – vyjádřit se k podkladům pro rozhodnutí, uplatnit
své návrhy, námitky či připomínky, zajišťovat odborná stanoviska a znalecké posudky, být přizván
k ústnímu jednání, navrhovat důkazy a další. Dle názoru žalobce byl mimo výše uvedeného
postupem správních orgánů porušen i princip rovnosti účastníků řízení dle ust. §4 odst. 2
správního řádu a žalobce rovněž namítl, že doručení veřejnou vyhláškou neodpovídá zákonnému
postupu. Z výše uvedených důvodů se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí stavebního úřadu z 18.
6. 2002 i zrušení rozhodnutí stěžovatele jako odvolacího orgánu ze 4. 10. 2002.
Krajský soud podané žalobě vyhověl, když rozhodnutí stěžovatele zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení. V odůvodnění svého rozhodnutí se zabýval především námitkou porušení
procesních práv žalobce. Pokud stěžovatel tvrdí, že žalobce nesplnil všechny podmínky potřebné
pro vstup do předmětného územního řízení, neboť toto řízení nemělo žádný vliv na zájmy
chráněné zákonem o ochraně přírody a krajiny, je tento právní názor dle krajského soudu
nesprávný. Zmíněný předpis v ust. §70 odst. 2 definuje jednu z procesních podmínek pro vstup
občanského sdružení do řízení slovy „při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody
a krajiny“ a nestanoví tedy, že je nezbytné, aby zamýšlené opatření (v tomto případě stavba) mělo
na zájmy chráněné zákonem o ochraně přírody a krajiny negativní vliv. Fakt, že zmíněné
rozhodnutí má na výše uvedené zájmy vliv, připustil stěžovatel i v odůvodnění svého rozhodnutí.
Ačkoli si těchto vlivů byl stěžovatel vědom, vyhodnotil je pouze jako vlivy potencionálně
pozitivní. Dle krajského soudu nelze připustit, aby takové hodnocení věci bylo a priori předjímáno
bez toho, že by se k dané otázce mohly vyjádřit i subjekty, kterým (v obecné rovině) zákon takové
právo přiznává. Stejně tak krajský soud nepřipustil ani argument, kterým se stěžovatel odvolával
na stanoviska vypracovaná příslušnými orgány v procesu posuzování vlivu na životní prostředí
(EIA), jež stejně tak deklarují pouze slučitelnost posuzovaného záměru s environmentálními
požadavky. Krajský soud uzavřel, že vzhledem k odepření procesního účastenství žalobci
v předchozím řízení mohlo dojít k porušení práva žalobce na spravedlivý proces (když důvod
odepření účasti v řízení nebyl shledán důvodným), a proto bylo třeba rozhodnutí stěžovatele zrušit.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a podle jejího obsahu
jsou v ní namítány důvody odpovídající ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) téhož zákona.
Stěžovatel namítá, že krajský soud v odůvodnění svého rozsudku srozumitelně nevysvětlil,
v čem se konkrétně správní orgán dopustil pochybení a v čem spatřuje nepřezkoumatelnost
rozhodnutí spočívající v nedostatku jeho důvodů. Mimo to stěžovatel uvedl, že zájmy ochrany
přírody a krajiny nebyly ve správním řízení vůbec dotčeny, občanské sdružení tak nemělo právo
stát se účastníkem tohoto řízení a rozhodnutí krajského soudu má být tedy nezákonné
pro nesprávné posouzení právní otázky. Rozsahem a důvody kasační stížnosti je Nejvyšší správní
soud podle §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu důvodů uplatněných
v kasační stížnosti a dospěl k závěru, že tato není důvodná.
K námitce stěžovatele ohledně pochybení krajského soudu pro nesprávné posouzení právní
otázky dotčení zájmů ochrany přírody a krajiny Nejvyšší správní soud uvádí, že se neztotožňuje
s názorem stěžovatele vyjádřeným stručně v odůvodnění jeho rozhodnutí a rozvedeným podrobněji
v kasační stížnosti. Stavební zákon stanoví v ust. §34 odst. 3, větě druhé, že účastníkem územního
řízení je i ten, komu zvláštní zákon toto postavení přiznává. V poznámce pod čarou (která není
součástí normativního textu, ale představuje přesto v některých případech podobných tomuto
vodítko pro orientaci v právním řádu) je výslovně uveden odkaz na zákon o ochraně přírody
a krajiny. Ten v ust. §70 odst. 2 opravňuje občanské sdružení (nebo jeho organizační jednotku)
s právní subjektivitou, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny,
133
požadovat u příslušných orgánů státní správy, aby bylo předem informováno o všech zamýšlených
zásazích a zahajovaných správních řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody
a krajiny chráněné podle tohoto zákona. Třetí odstavec daného zákonného ustanovení pak přiznává
zmíněnému subjektu za podmínek a v případech podle předchozího odstavce právo účastnit
se správního řízení, pokud oznámí svou účast písemně do osmi dnů od zahájení řízení orgánu
státní správy, který řízení zahájil, s tím, že má postavení účastníka řízení.
Jak je uvedeno výše ve vylíčení skutkového stavu, žalobce splňuje podmínky stanovené
v ust. §70 odst. 2 a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny a podle zákonných požadavků učinil
úkony nezbytné k tomu, aby se mohl stát v této věci jedním z účastníků řízení. Jak uvádí dále
stěžovatel ve své kasační stížnosti, pro posouzení, zda se žalobcem mělo být jednáno
jako s účastníkem řízení, je klíčové posouzení skutečnosti dotčení zájmů ochrany přírody a krajiny
v územním řízení. Jeho postup byl v souladu s úvahou vyjádřenou např. v rozhodnutí Krajského
soudu v Českých Budějovicích ze dne 2. 7. 2001, č. j. 10 Ca 151/2001 - 21, publikovaném pod
č. SJS 1020/2002: „...zákon č. 50/1976 Sb. (stavební zákon) a předpisy o ochraně přírody a krajiny
jsou ve vztahu speciality. Zájmy na ochraně přírody a krajiny proto nemusejí být dotčeny v každém
územním řízení.“ Soud mimo to konstatoval, že „stavebnímu úřadu nepřísluší posuzovat, budou-li
v územním řízení dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny. Tato kompetence náleží […] úřadu,
který je povolán k prosazování zájmu na ochraně této složky životního prostředí.“ Dle rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 12. 2005, č. j. 3 As 8/2005 - 118, publikovaného pod
č. 825/2006 Sb. NSS, rovněž platí, že „občanskému sdružení svědčí účastenství podle §70 odst. 2
zákona ČNR č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, pouze v takovém správním řízení, jež je
způsobilé zasáhnout zájmy vymezené v §2 odst. 1 tohoto zákona. Účast občanských sdružení ve
správních řízeních nelze vykládat natolik široce, že by se vztahovala na řízení, jež mohou
zasáhnout jakoukoliv složku životního prostředí, nýbrž toliko složky životního prostředí chráněné
zákonem o ochraně přírody a krajiny.“
V návaznosti na uvedená rozhodnutí Nejvyšší správní soud uvádí, že ve správním řízení
byl řádně vyžádán souhlas příslušného správního orgánu se stavbou předmětného obchodního
centra a správní orgán se možným dotčením zájmů ochrany přírody a krajiny zabýval. Odbor
životního prostředí a zemědělství Krajského úřadu Jihomoravského kraje podal dne 3. 12. 2001
stanovisko o hodnocení vlivů podle §11 zákona ČNR č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů
rozvojových koncepcí a programů na životní prostředí, ve znění pozdějších předpisů, ve kterém
zmínil, že stavba si vyžádá ochranná, preventivní a kompenzační opatření mající dosah i do zájmů
ochrany přírody a krajiny. Konkrétně se jedná o realizaci co nejširšího biokoridoru v místě stavby,
garance zachování nádrže pro výskyt silně ohrožených a ohrožených druhů ptactva, provedení
vegetačních úprav a výsadbu zeleně na volných plochách v areálu obchodního centra, doporučení
na vysazení co možná největšího množství stromů a křovin v rámci vlastního areálu a v neposlední
řadě i o výslovnou zmínku nutnosti projednání návrhu vegetačních úprav s příslušným orgánem
ochrany přírody a krajiny. Prvními dvěma jmenovanými z těchto opatření pak referát posuzování
vlivů na životní prostředí odboru životního prostředí Magistrátu města Brna podmínil ve vyjádření
pro územní řízení ze dne 19. 12. 2001 svůj souhlas s uvedenou stavbou. Jestliže zákon o ochraně
přírody a krajiny v ust. §2 odst. 1 stanoví, že ochranou přírody a krajiny se rozumí mimo jiné
i vymezená péče státu a fyzických i právnických osob o volně žijící živočichy či péče o vzhled
krajiny a tato ochrana je zajišťována dle následujícího odstavce téhož ustanovení např. ochranou
druhů volně žijících živočichů (včetně zvláštní ochrany druhů ohrožených), spoluúčastí v procesu
územního plánování a stavebního řízení s cílem prosazovat vytváření ekologicky vyvážené
a esteticky hodnotné krajiny nebo obnovou a vytvářením nových přírodně ho dnotných
ekosystémů, například při rekultivacích a jiných velkých změnách ve struktuře a využívání
krajiny, nemůže v žádném případě obstát názor stěžovatele, že nebyly žádným způsobem dotčeny
134
zájmy ochrany přírody a krajiny a tím pádem nebyly dány ani podmínky pro účastenství
občanského sdružení v daném řízení.
Ohledně výtky stěžovatele, že žalobce v žalobě neuvedl relevantní zpochybnění správnosti
úvahy o nedotčení zájmů ochrany přírody a krajiny (zejména žádný zcela konkrétní žalobní bod
v tomto směru), je nutno nejprve rozlišit práva jednotlivých účastníků v řízení. Co se týče práv
občanského sdružení, jehož účastenství je založeno na základě ust. §34 odst. 3 stavebního zákona
ve spojení s ust. §70 odst. 2 a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny, platí dle dnes již ustálené
soudní judikatury, že takový subjekt může v řízení uplatňovat svá práva, ovšem jen taková,
která mu ze zákona náležejí. Vrchní soud v Praze ve svém rozsudku ze dne 12. 4. 2000,
č. j. 5 A 98/98 judikoval, že „je-li žalobcem ve správním soudnictví občanské sdružení,
jehož hlavním posláním je ochrana krajiny a přírody, může úspěšně namítat nezákonnost
rozhodnutí, avšak jen potud, tvrdí-li, že v řízení byla zkrácena jeho procesní práva.“ (k tomu viz
také obdobné rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2004, č. j. 7 A 139/2001 - 67,
publikované pod č. 379/2004 Sb. NSS).
Ve světle výše uvedeného ztrácí smysl výtka stěžovatele vůči neuvedení žádného věcného
argumentu v žalobě dle ust. §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. zpochybňujícího úvahu stěžovatele
o nedotčení práv ochrany přírody a krajiny. Pokud žalobce namítl porušení svých procesních práv,
neměl v žádném případě povinnost namítat nesprávnost právního názoru stěžovatele; byl
ze zákona vázán povinností uvedení skutkových a právních důvodů, na jejichž základě považoval
napadené výroky rozhodnutí za nezákonné, což učinil. Krajský soud posoudil žalobní body
jako určité a srozumitelné, žalobou se věcně zabýval a dospěl k závěru, že žalobcem namítnutá
vada předchozího řízení je natolik závažná, že způsobuje sama o sobě nezákonnost rozhodnutí
(které v důsledku toho musí být zrušeno) a vzhledem k povaze takové procesní vady se již dalšími
žalobními námitkami nezabýval.
Další kasační námitka směřuje vůči odůvodnění rozsudku krajského soudu, v němž nebylo
dle stěžovatele srozumitelně vysvětleno, v čem se konkrétně správní orgán dopustil pochybení
a v čem byla nesprávná jeho úvaha o nenaplnění pojmu „zájmy ochrany přírody a krajiny“.
Dle názoru Nejvyššího správního soudu krajský soud své rozhodnutí řádně odůvodnil za pomoci
stejné argumentace, která byla použita i v tomto rozhodnutí, když nejdůležitější skutečnosti
pro ovlivnění zájmů ochrany přírody a krajiny dotyčnou stavbou obchodního centra vyplývají
ze správní dokumentace, především pak ze stanoviska vypracovaného v procesu EIA.
Přestože je nutno odlišit proces posuzování vlivů na životní prostředí od zájmů ochrany přírody
a krajiny (a jejich odlišný právní režim dle zákona č. 244/1992 Sb., resp. zákona č. 114/1992 Sb.),
vyplývalo ze stanoviska o posouzení vlivů stavby obchodního centra na životní prostředí i dotčení
zájmů ochrany přírody a krajiny, jak je uvedeno i výše v tomto rozhodnutí.
Závěrem stěžovatel odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2004,
č. j. 7 A 85/2001 – 43, v tomto znění: „Souhlas orgánu ochrany přírody k umisťování a povolování
staveb, jakož i k jiným činnostem, které by mohly snížit nebo změnit krajinný ráz ve smyslu
§12 odst. 2 zákona ČNR č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, je ve správním řízení
(§90 odst. 1 citovaného zákona) vydáván pouze tehdy, pokud příslušný orgán dospěje k závěru,
že daná stavba nebo činnost by mohla snížit nebo změnit krajinný ráz; neučiní-li správní orgán
takový závěr, pak ž ádné správní řízení vést nemůže.“ K tomu lze uvést pouze tolik, že takový
výklad předmětného ustanovení byl již překonán a sám Nejvyšší správní soud v rozšířeném senátu
rozhodl usnesením ze dne 12. 10. 2004, č. j. 6 A 97/2001 - 39, publikovaným pod č. 499/2005 Sb.
NSS, v opačném duchu
takto:„Souhlasné nebo nesouhlasné stanovisko orgánu ochrany přírody
k umisťování nebo povolování staveb, jakož i k jiným činnostem, které by mohly snížit nebo změnit
135
krajinný ráz (§12 odst. 2 zákona ČNR č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny),
je rozhodnutím vydávaným ve správním řízení vedeném tímto orgánem z vlastního podnětu,
z podnětu jiného správního orgánu nebo na návrh účastníka řízení.“ V odůvodnění tohoto
usnesení rozšířený senát mimo jiné konstatoval, že „ účastník územního řízení, v němž mohou být
dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle zákona o ochraně přírody a krajiny
(např. občanské sdružení, jehož hlavním posláním je podle stanov ochrana přírody a krajiny),
by tak v případě, že by orgán ochrany přírody podle §12 odst. 2 zákona o ochraně přírody
a krajiny žádné rozhodnutí nevydal, neznal vůbec důvody takového postupu orgánu ochrany
přírody, a – pokud by mu byla odepřena možnost tyto důvody zjistit tím, že sám účinně podá návrh
na zahájení řízení podle §12 odst. 2 citovaného zákona – neměl by k dispozici ani žádný procesní
prostředek, jak se jich dopátrat.“ Vzhledem k tomu, že správní orgán nejednal s občanským
sdružením N. B. v této věci jako s účastníkem řízení, porušil jeho procesní práva velmi obdobným
způsobem.
Nejvyšší správní soud neshledal, že by krajský soud svým postupem zbavil správní orgán
ve svém důsledku práva na určitý rozsah správního uvážení a vystavil jej značné nejistotě. Takto
obecně a zcela nekonkrétně formulovanou námitkou se Nejvyšší správní soud nemohl blíže
zabývat.
Nejvyšší správní soud tedy nezjistil naplnění žádného z důvodů kasační stížnosti
uplatňovaných stěžovatelem dle ustanovení §103 odst. 1 s. ř. s., sám neshledal vady řízení
uvedené v §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž přihlíží z úřední povinnosti, a proto kasační stížnost
v souladu s §110 odst. 1, věta poslední, s. ř. s. zamítl.
Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení ve věci úspěch, nemá právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti ze zákona (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.). Žalobci,
jak vyplývá z obsahu spisu, náklady v tomto řízení nevznikly. Proto soud rozhodl, že se žalobci
náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. ledna 2007
JUDr. Radan Malík
předseda senátu