ECLI:CZ:NSS:2008:4.ADS.50.2008:84
sp. zn. 4 Ads 50/2008 - 84
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Turkové
a soudců JUDr. Dagmar Nygrínové a JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobce: R. H., zast.
JUDr. Petrem Pečeným, advokátem, se sídlem Husova 7, Praha 1, proti žalovanému:
Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 4, Praha 2, o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 6. 11. 2007, č. j. 8 Ca 109/2005 – 48,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 28. 1. 2005, č. j. HEM -301-2. 12. 2004/35162, žalovaný k odvolání
žalobce změnil rozhodnutí Hygienické stanice hlavního města Prahy (dále „hygienická stanice“)
ze dne 21. 10. 2004, č. j. PaK – 230/6631/04,
takto:„Pan R. H., fyzická osoba podnikající podle
živnostenského zákona pod názvem P. P., místem podnikání O. H. 48, P. 5, IČ X, se dopustil správního
deliktu tím, že jako pořadatel veřejné produkce hudby, koncertu skupiny Kabát, konaného dne 10. 6. 2004 na
lehkoatletickém stadiónu Slavia Praha EDEN v Praze 10, nezajistil, aby nejméně v chráněném venkovním
prostoru a v chráněném venkovním prostoru staveb bytových domů v Praze 10 – Strašnicích v době od 19:10 do
22:50 hodin nebyly překročeny hygi enické limity hluku, upravené v §12 odst. 1 a 2 a v příloze č. 6 nařízení
vlády č. 502/2000 Sb., tedy jako pořadatel veřejné produkce hudby nesplnil povinnost stanovenou v §32 zákona
č. 258/2000 Sb. a podle §92 od st. 1 tohoto zákona se mu proto ukládá pokuta ve výši 300 000 Kč ,“ splatná
do 15 dnů od nabytí právní moci rozhodnutí.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce žalobu, ve které uvedl, že pro udělení pokuty
nebyly splněny podmínky podle §92 odst. 1 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví
a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů ( dále „ zákon o ochraně
veřejného zdraví“), z důvodu porušení povinnosti uložené v §32 citovaného zákona.
Podle tohoto ustanovení nesmí hluk pocházející z veřejné produkce hudby překročit hygienické
limity upravené prováděcím právním předpisem. Žalobce tvrdil, že do data podání žaloby nebyl
žádný takovýto prováděcí předpis upravující hygienické limity pro veřejnou produkci hudby
vydán, a on tedy nemohl porušit tyto neexistující hygienické limity. T oto tvrzení žalobce vyvodil
z oddělené úpravy veřejné produkce hudby a ostatních zdrojů hluku v §32 zákona o ochraně
veřejného zdraví. Z uvedeného znění ustanovení zákona žalobce dedukoval úmysl
zákonodárce po stanovení speciálních hygienických limitů pro veřejnou produkc i hudby,
neboť bez těchto vyšších limitů pro veřejnou produkci hudby by nebylo možn é pořádat jakékoli
kulturní akce v neuzavřených prostorách. Tím, že žalovaný použil při posouzení hluku z veřejné
produkce hudby obecné hlukové limity upravené v nařízení vlády č. 502/2000 Sb., o ochraně
zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací (dále „nařízení o ochraně před účinky hluku“),
došlo z jeho strany k obcházení zákona, resp. obcházení skutečnosti, že v rozporu s požadavky
zákona nebyl vydán prováděcí předpis stanovící hygienické limity pro veřejnou produkci hudby.
V této souvislosti odkázal žalobce na ustanovení §1 odst. 2 nařízení o ochraně před účinky
hluku, které uvádí, že se dané nařízení nevztahuje na hudební projevy a hluk z činnosti osob
na veřejných prostranstvích, pokud se nejedná o hluk působený výrobní nebo jinou
podnikatelskou činností osob. Žalobce konstatoval, že v daném případě se nejednalo o hluk
pocházející z podnikatelské činnosti osob, neboť hluk byl způsoben činností výkonných umělců
– hudebníků, a nikoli podnikatelskou činností žalobce. Žalobce dále zpochybnil způsob měření
hladiny hluku, když tato měření byla prováděna v místě Pod Altánem 16, Praha 10, v místě
Na Vrších 5, Praha 10 a v místě Na Hroudě 9, Praha 10; t yto lokality jsou podle žalobce
ve značné vzdálenosti od místa, kde probíhala veřejná produkce hudby, tj. stadionu Slavia,
EDEN, Praha 10, a měření zde prováděná proto nejsou dostatečnými důkazy, které by plně
prokazovaly porušení povinností žalobcem. Další skutečností, která podle žalobce zpochybňuje
závěry měření, je výběr těchto lokalit v souvislosti s tím, že se jedná o velmi frekventovaná místa
s mnoha zdroji hluku (silnice, kde projíždějí kamiony, tramvajová trať, konečná smyčka tramvaje,
železniční trať), které rovněž překračují zákonné limity, o čemž svědčí i hodnoty hluku naměřené
Zdravotním ústavem se sídlem v Praze před i po koncertu. Žalobce v tomto uzavírá, že výsledky
měření vyjadřují pouze úroveň hluku na měřených místech v době probíhajícího koncertu,
ovšem neprokazují tím jednoznačnou příčinnou souvislost s veřejnou produkcí hudby probíhající
na stadionu Slavie Praha. Žalobce proto nesouhlasil se závěrem žalovaného, že vzdálenost
měřícího místa není zásadní pro hodnocení správní odpovědnosti žalobce. Z výše uvedených
důvodů má žalobce za to, že žalovaný neprokázal, že zvýšené hladiny hluku na měřících místech
byly způsobeny žalobcem, a že žalovaný nesprávně zhodnotil skutkový stav na podkladě
nesprávně užitých právních předpisů a hlukových limitů. Z těchto důvodů navrhl žalobce
rozhodnutí žalovaného zrušit. Jako alternativní návrh v situaci, kdyby soud dospěl k závěru,
že zde nejsou důvody pro zrušení rozhodnutí žalovaného, žalobce navrhl snížení pokuty.
Tento svůj návrh žalobce odůvodnil nepřiměřenou výší pokuty s tím, že žalovaný nepřihlédl
k řadě skutečností při jejím stanovení. Mezi ně žalobce jmenoval okolnost, že se v jeho případě
jedná o první správní delikt, že doba případného porušení hygienických limitů byla krátká,
že v daných místech jsou hlukové limity dlouhodobě překračovány a tato skutečnost je správními
orgány tolerována, a že žalobce neporušil hlukové limity úmyslně ani z nedbalosti. Žalobce uvedl,
že jím prováděná měření v průběhu koncertu nikdy neprokázala překračování hygienických
limitů. Dále žalobce poukázal na to, že ačkoli měla hygienická stanice informace o překračování
povolených hladin hluku již v době zkoušek kapel, vystupujících posléze na inkriminovaném
koncertě, o tomto nijak žalobce neinformovala a nechala koncert proběhnout za nastavených
podmínek. Žalobce tak podle svého vyjádření neměl příležitost se s těmito informacemi seznámit
a upravit na jejich podkladě podmínky koncertu tak, aby k porušení hygienických limitů nedošlo.
Tímto postupem se podle žalobce hygienická stanice dopustila jednání proti smyslu činnosti
orgánů státní správy, jímž je především předcházení por ušovaní správních předpisů
a nikoli represivní stíhání jejich porušení.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 6. 11. 2007 , č. j. 8 Ca 109/2005 – 48, žalobu
zamítl. Jako nedůvodnou soud vyhodnotil námitku žalobce ohledně neexistence hygienických
limitů pro veřejnou produkci hudby z důvodu neexistence prováděcího předpisu k §32 zákona
o ochraně veřejného zdraví. Soud v tomto odkázal na dřívější stanovisko Městského soudu
v Praze obsažené v rozsudcích ze dne 6. 5. 2004, sp. zn. 11Ca 55/2003 a ze dne 3. 10. 2006,
sp. zn. 12 Ca 20/2006, které se vyjádřily v tom smyslu, že z dikce úvodní věty nařízení o ochraně
před účinky hluku vyplývá, že je prováděcím předpisem k §30, §32, a §34 odst. 1 zákona
o ochraně veřejného zdraví. Dále soud uvedl, že podle §1 ods t. 2 písm. c) uvedeného nařízení
se toto nevztahuje na hudební projevy a hluk z činnosti osob na veřejných prostranstvích,
pokud se nejedná o hluk působený výrobní nebo jinou podnikatelskou činností osob.
Na žalobcem pořádanou veřejnou produkci hudby se nařízení o ochraně před účinky hluku
vztahuje, neboť žalobce ji pořádal v rámci své podnikatelské činnosti. Městský soud v Praze
odkázal na znění §32 s tím, že žalobce byl pořadatelem předmětné hudební produkce,
a proto byl podle uvedeného ustanovení povinnou osobou odpovídající za dodržení hygienických
limitů hluku. Námitky žalobce, že protokol o měření hluku není důkazem plně prokazujícím
porušení povinností žalobcem a že měřící místa jsou ve značné vzdálenosti od místa konání
veřejné produkce hudby, Městský soud v Praze rovněž neshledal důvodnými s tím,
že z protokolu je dostatečně jasné, v jakých lokalitách reprezentujících obytnou zástavbu byla
měření prováděna, i kde se nacházela měřící místa. Z protokolu o měření je podle soudu zřejmé,
že na měřících místech (Pod Altánem 16/1147, Na Hroudě 9/1276 v Praze 10, reprezentující
situaci v obytné zástavbě, a Na Vrších 8/544 v Praze 10, reprezentující situaci v chráněném
venkovním prostoru) došlo k překročení přípustné hladinu akustického tlaku, když měření
prokázala hodnoty na úrovni podle pořadí měřících míst L
Aeq, T
= 86,6 dB, 79,7 dB a 67,8 dB.
Městský soud v Praze konstatoval, že správní orgán zjistil všechny ve věci podstatné skutečnosti,
tj. zejména to, že žalobce v době od 19.10 do 22.50 provozoval veřej nou hudební produkci,
v důsledku níž se hladina akustického tlaku zvýšila na výše uvedené hodnoty, když před začátkem
koncertu hodnota hluku pozadí činila L
Aeq, T
= 54,1 dB, 53,0 dB a 52,1 dB, a po ukončení
koncertu pak L
Aeq, T
= 70,1 dB, 62,1 dB a 62,1 dB. Tyto hodnoty hluku pozadí byly měřeny
v době, kdy nebyla v provozu zvuková aparatura na veřejné produkci hudby, přičemž v době
průjezdů vlakových souprav byl měřící zvukoměr nastaven do polohy „PAUSE“.
Podle Městského soudu v Praze nemůže být závěr učiněný žalovaným správním orgánem
o překročení limitů hluku, jehož zdrojem byl koncert žalobce, považován za učiněný v rozporu
s objektivní realitou, jak uvedl žalobce. Výsledky uvedené v protokolu podle soudu správní orgán
správně hodnotil jako porušení povinnosti vyplývající z ustanovení §32 zákona o ochraně
veřejného zdraví, a proto žalobce sankcionoval podle §92 zmíněného zákona. V otázce námitek
proti výši uložené pokuty soud neshledal pochybení žalovaného, když uložil ža lobci pokutu
ve výši 300 000 Kč činící necelou 1/6 zákonné maximální výše, tj. 2 000 000 Kč. Podle soudu
ji správní orgán stanovil vzhledem k závažnosti, způsobu, době trvání a následkům protiprávního
jednání, přičemž se zabýval jak polehčujícími, tak přitě žujícími otázkami a náležitě
je v odůvodnění rozhodnutí rozvedl. K námitce žalobce, že jiné subjekty neustále porušují
hlukové limity a nejsou trestány, Městský soud v Praze nepřihlédl s tím, že není pro posouzení
dané věci rozhodná. Městský soud v Praze uzavřel, že sankce nebyla žalobci uložena
ve zjevně nepřiměřené výši, a proto nemohl vyhovět návrhu žalobce na moderaci této sankce.
Žalobcem navrženému výslechu pracovníků Zdravotního ústavu se sídlem v Praze,
kteří prováděli měření, Městský soud v Praze nevyhověl s ohledem na dobu, která uplynula
od provedeného měření, neboť seznal, že by do věci nevnesl jiné skutečnosti,
než které jsou uvedeny v protokolu. Skutková zjištění byla soudem shledána za dostatečná,
srozumitelná, úplná a bezrozporná. Závěrem Městský soud v Praze konstatoval, že nepřihlížel
k námitkám žalobce uplatněným po zákonem stanovené lhůtě. Na podkladě výše uvedených
skutečností dospěl soud k závěru, že oba správní orgány správně posoudily předmětnou věc
po stránce skutkové i právní, a proto žalobu podle §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zamítl.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce (dále stěžovatel) včas kasační stížnost,
a to z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. Stěžov atel namítal, že pro uložení
pokuty nebyly splněny podmínky podle §92 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví,
neboť žalovaným tvrzené porušení hygienických limitů ve smyslu §32 tohoto zákona,
má konkrétně stanovit prováděcí předpis. Tento prováděcí předpis stanovící hygienické limity
pro veřejnou produkci hudby však podle stěžovatele vydán nebyl, a stěžovatel jej tak nemohl
porušit. Toto svoje přesvědčení odůvodňuje stěžovatel tím, že v §32 zákona o ochraně veřejného
zdraví je odděleně upraven hluk z veřejné produkce hudby od ostatních zdrojů. Tento fakt
podle stěžovatele svědčí o záměru zákonodárce ke stanovení speciálních hygienických limitů
pro veřejnou produkci hudby, který podle stěžovatele nebyl naplněn. I když je v záhlaví nařízení
o ochraně před účinky hluku uvedeno, že je vydáno i pro provedení §32 zákona o ochraně
veřejného zdraví, text zákona podle stěžovatele hygienické limity pro veřejnou produkci hudby
neuvádí. Stěžovatel konstatoval, že při aplikaci obecných hygienických limitů uvedených
ve zmíněném nařízení na veřejnou produkci hudby, by nebylo možno realizovat jakoukoliv
veřejnou produkci hudby v neuzavřených prostorech. Jestliže hygienická stanice
a posléze žalovaný použili pro posouzení hluku z veřejné produkce hudby hygienické limity
stanovené nařízením o ochraně před účinky hluku, obcházeli tímto zákon, respektive skutečnost,
že prováděcí předpis stanovící hlukové limity pro veřejnou produkci hudby nebyl vydán.
Dále stěžovatel namítal, že protokol o měření není důkazem, který by prok azoval porušení
zákonných povinností stěžovatelem. Zdravotní ústav se sídlem v Praze podle stěžovatele
prováděl měření ve značné vzdálenosti od místa konání veřejné hudební produkce - stadionu
SK Slavia Praha, a takovéto měření proto není reprezentativní. Toho by bylo podle stěžovatele
dosaženo, jedině bylo-li by provedeno přímo v místě konání koncertu. Navíc místa zvolená
k měření jsou podle stěžovatele velmi frekventovaná s mnoha zdroji hluku (např. silnice
s projíždějícími kamiony, tramvajová trať, konečná smyčka tramvaje, železniční trať). S ohledem
k této skutečnosti stěžovatel konstatoval, že protokol o měření neprokazuje jednoznačnou
příčinnou souvislost mezi koncertem a zvýšenou hladinou hluku, ale pouze to, že v době
probíhajícího koncertu byly na měřených místech překročeny hlukové limity. Stěžovatel
dále uvedl, že předmětné měření probíhalo bez jeho přítomnosti a vědomí, nebyl po skončení
o měření informován,stejně jako mu nebyl předán protokol o kontrolním zjištění a nebyl
seznámen s výsledky kontroly. Hygienická stanice stěžovateli odeslala protokol o provedeném
měření dne 22. 7. 2004, a postupovala tak podle stěžovatele v rozporu s §88 odst. 2 zákona
o ochraně veřejného zdraví a právním názorem Nejvyššího správního soudu vyjádřeným
v rozsudku ze dne 18. 10. 2006, č. j. 2 As 71/2005 - 134. S ohledem na tuto skutečnost stěžovatel
konstatoval, že takové měření nelze považovat za souladné se zákonem a nelze jej použít
jako důkaz, protokol o měření a rozhodnutí žalovaného jsou proto nezákonné. Stěžovatel uvedl,
že tuto námitku, jakožto upřesnění žalobního bodu, podal dne 2. 8. 2007 k Městskému soudu
v Praze, ten se však danou právní argumentací nezabýval a vypořádal se s ní s odkazem,
že tato námitka byla podána po zákonné lhůtě. Stěžovatel se k tomu vyjádřil s tím, že nešlo
o rozšíření žaloby o další bod, ale pouze o rozvinutí právní argumentace u již jednou uplatněného
žalobního bodu. Na podkladě této procesní vady měl podle stěžovatele Městský soud v Praze
rozhodnout o nezákonnosti správního rozhodnutí a zrušit jej. Dále stěžovatel uvedl,
že jestliže se Městský soud v Praze jeho podáními ze dne 2. 8. 2007 nezabýval, je jeho rozhodnutí
stiženo vadou podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Také z těchto důvodů navrhl stěžovatel
Městskému soudu v Praze výslech pracovníků Zdravotního ústavu se sídlem v Praze,
kteří prováděli měření, za účelem objasnění průběhu měření a způsobu získání prezentovaných
výsledků. Městský soud v Praze však tento důkaz neprovedl s odkazem na dobu, která uplynula
od provedených měření a tomu, že jejich výslech by do věci nevnesl nové skutečnosti.
S tímto odůvodněním neprovedení důkazu stěžovatel nesouhlasil a uvedl, že nezapříčinil,
že o podané žalobě bylo rozhodováno až po dvou letech, a namítl, že by mu tímto postupem
byla délka soudního řízení na újmu. Proto podle stěžovatele neprovedením jím navržených
důkazů soud zatížil své rozhodnutí závažnou vadou. Stěžovatel dále namítl, že Městský soud
v Praze nepřihlédl k jeho argumentům, jimiž zdůvodňoval nepřiměřenost udělené pokuty.
Uvedl, že soud nevzal ve zřetel skutečnosti rozhodné při úvaze nad výší pokuty,
totiž že se v jeho případě mělo jednat o první správní delikt v průběhu jeho podnikání, že doba
případného porušení hygienických limitů byla velmi krátká a že v dané lokalitě dochází
dlouhodobě k překračování hygienických limitů hluku, což je správními orgány tolerováno.
Stěžovatel uvedl, že uložení takovéto „drakonické“ pokuty je pro něj likvidačním krokem,
který nepřispívá k prosazování principu spravedlnosti a je v rozporu s §3 odst. 4 zákona
č. 71/1967 Sb., o správním řízení, ve znění pozdějších předpisů (dále „správní řád“), který uvádí,
že řízení je třeba vést tak, aby posilovalo důvěru ve správnost rozhodování, aby přijatá
rozhodnutí byla přesvědčivá a vedla občany k dobrovolnému plnění povinností. Stěžovatel
uzavřel, že pokud došlo k porušení hlukových limitů, pak k tomu nedošlo úmyslně
ani z nedbalosti s tím, že sám v průběhu koncertu prováděl na místě hluková měření,
která neprokázala překročení limitů stanovených v §11 nařízení o ochraně před účinky hluku.
Správní orgány podle stěžovatele shromažďovaly pouze přitěžující okolnosti a k polehčujícím
nepřihlížely. Z těchto důvodů navrhl stěžovatel rozsudek Městského soudu v Praze zrušit a věc
mu vrátit k dalšímu řízení.
Ve vyjádření ke kasační stížnosti žalovaný uvedl, že se plně ztotožňuje s výrokem
i odůvodněním Městského soudu v Praze. Z dikce úvodní věty nařízení o ochraně před účinky
hluku jasně vyplývá její aplikovatelnost i na §32 zákona o ochraně veřejného zdraví. S těžovatel
nesplnil výjimku danou ustanovením §1 odst. 2 písm. c) nařízení o ochraně před účinky hluku,
neboť provozoval hudební produkci v rámci své podnikatelské činnosti, a proto byl povinnou
osobou odpovídající za dodržení limitů hluku stanovených tímt o nařízením. Stěžovatelovu úvahu
nad intencemi zákonodárce považoval žalovaný za bezpředmětnou s tím, že pro danou situaci
bylo rozhodné nařízení o ochraně před účinky hluku. K námitce stěžovatele, že měření, jenž byla
jedinými důkazy o překročení hlukových limitů stěžovatelem, na nichž založili svoje rozhodnutí
hygienická stanice i žalovaný, byla provedena v místech, která jsou ve značné vzdálenosti
od místa konání koncertu, a na nichž je řada jiných významných zdrojů hluku, žalovaných
poznamenal, že daná místa byla zvolena záměrně, protože hygienické stanici šlo o naměření
úrovně hluku v místech reprezentujících obytnou zástavbu. Jiné zdroje hluku byly zahrnuty
v rámci měření akustického tlaku pozadí před koncertem (L
Aeq, T
= 54,1 dB, 53,0 dB a 52,1 dB)
a po ukončení koncertu (L
Aeq, T
= 70,1 dB, 62,1 dB a 62,1 dB). Veškerá měření byla
podle žalovaného prováděna Zdravotním ústavem se sídlem v Praze v souladu s Metodickým
návodem pro měření a hodnocení hluku vydaným Ministerstvem zdravotnictví – hlavním
hygienikem ČR dne 11. 12. 2001, č. j. HEM -300-11.12.01-34065. Tento návod mimo jiné stanoví,
že je-li rozdíl úrovně akustického tlaku pozadí a akustického tlaku na měřeném místě větší
než 15 dB, pak se neaplikuje žádný korektiv, neboť hluk pozadí se do naměřené úrovně hluku
v měřeném místě nepromítne. Tyto údaje o hluku pozadí při srovnání s hlukem v době veřejné
hudební produkce hudby stěžovatele v noční době od 22.00 hod. (L
Aeq, T
= 86,6 dB, 79,7 dB
a 67,8 dB, s odečtením hluku z ohňostroje) tak podle žalované ho dokládají, že dominantním
zdrojem hluku byl koncert stěžovatele. Námitku stěžovatele, že nebyl seznámen s výsledkem
kontroly ve smyslu ustanovení §88 odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví Městský soud
v Praze podle žalovaného správně označil za podánu po zákonné lhůtě. Poznamenal, že správní
orgán splnil podmínku stanovenou v §88 odst. 2 zmíněného zákona, když stěžovatele
s protokolem o provedené kontrole seznámil dne 22. 7. 2004. Odkaz stěžovatele na rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2006, č. j. 2 As 71/2005, se podle žalovaného dotýká
jiného znění §88 odst. 2, a to znění před změnou provedenou zákonem č. 274/2003 Sb.,
kterým se mění některé zákony na úseku ochrany veřejného zdraví , účinnou ke dni 1. 10. 2003,
a tedy i před datem provedeného kontrolního měření. Žalovaný tvrdil, že stěžovatel
byl zcela v souladu s platnou legislativou seznámen s kontrolním protokolem před zahájením
správního řízení o udělení pokuty; protokol mu byl doručen dne 24. 7. 2004. Žalovaný souhlasil
s názorem Městského soudu v Praze, že navržený výslech svědků by do věci samé nevnesl
nic nového. Výše pokuty byla podle žalovaného řádně odůvodněna a stanovena v souladu
se zákonem s tím, že ve smyslu §92 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví může správn í
orgán uložit pokutu do výše až 2 000 000 Kč. Stěžovateli hygienická stanice uložila pokutu
ve výši 500 000 Kč, přihlédla zejména k závažnosti, způsobu, době trvání a následkům
protiprávního jednání, zohlednila i skutečnost, že se jednalo o první správní delikt stěžovatele
v oblasti ochrany veřejného zdraví. Žalovaný jako odvolací orgán stěžovateli pokutu snížil
na 300 000 Kč, zejména s ohledem k nedostatku podkladů pro závěr o poškození zdraví,
proto byla pokuta stěžovateli snížena na zhruba 1/6 zákonné maximální výše. Argument
stěžovatele, že hluk na měřených místech překračuje hygienické limity trvale, je v daném případě
irelevantní, neboť stěžovatele nijak nezbavuje povinnosti podle §32 zákona o ochraně veřejného
zdraví. Neúmyslnost chování stěžovatele byla při hodnocení správní odpovědnosti fyzické osoby
právně irelevantní, proto se jí žalovaný nezabýval. Z výše uvedených důvodů žalovaný navrhl,
aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 2 a 3 s. ř. s.
vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil ve své kasační stížnosti. Neshledal přitom
vady podle §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti. V kasační
stížnosti se stěžovatel dovolává důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s.
Podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené
nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím
řízení. Nesprávné právní posouzení spočívá buď v tom, že na správně zjištěný skutkový stav
je aplikován nesprávný právní názor, popř. je sice aplikován správný právní názor,
ale tento je nesprávně vyložen.
Podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené vady řízení
spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel,
nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon
v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit
zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu měl soud, který ve věci rozhodoval, napadené
rozhodnutí správního orgánu zrušit; za takovou vadu řízení se považuje i nepřezkoumatelnost
rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost.
Z obsahu správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil následující skutečnosti rozhodné
pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti.
Dne 10. 6. 2004 provedl Zdravotní ústav se sídlem v Praze měření úrovně akustického
tlaku v místech Pod Altánem 16/1147, Praha 10 ve 3. nadzemním podlaží (dále M1),
dále Na Vrších 8/544, Praha 10 ve 3 metrech na terénem (dále M2) a konečně
Na Hroudě 9/1276, Praha 10 ve 3. nadzemním podlaží (dále M3). Cílem tohoto měření bylo
zjištění úrovně akustického tlaku v souvislosti s probíhající veřejnou produkcí hudby – koncertem
skupiny Kabát – na stationu SK Slavia, EDEN, Praha 10, a to na podkladě objednávky
hygienické stanice. Měření probíhalo od 19.00 do 23.10 hod. Při měření projížděly danou
lokalitou vlakové soupravy, při těchto průjezdech byl zvukoměr nastaven do polohy „PAUSE“.
Hladina akustického tlaku pozadí byla měřena v době, kdy nebyla v provozu zvuková aparatura
od 19.00 do 19.10 hod., a po skončení veřejné hudební produkce, kdy se projevil hluk
odcházejících diváků od 23.00 do 23.10 hod. Veřejná produkce hudby - koncert skupiny Kabát
přitom probíhal od 19.10 do 23.00, s přestávkou ve veřejné produkci hudby od 20.50
do 21.10 hod. a ohňostrojem s dělobuchy od 22.50 do 23.00 hod. Provedenými měřeními
byly zjištěny hodnoty akustického tlaku uvedené v protokolu o měření Zdravotního ústavu
se sídlem v Praze ze dne 29. 6. 2004, č. H – 165/04/U, s výslednými hodnotami v době konání
veřejné hudební produkce skupiny Kabát M1: L
Aeq, T
= 77,7 dB pro denní dobu, L
Aeq, T
= 87,5 dB
pro noční dobu, M2: L
Aeq, T
= 70,2 pro denní dobu, L
Aeq, T
= 80,4 dB pro noční dobu, M3: L
Aeq, T
=
59,1 dB pro denní dobu, L
Aeq, T
= 76,9 dB pro noční dobu, s odchylkou měření +/- 1,7 dB.
Jelikož do výsledných údajů z noční doby se projevil i ohňostroj, přistoupil žalovaný k úpravě
výsledků, aby tyto obsahovaly pouze výsledky z veřejné produkce hudby. Upravené hodnoty jsou
tak pro noční dobu na úrovni M1: L
Aeq, T
=86,6 dB, M2: L
Aeq, T
= 79,7 dB, M3: L
Aeq, T
=67,8 dB.
V době, kdy se nekonala veřejná hudební produkce byla měřena hodnota akustického tlaku
pozadí, která byla v době 19.10-19.20 hod. na M1: L
Aeq, T
=54,1 dB, M2: L
Aeq, T
= 53,0 dB, M3:
L
Aeq, T
= 52,1 dB; a v době po skončení koncertu tj. 23.00-23.10 hod. na M1: L
Aeq, T
= 70,1 dB, M2:
L
Aeq, T
= 62,1 dB, M3: L
Aeq, T
= 62,1 dB. Dne 22. 7. 2004 zaslala hygienická stanice stěžovateli
oznámení o provedené kontrole spolu s protokolem č. H-165/04/U s tím, že měřením bylo
prokázáno překročení hygienických limitů, a hygienická stanice proto hodlala zahájit správní
řízení o udělení pokuty podle §92 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví. Na toto oznámení
reagoval stěžovatel podáním vyjádření k danému protokolu ze dne 26. 7. 2004, ve kterém namítal,
že měřící místa byla ve značné vzdálenosti od místa konání koncertu a na místě samém nebylo
měření provedeno, v místech provedeného měření bylo mnoho jiných zdrojů hluku, hodnoty
hluku neprokázaly jednoznačnou příčinnou souvislost mezi hlukem na daných místech měření
a koncertem stěžovatele, a konečně, že nebyl o měření hodnot hluku informován a nemohl
tak zkontrolovat uvedené údaje, ani se k nim vyjádřit. Tyto námitky ředitel hygienické stanice
rozhodnutím ze dne 29. 7. 2004, č. j. HK/3935/5232/2004, zamítl. Dne 8. 9. 2004 vydal ředitel
hygienické stanice oznámení č. j. PaK – 2006/6108/04, o zahájení správního řízení o udělení
pokuty pro nesplnění povinnosti uložené stěžovateli ustanovením §32 zákona o ochraně
veřejného zdraví. Dne 27. 9. 2004 se stěžovatel vyjádřil k tomuto oznámení s tím, že uvedl
obdobné námitky jako v předchozím vyjádření k protokolu (měření probíhalo ve značné
vzdálenosti od místa koncertu na frekventovaných místech s mnoha zdroji hluku, měření
neprokázalo jednoznačnou souvislost mezi naměřenými hodnotami hluku a koncertem, aplikace
nařízení o ochraně před účinky hluku není v tomto případě možná, neboť v něm není obsažena
úprava veřejné produkce hudby).
Rozhodnutím ze dne 21. 10. 2004, č. j. PaK – 230/6631/04, uložila hygienická stanice
stěžovateli pokutu ve výši 500 000 Kč podle §92 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví,
za porušení povinností plynoucích z ustanovení §32 tohoto zákona. Porušení povinností se měl
stěžovatel dopustit tím, že jako pořadatel veřejné hudební produkce - koncertu skupiny Kabát,
konaného dne 10. 6. 2004 na lehkoatletickém stadionu Slávia v Praze 10, nezajistil dodržení
hygienických limitů hluku. K námitce stěžovatele o tvrzené neexistenci hygienických limitů hluku
pro veřejné hudební produkce, uvedla hygienická stanice, že tyto limity jsou upraveny nařízením
o ochraně před účinky hluku, vydaným na podkladě zákonného zmocnění podle §108 zákona
o ochraně veřejného zdraví. Nařízení výslovně uvádí v úvodním ustanovení, že provádí §32
zákona o ochraně veřejného zdraví, a upravuje tedy i veřejnou produkci hudby. Ohledně námitky
stěžovatele týkající se neprůkaznosti protokolu o měření z důvodu nevhodně zvolených míst
pro měření, ležících ve značné vzdálenosti o místa kon ání koncertu s mnoha dalšími zdroji hluku,
konstatovala hygienická stanice, že místa byla zvolena záměrně tak, aby reprezentovala hlukovou
situaci v obytné zástavbě. Ostatní zdroje hluku, mimo koncert stěžovatele, byly zahrnuty
do měření hluku pozadí s tím, že závěry uvedené v protokolu prokazují, že zdrojem hluku
překračujícím hygienické limity byl koncert stěžovatele. Výši pokuty odůvodnila hygienická
stanice tak, že při úvaze o jejím uložení vzala v potaz závažnost, způsob, dobu trvání a následky
protiprávního jednání. Konstatovala, že dosažená hodnota 88 dB v noční době v chráněném
venkovním prostoru staveb představuje velmi závažné porušení povinnosti a že se tohoto jednání
dopustil stěžovatel vědomě, což dovodila z toho, že sám provedl v místě koncertu měření
a srovnával je s hodnotou stanovenou v §11 nařízení o ochraně před účinky hluku,
a byl si tedy vědom své povinnosti dodržovat limity hluku stanovené tímto nařízením.
Dále uvedla, že doba expozice hlukem byla rozsáhlá a došlo rovněž k negativním účinkům
působení hluku na lidský organizmus, o čemž vypovídala řada telefonických stížností obyvatel.
Ve prospěch stěžovatele pak bylo vzato v úvahu, že se jednalo o jeho první porušení předpisů
v oblasti ochrany veřejného zdraví.
Proti uvedenému rozhodnutí podal stěžovatel odvolání. V něm uvedl, že z jeho strany
nemohlo dojít k porušení §32 zákona o ochraně veřejného zdraví, protože k danému ustanovení
nebyl vydán prováděcí předpis konkrétně stanovící hygienické limity pro veřejnou hudební
produkci, proto je stěžovatel nemohl porušit. Jestliže hygienická stanice aplikovala na daný
koncert limity upravené nařízením o ochraně před účinky hluku, pak se podle stěžovatele
dopustila obcházení zákona. Dále stěžovatel konstatoval, že protokol o měření není důkaze m,
který by plně prokazoval porušení povinností stěžovatelem, protože místa měření byla ve značné
vzdálenosti od místa koncertu, a to v lokalitách, které jsou značně frekventované s mnoha dalšími
zdroji hluku. Podle stěžovatele bylo nemožné jednoznačně objektivně zjistit, jaký podíl
měl na naměřených hodnotách hluku koncert stěžovatele a jaký ostatní zdroje hluku, protokol
o měření proto nemůže jednoznačně prokázat příčinnou souvislost mezi koncertem a zvýšenou
hladinou hluku. Další námitkou stěžovatele byla skutečnost, že nebyl seznámen a neměl možnost
se seznámit s telefonickými stížnostmi občanů ohledně fyzických obtíží spojených s hlukem,
které obdržela hygienická stanice v době zkoušek kapely před koncertem a ve dnech
následujících. Dále stěžovatel namítal, že hygienická stanice v otázce stanovení výše pokuty
uvedla, že došlo k poškození zdraví osob, přičemž toto svoje tvrzení ničím nedoložila,
toto tvrzení je tak z pohledu stěžovatele neprokázané. Stěžovatel se rovněž ohradil proti závěru
hygienické stanice, že se porušení povinností dopustil vědomě a dodal, že nebyl nikdy vyslechnut,
ani se v podobném duchu nevyjádřil, přičemž tento závěr označil jako nelogický a tendenční.
Konstatoval, že výše uvedené pokuty je pro něj likvidační. Namítal, že v dané lokalitě dochází
k neustálému porušování hlukových limitů, což je správními orgány tolerováno, proto shledal
jemu uloženou pokutu nepřiměřenou s tím, že takové rozhodnutí nepřispívá k právní jistotě.
Stěžovatel uzavřel tvrzením, že výše popsaným jednáním správního orgánu byl porušen správní
řád, a navrhl proto rozhodnutí zrušit.
Na podkladě uvedeného odvolání vydal žalovaný dne 28. 1. 2005 rozhodnutí
č. j. HEM-301-2.12.2004/35162, kterým změnil rozhodnutí hygienické stanice tak, že stě žovateli
uložil pokutu ve výši 300 000 Kč podle §92 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví za to,
že dne 10. 6. 2004 nezajistil jakožto pořadatel veřejné hudební produkce – koncertu skupiny
Kabát na lehkoatletické stadionu Slavia Praha EDEN v Praze 10, aby nebyly překročeny
hygienické limity pro chráněné venkovní prostory staveb bytových domů v Praze 10 v době
od 19.10 do 22.50 hodin v souladu s §12 odst. 1 a 2 nařízení vlády o ochraně před účinky hluku,
a nesplnil tak povinnost stanovenou §32 zákona o ochraně veřejného zdraví. V odůvodnění
žalovaný uvedl, že se ztotožnil se skutkovými zjištěními učiněnými hygienickou stanicí
a na jejich podkladě obdobně právně zhodnotil dané jednání. K námitce, že pro veřejnou
produkci hudby nebyl vydán prováděcí předpis, žalovaný uvedl, že z dikce úvodní věty nařízení
o ochraně před účinky hluku nepochybně plyne, že je jím proveden i §32 zmíněného zákona
s tím, že se jedná o stanovené nepřekročitelné hygienické imisní limity hluku,
které mají eliminovat hluk jakožto zdravotní riziko pro obyvatelstvo bez ohledu na zdroj
takového hluku. V předmětné věci stěžovatel realizoval koncert v rámci své podnikatelské
činnosti podle živnostenského zákona a byl jako osoba podnikající v řízení sankcionován.
Námitku stěžovatele, že protokol o měření není jednoznačným důkazem o překročení limitů
hluku pořádaným koncertem, žalovaný shledal nedůvodnou. Žalovaný konstatoval, že místa byla
k měření hluku vybrána záměrně tak, aby reprezentovala situaci v obytné zástavbě, neboť cílem
měření bylo zjistit dodržování hygienických limitů ve vztahu k chráněnému vnějšímu prostoru
staveb bytových domů v okolí místa konání koncertu. Vzdálenost měřících míst žalovaný
nepovažoval za rozhodující v otázce správní odpovědnosti stěžovatele. Za rozhodujíc í
naopak považoval, že nadlimitní hluk byl způsoben veřejnou produkcí hudby. Tato skutečnost
byla prokázána na podkladě naměřených hodnot v době konání koncertu, které ve srovnání
s naměřenými hodnotami pozadí vykázaly značný rozdíl v úrovni hluku. Žalovan ý uvedl,
že v době před začátkem koncertu dosáhla hladina hluku nejvýše 54 dB v L
Aeq, T
, kdežto v době
koncertu dosáhla hodnoty až L
Aeq, T
= 86,6 dB a po skončení koncertu, kdy se projevoval hluk
odcházejících hostů úrovně až L
Aeq, T
= 70,1 dB. Žalovaný dále konstatoval, že v protokolu
č. H – 165/04/U jsou do hodnocené veřejné hudební produkce zahrnuty i hodnoty hluku
ohňostroje s dělobuchy, tedy hluk nepocházející z veřejné produkce hudby. Žalovaný
proto přistoupil ke korekci údajů uvedených ve výše zmíně ném protokolu a modifikoval
tak původní údaje z M1, M2, M3 L
Aeq, T
= 87,5 dB, 80,4 dB, 79,6 dB na hodnoty L
Aeq, T
= 86,6 dB,
79,7 dB a 67,8 dB. Vzhledem k tomu, že nařízení o ochraně před účinky hluku stanoví
jako maximální hodnotu akustického tlaku v chráněném venkovním prostoru obytných staveb
pro denní dobu 45 dB a pro noční dobu 35 dB, neměla tato modifikace údajů vliv na hodnocení
dané situace. K námitce stěžovatele, že nebyl seznámen se stížnostmi občanů, žalovaný uvedl,
že ji nespatřuje důvodnou, neboť stížnosti byly obsaženy ve spisové dokumentaci a stěžovatel
se s nimi mohl v souladu s §23 správního řádu seznámit kdykoli po zahájení správního řízení,
což však neučinil. V této souvislosti žalovaný dodal, že stěžovatel byl přípisem ze dne 8. 9. 2004,
č. j. PaK – 206/6108/04, vyrozuměn, že je správní orgán připraven vydat rozhodnutí,
a byla mu stanovena dostatečná lhůta pro uplatnění procesních práv. Otázka, zda se stěžovatel
dopustil daného jednání vědomě, je podle žalovaného právně irelevantní, neboť v daném případě
se jedná o odpovědnost objektivní. Rovněž námitku stěžovatele, že udělená pokuta
je pro něj likvidační, posoudil žalovaný jako právně irelevantní. Poslední námitku stěžovatele,
že v dané lokalitě dochází k neustálému porušování hlukových limitů, shledal žalovaný
taktéž nedůvodnou a konstatoval, že stěžovateli bylo prokázáno porušení zákonných povinností
a v souladu s ním mu byla uložena pokuta podle zákona. Závěrem žalovaný uvedl, že přikročil
ke změně výroku napadeného rozhodnutí, neboť nenalezl ve správním spise žádné dokumenty,
které by byly důkazem o stížnostech občanů ohledně poruch zdraví souvisejících s daným
hlukem. Vzhledem k tomu, že hygienická stanice k těmto skutečnostem při stanovení výše pokuty
přihlédla, ačkoliv pro to nebyla opora ve spisovém materiálu, žalovaný pokutu snížil.
Na základě takto zjištěného skutkového stavu posoudil Nejvyšší správní soud podanou
kasační stížnost a dospěl k závěru, že není důvodná.
Podle §32 zákona o ochraně veřejného zdraví nesmí hluk z provozoven služeb a hluk
z veřejné produkce hudby (například koncert, taneční zábava, artistická produkce s hudbou)
překročit hygienické limity upravené prováděcím právním předpisem pro chráněné pro story
uvedené v §30. Splnění této povinnosti zajistí osoba provozující službu a, jde-li o veřejnou
produkci hudby, pořadatel, a nelze-li pořadatele zjistit, pak osoba, která k tomuto účelu stavbu,
jiné zařízení nebo pozemek poskytla.
Ustanovení §88 odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví, uvádí, že z aměstnanci orgánů
ochrany veřejného zdraví mohou po předložení služebního průkazu vykonat státní zdravotní
dozor v provozovně, v jiné stavbě nebo zařízení (dále jen "provozo vna"), je-li při zahájení
jeho výkonu přítomna kontrolovaná osoba, zaměstnanec kontrolované osoby, člen
jejího statutárního orgánu, spolupracující rodinný příslušník nebo jiná fyzická osoba,
která vykonává nebo zabezpečuje činnost, která je předmětem činnosti kontrolované osoby.
Fyzickou osobu uvedenou ve větě první zaměstnanec orgánu och rany veřejného zdraví seznámí
s obsahem protokolu o kontrolním zjištění a předá jí jeho stejnopis. Seznámení s protokolem
a jeho převzetí potvrzuje fyzická osoba podpisem protokolu o kontrolním zjištění. Odmítne-li
fyzická osoba seznámit se s kontrolním zjištěním nebo toto seznámení potvrdit, vyznačí
se tyto skutečnosti v protokolu. V ostatních případech výkonu státního zdravotního dozoru
zaměstnanec orgánu ochrany veřejného zdraví oznámí kontrolované osobě vykonání státního
zdravotního dozoru po jeho skončení, předá jí protokol o kontrolním zjištění a seznámí
ji s výsledky kontroly; takto postupuje orgán ochrany veřejného zdraví i při výkonu státního
zdravotního dozoru nad dodržováním hygienických limitů hluku, vibrací a neionizujícího záření,
a to i v případě, kdy je vykonáván v provozovně. Při výkonu státního zdravotního dozoru
jsou zaměstnanci orgánů ochrany veřejného zdraví oprávněni ověřovat podle osobních dokladů
(občanský průkaz nebo cestovní pas) totožnost fyzických osob uvedených ve větě první. Fyzické
osoby jsou povinny pro tyto účely zaměstnancům ochrany veřejného zdraví osobní doklad
předložit. K ověření podmínek vzniku onemocnění pro účely posuzování nemocí z povolání
jsou zaměstnanci orgánu ochrany veřejného zdraví oprávněni vstupovat do provozoven.
Podle úvodní věty nařízení vlády o ochraně před účinky hluku, je toto nařízení určeno
k provedení §30, §32 a §34 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví..
Podle §1 odst. 2 písm. c) nařízení o ochraně před účinky hluku se toto nařízení
nevztahuje na hudební projevy a hluk z činnosti osob na veřejných prostranstvích,
pokud se nejedná o hluk působený výrobní nebo jinou podnikatelskou činností osob.
Ustanovení §12 odst. 2 tohoto nařízení uvádí, že n ejvyšší přípustná ekvivalentní hladina
akustického tlaku A (s výjimkou hluku z leteckého provozu a vysokoenergetického impulsního
hluku) se stanoví součtem základní hladiny hluku LAeq,T = 50 dB a příslušné korekce pro denní
nebo noční dobu a místo podle přílohy č. 6 k tomuto nařízení. Pro vysoce impulsní hluk
se připočte další korekce -12 dB. Obsahuje-li hluk výrazné tónové složky nebo má -li výrazný
informační charakter, jako např. elektroakusticky zesilovaná řeč, přičítá se další korekce -5 dB.
Příloha č. 6 k nařízení vlády o ochraně před účinky hluku uvádí, že pro noční dobu
se použije další korekce - 10 dB.
Ustanovení §34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších
předpisů, definuje veřejná prostranství jako všechna náměstí, ulice, tržiště, chodníky, veřejná
zeleň, parky a další prostory přístupné každému bez omezení, te dy sloužící obecnému užívání,
a to bez ohledu na vlastnictví k tomuto prostoru.
Stěžovatel nikterak nezpochybňoval, že byl pořadatelem koncertu skupiny Kabát,
konaného 10. 6. 2004 na stadionu Slavia, EDEN, Praha 10, který pořádal v rámci
své podnikatelské činnosti podle živnostenského oprávnění. V souladu se zněním §32 zákona
tak měl jakožto pořadatel veřejné hudební produkce povinnost zajistit, aby úroveň hluku
pocházející z jím pořádané veřejné hudební produkce nepřekročila hygienické limity hluku.
Poznámka stěžovatele uvedená v žalobě, že překročení hygienických limitů nezpůsobil on,
ale výkonní umělci vystupující na koncertu, je irelevantní, neboť zákon o ochraně veřejného
zdraví v §32 jasně stanoví, ž e osobou povinnou k dodržení hygienických limitů hluku
je pořadatel, a nikoli vystupující umělec.
Námitku stěžovatele, že pro veřejnou produkci hudby nebyl vydán prováděcí předpis,
shledal Nejvyšší správní soud neopodstatněnou. V textu úvodního ustanovení nařízení o ochraně
před účinky hluku je jasně uvedeno, že je určeno k provedení §32 zákona, a to bez dalších
omezení. Jedinou v úvahu přicházející výjimkou z aplikace tohoto nařízení, kterou v dané
souvislosti předvídá jeho §1 odst. 2 písm. c), je sku tečnost, zda je veřejná hudební produkce
provozována na veřejném prostranství. V daném případě se jednoznačně jednalo o situaci,
kdy stěžovatel pořádal koncert v soukromém objektu stadionu Slavia, který nebyl volně přístupný
každému bez omezení, a tento objekt proto nesplňoval kritérium veřejného prostranství uvedené
v zákoně o obcích. Výjimka uvedená v citovaném §1 odst. 2 písm. c) nařízení o ochraně
před účinky hluku se na stěžovatele nevztahovala, a byl tedy osobou odpovědnou za překročení
hygienických limitů ve smyslu §32 zákona, jejichž konkrétní výše je upravena v nařízení
o ochraně před účinky hluku.
Stěžovatel dále namítal, že protokol o měření není dostatečným důkazem pro závěr
o překročení limitů hluku koncertem stěžovatele; tato námitka není důvodná. Stěžovatel uvedl,
že místa měření byla zvolena nevhodně s ohledem na vzdálenost těchto míst od stadionu,
kde se koncert konal, a dále, že se měření uskutečnilo v lokalitách, které jsou značně
frekventované a kde je přítomna řada jiných zdrojů hluk u. Nejvyšší správní soud
v této souvislosti dospěl k závěru, že bylo dostatečně zřejmě zdůvodněno žalovaným, že místa
měření byla zvolena záměrně v takových lokalitách, které byly reprezentativní pro obytnou
zástavbu. Žalovanému nešlo o naměření hodnot v místě konání koncertu, a tedy o zjištění toho,
zda byly dodrženy limity pro koncertní produkce elektronicky zesilované hudby , jak jsou uvedeny
v §11 odst. 6 nařízení o ochraně před účinky hluku, nýbrž o zjištění dodržování limitů hluku
pro vnitřní a venkovní prostory staveb, uvedených v §11 odst. odst. 2 a §12 odst. 2.
Z tohoto důvodu byla místa měření zvolena adekvátně. Vliv skutečnosti, že se v lokalitách,
kde probíhala měření, vyskytovaly další zdroje hluku, které byly podle stěžovatele zahrnuty
do měření hluku pocházejícího z koncertu, byl dostatečně zjištěn na podkladě kontrolních měření
hluku pozadí. Ty uvádějí zřetelně nižší úrovně hluku oproti hodnotám zjištěným v době
probíhajícího koncertu. Jestliže hodnota hluku byla před začátkem koncertu na úr ovni
(podle míst měření) M1: L
Aeq, T
=54,1 dB, M2: L
Aeq, T
= 53,0 dB, M3: L
Aeq, T
= 52,1 dB a v době
po skončení koncertu na úrovni M1: L
Aeq, T
= 70,1 dB, M2: L
Aeq, T
= 62,1 dB, M3: L
Aeq, T
= 62,1 dB,
pak jsou tyto hodnoty znatelně nižší než tomu bylo v době konání koncertu, kdy byly naměřeny
hodnoty M1: L
Aeq, T
= 77,7 dB pro denní dobu, L
Aeq, T
= 87,5 dB pro noční dobu, M2: L
Aeq, T
= 70,2
pro denní dobu, L
Aeq, T
= 80,4 dB pro noční dobu, M3: L
Aeq, T
= 59,1 dB pro denní dobu, L
Aeq, T
=
76,9 dB pro noční dobu. Naměřené hodnoty akustického tlaku pozadí jsou přitom vyjádřením
hluku působeného zbylými zdroji hluku. Z uvedených hodnot je zřejmé,
že dominantním zdrojem hluku v době konání koncertu byla právě veřejná produkce hudby
konaná na tomto koncertu. V této souvislosti lze odkázat na metodický návod pro měření
a hodnocení hluku v mimopracovním prostředí, vydaný hlavním hygienikem
pod č. j. HEM-300-11.12.01-34065, ve kterém je v části 5. 4. 5, stanovící pravidla pro měření
hluku pozadí, uvedeno, že je-li rozdíl hodnot hluku pozadí oproti měřenému zdroji vyšší
než 15 dB, pak se naměřené údaje vzhledem k pozadí neupraví. Jednoduše řečeno z daného
vyplývá, že je-li rozdíl hluku pozadí a zdroje vyšší než 15 dB, pak se hluk pozadí
nijak na měřených hodnotách neprojeví, a naměřené hodnoty pak odpovídají
pouze tomuto zdroji, jako by zde žádný hluk pozadí nebyl. Vzhledem k tomu, že u sledovaného
koncertu přesahuje rozdíl hodnot hluku veřejné hudební produkce a pozadí tento limit 15 dB,
je poukaz stěžovatele na ostatní zdroje bezpředmětný, neboť tyto zdroje hluku byly do hodnot
hluku pozadí zahrnuty a na naměřených hodnotách z veřejné produkce hudby se neprojevily.
Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že protokol o měření akustického tlaku pozadí,
z nějž vycházel žalovaný, je důkazem prokazujícím překročení limitů hluku v chráněném vnějším
prostoru staveb. Nejvyšší správní soud v této souvislosti odkazuje na rozsudek Městského soudu
v Praze ze dne 31. 3. 2006, č. j. 9 Ca 39/2004-34, ve kterém je uvedeno, že: „Protokol o měření
hluku pořízený pracovníky zdravotního ústavu (zkušební laboratoře akreditované k provádění takového měření)
za účasti pracovníka Krajské hygienické stanice je protokolem o kontrolních zjišt ěních a je řádným podkladem
pro uložení pokuty dle §92 odst. 1 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřej ného zdraví a o změně
některých souvisejících zákonů, osobě, která je zdrojem hluku. “
Z vyjádření stěžovatele, že sám prováděl v průběhu koncertu měření, která neprokázala
porušení §11 nařízení o ochraně před účinky hluku, je zřejmé, že stěžovatel směšuje
dvě v předpise uvedená ustanovení. Stěžovatel na několika místech uvedl, že za tento limit
považuje hodnotu 100 dB, což je uvedeno v §11 odst. 6 téhož nařízení pro prostor uvnitř
hlediště v rámci koncertní produkce elektronicky zesilované hudby. Z toho je patrno,
že se stěžovatel zřejmě mylně domníval, že hygienické stanici šlo o zjištění dodržování
tohoto limitu. Hygienická stanice se však zaměřila na dodržování limitu pro chráněný venkovní
prostor staveb ve smyslu §12 odst. 2 zmíněného nařízení, který je stanoven na maximální výši
35 dB v noční době. Je zřejmé, že stěžovatel mylně usuzoval, že se nedopustil porušení
povinností, neboť srovnával měřené hodnoty s domnělým limitem 100 dB. Hygienická sta nice
však zjišťovala soulad s limitní hodnotou 35 dB.
Námitku stěžovatele, že nebyl informován o kontrole měřením hladiny hluku provedené
dne 10. 6. 2004 Zdravotním ústavem se sídlem v Praze a nebyl po jejím skončení seznámen
s jejími výsledky, nemůže Nejvyšší správní soud akceptovat pro její nepřípustnost.
Vzhledem k ustanovení §104 odst. 4 s. ř. s. jsou jako nepřípustné brány námitky, které stěžovatel
neuplatnil v předchozím řízení před soudem, ač tak učinit mohl. Stěžovatelem uvedené podání
k Městskému soudu v Praze ze dne 2. 8. 2007, nazvané doplnění žaloby,
ve kterém poprvé poukazuje na výše uvedené skutečnosti, bylo Městským soudem v Praze
v souladu se zákonem posouzeno jako opožděné a to s ohledem na ustanovení §72 s. ř. s.,
podle kterého lze žalobu podat do dvou měsíců poté, kdy rozhodnutí bylo žalobci oznámeno
doručením písemného vyhotovení nebo jiným zákonem stanoveným způsobem, nestanoví-li
zvláštní zákon lhůtu jinou. Toto ustanovení, spolu s koncentrační zásadou vyslovenou v §71
odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozšířit žalobu na dosud nenapadené výroky rozhodnutí,
nebo ji rozšířit o další žalobní body může žalobce jen ve lhůtě pro podání žaloby, jasně stanoví
časové lhůty pro uplatnění žalobních námitek. Vzhledem k tomu, že stěžovateli bylo rozhodnutí
žalovaného doručeno dne 8. 2. 2005, a uvedené námitky ohledně neseznámení s protokolem
stěžovatel soudu zaslal až dne 2. 8. 2007, nelze takovéto podání přijmout pro zřejmou
opožděnost. Městský soud v Praze k nim tedy nemohl přihlédnout, proto Nejvyšší správní soud
nemůže výše uvedené námitky připustit, neboť byly poprvé uplatněny až v kasační stížnosti.
Nelze v této souvislosti akceptovat tvrzení stěžovatele, že se jednalo pouze o rozvedení právní
argumentace uvedené v žalobě ze dne 23. 3. 2005. V této žalobě nejsou zmíněny ani v náznacích
žádné z později uvedených námitek proti postupu Zdravotního ústavu se sídlem v Praze
v souvislosti s informováním stěžovatele o probíhající kontrole měřením, či seznámení
stěžovatele s protokolem o měření po jeho skončení. Jediné, co v této souvislosti obsahuje,
je zmínka o neinformování stěžovatele o stížnostech obyvatel, které hygienická stanice obdržela
v době zkoušek kapely. O tomto jednak správní orgán nebyl povinen stěžovatele informovat,
neboť není povinen seznamovat účastníky s podněty občanů, jelikož se nejedná se o údaj zjištěný
správním orgánem, a jednak nejsou tyto námitky v žádném kontextu s později uvedenými
námitkami v podání ze dne 2. 8. 2007. Městský soud v Praze tedy nepochybil, když se nezabýval
podáním z 2. 8. 2007, jeho rozhodnutí v tomto ohledu není stiženo vadou. Nejvyšší správní soud
proto k uvedeným námitkám stěžovatele při svém rozhodování nepřihlížel.
Bez ohledu na výše uvedené se však Nejvyšší správní soud musel vyjádřit k otázce
informování kontrolované osoby o proběhnuvším měření. Způsob, jakým správní orgán
interpretoval ustanovení §88 odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví, je nepřípustný.
V této souvislosti odkazuje Nejvyšší správní soud na svůj dřívější rozsudek ze dne 18. 10. 2006,
č. j. 2 As 71/2005 - 134, který uvádí, že: „Provádí-li orgán ochrany veřejného zdraví měření hluku
z provozovny služeb bez přítomnosti provozovatele této služby, případně jeho zaměstnance či zástupce, a bez toho,
aby provozovatel byl o měření vyrozuměn, postupuje v rozporu se zákonem [§88 odst. 2 zákona
č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, §12 odst. 2 písm. a)
zákona ČNR č. 552/1991 Sb., o státní kontrole]. S ohledem na zvláštní charakter měření hluku z provozoven
služeb však není třeba, aby byl provozovatel služby o měření vyrozuměn dopředu a měření byl přítomen po celou
jeho dobu. Naopak v zájmu zajištění řádného a pravdivého změření hluku je žádoucí, aby orgán ochrany
veřejného zdraví v okamžiku, kdy j iž nebude možné účel měření zmařit, provozovatele, případně jeho zaměstnance
či zástupce, který se v provozovně zdržuje, o probíhajícím měření vyrozuměl a přizval ho k účasti na něm. “
Tento rozsudek se sice skutečně týkal případu, ve kterém byla měření pro vedena dne
29. 8. 2002 a jednalo se tedy o situaci časově spadající před novelizaci §88 odst. 2 zákona
o ochraně veřejného zdraví zákonem č. 274/2003 Sb., jak poznamenal žalovaný,
ovšem ani podle tohoto novelizovaného znění není možné interpretovat ustanovení způsobem,
jakým to učinil žalovaný. Podle znění §88 odst. 2 tohoto zákona platného ke dni 10. 6. 2004,
byla správnímu orgánu toliko stanovena povinnost po skončení kontrolního měření seznámit
kontrolovanou osobu s protokolem o měření. Z dikce této normy žalovaný dedukoval povinnost
seznámit stěžovatele s protokolem, a to kdykoli po skončení měření. Interpretoval tedy časový
horizont uvedený v §88 odst. 2 jakožto jakkoli vzdálenou budoucnost následující
po provedeném měření. Takovýto formalistní výklad však není možné připustit. Je třeba vycházet
ze zákonného textu, který hovoří o seznámení kontrolované osoby s protokolem v souvislosti
s alternativně stanovenou situací popsanou v předchozích větách §88 odst. 2 zákona.
V těchto se hovoří o situaci, kdy je kontrola prováděna v provozovně kontrolované osoby,
je jí přítomna kontrolovaná osoba, či její zaměstnanec a z aměstnanec orgánu ochrany veřejného
zdraví ji seznámí s obsahem protokolu o kontrolním zjištění a předá jí jeho stejnopis .
V námi sledované pasáži zákona se pak jedná o situaci, kdy kontrola probíhá mimo provozovnu
kontrolované osoby. Ovšem z toho, kde dochází k měření samotnému, nelze dovozovat,
že by měla mít kontrolovaná osoba zcela jiná procesní práva, když hmotněprávní zjištění
jsou stejného charakteru. Připustil-li by se výklad žalovaného, došlo by zde ke zřejmému porušení
principu rovnosti subjektů, v daném případě kontrolovaných osob, kterým by byla bezdůvodně
přiznána zcela odlišná procesní oprávnění. Zákonný termín „po skončení“, je tak nutno vykládat
jakožto bezprostředně následující po ukončení provedeného kontrolního měření a nikoli,
jako odkazující na neurčitou budoucnost následující po skončení kontroly, neboť je třeba,
aby měla kontrolovaná osoba příležitost se k provedenému měření vyjádřit, případně vznést
námitky ke způsobu jeho provedení, či k zajištěným výsledkům. Je zřejmé z povahy věci,
že kontrolovaná osoba nemůže být s protokolem seznámena dříve, než je tento protokol
vypracován, a zmínka zákonodárce o horizontu „po skončení“ by tak při tomto typu interpretace,
kterou vyjádřil žalovaný, byla zcela nadbytečná. Z logiky zákonného termínu tak nutně plyne,
že je jím míněna doba následující bez zbytečného odkladu po skončení kontroly. Co se týče
materiálního zdůvodnění tohoto typu interpretace lze znovu odkázat na argumentaci uvedenou
ve výše zmíněném rozsudku Nejvyššího správního soudu, kde je uvedeno, že pro zajištění toho,
aby byl protokol vnímán jako dostatečně objektivní a přesvědčivý musí být s jeho výsledky kontrolovaná osoba
seznámena, a to tak, aby se mohla k výsledkům řádně vyjádřit, což mimo jiné vyžaduje, aby s ním byla
seznámena včas, a měla tak prostor pro vytvoření si relevantních a s danou situací aktuálně
spjatých připomínek a doplnění.
V souvislosti s námitkou stěžovatele ohledně neprovedení jím navrženého důkazu
výslechem svědků, pracovníků Zdravotního ústavu se sídlem v Praze, provádějících měření,
Nejvyšší správní soud souhlasil s názorem Městského soudu v Praze, že provedení těchto důkazů
by do objasnění dané věci nevneslo žádné nové podstatné skutečnosti. Stěžovatel zmiňuje
provedení tohoto dokazovaní v souvislosti námitkou, že nebyl seznámen s výsledky kontrolního
měření. K této námitce se již Nejvyšší správní soud i Městský soud vyjádřili s tím, že ji nebylo
možné připustit, proto ani provedení daného dokazovaní by v tomto ohledu nemohlo mít vliv
na závěr učiněný v rozhodnutí.
Pokud jde o námitky stěžovatele směřujících proti výroku o výši pokuty
a její přiměřenosti, Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že žalovaný dostatečně zdůvodnil
a řádně doložil důvody, pro které byla stěžovateli uložena pokuta ve stanovené výši. Žalovaný
shodně s prvoinstančním orgánem odůvodnil výši pokuty poukazem na intenzitu porušení limitů
akustického tlaku a rozsahem časového působení této hlukové zátěže. Jako okolnost polehčující
pak bylo hodnoceno, že se v případě stěžovatele jednalo o první správní delikt takového
charakteru. Nadto žalovaný moderoval výši stanovené pokuty hygienickou stanicí z 500 000 Kč
na 300 000 Kč, a to s odůvodněním, že uvedený správní orgán neprokázal tvrzení uvedené
v rozhodnutí, totiž že došlo k poškození zdraví fyzických osob vystavených působení daného
hluku. S tímto tvrzením se žalovaný neztotožnil a uvedl, že k danému závěru nejsou ve správním
spise podklady, a proto pokutu snížil. Uložená pokuta je řádně odůvodněna a není excesivní
co do své výše, když za porušení stanovené povinnosti byla vyměřena v necelé 1/6 zákonného
limitu 2 000 000 Kč. K námitkám, že se ze strany stěžovatele nejednalo o úmys lné porušení
povinnosti stanovené §32 zákona o ochraně veřejného zdraví, Nejvyšší správní soud přisvědčil
žalovanému i Městskému soudu v Praze, že se v daném případě jedná o odpovědnost objektivní,
a otázka zavinění zde proto není relevantní. Rovněž skute čnost, že v měřených lokalitách dochází
dlouhodobě k porušování hlukových limitů nemohl vzít Nejvyšší správní soud na zřetel,
neboť správní orgán je povinen při zjištění porušování zákona zahájit správní řízení a v případě,
že dospěje k závěru, že byl spáchán správní delikt uložit sankci. Tyto skutečnosti byly prokázány
a žalovaný, tak uložil pokutu v souladu se zákonem.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že koncert skupiny Kabát byl dominantním
zdrojem hluku a stěžovatel jakožto pořadatel měl ve sm yslu ustanovení §32 zákona o ochraně
veřejného zdraví povinnost zajistit, aby veřejná produkce hudby nepřesahovala hygienické limity
upravené §12 odst. 1 a 2 nařízení vlády č. 502/2000 Sb. Pokuta ve výši 300 000 Kč za porušení
tohoto ustanovení zákona pak odpovídá míře porušení a je v souladu s §92 odst. 1 zákona
o ochraně veřejného zdraví.
Nejvyšší správní soud v posuzované věci uvádí, že v obsahu správního spisu je řada
stížností občanů na rušení nočního klidu dne 10. 6. 2004 v době od 22.00 – 23.00 hod.,
z nichž se mnozí obrátili i na Policii ČR. Z přípisu hygienické stanice ze dne 7. 7. 2004
adresovanému Úřadu Městské části Praha 10 mimo jiné vyplývá, že stadion SK Slavia byl projektován
za účelem sportování, ovšem v posledních letech se zde začaly za účelem finančních příjmů sportovního klubu
pořádat hudební produkce, se kterými samozřejmě původní projekt nepočítal . Jejich konání je s ohledem
na hlučnost takových akcí a blízkost husté obytné zástavby zcela nevhodné. Provozovateli areálu
jsou tyto skutečnosti dobře známy. Ve zprávě je dále uvedeno, že hluk z koncertů konaných v této lokalitě v roce
1999 nebyl měřen, avšak koncert konaný v roce 2001 změřen byl a pořad atel byl pokutován.
Rovněž byla uložena vysoká pokuta pořadateli koncertu v roce 2002. V letošním roce (2004, pozn. soudu)
byl ovšem znovu uspořádán koncert, tentokrát jiným pořadatelem s tím, že bylo provedeno měření a s pořadatelem
bylo vedeno správní řízení. Není však vyloučeno, že v dalším roce jiný provozovatel (zřejmě míněn pořadatel,
pozn. soudu), či dokonce stejný provozovatel (zřejmě míněn pořadatel, pozn. soudu) znovu poruší zákon
a obyvatelé znovu budou vystaveni nadměrnému hluku.
Z výše uvedeného je zřejmé, že při pořádání akcí, u nichž je předpoklad překročení
hygienických limitů hluku, je areál stadionu SK Slavia naprosto nevhodný, přičemž toto zjištění
není skutečností novou, ale skutečností známou minimálně od roku 1999. Stěžovatel sice tvrdí,
že nelze pochybovat o právu obyvatelstva na kulturu a kulturní vyžití, které je za kotveno v Listině
základních práv a svobod (neuvedl ovšem, který článek Listiny takové právo in concreta
v posuzované věci zakotvuje), avšak zcela jednoznačně je v Listině základních práv a svobod
zakotveno v čl. 31 větě první právo na ochranu zdraví. Kome ntář k Ústavě a Listině Karla Klímy,
Plzeň, 2005, na str. 861 uvádí, že: „ Podle tohoto článku má každý právo na ochranu zdraví. Toto právo
nenáleží jenom občanům ČR, ale i cizím stáním příslušníkům. Ochrana takto byla do Listiny včleněna z důvodů
jejího významu pro život společnosti a jedince vůbec. Ochrana zachování zdraví č lověka je předpokladem práva
na život (čl. 6 Listiny) a zachování fyzické integrity jedince, jejíž ochranu předpokl ádá čl. 7 Listiny. Z funkce
čl. 31 Listiny je třeba tak dovozovat povi nnost státu zajišťovat občanům dostatečnou ochranu před faktory
zásadně ohrožujícími jejich zdraví a veřejnou zdravotní péči. “
Nejvyšší správní soud tímto nehodlá zpochybňovat možnost pořádání veřejné hudební
produkce hudby, avšak taková produkce by měla být pořádána (je-li zde nebezpečí z překročení
hygienických limitů hluku) v místech, z nichž produkovaný hluk nebude působit na obyvatele
obytných lokalit.
Nejvyšší správní soud tedy neshledal v postupu Městského soudu v Praze pochybení,
pokud jde o zjištění skutkového stavu, ani pokud jde o právní posouzení. Kasační stížnost není
důvodná, a proto ji Nejvyšší správní soud podle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1
a 7 s. ř. s. ve spojení s §120 téhož zákona tak, že žádný z účastníků nemá právo
na jejich náhradu, neboť neúspěšnému stěžovateli náhrada nákladů řízení nepřísluší a žalovanému
v souvislosti s řízením o kasační stížnosti stěžovatele žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední
činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. prosince 2008
JUDr. Marie Turková
předsedkyně senátu