ECLI:CZ:NSS:2007:6.AS.63.2006:101
sp. zn. 6 As 63/2006 - 101
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Bohuslava
Hnízdila a soudců JUDr. Brigity Chrastilové a doc. JUDr. Petra Průchy, CSc., v právní věci
žalobce: WASAG, spol. s r. o., zastoupen JUDr. Ing. Martinem Florou, Dr., advokátem, se
sídlem Lidická 57, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem
Vršovická 65, Praha 10, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu
v Praze č. j. 7 Ca 129/2004 - 73 ze dne 21. 4. 2006,
takto:
I. Kasační stížnost se za mítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti ne p ři znává .
Odůvodnění:
Kasační stížností podanou u Městského soudu v Praze se žalobce domáhá zrušení
shora označeného rozsudku městského soudu, kterým byla zamítnuta jeho žaloba
proti rozhodnutí Ministerstva životního prostředí č. j. 510/239/2004/Hor - O 9/04 ze dne
18. 5. 2004. Tímto rozhodnutím bylo změněno rozhodnutí České inspekce životního prostředí,
oblastního inspektorátu České Budějovice ze dne 5. 1. 2004, kterým byla žalobci uložena
pokuta 10 000 Kč podle ust. §4 písm. d) zákona č. 282/1991 Sb., o České inspekci životního
prostředí a její působnosti v ochraně lesa, v tehdy platném znění (dále zák on o ČIŽP) tak,
že byla žalobci uložena pokuta ve výši 30 000 Kč. O nákladech řízení soud rozhodl tak,
že žádný z účastníků nemá na jejich náhradu právo.
Městský soud v Praze vyšel při svém postupu z toho, že klíčovou skutečností
je existence rozhodnutí, kterým bylo žalobci uloženo opatření k nápravě a skutečnost,
že stanovené povinnosti nebyly ve lhůtě splněny. Žalobci bylo uloženo, aby do 31. 8. 2003
odstranil poškození půdního krytu v délce 700 m, a tato povinnost nebyla žalobcem ani ke dni
27. 11. 2003 splněna. Tímto naplnil žalobce skutkovou podstatu uvedenou v §4 písm. d)
zákona o ČIŽP, která spočívá v ohrožení nebo poškození životního prostředí v lesích
neplněním opatření uložených orgány životního prostředí. Citované ustanovení zní:
„„Inspekce uloží pokutu až do výše 5 000 000 Kč právnickým nebo fyzickým osobám,
které svojí činností ohrozí nebo poškodí životní prostředí v lesích tím, že ... d) neplní opatření
uložená orgány životního prostředí podle zvláštních zákonů (poznámka 1a pod čarou)
a tohoto zákona“. Za „činnost“ dle žaloby nemůže být považována i „nečinnost“. Soud
však konstatoval, že termín „činnost“ v návětí citovaného ustanovení není znakem skutkové
podstaty, nýbrž pojmem, jehož obsahem jsou právě jednotlivá jednání uvedená pod písm. a)
až d) ustanovení §4 zákona o ČIŽP. V daném případě se nejedná o možnost dvojího výkladu,
argumentace judikaturou Ústavního soudu a zásadou in dubio pro reo tedy není případná.
Dále není správné tvrzení žalobce, že stav neplnění uloženého opatření musí v okamžiku
uložení pokuty trvat. Správní orgán totiž posuzuje nikoli stav v době ukládání pokuty, ale stav
v okamžiku spáchání správního deliktu. Rovněž zahájení řízení proběhlo řádně, když žalobci
byl dne 5. 12. 2003 doručen protokol z inspekčního šetření spolu s oznámením zahájení řízení
jakožto první úkon v řízení. Námitce překážky věci rozhodnuté s poukazem na souběžně
vedené a již dříve zahájené řízení o uložení opatření k nápravě dle ust. §3 odst. 2, 3 nelze
přisvědčit. Obě řízení vycházejí ze zcela odlišného skutkového stavu. Uložením opatření
k nápravě jsou odstraňovány nedostatky a škody na funkcích lesa, uložením pokuty je pak
povinný subjekt trestán za jeho nesplnění. Námitka údajného porušení zásady zákazu
reformace in peius rovněž není případná. Správní řád takový zákaz neobsahuje a nelze jej
odvozovat ani analogií. Tam, kde zákonodárce takový zákaz zavést chtěl, učinil tak výslovně
(typicky zákon č. 200/1990 Sb. o přestupcích). Tvrzenou zásadu nelze dovodit
ani ze žalobcem namítaných rozhodnutí soudů, neboť předkládané rozsudky se ve skutečnosti
týkají jiných otázek. Soud neshledal ani důvod pro upuštění od uložené pokuty, neshledal
totiž, že by v daném případě šlo o postih zjevně nepřiměřený. Soud se zde velmi podrobně
vypořádal s otázkou správnosti a přijatelnosti úsudků správního orgánu při zvýšení pokuty,
jakož i s řádností odůvodnění nové výše pokuty.
Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační
stížnost. Důvody kasační stížnosti shledává stěžovatel v tom, že napadené rozhodnutí bylo
vydáno za situace, kdy v téže věci probíhalo před tímtéž orgánem již dříve zahájené řízení
jiné, a to řízení o uložení opatření k nápravě podle §3 odst. 2 a 3 zákona o ČÍŽP. Toto řízení
bylo zahájeno dříve, než řízení o uložení pokuty. Za těchto okolností byla v daném případě
pro řízení o pokutě dána překážka litispendence, která se po nabytí právní moci rozhodnutí
o uložení opatření k nápravě změnila v překážku věci rozhodnuté. Žalovaný námitku odmítl
bez jakéhokoli odůvodnění s tím, že v daném případě dle jeho názoru není dána totožnost
předmětu řízení. Dle stěžovatele však byla zahájena dvě řízení o témže skutku (ohrožení
a poškození lesa jako složky životního prostředí nesplněním opatření k nápravě),
které vyústilo ve vydání dvou rozhodnutí negativně postihujících právní sféru stěžovatele
(uložení opatření k nápravě a uložení pokuty). Stěžovatel odkazuje na rozsudek Nejvyššího
správního soudu č. j. 6 A 126/2002 - 27, podle kterého „trestání za jiné správní delikty musí
podléhat stejnému režimu jako trestání za trestné činy“ (tedy včetně aplikování zásady
ne bis in idem). Městský soud, který žalobní námitku odmítl s tím, že správní orgány
v jednotlivých řízeních vycházejí z rozdílného skutkového stavu (opatřením k nápravě
jsou odstraňovány nedostatky a škody, uložením pokuty je obviněný trestán
za jeho nesplnění), nezohlednil ve svém posouzení věci tuto trestněprávní zásadu
ne bis in idem. Rozhodnutí dále překračuje meze přezkumné činnosti svěřené odvolacímu
orgánu, pokud se žalovaný v odůvodnění odvolacího rozhodnutí i v protokolu o ústním
jednání z 13. 4. 2004 zabýval i pozemky zcela jinými (lesní dílce 4d a 4c, oproti uložení
pokuty za nesplnění opatření k nápravě týkajícího se porostní skupiny 4f9). Touto námitkou
se městský soud ve svém rozsudku vůbec nezabýval, stejně jako se nezabýval žalobními
námitkami označenými 4. a 5. v žalobě (body 4. a 5. v žalobě: bod 4. - úvahy žalovaného
o správném hospodaření v lese nejsou opřena o žádná ustanovení právního předpisu, bod 5. -
odkazy žalovaného na poznatky lesnických věd, podnikové normy apod. namísto seznatelné
právní normy vedly ke ztrátě právní jistoty žalobce). Dále se městský soud vůbec nezabýval
námitkou, že nebyly splněny podmínky uložení pokuty vyžadované ustanovením §4 písm. c)
zákona o ČIŽP, neboť při ukládání pokuty dle §4 zákona o ČIŽP je vždy předmětem
zvláštního posouzení ohrožení či poškození životního prostředí v lese, a to se zohledněním
definice „poškozování životního prostředí“ dle §8 zákona č. 17/1992 Sb., o životním
prostředí. Toto ohrožení či poškození životního prostředí musí být při ukládání sankce dle §4
zákona o ČIŽP vždy zjišťováno a prokazováno. ČIŽP nijak nehodnotila, zda došlo k ohrožení
životního prostředí, žalovaný přesto dospěl k závěru, že „orgán první instance ... prokázal, ...
že došlo k ohrožení a poškození životního prostředí v dotčeném lese.“ Touto žalobní
námitkou se městský soud rovněž vůbec nezabýval. Za postup v rozporu s dosavadní
ustálenou judikaturou Ústavního soudu (např. nález sp. zn . I. ÚS 416/01: „... tam, kde zákon
připouští dvojí výklad, je v intencích zásad spravedlivého procesu nezbytné dát při jeho
aplikaci přednost tomu z nich, který je ve své interpretaci s ústavním pořádkem republiky co
nejvíce souladný“, nebo sp. zn. IV. ÚS 564/2000 či sp. zn. IV. ÚS 438/2000 k zásadě in
dubio pro reo) má dále stěžovatel výklad §4 zákona o ČIŽP, dle kterého za „činnost“, jak ji
má na mysli zákonodárce v uvozující větě §4 zmíněného zákona, může být dle žalovaného
považována i nečinnost. Pokud žalovaný vychází z názoru, že činností je i nečinnost (zde
neplnění uloženého opatření k nápravě), pak se dopustil porušení zásady in dubio pro reo
platné ve správním trestání při výkladu pojmu „činnost“ z citovaného zákonného ustanovení.
Dále stěžovatel zpochybnil kritéria, která odvolací orgán použil pro stanovení změněné
(zvýšené) pokuty. Zvolená kritéria nejenže nepatří mezi zákonná kritéria pro stanovení výše
pokuty, ale v určité části zákonu přímo odporují. Např. dovozování společenské
nebezpečnosti z toho, že „nezákonnost je bezprostředně viditelná z veřejné silnice“. Aby bylo
možné tvrdit, že „nezákonnost“ (nikoliv pouze sama vyvážecí linka – tedy poškození půdního
krytu) je viditelná z veřejné silnice, musel by pozorovatel mít osvědčen nejen záv ěr, že půdní
povrch viditelné části linky je narušen, nýbrž i závěr, že toto narušení je v rozporu se
zákonem. Takový závěr je ovšem od běžného pozorovatele obtížné očekávat. „Viditelnost
nezákonnosti“ stěžovateli tedy byla přičtena k tíži nesprávně. Při podkládání výše pokuty
odkazem na příslušnost stěžovatele k určitému majetku došlo k porušení čl. 3 Listiny
základních práv a svobod. Závěry takového postupu by byly absurdní: nejvyšší pokuty by pak
musely být ukládány organizačním složkám státu a státním podnikům jakožto největším
vlastníkům v ČR. Za zcela zásadní bod kasační stížnosti stěžovatel považuje skutečnost, že
městský soud dospěl k závěru, že v oblasti správního trestání neplatí zásada zákazu
reformationis in peius (zásada zákazu změny k horšímu v rámci odvolacího řízení, k čemuž
v daném případě došlo zvýšením pokuty z 10 000 Kč na 30 000 Kč v odvolacím řízení).
Stěžovatel v tomto směru znovu poukazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu
č. j. 6 A 126/2002 - 27, podle kterého „trestání za jiné správní delikty musí podléhat stejnému
režimu jako trestání za trestné činy“. V době rozhodování navíc byl již účinný zákon
č. 500/2004 Sb., který v §90 odst. 3 zásadu reformatio in peius výslovně zakotvuje.
Stěžovatel svou kasační stížnost v závěru opírá výslovně o §103 odst. 1 písm. a), b) s. ř. s.,
z textu stížnosti je však zřejmé, že uplatňuje i důvody dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Žalovaný se k věci vyjádřil poměrně obsáhlým vyjádřením. K námitce údajné
překážky litispendence a posléze překážky věci rozhodnuté uvedl, že uložení pokuty dle §4
zákona o ČIŽP a uložení opatření k nápravě dle §3 odst. 2 téhož zákona jsou dvě různé věci,
byť adresátem rozhodnutí je stejná osoba a obě rozhodnutí se vztahují k témuž skutku.
Všechny právní úpravy životního prostředí upravují samostatně jak ukládání pokuty
za správní delikty, tak ukládání opatření k nápravě zjištěných nedostatků, neboť uložením
pokuty je sice pachatel protiprávního jednání potrestán, ale není zajištěna náprava nedostatků,
takže protiprávní stav trvá a je třeba jej napravit. K dalšímu bodu žalovaný uvedl: V protokolu
ČIŽP ze 3. 12. 2003 z inspekčního šetření se ČIŽP zabývala jak nesplněním opatření
poškození půdního krytu v porostní skupině 4f9 (uloženo rozhodnutím z 12. 11. 2002 ve lhůtě
do 31. 8. 2003), tak stavem lesa v lesních odděleních 4c, e (uloženo opatření k nápravě
rozhodnutím z 9. 6. 2000 ve lhůtě do 31. 8. 2000, s prodloužením lhůty na žádost společnosti
do 31. 10. 2001). Odvolací orgán se rovněž zabýval ověřením aktuálního stavu v lesních
odděleních 4 c, e, k němuž pak přihlédl při hodnocení přiměřenosti výše pokuty v rámci
hlediska doby trvání a závažnosti protiprávního jednání společnosti. Při stanovení výše
pokuty pak přihlédl, že neplnění tohoto opatření není ojedinělým protiprávním jednáním
společnosti, když půdní kryt je nadále poškozen a dřívější poškození je zhoršováno i v dalších
porostech, kde již byla opatření uložena dříve. Ke zmiňovaným bodům 4. a 5. žaloby
žalovaný vysvětlil, že předmětné vyjmenované technologie a v ýrobky uvedl v rozhodnutí
o odvolání v reakci na námitku odvolatele, že inspekce neprokázala, že je možné těžbu
provést šetrnějším způsobem. Odvolací orgán zde proto uvedl různé technologie a způsoby,
které jsou považovány za šetrné z hlediska dopadů jejich použití na lesní ekosystém. Totéž
se týká bodu 5. žaloby, kde žalovaný reagoval na námitky v odvolání proti původnímu
uložení opatření k nápravě, proti kterému se společnost však v původním řízení neodvolala.
Žalovaný k námitce nedostatků zohlednění definice „poškozování životního prostředí“
konstatoval, že opatření dle §3 zákona o ČIŽP jsou ukládána k odstranění a nápravě
nedostatků a škod na funkcích lesa. Důvod k uložení pokuty by nebyl dán pouze v případě,
kdyby bylo v řízení prokázáno, že společnost uložená opatření k nápravě řádně a včas splnila.
Dále žalovaný uvedl, že důvody vedoucí ke zvýšení pokuty odvolací orgán vyjádřil
ve svém rozhodnutí možná ne zcela obratně (pokud jde o napadanou „viditelnost čtyři roky
trvající nezákonnosti“ z veřejné komunikace), avšak jasně. Nemovitosti vlastněné společností
zmínil odvolací orgán proto, aby bylo zřejmé, že zvýšená sankce nebude mít pro společnost
rozhodně likvidační charakter. K údajnému porušení zákazu reformace in peius se žalovaný
vyjádřil tak, že o uložení pokuty bylo rozhodováno za účinnosti zákona č. 71/1967 Sb.,
který v odvolacím řízení nevylučoval změnu rozhodnutí v neprospěch odvolatele. Zásada
zákazu reformationis in peius je obsažena až v zákoně č. 500/2004 Sb., který nabyl účinnosti
až od 1. 1. 2006 (o odvolání bylo rozhodnuto dne 18. 5. 2004). V závěru žalovaný navrhuje,
aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost pro nedůvodnost zamítl.
Napadené soudní rozhodnutí Nejvyšší správní soud přezkoumal v souladu s §109
odst. 2 a 3 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále „s. ř. s.“), vázán rozsahem
a důvody, které stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud přitom neshledal
vady podle §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Po přezkoumání kasační stížnosti Nejvyšší správní soud shledal, že kasační stížnost
není důvodná.
Nejvyšší správní soud se nejprve věnoval kasační námitce, že napadené rozhodnutí
bylo vydáno za situace, kdy v téže věci probíhalo před tímtéž orgánem již dříve zahájené
řízení jiné, a to řízení o uložení opatření k nápravě podle §3 odst. 2 a 3 zákona o ČIŽP.
Toto řízení bylo zahájeno dříve, než řízení o uložení pokuty. Za těchto okolností
podle stěžovatele byla v daném případě pro řízení o pokutě dána překážka litispendence,
která se po nabytí právní moci rozhodnutí o uložení opatření k nápravě změnila v překážku
věci rozhodnuté. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že není rozhodné, kdy byla obě řízení
zahájena a které dříve nabylo právní moci: jedná se totiž zcela nepochybně o dvě samostatná
rozhodnutí, jejichž vydání se navzájem nevylučuje. Zásada „ne bis in idem“ (ne dvakrát
o tomtéž) stanoví v trestněprávní rovině, že nelze dvakrát potrestat za tentýž skutek,
popřípadě v obecné právní rovině že nelze rozhodnout dvakrát o téže věci. Nejedná se
evidentně o dvojí potrestání, když opatření k nápravě není trestem (na rozdíl od sankčního
rozhodnutí o uložení pokuty) – nesměřuje k postihu osoby pachatele protiprávnosti,
ale k nápravě závadného stavu. Není ani rozhodnuto dvakrát o téže věci: jednou
je rozhodováno o uložení odstranění závadného stavu, a jednou o vině a trestu za porušení
právní normy - očividně zde není dána totožnost věci – „táž věc“. (Obdobně již judikoval
Nejvyšší správní soud např. ve finanční oblasti rozsudkem ze dne 12. 12. 2006,
č. j. 5 Afs 46/2006 - 63: „Řízení o celním deliktu a řízení o vyměření cla jsou dvě samostatná
řízení na sobě nezávislá; je-li v souvislosti s jedním uskutečněným dovozem uložena sankce
za spáchaný správní delikt i vyměřeno clo z titulu vzniku celního dluhu, nejedná se o porušení
zásady „ne bis in idem“. Rovněž Ústavní soud jasně a zřetelně rozlišuje mezi opatřením
k nápravě a sankcí - viz nález Ústavního soudu ze dne 8. 4. 2004, sp. zn. II. ÚS 482/02, č. 52
ve stavební věci: „Rozhodnutí, jímž je podle §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona nařízeno
odstranění stavby postavené bez stavebního povolení na cizím pozemku bez souhlasu
jeho vlastníka, sleduje legitimní cíl spočívající v zájmu na zachovávání stavební kázně,
na ochraně životního prostředí a na ochraně vlastnického práva vlastníka pozemku. Stanovení
povinnosti odstranit „černou“ a „neoprávněnou“ stavbu je zásahem přiměřeným sledovaným
cílům, neboť jiným opatřením by jich nemohlo být dosaženo. Nejde totiž o sankci,
která by se alternativně nabízela např. vedle pokuty za přestupek proti stavebnímu řádu,
nýbrž opatřením, jehož cílem je navrácení území v původní stav. “) Pokud by se přistoupilo
na argumentaci stěžovatele, znamenalo by to ve svých důsledcích, že při uložení opatření
k nápravě, které nebylo splněno, by nebylo možno přistoupit k uložení pokuty podle §4
písm. d) zákona o ČIŽP, což jistě nebylo úmyslem zákonodárce.
V další námitce stěžovatel uvádí, že r ozhodnutí překračuje meze přezkumné činnosti
svěřené odvolacímu orgánu, pokud se žalovaný v odůvodnění odvolacího rozhodnutí
i v protokolu o ústním jednání z 13. 4. 2004 zabýval i pozemky zcela jinými. Touto námitkou
se městský soud ve svém rozsudku údajně vůbec nezabýval, stejně jako se nezabýval
žalobními námitkami označenými 4. a 5. v žalobě (body 4. a 5. v žalobě: bod 4. - úvahy
žalovaného o správném hospodaření v lese nejsou opřena o žádná ustanovení právního
předpisu, bod 5. - odkazy žalovaného na poznatky lesnických věd, podnikové normy
apod. namísto seznatelné právní normy vedly ke ztrátě právní jistoty žalobce). Dále
se městský soud podle stěžovatele vůbec nezabýval námitkou, že nebyly splněny podmínky
uložení pokuty vyžadované ustanovením §4 písm. c) zákona o ČÍŽP, neboť při ukládání
pokuty dle §4 zákona o ČIŽP je vždy předmětem zvláštního posouzení ohrožení či poškození
životního prostředí v lese, a to se zohledněním definice „poškozování životního prostředí“
dle §8 zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí. K otázce zabývání se jinými lesními dílci
4c, e se soud vyjádřil na straně 6, 9. řádek odspodu, když soud neshledal postupem
překračujícím meze správního uvážení, že správní orgán přihlédl ke skutečnosti, že neplnění
tohoto opatření není ojedinělým jednáním společnosti. Body 4. a 5. žaloby nejsou
v rozhodnutí explicitně rozvedeny, celkové hodnocení věci lze však dovodit ze str. 4
rozsudku, poslední odstavec stránky a ze str. 7, předposledního odstavce rozsudku. Soud zde
vyhodnocuje celý případ a neshledává pochybení správního orgánu. Především vychází
z toho, že vymezuje, co je pro posouzení případu rozhodné – a tím je naplnění skutkové
podstaty (které je v daném případě přesvědčivě prokázáno), nikoli dílčí tvrzení a detaily,
které nejsou pro věc určující. Dále konstatuje, že právní závěry, které správní orgány učinily,
jsou v souladu se zákonem, a skutková zjištění vyplývají z procesně korektně provedeného
dokazování. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Afs 38/2006 - 72 ze dne
23. 8. 2006 rozhodnutí nemůže být nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost tehdy, je-li rozpor
v něm odstranitelný výkladem, tj. nebudou -li po interpretaci napadeného rozhodnutí
jako celku – s přihlédnutím k obsahu spisu a k úkonům správních orgánů a účastníků –
pochyby o jeho významu. Konstantní judikatura Nejvyššího správního soudu
(např. sp. zn. 2 Azs 263/2004 ze dne 23. 3. 2005) dále na otázku nepřezkoumatelnosti nahlíží
tak, že nedostatkem důvodů nelze rozumět dílčí nedostatky odůvodnění rozhodnutí. Pouhá
skutečnost, že by mohlo být odůvodnění rozhodnutí v některých částech propracovanější,
nezpůsobuje jeho nepřezkoumatelnost. K další námitce: naplněním kritéria „ohrožení
či poškození životního prostředí v lese“ se žalovaný zabýval dokonce velmi podrobně
od strany 3., od odstavce druhého, až po stranu 4. odstavec první. Vysvětlení, co do rozsahu
i obsahu, je spíše nadstandardní, než aby bylo možno říci, že se daným kritériem rozhodující
orgány vůbec nezabývaly.
Stěžovatel považuje výklad §4 zákona o ČIŽP, dle kterého za „činnost“ může být
dle žalovaného považována i nečinnost, za postup v rozporu s dosavadní ustálenou
judikaturou Ústavního soudu (např. nález sp. zn. I. ÚS 416/01: „... tam, kde zákon připouští
dvojí výklad, je v intencích zásad spravedlivého procesu nezbytné dát při jeho aplikaci
přednost tomu z nich, který je ve své interpretaci s ústavním pořádkem republiky co nejvíce
souladný“, nebo sp. zn. IV. ÚS 564/2000 či sp. zn. IV. ÚS 438/2000 k zásadě in dubio
pro reo). Nejvyšší správní soud o věci uvážil následovně: Ustanovení §4 písm. d) zákona
o ČIŽP zní „In spekce uloží pokutu až do výše 5 000 000 Kč právnickým nebo fyzickým
osobám, které svojí činností ohrozí nebo poškodí životní prostředí v lesích tím, že ... d) neplní
opatření uložená orgány životního prostředí podle zvláštních zákonů (poznámka 1a
pod čarou) a tohoto zákona“. Jednoznačnou odpověď na správné pochopení tohoto textu dává
výklad kontextuální. Každý – byť i laik – po přečtení uceleného textu v běžném významu
tohoto textu nezůstane na pochybách, k jakému jednání je normou veden. Tam, kde zákon
jako jednu z konkrétních skutkových podstat činností, kterými lze ohrozit či poškodit životní
prostředí v lese, stanoví „neplnění uložených opatření“ je jasné, že protiprávním
je shledáváno takové chování subjektu, kterým dojde k nesplnění uloženého opatření.
Ve slovech „svojí činností“ se jedná toliko o ne příliš zdařilou formulaci zákonodárce,
či přesněji o ne zrovna ideální volbu slov v návětí uvozujícím více skutkových podstat -
o skutečném významu textu však po přečtení celého textu není pochyb, a to ani pro laika.
K odkazům na rozhodnutí Ústavního soudu lze konstatovat, že se nejedná o situaci, kde zákon
připouští dvojí výklad, či kde při výkladu vznikají pochybnosti (tedy zejména, že by mohl
subjekt zůstat na pochybách, co po něm právní norma vlastně žádá). Citovaný nález,
který nabádá k interpretaci souladné s ústavním pořádkem republiky, jakož i dlouhodobá
nalézací činnost Ústavního soudu naopak směřují k tomu, že v činnosti soudů není žádoucí
nemístné slovíčkaření, nýbrž směřování ke skutečnému smyslu , významu a účelu právních
norem. O tom přitom v daném případě není nejmenších pochyb. (Pro komplexnost
a pro dokumentaci přístupu Ústavního soudu např. výňatek z rozhodnutí Ústavního soudu
sp. zn. I. ÚS 521/06: „Nutno zdůraznit, že – bráno obecným pohledem - Ústavní soud
neposuzuje postup orgánů veřejné moci ani převážně ani výlučně jen v jeho formálním
vyjádření. Naopak, ať už při konkrétní či abstraktní kontrole norem či při přezkumu výkonu
státní moci zvažuje skutečnou povahu konkrétního postupu orgánů veřejné moci a v něm poté
nalézá případný zásah do základních práv a svobod v jejich materiálním pojetí.
Tímto přístupem Ústavní soud mimo jiné respektuje doktrínu materiálního právního státu,
na kterou se ve své judikatuře opakovaně odvolává . V tomto duchu posuzuje dodržení
lidskoprávních záruk ústavního pořádku v konkrétní věci, tedy zásadně z hlediska
jejich skutečného a účinného uplatnění, a to s ohledem na funkci, kterou v trestním řízení plní.
Smyslem lidskoprávních principů nalézajících své vyjádření v právu na obhajobu je
přitom zabezpečit, aby byly v trestním řízení objasněny všechny významné okolnosti,
svědčící nejen v neprospěch, ale i ve prospěch obviněného, a aby orgány činné v tomto řízení
ke všem těmto okolnostem náležitě přihlédly. Tak se má zajistit, aby nevinný nebyl odsouzen,
aby viník byl odsouzen jedině za to, co skutečně spáchal, a aby mu byl uložen spravedlivý
a zákonný trest. V tomto „materiálním“ duchu tedy Ústavní soud posuzoval stěžovatelem
vymezené porušení práva.“).
Dále ke zpochybnění kritérií, která odvolací orgán použil pro stanovení změněné
(zvýšené) pokuty: Pokud jde o napadanou formulaci žalovaného „viditelnost čtyři roky
trvající nezákonnosti“ z veřejné komunikace, sám žalovaný připustil, že důvody vedoucí
ke zvýšení pokuty vyjádřil ve svém rozhodnutí možná ne zcela obratně, avšak jasně.
S tímto vyhodnocením se lze v zásadě ztotožnit. Nejvyšší správní soud odkazuje pro stručnost
opět na svou judikaturu ke srozumitelnosti a nedostatku důvodů uvedenou výše,
která osvětluje (rozsudek Nejvyššího správního soudu č . j. 1 Afs 38/2006 - 72 ze dne
23. 8. 2006: „rozhodnutí není nesrozumitelné tehdy, je-li rozpor v něm odstranitelný
výkladem, tj. nebudou-li po interpretaci napadeného rozhodnutí jako celku – s přihlédnutím
k obsahu spisu a k úkonům správních orgánů a účastníků – pochyby o jeho významu.“
A rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 Azs 263/2004 ze dne 23. 3. 2005 k otázce
„nedostatku důvodů“: nedostatkem důvodů nelze rozumět dílčí nedostatky odůvodnění
rozhodnutí. Pouhá skutečnost, že by mohlo být odůvodnění rozhodnutí v některých částech
propracovanější, nezpůsobuje jeho nepřezkoumatelnost.). K zohlednění konkrétního majetku
obviněné společnosti: této otázce se již Nejvyšší správní soud věnoval ve své předchozí
rozhodovací činnosti. Ocitujme např. z rozsudku NSS č. j. 2 As 19/2006 - 89 ve stavební
(sankční) věci: „Nelze souhlasit s názorem žalovaného, že mu stavební zákon nepovoluje
přihlédnout k majetkovým ani sociálním poměrům žalobce jako stavebníka a že pohnutka,
že žalobce neměl jinou možnost bydlení, a proto užíval nezkolaudovanou stavbu, je právně
irelevantní. Naopak, při rozhodování o vině a sankci je správní orgán z hlediska stupně
nebezpečnosti daného jednání povinen posuzovat poměry pachatele a jeho pohnutky.“
Předmětnou problematikou se však již zabývalo i plénum Ústavního soudu s tímto závěrem:
„Ústavní soud nechápe rovnost jako absolutní, nýbrž jako relativní (a nadto akcesorickou
ve vztahu k jiným základním právům a svobodám). S pojmem relativní rovnosti úzce souvisí
pojem přiměřenosti zásahu do základních práv. Z charakteru pokuty jako majetkové sankce
nutně vyplývá, že má-li být individualizovaná a přiměřená, musí reflektovat i majetkové
poměry potrestaného. Stejná výše pokuty uložená majetnému se bude jevit jako směšná
a neúčinná, zatímco v případě postihu nemajetného může působit drakonicky a likvidačně.
Není tedy porušením principu relativní rovnosti, když dvěma osobám v různých situacích
bude uložena pokuta v různé výši, byť by jediným rozdílem jejic h situace měly být právě
rozdílné majetkové poměry. Kriterium zkoumání majetkových poměrů delikventa při úvaze
o výši ukládané pokuty je nezbytné a komplementární - nikoli ovšem proto, že vysoké pokuty
by byly nevymahatelné, ale vzhledem k riziku „likvidačního“ účinku nepřiměřeně vysoké
pokuty. Pokuta jakožto trest musí být diferencovaná, aby efektivně působila jako trest
i jako odstrašení - individuální a generální prevence.“ (Podle nálezu pléna Ústavního soudu
ze dne 9. 3. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 38/02, č. 36) Otázka zohlednění majetkových poměrů tedy
již byla soudy řešena a zodpovězena: Postih v podobě trestu v sankčním řízení musí mít sílu
odradit od nezákonného postupu i jiné nositele stejných zákonných povinností; tento účinek
pak může vyvolat jen postih odpovídající významu chráněného zájmu, včas a věcně správně
vyvozený. Jde-li o finanční postih, musí být znatelný v majetkové sféře delikventa, tedy být
nikoli pro něho zanedbatelný, a nutně tak musí v sobě obsahovat i represivní složku.
V opačném případě by totiž postih delikventa smysl postrádal. Zohlednění majetkových
poměrů tedy není vyhodnoceno jako krok contra legem.
Za zcela zásadní bod kasační stížnosti stěžovatel považuje skutečnost, že městský soud
dospěl k závěru, že v oblasti správního trestání neplatí zásada zákazu reformatio in peius.
Stěžovatel v tomto směru poukazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu
č. j. 6 A 126/2002 - 27, podle kterého „trestání za jiné správní delikty musí podléhat stejnému
režimu jako trestání za trestné činy“. S touto otázkou se soud ve svém postupu vypořádal
velmi pečlivě: vysvětlil, že správní řád takový zákaz neobsahuje a nelze jej odvozovat
ani analogií. Tam, kde zákonodárce takový zákaz zavést chtěl, učinil tak výslovně (typicky
zákon č. 200/1990 Sb. o přestupcích, nebo zákon č. 500/2004 Sb., ve kterém je tato zásada
nově zakotvena). Otázkou možnosti zvýšení pokuty v odvolacím řízení se již Nejvyšší správní
soud rovněž zabýval a dospěl k závěru, že je přípustné (rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 5. 2. 2004, č. j. 7 A 4/2001 - 72). Tento závěr je konzistentní i s předchozí judikaturou
(viz. např. z rozsudku Vrchního soudu v Praze ze dne 1. 3. 1996, č. j. 6 A 4/95 - 29: „Obecnou
platnost zákazu reformace in peius ve správním trestání, bez výslovného ustanovení zákona,
nelze z pozitivního práva dovodit.“ Z těchto závěrů je při rozhodování soudu běžně
vycházeno, např. viz. odůvodnění rozsudku NSS č. j. 6 As 18/2005 - 55 z 6. 3. 2006: „Obecně
nutno připomenout, že v řízení o tzv. jiných správních deliktech není vůbec upraven zákaz
reformace in peius a odvolací řízení bylo podle správního řádu účinného do 31. 12. 2005
ovládáno principem úplné apelace – tedy v souladu s názorem výše uvedeným bylo možno
například v odvolacím řízení změnit právní kvalifikaci deliktu, aniž by bylo možno
konstatovat, že došlo k vadě řízení, která mohla mít vliv na zákonnost.“)
Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů neshledal kasační stížnost důvodnou
a ve smyslu §110 odst. 1 s. ř. s. ji zamítl.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60
odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, proto mu právo
na náhradu nákladů nenáleží. Toto právo by náleželo žalovanému, protože však tento nárok
na náhradu nákladů neu platňuje, a ani ze spisu nevyplývá, že by mu náklady vznikly,
Nejvyšší správní soud rozhodl tak, že žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační
stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne js ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. prosince 2007
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu