ECLI:CZ:NSS:2007:7.AFS.82.2007:87
sp. zn. 7 Afs 82/2007 - 87
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky
Cihlářové a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a Mgr. et Ing. et Bc. Radovana Havelce v právní
věci stěžovatele Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem v Brně,
tř. Kpt. Jaroše 7, za účasti ČSAD Invest, a. s., se sídlem ve Vsetíně, Ohrada 791, zastoupené
JUDr. Pavlem Vyroubalem, advokátem se sídlem ve Vsetíně, Palackého 168, a osoby
zúčastněné na řízení ČSAD Semily, a. s., se sídlem v Semilech, Na rovinkách 211,
zastoupené JUDr. Milanem Vašíčkem, advokátem se sídlem v Brně, Lidická 57, v řízení
o kasační stížnosti proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 30. 5. 2007,
č. j. 62 Ca 29/2006 – 51,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 30. 5. 2007, č. j. 62 Ca 29/2006 – 51,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 30. 5. 2007, č. j. 62 Ca 29/2006 – 51, zrušil
k žalobě ČSAD Invest, a. s. (dále jen „účastník řízení“) rozhodnutí předsedy Úřadu
pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „stěžovatel“) ze dne 22. 5. 2006,
č. j. 2R 024/06 - Šp, kterým byl zamítnut rozklad a potvrzeno rozhodnutí účastníka řízení
proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“) ze dne 20. 2. 2006,
č. j. VZ/S248/05-2830/2006/520-KV, jímž bylo zastaveno řízení o přezkoumání úkonů osoby
zúčastněné na řízení jako zadavatele veřejné zakázky a zamítnut návrh účastníka řízení
na vydání předběžného opatření, jímž měl být osobě zúčastněné na řízení uložen zákaz uzavřít
smlouvu v zadávacím řízení ve veřejné zakázce „Dodávka autobusů linkové dopravy“,
případně uložen zákaz plnění z uzavřené smlouvy. Krajský soud shledal důvodnou žalobní
námitku, ve které účastník řízení tvrdil, že zastavení řízení podle ustanovení §97 odst. 2
v návaznosti na ustanovení §98 odst. 1 zákona č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o veřejných zakázkách“) v důsledku
nezaplacení kauce je nesprávné. Zákon o veřejných zakázkách stanoví lhůtu, ve které je třeba
připsat kauci na účet Úřadu, přičemž složení kauce je třeba považovat za podmínku úplnosti
návrhu. V případě, že kauce není nejpozději poslední den lhůty pro podání návrhu
na přezkoumání úkonu zadavatele veřejné zakázky připsána na účet Úřadu, trpí návrh vadou,
na kterou je třeba nahlížet jako na odstranitelnou vadu. Návrh lze tedy zamítnout pouze tehdy,
nebyla-li taková vada odstraněna ve lhůtě podle §97 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách.
Úřad měl tudíž účastníka řízení jako osobu, která podala návrh na přezkoumání úkonu
zadavatele, vyzvat k zaplacení kauce ve správné výši a teprve po marném uplynutí lhůty
a nečinnosti účastníka řízení mohl považovat návrh za neúplný a správní řízení zastavit
v souladu s citovaným ustanovením.
Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační
stížnost z důvodu uvedeného v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. V kasační stížnosti
vyjádřil nesouhlas s názorem krajského soudu, že na nesložení kauce ve lhůtě
stanovené zákonem o veřejných zakázkách je třeba nahlížet jako na odstranitelnou vadu
návrhu. Ustanovení §98 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách jednoznačně stanoví,
že s podáním návrhu na přezkoumání úkonů zadavatele je navrhovatel povinen složit na účet
orgánu dohledu kauci ve výši 1 % z nabídkové ceny navrhovatele, nejvýše však
1 000 000 Kč. Kauce musí být připsána na účet orgánu dohledu nejpozději poslední den lhůty
pro podání návrhu na přezkoumání úkonů zadavatele. Ustanovení §98 odst. 1 zákona
o veřejných zakázkách má kogentní povahu a lhůta pro složení kauce má též jednoznačně
určený konec. Kauce podle ustanovení §98 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách proto není
náležitostí návrhu podle ustanovení §97 odst. 1 citovaného zákona, a nelze tedy v případě
jejího nesložení aplikovat postup pro doplnění návrhu. Pro srovnání stěžovatel odkázal
na stávající právní úpravu veřejných zakázek, a to ustanovení §114 odst. 2 zákona
č. 137/2006 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 137/2006 Sb.“), podle
něhož musí návrh na zahájení řízení o přezkoumání úkonů zadavatele mimo jiné obsahovat
doklad o složení kauce. Z doslovného znění citovaného ustanovení vyplývá, že zhojitelným
nedostatkem je pouze nepředložení tohoto dokladu. Nesložení kauce, ať vůbec či v řádné
výši, je však nedostatkem, jenž nelze ani za platné právní úpravy zhojit postupem podle
ustanovení §114 odst. 3 zákona č. 137/2006 Sb. Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl,
aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Účastník řízení ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že stěžovatel nedostatečně
vyložil a nesprávně aplikoval ustanovení §97 odst. 2 a §98 odst.1 zákona o veřejných
zakázkách. Jestliže zákon nestanoví režim pro případ nezaplacení kauce ve lhůtě, je nutno
bezesporu vycházet ze systematiky zákona a možná i analogie provedené v odůvodnění
rozsudků na ustanovení obdobných právních předpisů týkajících se nezaplacení soudního
či správního poplatku ve lhůtě. Proto považuje napadený rozsudek krajského soudu
za správný a vzhledem k tomu navrhl, aby kasační stížnost byla zamítnuta.
Osoba zúčastněná na řízení se ve vyjádření plně ztotožnila s právními závěry
stěžovatele, neboť z dikce zákona o veřejných zakázkách je zjevné, že smyslem citovaných
ustanovení je vyzvat navrhovatele pouze k doplnění konkrétních taxativně vyjmenovaných
náležitostí. Splnění jiných náležitostí, jako je např. kauce, je výhradně odpovědností
navrhovatele čili účastníka řízení a orgánu dohledu (Úřadu). Nevzniká proto povinnost vyzvat
účastníka řízení k odstranění uvedeného nedostatku. Proto osoba zúčastněná na řízení navrhla,
aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil
k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek krajského
soudu v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které
uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti, přičemž sám neshledal vady uvedené v odst. 3
tohoto ustanovení, k nimž by musel přihlížet z úřední povinnosti.
Ze správního spisu vyplývá, že dne 26. 9. 2005 uveřejnila osoba zúčastněná na řízení
oznámení otevřeného řízení za účelem zadání veřejné zakázky „Dodávka autobusů linkové
dopravy“. Ze dvou obdržených nabídek (firmy TEZAS, a. s. a účastníka řízení) vyhodnotila
hodnotící komise jako nejvýhodnější nabídku uchazeče TEZAS, a. s. Dopisy
ze dne 18. 11. 2005 a 21. 11. 2005 sdělila osoba zúčastněná na řízení jako zadavatel
uchazečům své rozhodnutí, že veřejná zakázka byla přidělena firmě TEZAS, a. s. Účastník
řízení s postupem zadavatele nesouhlasil a podal proti jeho úkonům námitky. Na uvedené
námitky reagoval zadavatel dopisem ze dne 1. 12. 2005, ve kterém účastníku řízení sdělil,
že jeho námitky odmítá a vrací zpět. Jelikož účastník řízení nepovažoval rozhodnutí
zadavatele o námitkách v souladu se zákonem, podal návrh na přezkoumání úkonů zadavatele
k Úřadu, který jej obdržel dne 20. 12. 2005. Tímto dnem bylo podle ustanovení §96 odst. 2
zákona o veřejných zakázkách zahájeno řízení o přezkoumání úkonů zadavatele. Účastník
řízení byl Úřadem vyrozuměn o zahájení správního řízení a v tomto vyrozumění bylo mimo
jiné uvedeno, že nesložil v zákonem stanovené lhůtě na účet orgánu dohledu kauci
v požadované výši podle ustanovení §98 odst.1 zákona o veřejných zakázkách (byla složena
pouze ve výši 206 500 Kč). Účastník řízení dne 17. 1. 2006 oznámil Úřadu, že téhož
dne složil na jeho účet doplatek kauce ve výši 630 Kč. Úřad poté rozhodl o zastavení řízení
podle ustanovení §97 odst. 2 v návaznosti na ustanovení §98 odst. 1 zákona o veřejných
zakázkách.
Podle ustanovení §96 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách je řízení o přezkoumání
úkonů zadavatele zahájeno dnem, kdy byl návrh doručen orgánu dohledu. Návrh musí
být doručen orgánu dohledu do 10 kalendářních dnů ode dne, v němž stěžovatel obdržel
písemné sdělení, že zadavatel námitkám nevyhověl nebo vyhověl, ale stěžovatel se způsobem
vyřízení nesouhlasí (§96 odst. 3 citovaného zákona).
Podle ustanovení §97 odst. 1, 2 zákona o veřejných zakázkách musí být z návrhu
patrné, kdo jej činí, které věci se týká, v čem je spatřováno porušení tohoto zákona a čeho
se navrhovatel domáhá. Návrh dále musí obsahovat přesné označení zadavatele, musí
být podepsán a datován. Součástí návrhu zasílaného orgánu dohledu je doklad o doručení
námitek zadavateli. Návrh je zpoplatňován podle zvláštního právního předpisu. Jestliže návrh
nemá předepsané náležitosti podle ustanovení §97 odst. 1 tohoto zákona a navrhovatel
jej ve lhůtě stanovené orgánem dohledu nedoplní, nebyl doručen ve lhůtě podle §96 odst. 3
citovaného zákona nebo nebyl podán oprávněnou osobou, nebo není-li orgán dohledu věcně
příslušný k rozhodnutí o návrhu, zahájené řízení orgán dohledu zastaví.
Ustanovení §98 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách stanoví, že s podáním návrhu
na přezkoumání úkonů zadavatele je navrhovatel povinen složit na účet orgánu dohledu kauci
ve výši 1 % z nabídkové ceny navrhovatele, nejvýše však 1 000 000 Kč. Kauce musí
být připsána na účet orgánu dohledu nejpozději poslední den lhůty pro podání návrhu
na přezkoumání úkonů zadavatele.
Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s názorem stěžovatele, že kauce podle ustanovení
§98 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách není součástí návrhu na zahájení řízení
o přezkoumání úkonů zadavatele, neboť v ustanovení §97 odst. 1 citovaného zákona není
kauce uvedena jako jedna z náležitostí návrhu na zahájení tohoto správního řízení. Nejde
proto o další náležitost návrhu vedle těch, jež jsou uvedeny v ustanovení §97 odst. 1
citovaného zákona. V případě jejího nesložení (vůbec či částečně), tedy nikoli v zákonem
požadované výši, proto nepřipadá v úvahu postup podle ustanovení §97 odst. 2 zákona
o veřejných zakázkách, tedy aby Úřad navrhovatele vyzval k doplnění náležitostí návrhu.
Kauce tak, jak je stanovena v ustanovení §98 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách,
je podmínkou řízení orgánu dohledu o přezkoumání úkonů zadavatele. Zákon o veřejných
zakázkách, ale ani zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení, ve znění pozdějších předpisů,
však nikde neuvádí, jaké důsledky má nesplnění povinnosti ji ve stanovené lhůtě a výši složit.
Kauce je peněžitou povinností (poplatkem) nad rámec správního poplatku za návrh
na zahájení řízení o přezkoumání úkonů zadavatele a spočívá v deponování příslušné peněžité
částky na účet Úřadu po dobu, než bude o návrhu rozhodnuto. Slouží k eliminaci zjevně
účelových a bezdůvodných návrhů. Jelikož však její nesložení není ze zákona o veřejných
zakázkách, ale ani podle jiného právního předpisu, nijak sankcionováno, je nutno
i stanovenou lhůtu pro její složení hodnotit jako lhůtu toliko pořádkovou. Jakkoliv
byl zákonodárce při vtělení institutu kauce do zákona o veřejných zakázkách veden úmyslem
odlehčit do jisté míry orgánu dohledu od vyřizování návrhů na přezkoumání úkonů zadavatele
podávaných v podstatě vždy a za každou cenu, a někdy i postavených na ne zcela reálném
podkladě, absentuje v zákoně sankční prvek pro případ nesložení kauce.
Postup správních orgánů proto nebyl v souladu se zákonem, když řízení o návrhu
na přezkoumání úkonů zadavatele v důsledku nesložení kauce v zákonem stanovené výši bylo
podle ustanovení §97 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách zastaveno. Krajský soud tedy
postupoval správně, když za této situace rozhodnutí stěžovatele zrušil, ale zavázal stěžovatele
nesprávným právním názorem, neboť nesložení kauce není vadou návrhu, kterou by bylo
možno odstraňovat postupem podle ustanovení §97 odst. 2 cit. zákona. Pokud by Nejvyšší
správní soud za tohoto stavu kasační stížnost zamítl, spojil by nepřípustně výrok krajského
soudu se zcela novým odůvodněním založeném na jiném právním posouzení otázky kauce
a důsledků jejího nesložení. Takový postup však odporuje principu kasace.
Nejvyšší správní soud jako obiter dictum považuje za nezbytné uvést, že ani v zákoně
č. 137/2006 Sb. není stanoveno, jak postupovat v případě, že kauce není řádně a včas složena.
S podáním návrhu na zahájení řízení o přezkoumání úkonů zadavatele (§114 citovaného
zákona) je navrhovatel podle ustanovení §115 odst. 1 zákona č. 137/2006 Sb. povinen složit
na účet Úřadu kauci ve výši 1% z nabídkové ceny navrhovatele, nejméně však ve výši
50 000 Kč, nejvýše ve výši 2 000 000 Kč. Součástí návrhu zasílaného Úřadu je však nejen
doklad o doručení námitek zadavateli, ale i doklad o složení kauce podle ustanovení §115
(§114 odst. 2 in fine) zákona č. 137/2006 Sb. Z ustanovení §114 odst. 3 zákona
č. 137/2006 Sb. vyplývá, že případným odstranitelným nedostatkem podání návrhu je mimo
jiné pouze doklad o složení kauce podle ustanovení §115 citovaného zákona. Předložením
dokladu o složení kauce tak bude návrh doplněn, a tím také splněna, byť opožděně,
i podmínka uvedená v ustanovení §115 odst. 1 citovaného zákona, tedy podmínka složení
kauce.
Nejvyšší správní soud proto z důvodu, že krajský soud nesprávně posoudil právní
otázku, zrušil napadený rozsudek a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1
s. ř. s.). Ve věci rozhodl bez jednání, protože mu takový postup umožňuje ustanovení
§109 odst. 1 s. ř. s.
V tomto řízení bude na krajském soudu, aby se věcí znovu zabýval, vycházel přitom
ze závěrů odůvodnění tohoto rozsudku a právního názoru v něm vysloveného, kterým
je vázán podle ustanovení §110 odst. 3 s. ř. s.
V novém rozhodnutí krajský soud rozhodne i o nákladech řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. prosince 2007
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu