ECLI:CZ:NSS:2008:4.AS.66.2007:89
sp. zn. 4 As 66/2007 – 89
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Marie Turkové a JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobce: K. V.,
zast. JUDr. Petrem Knoblochem, advokátem, se sídlem Skrétova 25, Plzeň, proti žalovanému:
Krajský úřad Plzeňského kraje, se sídlem Škroupova 18, Plzeň, o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 3. 10. 2007, č. j. 30 Ca 61/2005 – 58,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 3. 10. 2007, č. j. 30 Ca 61/2005 – 58,
se zrušuje a věc se tomuto soudu vrací k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobou podanou u Krajského soudu v Plzni se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí
Krajského úřadu Plzeňského kraje ze dne 28. 4. 2005, č. j. RR/1040/05. Tímto rozhodnutím
žalovaný změnil výrok rozhodnutí Městského úřadu Stod ze dne 28. 5. 2001,
č. j. Výst/537/01/Vl, kterým bylo podle §35 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), zastaveno
územní řízení o umístění stavby skladové haly pro stavebně montážní firmu žalobce
na pozemcích p. č. 55/6, 537/6, 589/5 a 57/2 v katastrálním území Mantov. Změna výroku
rozhodnutí prvního stupně spočívala v jeho nahrazení výrokem tohoto znění: Městský úřad
ve Stodě, odbor výstavby, jako stavební úřad příslušný podle §117 stavebního zákona zamítá
podle §39 stavebního zákona návrh ze dne 12. 3. 2001 p. K. V. na vydání územního rozhodnutí
o umístění stavby – dvou jednopodlažních skladových hal pro stavebně montážní firmu na
pozemcích p. č. 589/5, 537/6, 55/6 a 57/2, v katastrálním území Mantov.
Žalobce v podané žalobě žalovanému vytýká, že se neřídil závazným právním názorem,
který vyslovil Krajský soud v Plzni ve svém rozsudku ze dne 31. 1. 2005, sp. zn. 30 Ca 268/2001,
kterým k návrhu žalobce zrušil rozhodnutí Okresního úřadu Plzeň – jih ze dne 18. 7. 2001,
č. j. RR/254/01. Žalovaný, aniž provedl další šetření či doplnění stávajícího spisového materiálu,
rozhodl, jak výše uvedeno, s tím, že se pouze odvolal na skutečnost, že stavební úřad (Městský
úřad Stod) vydal dne 2. 7. 2002 rozhodnutí o odstranění nepovolených staveb skladovacích hal
na předmětných pozemcích. K tomu žalobce podotýká, že rozhodnutí o odstranění stavby věcně
i časově předcházelo řízení o územním rozhodnutí pro umístění stavby skladovacích hal. Žalobce
má za to, že napadené rozhodnutí žalovaného je typickým projevem arogance moci,
když jeho závěry jsou zcela nelogicky opřeny o skutečnost, která v časové ose následuje
až po řízení, které bylo předmětem původního řízení a kterého se také týká citovaný zrušovací
rozsudek Krajského soudu v Plzni. S ohledem na uvedené žalobce navrhl, aby krajský soud
rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Krajský soud v Plzni rozhodl rozsudkem ze dne 3. 10. 2007, č. j. 30 Ca 61/2005 – 58,
že se žaloba zamítá a že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Námitku,
že se žalovaný neřídil závazným právním názorem vysloveným v předchozím zrušovacím
rozsudku krajského soudu, pokládal soud za nedůvodnou. Z odůvodnění předchozího rozsudku
je nepochybné, že tehdy přezkoumávané a zrušené rozhodnutí Okresního úřadu Plzeň – jih
ve věci žalobcova návrhu na vydání územního rozhodnutí bylo nepřezkoumatelné
pro nesrozumitelnost, neboť jeho výrok byl v rozporu s částí odůvodnění, nebylo tedy patrné,
zda platí závěr vyjádřený ve výroku rozhodnutí okresního úřadu nebo názor uvedený
v odůvodnění tohoto rozhodnutí. Pouze tímto právním názorem o nesrozumitelnosti
napadeného rozhodnutí okresního úřadu byl žalovaný v dalším řízení vázán. Žalovaný
se tímto právním názorem řídil, protože výrok jeho nyní přezkoumávaného rozhodnutí plně
odpovídá odůvodnění tohoto rozhodnutí. Krajský soud v Plzni považoval za nedůvodný
také druhý žalobní bod, jímž žalobce žalovanému vytýkal, že své závěry opírá o skutečnost,
jež v časové ose následuje až po řízení, které bylo předmětem původního řízení a jehož se týká
dřívější rozsudek krajského soudu. Krajský soud měl ze správních spisů za nepochybné,
že žalobce podal návrh na vydání územního rozhodnutí na umístění stavby skladovacích hal,
ale nevyčkal na pravomocné rozhodnutí o této své žádosti a skladovací haly postavil v rozporu
se stavebním zákonem, protože stavbu provedl jak bez územního rozhodnutí,
tak i bez stavebního povolení. Pokud tedy žalobce nevyčkal pro něho příznivého výsledku
územního řízení a stavbu skladovacích hal realizoval bez stavebního povolení a v řízení
o odstranění stavby se mu nepodařilo získat dodatečné povolení k této stavbě, žalovaný
nepochybil, když žalobcův návrh na vydání územního rozhodnutí zamítl. Jiné řešení
by totiž nepřicházelo v úvahu, protože v době rozhodování žalovaného již bylo pravomocně
ukončeno řízení o odstranění nepovolené stavby skladovacích hal, zároveň však bylo třeba vyřešit
žalobcův návrh na vydání územního rozhodnutí. Žalovaný tedy při vydání
nyní přezkoumávaného rozhodnutí správně vycházel z pravomocných výsledků řízení
o odstranění nepovolené stavby.
Tento rozsudek napadl žalobce (dále též „stěžovatel“) kasační stížností, v níž se dovolává
stížnostních důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) a b) zákona č. 152/2002 Sb., soudní řád správní
(dále jen „s. ř. s.“). Namítá, že po zrušení rozhodnutí Okresního úřadu Plzeň – jih rozsudkem
Krajského soudu v Plzni sp. zn. 30 Ca 268/2001, žalovaný rozhodl, aniž provedl další šetření
či doplnění stávajícího spisového materiálu. Pouze se odvolal na skutečnost, že stavební úřad
vydal rozhodnutí o odstranění nepovolených staveb skladovacích hal na předmětných
pozemcích. K tomu stěžovatel poukazuje na to, že uvedenému rozhodnutí stavebního úřadu
věcně i časově předcházelo řízení o územním rozhodnutí o umístění stavby skladovacích hal.
Teprve až nyní je řešena otázka, která v časovém sledu byla žalována jako prvá v pořadí.
Z postupu žalovaného a z obsahu jeho rozhodnutí je patrné, že se neřídil závazným právním
názorem obsaženým ve zrušovacím rozsudku Krajského soudu v Plzni. Rovněž Krajský soud
v Plzni při svém novém rozhodování věci, která je předmětem této kasační stížnosti, nepřihlédl
k obsahu svého dřívějšího zrušovacího rozsudku. Napadené rozhodnutí Krajského úřadu
Plzeňského kraje je typickým projevem arogance moci, neboť se zcela nelogicky opírá
o skutečnost, která v časové ose následuje až po řízení, které bylo předmětem původního řízení
a kterého se týká dřívější zrušovací rozsudek krajského soudu. V průběhu řízení,
které předcházelo vydání rozsudku napadeného kasační stížností, navrhoval stěžovatel doplnění
dokazování o důkazy, které měly ozřejmit hmotněprávní stránku případu, avšak tyto návrhy
krajský soud zamítl. Stěžovatel má za to, že se krajský soud zabýval toliko procesní stránkou
případu, opominul však zabývat se skutečnostmi, významnými pro hmotněprávní posouzení věci.
S ohledem na uvedené stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil
a věc vrátil Krajskému soudu v Plzni k dalšímu řízení.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ustanovením §109
odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil ve své kasační stížnosti,
přitom sám neshledal vady uvedené v odst. 3 citovaného ustanovení, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti, a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené
nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
Nesprávné právní posouzení spočívá buď v tom, že na správně zjištěný skutkový stav
je aplikováno nesprávné právní pravidlo, popř. je sice aplikováno správné právní pravidlo,
ale je nesprávně interpretováno.
Podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené vady řízení
spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel,
nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon
v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit
zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval, napadené
rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu řízení se považuje
i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost.
Ze správního spisu a ze spisů Krajského soudu v Plzni (vedených ve věcech
téhož žalobce) sp. zn. 30 Ca 61/2005, 30 Ca 268/2001 a 30 Ca 57/2003 zjistil Nejvyšší správní
soud následující rozhodné skutečnosti:
Přípisem ze dne 12. 3. 2001 stěžovatel podal návrh na vydání rozhodnutí o umístění
stavby dvou jednopodlažních skladových hal v obci Mantov pro stavebně montážní firmu. Stavby
budou umístěny na pozemích p. č. 589/5, p. č. 537/6, p. č. 55/6 a 57/2, v katastrálním území
Mantov.
Přípisem ze dne 30. 3. 2001 správní orgán prvého stupně vyzval stěžovatele,
aby předložený návrh na zahájení řízení do 30. 4. 2001 doplnil tak, že a) do zastavovacího plánu
provede zakreslení ochranného pásma kolem zdroje podzemní vody z vrtu V1 pro zásobování
obce Mantov a b) předloží aktuální výpis z katastru nemovitostí ohledně toho, zda pozemky,
jež jsou předmětem územního řízení nejsou, zatíženy věcným břemenem. Součástí výzvy
byla i informace o následcích jejího nesplnění.
Dne 6. 4. 2001 obdržel správní orgán prvého stupně od stěžovatele sdělení, že zakreslení
ochranného pásma zdroje podzemní vody je objektivně nesplnitelné, protože reálné vytýčení
tohoto pásma v terénu nebylo ze strany obce Chotěšov zatím provedeno,
ačkoliv jí to bylo rozhodnutím Okresního úřadu Plzeň – jih uloženo. Aktuální výpis příslušného
listu vlastnictví stěžovatel zaslal.
Poté vydal správní orgán prvého stupně dne 28. 5. 2001 pod č. j. Výst/537/01/Vl
na základě §35 odst. 3 stavebního zákona rozhodnutí, jímž územní řízení zastavil,
protože stěžovatel ve stanovené lhůtě neodstranil vady návrhu na vydání územního rozhodnutí.
Podle správního orgánu totiž bylo zakreslení ochranného pásma vodního zdroje do zastavovací
studie pro územní řízení možné, neboť rozsah těchto pásem byl slovně popsán v rozhodnutí
okresního úřadu o povolení nakládání s vodami pro obec Chotěšov z roku 1995, které stěžovatel
rovněž obdržel, a navíc bylo jejich vytýčení v terénu provedeno dne 4. 5. 2001. Stěžovatel
o tom byl informován, avšak nedal souhlas ke vstupu na své pozemky.
Stěžovatel se proti tomuto rozhodnutí odvolal. Namítal, že povinnost zakreslení
i faktického vytyčení ochranných pásem v terénu byla rozhodnutím okresního úřadu uložena obci
Chotěšov, jež ji měla splnit do ledna 1996. Tuto povinnost ale obec dosud nesplnila.
Okresní úřad Plzeň – jih dne 18. 7. 2001 pod č. j. RR/254/01 vydal rozhodnutí,
jímž podle §59 odst. 2 správního řádu odvolání stěžovatele zamítl a napadené rozhodnutí
správního orgánu prvého stupně potvrdil. V odůvodnění rozhodnutí mimo jiné uvedl,
že přezkoumal předložené podklady samostatně i v jejich vzájemné souvislosti a přitom zjistil
nedostatky. V žádosti na vydání územního rozhodnutí o umístění stavby hal jsou uvedeny
pozemky p. č. 537/6 a 55/6. V zastavovacím plánu, který je součástí uvedeného návrhu,
jsou uvedeny další pozemky p. č. 1240/1, 55/5, 637/2, 583/1, 613/3 jiných vlastníků,
k nimž nemá stěžovatel žádné právo. Geometrický plán ověřený katastrálním úřadem
ani rozhodnutí o dělení pozemků nejsou dokladem o majetkovém vypořádání,
ale pouze podkladem pro uzavření kupní smlouvy. V daném případě tak nebyl ze strany
stěžovatele splněn §3 odst. 1 písm. e) vyhlášky č. 132/1998 Sb. Ze spisu vyplývá, že v současné
době je zakreslení pásma hygienické ochrany pro nový zdroj obecního vodovodu (vrt V1)
v Chotěšově – Mantově do projektové dokumentace problematické. Při zpracování
této dokumentace však měl projektant postupovat v souladu s §3 odst. 4 písm. a) vyhlášky
č. 132/1998 Sb. To znamená, že součástí projektové dokumentace měl být podklad,
ze kterého by byly zřejmé odstupy navržených staveb do hranic pozemků a sousedních staveb,
a to i od vodního zdroje V1. Na základě tohoto podkladu mohl správní orgán prvého stupně
posoudit vhodnost umístění stavby haly dle ČSN 755115 ze srpna 1993. Během odvolacího řízení
bylo zjištěno, že dne 1. 6. 2001 zahájil správní orgán prvého stupně řízení o odstranění
nepovolené stavby skladovací haly postavené bez stavebního povolení na pozemcích
p. č. 589/2 a 584/2 v katastrálním území Mantov. Vzhledem k tomu, že by byla vedena dvě řízení
v téže věci, což je nepřípustné, odvolací orgán potvrdil z důvodu rychlosti a hospodárnosti řízení
rozhodnutí správního orgánu prvého stupně. Nedostatky zjištěné odvolacím orgánem budou
odstraněny v průběhu řízení o odstranění nepovolené stavby.
Toto rozhodnutí bylo rozsudkem Krajského soudu v Plzni ze dne 31. 1. 2005,
sp. zn. 30 Ca 268/2001, zrušeno a věc byla vrácena Krajskému úřadu Plzeňského kraje
k dalšímu řízení. V odůvodnění soud mimo jiné uvedl, že odvolací orgán se nejen ztotožnil
se závěrem stěžovatele, který tvrdil, že odstranění nedostatku návrhu na zahájení řízení
není v požadovaném rozsahu objektivně možné, ale uváděl i další skutkové okolnosti,
ze kterých dospěl k závěru, že splnění požadavku správního orgánu prvého stupně na odstranění
nedostatku návrhu na zahájení řízení spočívající v zakreslení ochranného pásma do projektové
dokumentace, je problematické. Přes tento závěr v rozporu s logikou věci odvolací orgán zamítl
odvolání a potvrdil rozhodnutí správního orgánu prvého stupně. Z tohoto důvodu hodnotil soud
rozhodnutí odvolacího orgánu jako nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost. Zákonnost
rozhodnutí žalovaného přezkoumával soud pouze v rozsahu řádně uplatněných žalobních výtek,
a proto se nezabýval dalšími aspekty zákonnosti hlavního rozhodovacího důvodu odvolacího
orgánu.
Poté vydal Krajský úřad Plzeňského kraje dne 28. 4. 2005 pod č. j. RR/1040/05,
rozhodnutí, kterým podle §59 odst. 2 správního řádu změnil napadené rozhodnutí správního
orgánu prvého stupně tak, že návrh K. V. ze dne 12. 3. 2001 na vydání územního rozhodnutí o
umístění stavby dvou jednopodlažních skladovacích hal pro stavebně-montážní firmu na
pozemcích p. č. 589/5, 537/6, 55/6 a 57/2, v katastrálním území Mantov zamítl. V odůvodnění
uvedl, že po vydání soudem zrušeného rozhodnutí Okresního úřadu Plzeň – jih ze dne 18. 7.
2001, č. j. RR/254/01, bylo rozhodnutím Městského úřadu Stod ze dne 2. 7. 2002, č. j.
Výst/1177/01/Vl, nařízeno odstranění nepovolené stavby skladovací haly na pozemcích
p. č. 589/2 a 584/2, v katastrálním území Mantov, jež bylo potvrzeno i rozhodnutím odvolacího
orgánu. Stavebník neprokázal, že nepovolená stavba je v souladu s veřejným zájmem
a že je možné ji dodatečně povolit. Proto není důvodné vést řízení o umístění stavby
a proto byl návrh zamítnut.
Námitku stěžovatele, že žalovaný nedodržel závazný právní názor vyslovený
v předchozím zrušovacím rozsudku Krajského soudu v Plzni nepovažuje Nejvyšší správní soud
za důvodnou. Krajský soud v nyní posuzované věci správně poukázal na to,
že tehdy přezkoumávané a zrušené rozhodnutí Okresního úřadu Plzeň – jih ve věci žalobcova
návrhu na vydání územního rozhodnutí bylo nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost
a to byl rozhodovací důvod, na němž byl založen předchozí rozsudek Krajského soudu v Plzni.
V následujícím řízení byl tedy žalovaný vázán požadavkem, aby byly odstraněny vady rozhodnutí
– zejména vady jeho odůvodnění – v tom směru, aby rozhodnutí nebylo nesrozumitelné
a aby odůvodnění rozhodnutí korespondovalo výroku. V žádném případě krajský soud
žalovanému v předchozím rozsudku neuložil provádět další zjišťování skutkového stavu,
jak se stěžovatel mylně domnívá, neboť dospěl-li krajský soud k závěru o nepřezkoumatelnosti
žalovaného rozhodnutí, vůbec se k věcnému přezkumu (pod nějž spadá i hodnocení skutkových
zjištění tohoto rozhodnutí) nemohl dostat.
Důvodnými však zdejší soud shledává další stěžovatelovy výtky.
V prvé řadě je třeba vymezit a odlišit právní úpravu stanovující podmínky pro vydání
územního rozhodnutí a pro vydání rozhodnutí o odstranění stavby.
Podle §37 odst. 1 podkladem pro vydání územního rozhodnutí je územně plánovací
dokumentace. Nebyla-li pro území zpracována územně plánovací dokumentace, opatří stavební
úřad jiné podklady v rozsahu nezbytném pro územní rozhodnutí, například územně plánovací
podklady, skutečnosti zjištěné vlastním průzkumem a při místním šetření.
Podle §37 odst. 2 stavební úřad v územním řízení posoudí návrh především z hlediska
péče o životní prostředí a potřeb požadovaného opatření v území a jeho důsledků; přezkoumá
návrh a jeho soulad s podklady podle odstavce 1 a předchozími rozhodnutími o území, posoudí,
zda vyhovuje obecným technickým požadavkům na výstavbu a obecným technickým
požadavkům zabezpečujícím užívání staveb osobami s omezenou schopností pohybu a orientace,
popřípadě předpisům, které stanoví podmínky hygienické, protipožární, bezpečnosti práce
a technických zařízení, dopravní, ochrany přírody, péče o kulturní památky, ochrany
zemědělského půdního fondu, lesního půdního fondu apod., pokud posouzení nepřísluší
jiným orgánům.
Podle §88 odst. 1 písm. b) stavební úřad nařídí vlastníku stavby nebo zařízení odstranění
stavby nebo zařízení postavené bez stavebního povolení či ohlášení nebo v rozporu
s ním. Odstranění stavby se nenařídí, pokud stavebník prokáže, že stavba je v souladu s veřejným
zájmem, zejména s územně plánovací dokumentací, cíli a záměry územního plánování, obecnými
technickými požadavky na výstavbu, technickými požadavky na stavby a zájmy chráněnými
zvláštními předpisy a jestliže stavebník v řízení o odstranění stavby podá žádost o její dodatečné
povolení a předloží podklady a doklady vyžádané stavebním úřadem v jím stanovené lhůtě
a v rozsahu jako k žádosti o stavební povolení.
Jak vidno, podmínky pro vydání územního rozhodnutí jsou jiné než podmínky pro vydání
rozhodnutí o odstranění stavby postavené bez stavebního povolení. Žalovaný správní orgán
i krajský soud tak nesprávně aplikovaly zákon, neboť nelze odůvodňovat zamítnutí návrhu
na vydání územního rozhodnutí poukazem na rozhodnutí, jímž bylo nařízeno odstranění stavby
postavené bez stavebního povolení. Návrh na vydání územního rozhodnutí musí správní orgán
posoudit z hlediska splnění podmínek zákonem stanovených pro vydání územního rozhodnutí.
V návaznosti na uvedené Nejvyšší správní soud konstatuje, že se Krajský soud v Plzni
dopustil nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení, a proto jeho rozhodnutí podle §110 odst. 1 za použití §109 odst. 3
s. ř. s. zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení. V něm krajský soud rozhodne vázán
právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem v tomto rozsudku (§110 odst. 3
s. ř. s.).
V novém rozhodnutí krajský soud rozhodne rovněž o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.) s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. listopadu 2008
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu