ECLI:CZ:NSS:2007:9.AS.66.2007
sp. zn. 9 As 66/2007 - 53
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň Mgr. Daniely Zemanové a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci stěžovatelů
a) Ing. J. T. a b) V. T., zastoupených JUDr. Juditou Jakubčíkovou, advokátkou se sídlem
v Klatovech, Krameriova 139, za účasti Městského úřadu Sušice, se sídlem v Sušici,
Náměstí Svobody 138, v řízení o kasační stížnosti podané proti usnesení Krajského soudu
v Plzni ze dne 21. 6. 2007, č. j. 30 Ca 46/2007 - 23,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Stěžovatelé včas podanou kasační stížností napadají v záhlaví označené usnesení
Krajského soudu v Plzni (dále jen „krajský soud“), kterým byla z důvodu nevyčerpání
řádných opravných prostředků odmítnuta jejich žaloba proti rozhodnutí Městského úřadu
Sušice, odboru výstavby a územního plánování (dále jen „stavební úřad“), ze dne
10. 10. 2005, č. j. Výst./15368/05-330. Tímto rozhodnutím stavební úřad po provedeném
sloučeném územním a stavebním řízení povolil stavebníku Ing. J. H. stavbu „Přístavba
zemědělského objektu“ na pozemku p. č. 24/1, st. 11/1, kat. území T..
Stěžovatelé v podané kasační stížnosti uplatňují důvody dle ustanovení §103 odst. 1
písm. b) a e) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, v platném znění
(dále jen „s. ř. s.“). Mají zato, že krajský soud pochybil, když svůj závěr o odmítnutí
žalobního návrhu z důvodu nevyčerpání řádných opravných prostředků odůvodnil tak,
že právo podat odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí správního orgánu ve smyslu
ustanovení §53 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, v platném znění (dále jen „správní
řád“), má i opomenutý účastník řízení, tj. aniž by zákon jako podmínku podání odvolání
stanovil, že s účastníkem řízení muselo být správním orgánem jednáno a rozhodnutí
doručováno. Stěžovatelé namítají, že úmyslem zákonodárce nebylo umožnit komukoliv,
kdo nebyl pojat za účastníka řízení, podávat odvolání třeba až po několika letech,
kdy se náhodně dověděl o vydaném rozhodnutí. Jedině proti takovému rozhodnutí, které bylo
řádně účastníkům řízení doručeno, měli dle svého přesvědčení stěžovatelé právo podat
odvolání. Protože však s nimi nebylo jako s účastníky řízení v předcházejícím řízení jednáno
a nebylo jim žalobou napadené rozhodnutí stavebního úřadu doručeno, již nebylo možné
se proti němu v roce 2006, kdy se náhodou dozvěděli o jeho existenci, odvoláním bránit.
Z uvedených důvodů proto navrhují, aby Nejvyšší správní soud napadené rozhodnutí
krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Podáním ze dne 31. 10. 2007,
doručeným zdejšímu soudu dne 6. 11. 2007, se stěžovatelé domáhali přiznání odkladného
účinku podané kasační stížnosti.
Žalovaný stavební úřad se k podané kasační stížnosti nevyjádřil.
Z obsahu předloženého soudního spisu vyplynulo, že krajský soud napadeným
usnesením odmítl žalobu stěžovatelů jako nepřípustnou podle ustanovení §46 odst. 1 písm. d)
s. ř. s. a §68 písm. a) s. ř. s. Shledal, že stěžovatelé se proti rozhodnutí žalovaného bránili
přímo podáním žaloby ve správním soudnictví a tedy nevyčerpali řádné opravné prostředky
(odvolání), které jim dává ke své ochraně správní řád. Krajský soud v odůvodnění
svého rozhodnutí poukázal na dosavadní judikaturu Nejvyššího správního soudu,
podle které je žaloba ve správním soudnictví přípustná pouze po vyčerpání řádných
opravných prostředků, připouští-li je zákon. Konstatoval, že uvedené se zákonitě vztahuje
také na případ, kdy stěžovatelé byli jako účastníci správního řízení opomenuti a příslušné
rozhodnutí jim nebylo doručeno.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a podle jejího obsahu
jsou v ní namítány důvody dle ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., spočívající
v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí soudu o odmítnutí návrhu. Nejvyšší správní soud
již ve svém rozhodnutí ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, publikovaném
pod č. 625/2005 Sb. NSS, konstatoval, že v případě podání kasační stížnosti proti usnesení
soudu o odmítnutí žaloby přicházejí pro stěžovatele v úvahu z povahy věci pouze kasační
důvody dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Důvod podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
je u kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu o odmítnutí návrhu na zahájení řízení
nebo o zastavení řízení z povahy věci vyloučen, když se v obou těchto případech sice jedná
o rozhodnutí, jimiž se řízení před krajským soudem končí, ovšem nejedná se o rozhodnutí
ve věci samé. Pouze u rozhodnutí soudu ve věci samé však lze posuzovat vady řízení
před správním orgánem, jež jsou definovány jako důvod kasační stížnosti v ustanovení §103
odst. 1 písm. b) s. ř. s. Rozsahem a důvody kasační stížnosti je Nejvyšší správní soud
podle ustanovení §109 odst. 2 a odst. 3 s. ř. s. vázán.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v rozsahu důvodů uplatněných
kasační stížností a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Předně Nejvyšší správní soud podotýká, že důvod, pro který byla žaloba krajským
soudem odmítnuta, tj. nevyčerpání opravných prostředků ve správním řízení, krajský soud
v odůvodnění napadeného rozhodnutí stěžovatelům srozumitelně a jednoznačně sdělil
a své rozhodnutí také řádně odůvodnil.
Stěžovatelé v kasační stížnosti namítají, že s nimi nebylo jako s účastníky
v předcházejícím řízení jednáno a rozhodnutí jim následně z tohoto důvodu nebylo doručeno.
Proto se nemohli, a to ani následně poté, kdy se dozvěděli o jeho vydání, proti němu bránit
podáním odvolání. Při posuzování důvodnosti takto uplatněných kasačních námitek Nejvyšší
správní soud vycházel z následujících úvah.
Podle ustanovení §5 s. ř. s. se lze ve správním soudnictví domáhat ochrany práv
jen na návrh a po vyčerpání řádných opravných prostředků, připouští-li je zvláštní zákon,
pokud nestanoví tento nebo zvláštní zákona jinak.
Z citovaného ustanovení soudního řádu správního vyplývá, že soudní ochrana
nenahrazuje správní přezkum, ale nastupuje teprve poté, kdy jsou vyčerpány veškeré
možnosti nápravy nezákonného či vadného správního rozhodnutí prostředky správního řízení
s tou podmínkou, že procesní předpisy správního řízení podání opravných prostředků
umožňují. Svých práv se tedy žalobou proti rozhodnutí správního orgánu nemůže úspěšně
domoci ten, kdo proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně opravný prostředek
(tj. odvolání) nepodal, s výjimkou případů, kdy rozhodnutí správního orgánu bylo na újmu
práv žalobce změněno k opravnému prostředku jiného. Tento závěr vyslovil Nejvyšší správní
soud např. ve svém rozhodnutí ze dne 12. 5. 2005, č. j. 2 Afs 98/2004 - 65, publikovaném
pod č. 672/2005 Sb. NSS, podle něhož: „Podmíněnost vyčerpání opravných prostředků
ve správním řízení před podáním žaloby k soudu [§5, §68 písm. a) s. ř. s.] je nutno vnímat
jako provedení zásady subsidiarity soudního přezkumu a minimalizace zásahů soudů
do správního řízení. To znamená, že účastník správního řízení musí zásadně vyčerpat
všechny prostředky k ochraně svých práv, které má ve své procesní dispozici,
a teprve po jejich marném vyčerpání se může domáhat soudní ochrany. Soudní přezkum
správních rozhodnutí je totiž koncipován až jako následný prostředek ochrany subjektivně
veřejných práv, který nemůže nahrazovat prostředky nacházející se uvnitř veřejné správy.“
V dané věci byla žaloba podána proti rozhodnutí, jímž stavební úřad stavebníkovi
povolil na základě provedeného sloučeného územního a stavebního řízení realizaci v úvodu
specifikované stavby. Vydané stavební povolení je nepochybně rozhodnutím správního
orgánu prvního stupně, proti němuž bylo přípustné odvolání podle příslušných ustanovení
(§53 a násl.) správního řádu, jakožto obecného právního předpisu ve vztahu k zákonu
č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu. Podle ustanovení §54 správního řádu
se odvolání podává ve lhůtě 15 dnů ode dne oznámení rozhodnutí, nestanoví-li jinou lhůtu
zvláštní právní předpis, a to u toho správního orgánu, který napadené rozhodnutí vydal.
V projednávané věci je přitom podstatné, že výše uvedené platí také tehdy,
jestliže účastníku správního řízení nebylo příslušné správní rozhodnutí doručeno, jak k tomu
došlo u stěžovatelů. Správní řád je v takovém případě standardně vykládán tak, že i při odnětí
možnosti účastnit se řízení, vyúsťujícím v nedoručení rozhodnutí ve věci, lze nápravu zjednat
použitím řádného opravného prostředku (srov. Vopálka V., Šimůnková, V., Šolín, M.: Správní
řád, komentář, C. H. Beck, Praha 1999, poznámky k §14, §52 a §62). Účastníkem správního
řízení je totiž vždy ten, o němž to stanoví zákon, tedy bez ohledu na to, zda s ním správní
orgán jako s účastníkem řízení jednal či nikoli. Nejedná-li správní orgán s účastníkem řízení,
který jím ze zákona je, a nedoručí-li mu rozhodnutí, zatíží tím řízení závažnou procesní
vadou.
Stěžovatelé se o vydání napadeného rozhodnutí dozvěděli (i když až v následujícím
roce po jeho vydání), což vyplývá mimo jiné z toho, že se proti němu následně bránili
podáním žaloby ve správním soudnictví. Pokud se domnívali, že byli v průběhu řízení
jako jeho účastníci opomenuti, bylo namístě se zrušení či změny předmětného rozhodnutí
domáhat nejprve u správního orgánu, tj. podáním odvolání jakožto řádného opravného
prostředku. Smyslem §5 a §68 písm. a) s. ř. s. je zamezit intervencím soudu v případě,
že správní orgán ještě neměl možnost sám zvážit důvody namítané proti jeho rozhodnutí
v rámci řízení o opravném prostředku a zaujmout k nim své stanovisko. V případě stěžovatelů
by se odvolací orgán ve svém rozhodnutí musel vypořádat s námitkou, že byli jako účastníci
řízení před stavebním úřadem opomenuti, tento závěr by pak bylo možno následně podrobit
přezkumu ve správním soudnictví.
Nejvyšší správní soud uzavírá, že v situaci, kdy stěžovatelé v řízení před správním
orgánem prvního stupně nevyčerpali řádné opravné prostředky, které připouští ustanovení
§53 a násl. správního řádu, a proto není znám postoj odvolacího správního orgánu k otázce
jejich účastenství v daném řízení, krajský soud rozhodl zcela v souladu se zákonem, pokud
o předmětné žalobě nejednal meritorně, nýbrž ji podle ustanovení §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.,
ve spojení s §68 písm. a) s. ř. s., usnesením odmítl. Kasační námitka
stěžovatelů, v níž poukazovali na nezákonnost usnesení o odmítnutí žaloby spočívající
v tom, že proti rozhodnutí stavebního úřadu nemohli podat odvolání, neboť s nimi nebylo
jako s účastníky v předchozím řízení jednáno a rozhodnutí jim nebylo doručeno, nebyla
s ohledem na výše uvedené shledána důvodnou.
Nejvyšší správní soud nezjistil naplnění žádného z důvodů kasační stížností
uplatňovaných stěžovateli, sám neshledal ani jiné vady uvedené v ustanovení §109
odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti, kasační stížnost
proto podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
Ve vztahu k návrhu stěžovatelů na přiznání odkladného účinku podané
kasační stížnosti Nejvyšší správní soud konstatuje, že s ohledem na rozhodnutí ve věci
samé již o tomto návrhu samostatně nerozhodoval.
Stěžovatelé, kteří neměli v tomto soudním řízení úspěch, nemají právo na náhradu
nákladů řízení ze zákona (§60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s.) a žalovanému
správnímu orgánu žádné náklady řízení nevznikly. Proto Nejvyšší správní soud rozhodl,
že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. prosince 2007
JUDr. Radan Malík
předseda senátu