ECLI:CZ:NSS:2007:7.AS.9.2006
sp. zn. 7 As 9/2006 - 71
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky
Cihlářové a soudců Mgr. et Ing. et Bc. Radovana Havelce a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní
věci stěžovatele Národního bezpečnostního úřadu, se sídlem v Praze 5, Na Popelce 2/16,
za účasti Ing. J. O., v řízení o kasační stížnosti proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 7. 12. 2005, č. j. 7 Ca 215/2004 – 41,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 7. 12. 2005, č. j. 7 Ca 215/2004 – 41,
bylo zrušeno rozhodnutí ředitele Národního bezpečnostního úřadu (dále jen „stěžovatel“)
ze dne 16. 11. 2004, č. j. 4632/2004-NBÚ/07-SO-2, kterým byla zamítnuta stížnost Ing. J. O.
(dále jen „účastník“) podaná proti rozhodnutí Národního bezpečnostního úřadu (dále jen
„Úřad“) o nevydání osvědčení podle ustanovení §36 odst. 3 zákona č. 148/1998 Sb., ve znění
pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o ochraně utajovaných skutečností“) ze dne
18. 10. 2004, pod č. j. 35533/2004-NBÚ/PFO-P. V odůvodnění napadeného rozsudku se
městský soud v intencích žalobních námitek soustředil na způsob, jakým byl zjišťován
skutkový stav věci v rámci bezpečnostního pohovoru vedeného před Úřadem, přičemž dospěl
k závěru, že procesní práva účastníka byla závažným způsobem porušena. Tento závěr
vyplývá ze zjištění, že pohovor se týkal dotazů na účastníka ohledně jeho spolupráce
s bývalou Vojenskou kontrarozvědkou (dále jen „VKR“) včetně dotazů na jeho kontakty s
konkrétními osobami. Účastníkovi však nebyl předložen jím podepsaný slib o spolupráci s
VKR a záznamy o činnosti agenta, z nichž posléze vydané rozhodnutí vychází. Takový postup
byl podle názoru městského soudu v rozporu s ust. §30 odst. 1 věta druhá zákona o ochraně
utajovaných skutečností, podle něhož má navrhovaná osoba v bezpečnostním pohovoru
možnost vyjádřit se ke zjištěným skutečnostem. Účastník ovi bylo postupem Úřadu odepřeno
právo na efektivní obranu. Součástí vyhodnocení bezpečnostního pohovoru přitom musí být i
zhodnocení této obrany (§30 odst. 3 citovaného zákona). Pro pochybení Úřadu tak bylo toto
posouzení provedeno až v řízení o podané stížnosti. Takový postup označil městský soud za
nepřijatelný, neboť postup, kdy účastník neměl možnost se vyhodnocení bezpečnostního
pohovoru bránit právními prostředky ve správním řízení, odporuje právu na seznámení se se
zjištěnými skutečnostmi při bezpečnostním pohovoru a obecně též právu na spravedlivý
proces ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Z tohoto důvodu proto
rozhodnutí stěžovatele pro vady řízení zrušil a současně ho zavázal provést s účastníkem nový
bezpečnostní pohovor, ve kterém mu budou předestřena konkrétní skutková zjištění k jeho
osobě s tím, že v případném dalším správním rozhodnutí musí být tento bezpečnostní pohovor
řádně vyhodnocen, a to i s ohledem na případnou obranu účastníka proti zjištěným
skutečnostem.
Stěžovatel v kasační stížnosti podané v zákonné lhůtě z důvodu uvedeného
v ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. namítal, že věc byla městským soudem nesprávně
posouzena po právní stránce, neboť rozsudek nezohledňuje specifika řízení vedeného podle
zákona o ochraně utajovaných skutečností. V této souvislosti především poukázal
na skutečnost, že pro bezpečnostní pohovor není, nad rámec ust. §30 citovaného zákona,
stanoven žádný bližší procesní postup. Orgán provádějící bezpečnostní prověrku přitom není
oprávněn provádět sběr informací a jejich následné vyhodnocení v takovém rozsahu, jako
by tomu bylo v případě nalézací a rozhodovací činnosti jiných orgánů či soudu. Stěžovatel
trvá na tom, že bezpečnostní pohovor se bezprostředně týkal skutečností, které mohly být
na překážku vydání osvědčení a účastník měl dostatečný prostor k vyjádření ke všem
skutečnostem, které byly předmětem pohovoru, a nebyl tedy na svých procesních právech
zkrácen. Zde stěžovatele odkázal na závěry, které v tomto směru přijalo Kolegium na úseku
ochrany utajovaných skutečností (dále jen „Kolegium“), které zamítlo opravný prostředek,
jež stěžovatel podal proti napadenému rozhodnutí. Kolegium ve svém rozhodnutí ze dne
7. 2. 2005 č. j. Kl 53/2004 jednoznačně konstatovalo, že obsah a posloupnost otázek
položených při bezpečnostním pohovoru zcela jednoznačně určovaly předmět zájmu Úřadu.
Pokud jde o způsob hodnocení zjištěných skutečností, v případě kdy existují pochybnosti
o bezpečnostní spolehlivosti navrhované osoby, je nutno vydat rozhodnutí sledující zájem
bezpečnosti ochrany státu. V projednávané věci se bezpečnostní pohovor bezprostředně týkal
skutečností, které mohly být na překážku vydání osvědčení, přičemž účastník měl dostatečný
prostor vyjádřit se ke všem skutečnostem, které byly předmětem tohoto pohovoru. Obsah
a posloupnost položených otázek zcela jednoznačně svědčí o předmětu zájmu Úřadu.
Účastník podle názoru stěžovatele na svých právech zkrácen nebyl. Následné vyhodnocení
bezpečnostního pohovoru (§30 odst. 3 zákona o ochraně utajovaných skutečností) bylo
provedeno a jeho výsledek je z odůvodnění prvostupňového rozhodnutí zřejmý. Vyplývá
z něj, že existující spis VKR k osobě účastníka a údaje v něm uvedené jsou dostatečným
podkladem pro závěr, že v jeho případě existuje bezpečnostní riziko ve smyslu ust. §23
odst. 2 písm. b) zákona o ochraně utajovaných skutečností. Jelikož v průběhu bezpečnostní
prověrky uváděl účastník ke své spolupráci s VKR nepravdivé údaje, jde o jednání,
které může mít též vliv na jeho důvěryhodnost, a jedná se tak o bezpečnostní riziko ve smyslu
§23 odst. 2 písm. d) citovaného zákona. Stěžovatel není oprávněn přezkoumávat správnost
či pravdivost údajů uvedených ve spise VKR. K těmto skutečnostem přistupuje jako k faktům,
které následně vyhodnotí. Pokud chce navrhovaná osoba tyto skutečnosti vyvrátit, musí volit
jiné právní prostředky ležící mimo řízení před Úřadem. Proto stěžovatel navrhl, aby byl
napadený rozsudek zrušen a věc vrácena městskému soudu k dalšímu řízení.
Účastník ve vyjádření ke kasační stížnosti zdůraznil, že v bezpečnostním pohovoru
vůbec nebyl informován o tom, že byl k jeho osobě veden spis VKR. Vyslýchající pouze
uvedl, že jsou mu kladeny otázky obvyklé v tomto typu rozhovoru a účastník tedy neměl
o jeho skutečném účelu vědomost. Kdyby účas tníkovi byly u pohovoru předloženy
skutečnosti, na základě kterých mu nebylo vydáno osvědčení, uvedl by skutečnosti, které dále
ve vyjádření v šesti bodech přesně konkretizoval. Na základě těchto skutečností navrhl
kasační stížnost zamítnout a rozsudek městského soudu potvrdit.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadený rozsudek
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil
stěžovatel v podané kasační stížnosti a přitom sám neshledal vady uvedené v odstavci 3,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
V projednávané věci se Nejvyšší správní soud zabýval nejprve tím, zda existence
rozhodnutí Kolegia, kterým byla zákonnost žalobou napadeného rozhodnutí stěžovatele
přezkoumána, nezakládá překážku res iudicata pro následný přezkum tohoto rozhodnutí
v rámci správního soudnictví. Jakkoli se Kolegium v době své existence představovalo jako
„nezávislý tribunál“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních
svobod (vyhlášené pod č. 209/1992 Sb.), nelze přehlédnout závěry vyplývající z nálezu
Ústavního soudu ze dne 26. 4. 2005 publikovaného pod č. 220/2005 Sb., ze kterého
se jednoznačně podává, že šlo o orgán, který požadavkům citovaného ustanovení Úmluvy
neodpovídal. Rozhodnutí vydané tímto orgánem nepředstavuje přezkum správního rozhodnutí
„nezávislým tribunálem“ (soudem) a je tedy pojmově vyloučeno, aby takové rozhodnutí
představovalo překážku soudního přezkumu ve správním soudnictví ve smyslu ust. §46
odst. 1 písm. a) s. ř. s. Opačný postup by nepochybně vedl k popření práva na spravedlivý
proces ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod ve smyslu odepření práva
na poskytnutí soudní ochrany (denegatio iustitiae). Z tohoto důvodu tedy Nejvyšší správní
soud dospěl k závěru, že městský soud postupoval zcela v souladu se zákonem, pokud žalobu
směřující proti rozhodnutí stěžovatele meritorně přezkoumal.
Pokud jde o další argumentaci uplatněnou stěžovatelem v kasační stížnosti,
jde v zásadě o posouzení, zda v rámci bezpečnostního pohovoru vedeného podle ustanovení
§30 zákona o ochraně utajovaných skutečností musí být navrhovaná osoba seznámena
s konkrétními skutkovými zjištěními, k jejichž ověření je tento pohovor veden. Nejvyšší
správní soud se ztotožňuje se závěrem městského soudu, dovodil-li, že seznámení se s těmito
konkrétními skutečnostmi je nezbytné pro zachování základních principů práva
na spravedlivý proces navrhované osoby. Z ustanovení §30 odst. 1 věta první zákona
o ochraně utajovaných skutečností zcela jednoznačně vyplývá, že smyslem bezpečnostního
pohovoru je objasnění skutečností, které byly zjištěny v rámci bezpečnostní prověrky
navrhované osoby a které by mohly představovat překážku pro vydání osvědčení. Proto zcela
logicky podle věty druhé citovaného ustanov ení „v bezpečnostním pohovoru má navrhovaná
osoba možnost vyjádřit se ke zjištěným skutečnostem“. Hovoří-li tedy zákon o právu „vyjádřit
se ke zjištěným skutečnostem“, nelze než dovodit, že navrhované osobě musí být známo,
k čemu konkrétně se má vyjádřit, podat vysvětlení, apod. Jsou-li bez rozumného
a ospravedlnitelného důvodu takové osobě dány k vyjádření pouze určité indicie vztahující
se k prověřované skutečnosti, bez možnosti seznámit se se skutečností samotnou,
jde nepochybně o nezdůvodnitelný zásah do jejích procesních práv. V této souvislosti
poukazuje Nejvyšší správní soud na nález Ústavního soudu ze dne 25. 6. 2003,
sp. zn. II. ÚS 28/02, v němž Ústavní soud (v souvislosti s řízením vedeným podle zákona
o ochraně utajovaných skutečností) vyjádřil přesvědčení, že „i když ochrana utajovaných
skutečností a podmínky kladené na osoby, jež s těmito skutečnostmi budou nakládat,
je natolik specifickou oblastí, že ani z ústavně právního hlediska není možné garantovat
všechna procesní práva těchto osob v takové míře, jako je tomu u jiných profesí, nelze
přes tuto skutečnost rezignovat na zajištění ochrany práv prověřovaných osob“. Je tedy
zřejmé, že procesní práva účastníka řízení vedeného podle zákona o ochraně utajovaných
skutečností mohou být omezena pouze v nezbytně nutném rozsahu a jen v případech,
kdy to zákon výslovně připouští. Ústavní soud zde rovněž implicitně vyjádřil názor
o existenci určitého minimálního procesního standardu, který musí být dodržován v jakémkoli
správním řízení. Výslovně je tato myšlenka vyjádřena např. v nálezu ze dne 26. 4. 2005,
sp. zn. Pl. ÚS 21/04.
Případy, kdy může dojít k omezení práva navrhované osoby uvedeného v §30 odst. 1
věta druhá zákona o ochraně utajovaných skutečností, lze nalézt v odst. 5 a 6 citovaného
ustanovení. V případě uvedeném v ust. §30 odst. 6 citovaného zákona by seznámení
navrhované osoby s konkrétními skutečnostmi mohlo atakovat samotný účel zákona
o ochraně utajovaných skutečností vyjádřený v jeho ust. §3 odst. 1, kterým je ochrana zájmů
České republiky, resp. zájmů, k jejichž ochraně se Česká republika zavázala. Obdobně tomu
bude v případech uvedených v ust. §30 odst. 6 citovaného zákona, tedy v případech,
kdy by bezpečnostním pohovorem byla dotčena práva třetích osob či ohrožen zdroj informací.
V tomto případě zákon jasně akcentuje zájem na ochraně práv těchto osob či informačních
zdrojů nad zachováním plných procesních práv účastníků. K této otázce se ostatně vyslovil
také Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 19. 12. 2002, sp. zn. II. ÚS 536/01, v němž uvedl,
že „odstavce 5 a 6 §30 zák. č. 148/1998 Sb., mohou bezpečnostní pohovor pouze omezit
co do předmětu pohovoru“. Pokud tedy v projednávané věci Úřad účastníka
při bezpečnostním pohovoru neseznámil s konkrétními skutečnostmi, které tímto pohovorem
prověřoval, a neopřel-li takový postup o existenci důvodů uvedených v ust. §30 odst. 5 a 6
zákona o ochraně utajovaných skutečností, jde o postup, který výrazným způsobem zasáhl
do práva účastníka na spravedlivý proces.
Z důvodů výše uvedených tedy Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako
nedůvodnou podle ust. §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl. Ve věci rozhodl bez nařízení
jednání v souladu s ust. §109 odst. 1 s. ř. s.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1, věta první
ve spojení s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl
ve věci plný úspěch právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil
proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Nejvyšší správní soud žádnému z účastníků
náhradu nákladů nepřiznal, protože stěžovatel v řízení úspěch neměl a účastníkovi žádné
náklady s tímto řízením nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. března 2007
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu