ECLI:CZ:NSS:2008:6.AS.56.2006:56
sp. zn. 6 As 56/2006 - 56
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Milady Tomkové
a soudců JUDr. Brigity Chrastilové a JUDr. Bohuslava Hnízdila v právní věci žalobkyně:
AHOLD Czech Republic, a. s., se sídlem Slavíčkova 1a, Brno, zastoupena JUDr. Sášou
Navrátilovou, advokátkou, se sídlem Zatloukalova 35, Brno, proti žalované: Česká obchodní
inspekce, se sídlem Štěpánská 15, Praha 2, o přezkoumání rozhodnutí Ústředního ředitele České
obchodní inspekce ze dne 21. 11. 2003, č. j. 6955/1100/2003/Šu/Št , v řízení o kasační stížnosti
žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 28. 2. 2006, č. j. 7 Ca 16/2004 - 32,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Žalované se právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznáv á .
Odůvodnění:
Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) napadá včas podanou kasační stížností rozsudek
Městského soudu v Praze blíže označený v záhlaví tohoto rozsudku, kterým byla dle §78 odst. 7
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), zamítnuta její žaloba
proti rozhodnutí Ústředního ředitele České obchodní inspekce (dále jen „ČOI“) ze dne
21. 11. 2003. Tímto rozhodnutím bylo potvrzeno rozhodnutí inspektorátu ČOI Střední Čechy,
č. j. 9/10/11 - 03/Br. ze dne 25. 8. 2003, jímž byla stěžovatelce uložena pokuta ve výši 5000 Kč
pro naplnění jednání uvedeného v §9 odst. 1 písm. d) zákona č. 64/1986 Sb., o České obchodní
inspekci, neboť porušila právní povinnosti stanovené v §9 odst. 10 zákona č. 477/2001 Sb.,
o obalech (dále jen „zákon o obalech“), kterými je osobě uvádějící do oběhu nápoje v obalech,
které nejsou zálohovanými vratnými obaly, uloženo nabízet stejné nápoje rovněž ve vratných
zálohovaných obalech, pokud jsou v nich tyto nápoje uváděny na trh.
Stěžovatelka napadla rozhodnutí žalované u Městského soudu v Praze žalobou,
jelikož se domnívá, že byla tímto rozhodnutím zkrácena na svých právech, přičemž k tomuto
zkrácení práv došlo překročením mezí správního uvážení ze strany správního orgánu
při hodnocení naplnění podmínek daných §9 odst. 10 zákona o obalech. Stěžovatelka poukazuje
na povinnost nabízet určitý druh zboží, přičemž však v žádném ustanovení citovaného zákona
není přesně specifikováno, co se rozumí pojmem „nabízet“. Nelze proto výkladem daného
ustanovení dovodit, že příslušný subjekt je povinen mít neustále, v každém případě a za každé
situace, předmětné zboží připravené k prodeji na prodejní ploše a nelze tedy ani dovodit porušení
daného ustanovení zákona o obalech, když stěžovatelka nápoje ve vratných zálohovaných
obalech běžně ke koupi nabízí, avšak v konkrétním okamžiku, kdy byla v provozovně
ALBERT 523, Čelákovice, provedena kontrola pracovníky ČOI, bylo zboží na prodejní ploše
dočasně vyprodáno. Stěžovatelka namítá, že měla dotčené zboží připraveno k umístění
na prodejní plochu ve skladu provozovny ALBERT 523, Čelákovice, což dokládá písemnými
důkazy. Správní orgán tedy nezkoumal, zda je předmětné zboží v prodeji či nikoliv, zabýval se
pouze otázkou, zda je zboží v regálu na prodejní ploše. Dále namítala, že prodejní plocha nápojů
provozovny ALBERT 523 je menší než 200 m2 a tedy se na ni výše uvedená povinnost
ani nevztahuje. Stěžovatelka k uvedenému odkázala na dohodu mezi ČOI a Svazem obchodu
České republiky, jejímž cílem bylo ujasnění výkladu pojmu „nabízet“, rovněž bylo ze strany
ČOI přislíbeno, že zboží v zálohovaných vratných obalech chybějící na prodejné ploše nebude
sankcionováno, pokud půjde o zboží přechodně vyprodané nebo zboží, které se nepodařilo
nakoupit. Stěžovatelka poukazuje na rozpor §9 odst. 10 zákona o obalech s Listinou základních
práv a svobod, neboť dochází ke zvýhodňování menších obchodníků. S ohledem na čl. 2 a čl. 4
Listiny základních práv a svobod nemůže správní orgán v případě, kdy zákon neposkytuje
a neumožňuje přesný a jednoznačný výklad určitého pojmu, jít ve svém výkladu nad rámec
stanovený zákonem.
Městský soud žalobu zamítl rozsudkem ze dne 28. 2. 2006, č. j. 7 Ca 16/2004 - 32,
s odůvodněním, že stěžovatelka uváděla na prodejní ploše větší než 200 m2 do oběhu stolní vína
a ochucené minerální vody v obalech, které nejsou vratnými zálohovanými obaly,
přičemž nenabízela stejné nápoje rovněž ve vratných zálohovaných obalech, přestože jsou
v nich tyto nápoje uváděny na trh, čímž porušila povinnost stanovenou §9 odst. 10 zákona
o obalech. Správní orgán tak dle městského soudu dostatečně zjistil skutkový stav a postupoval
zcela v souladu se zákonem, když stěžovatelce za uvedené jednání uložil pokutu. Účelem zákona
o obalech je chránit životní prostředí předcházením vzniku odpadů z obalů, a to zejména
snižováním hmotnosti, objemu a škodlivosti obalů a chemických látek v těchto obalech
obsažených, v souladu s právem Evropských společenství. Ve světle výše uvedeného je
dle městského soudu nutné vykládat i ustanovení §9 odst. 10 zákona o obalech, jehož cílem
je poskytnout kupujícím možnost výběru obalu a pouze v případě, že bude mít zákazník
v jakýkoliv okamžik možnost takového výběru, a tedy možnost zboží ve vratném obalu zakoupit,
bude naplněn smysl zákona, tj. předcházení vzniku odpadů. Pojem „nabízet“ musí být
tedy vykládán ve vztahu k osobám balené zboží kupujícím, tedy je povinností subjektu do oběhu
nápoje uvádějícího nabízet zboží zabalené ve vratných zálohovaných obalech vždy na prodejní
ploše. V opačném případě se zmíněný subjekt vystavuje nebezpečí postihu za správní delikt
uvedený v §9 odst. 1 písm. d) zákona o ČOI. Soud dále konstatuje, že velikostí prodejní plochy
je míněna prodejní plocha celé prodejny, nikoliv pouze plocha na které jsou prodávány
přímo nápoje. Tvrzená dohoda uzavřená mezi svazem obchodu ČR a ČOI není pro posouzení
věci relevantní, jelikož soud vycházel výlučně ze znění zákona. S ohledem na výše uvedené
skutečnosti městský soud žalobu jako nedůvodnou podle §78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.
Proti výše uvedenému rozhodnutí městského soudu podala stěžovatelka kasační stížnost,
v níž se dovolává stížních důvodů dle §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. Pochybení soudu spatřuje
v tom, že se městský soud ztotožnil s nesprávným právním názorem zastávaným správním
orgánem. Předmětné zboží ve vratných zálohovaných obalech chybělo na dotčené prodejně
pouze přechodně v důsledku toho, že bylo právě v okamžiku kontroly vyprodáno, přičemž další
zboží ve vratných zálohovaných obalech se nacházelo ve skladu kontrolované provozovny a bylo
připraveno k bezodkladnému umístění na prodejní plochu. Stěžovatelka namítá, že z příslušného
ustanovení zákona o obalech není možné dovodit povinnost, aby příslušné subjekty měly
předmětné zboží na prodejní ploše vždy, za všech okolností a neustále. Není možné předem
vyloučit, že určitý druh zboží bude dočasně vyprodán. Dle názoru stěžovatelky je dostatečné,
že měla jako provozovatel „maloobchodní“ prodejny, místo pro předmětné zboží v prodejním
regále a že toto místo bylo opatřeno příslušným označením a cenou, že se tedy předmětné zboží
na tomto místě před příchodem kontroly nacházelo. Pokud tedy došlo ke krátkodobému
nedostatku předmětného zboží, ani tak nebylo v tomto případě zákazníkovi stěžovatelky
znemožněno zboží koupit. Stěžovatelka zboží nabízela, nicméně v tomto případě bylo
na zákazníkovi, aby chvíli počkal, než bude zboží doplněno, nebo si zboží u příslušného
zaměstnance provozovny vyžádal. Cílem zákona je dle stěžovatelky postihnout subjekty,
jež se snaží stanoveným povinnostem vyhnout nebo je obcházet tím, že zboží ve vratných
zálohovaných obalech neposkytují vůbec nebo jen v malé míře. Žalovaná však při výkladu
předmětného ustanovení zákona o obalech postupovala nepřiměřeně tvrdě, jelikož postihuje
stěžovatelku, která své zákonem stanovené povinnosti beze zbytku plní. Z ojedinělé
nepřítomnosti zboží na prodejní ploše však nelze usuzovat, že stěžovatelka předmětné zboží
„nenabízí“ ve smyslu §9 odst. 10 zákona o obalech, zejména pokud je toto zboží dlouhodobě
v seznamu prodávaného zboží ve všech provozovnách, je soustavně prodáváno, ve velkém
objemu a stěžovatelka činí vše co na ní lze spravedlivě požadovat, aby měla toto zboží trvale
v prodeji. Nelze proto postihovat ojedinělé výpadky v doplňování zboží na prodejní plochu,
kterým nelze ani při vynaložení veškeré péče zabránit. Stěžovatelka považuje zjištění skutkového
stavu provedené žalovanou za nedostatečné. V závěru kasační stížnosti namítá porušení
ustanovení Listiny základních práv a svobod, jelikož s ohledem na čl. 2 lze státní moc uplatňovat
jen v případech a mezích stanovených zákonem a to způsobem, který zákon stanoví. Není tedy
možné, aby za situace, kdy zákon neposkytuje a neumožňuje zcela přesný výklad určitého pojmu,
v tomto případě pojmu „nabízet“, šel ve svém výkladu v rámci správního uvážení nad rámec
zákonem stanovený. Samotné ustanovení §9 odst. 10 zákona o obalech stěžovatelka označuje
za diskriminační, zvýhodňující pouze menší obchodníky, kteří uvádějí do oběhu nápoje
na prodejní ploše menší než 200 m2 a na něž se tedy povinnost v uvedeném ustanovení
nevztahuje. Předmětné ustanovení je tedy v rozporu s čl. 1 a čl. 3 Listiny základních práv
a svobod. Navrhuje proto Nejvyššímu správnímu soudu, aby rozsudek Městského soudu v Praze
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaná ve svém vyjádření ke stěžovatelčině kasační stížnosti zejména uvedla, že nadále
trvá na svém závěru ohledně kontrolního protokolu z provedené kontroly dne 24. 6. 2006,
kde je řádně zdokumentovaný zjištěný skutkový stav v den kontroly, což stěžovatelka v kasační
stížnosti i uznala. V odvolání stěžovatelky ze dne 15. 9. 2003 proti rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně je ve druhém odstavci uvedeno, že předmětné zboží na provozovně chybělo
pouze přechodně, a to v důsledku toho, že bylo toto zboží právě ve chvíli kontroly dočasně
vyprodáno. Z uvedeného dle žalované vyplývá, že předmětné nápoje ve vratných zálohovaných
obalech nebyly v provozovně vůbec, tedy nebyly ani ve skladu, ani na prodejní ploše,
jak stěžovatelka namítá v kasační stížnosti. Otázka, zda předmětné zboží bylo dočasně
vyprodáno, není relevantní. V dalším žalovaná odkazuje na odůvodnění rozhodnutí správního
orgánu prvního i druhého stupně, jakož i na rozsudek městského soudu, a navrhuje, aby Nejvyšší
správní soud kasační stížnost v plném rozsahu zamítl.
Kasační stížnost byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení napadeného rozsudku
a je podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.), byla podána osobou oprávněnou, jelikož stěžovatelka byla
účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí vzešlo (§102 s. ř. s.), stěžovatelka je zastoupena
advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Kasační stížnost je přípustná, neboť je z jejího obsahu zřejmé,
že jsou uplatňovány kasační důvody podle dle §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. Nejvyšší správní
soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů,
neshledal přitom vady, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.)
a dospěl k závěru, že tato kasační stížnost není důvodná.
Nejvyšší správní soud považuje pro posouzení věci za důležité zejména následující
skutečnosti:
Dle §9 odst. 10 zákona o obalech ve znění platném k datu vydání správního rozhodnutí,
osoba, která uvádí do oběhu nápoje v obalech, které nejsou vratnými zálohovanými obaly,
je povinna nabízet stejné nápoje rovněž ve vratných zálohovaných obalech, pokud jsou
v nich tyto nápoje uváděny na trh. Tato povinnost se nevztahuje na osoby uvádějící tyto nápoje
do oběhu na prodejní ploše menší než 200 m2.
Pokud jde o výklad pojmu „nabízet“, jak již správně uvedl městský soud v kasační
stížností napadeném rozhodnutí, je nutné jej vykládat ve vztahu k osobám předmětné zboží
kupujícím. Tedy je povinností osoby do oběhu nápoje uvádějící, nabízet zboží zabalené
ve vratných zálohovaných obalech vždy na prodejní ploše a poskytnout tak zákazníkům možnost
výběru obalu, v němž je zboží zabaleno. Pouze v případě, že bude mít zákazník reálnou možnost
výběru a tedy možnost zboží ve vratném obalu zakoupit, bude smysl §9 odst. 10 zákona
o obalech naplněn.
Dle §9 odst. 1 písm. d) zákona o ČOI, ředitel inspektorátu uloží kontrolované osobě,
která poruší ostatní podmínky stanovené zvláštními právními předpisy pro činnosti uvedené v §2
odst. 1 a 2 citovaného zákona, pokud právo uložit sankční postih nemá jiný správní úřad, pokutu
až do výše 1 000 000 Kč. Za opakované porušení povinností v průběhu jednoho roku ode dne
poslední kontroly lze uložit pokutu až do výše 2 000 000 Kč.
Z obsahu soudního a správního spisu přitom Nejvyšší správní soud zjistil, že dne
24. 6. 2003 byla v provozovně stěžovatelky ALBERT 523, Čelákovice, provedena pracovníky
ČOI Střední Čechy kontrola, na jejímž základě byl řádně vyhotoven Kontrolní protokol.
Oznámení o provedené kontrole a xerokopie kontrolního protokolu bylo stěžovatelce doručeno
dne 4. 7. 2003 a dne 24. 7. 2003 stěžovatelka obdržela oznámení o zahájení správního řízení
ve věci vydání rozhodnutí o uložení pokuty pro porušení povinnosti stanovené §9 odst. 10
zákona o obalech a pro naplnění skutkové podstaty §9 odst. 1 písm. d) zákona o ČOI v tehdy
platném znění. Stěžovatelka byla řádně poučena o možnosti vyjádřit se ke skutečnostem
zjištěným pracovníky ČOI v průběhu kontroly, ke způsobu provádění kontroly, ke kontrolnímu
protokolu, popř. jiným vhodným způsobem doplnit podkladové materiály. Stěžovatelka
této možnosti v žádném směru nevyužila a ke skutečnostem uvedeným v kontrolním protokolu
a v oznámení o zahájení správního řízení se nevyjádřila. Dne 25. 8. 2003 ČOI Inspektorát Střední
Čechy vydal na základě skutečností zjištěných v průběhu zmiňované kontroly rozhodnutí
o udělení pokuty ve výši 5 000 Kč pro porušení povinností stanovených §9 odst. 10 zákona
o obalech.
Dle Nejvyššího správního soudu je zřejmé, že předmětné zboží se v době provádění
kontroly pracovníky ČOI v provozovně ALBERT 523, Čelákovice, vůbec nenacházelo,
tedy ani ve skladu, jež je součástí provozovny, ani na prodejní ploše. Tento závěr zdejší soud
učinil ze samotného podání stěžovatelky ze dne 15. 9. 2003 (odvolání proti rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně), v němž uvedla, že předmětné zboží (nápoje ve vratných zálohovaných
obalech) bylo právě v tu chvíli dočasně vyprodáno. Stěžovatelčino tvrzení, že bylo toto zboží
připravené k umístění na prodejní plochu ve skladu provozovny ALBERT 523, Čelákovice, není
pro posouzení nyní projednávané věci relevantní. Pro naplnění litery zákona o obalech, co se týče
povinností stanovených §9 odst. 10, je tedy nepodstatné, zda předmětné zboží v zálohovaných
vratných obalech bylo či nebylo ve skladu dotčené provozovny. Odpovědnost za porušení
povinnosti stanovené v citovaném ustanovení zákona o obalech je ve stěžovatelčině případě,
jelikož je právnickou osobou, odpovědností objektivní a není na místě zkoumat míru zavinění
či účasti. Pro posouzení věci je tak rozhodný skutkový stav zjištěný v průběhu kontroly
prováděné pracovníky ČOI Střední Čechy dne 24. 6. 2003, tj. že v provozovně ALBERT 523,
Čelákovice, stěžovatelka uváděla do oběhu stolní vína a ochucené minerální vody v obalech,
které nejsou vratnými zálohovanými obaly, přičemž nenabízela na prodejní ploše stejné nápoje
rovněž ve vratných zálohovaných obalech, přestože jsou v nich tyto nápoje na trh uváděny,
což sama stěžovatelka v kasační stížnosti uznává jako skutkový stav zjištěný ČOI. Jestliže tedy
bylo předmětné zboží vyprodáno, byť dočasně, a stěžovatelka nadále nabízela nápoje (stolní vína
a ochucené minerální vody) v obalech nevratných a nezálohovaných, vystavila se tím nebezpečí
postihu za správní delikt. Zcela v souladu se zákonem proto příslušný správní orgán rozhodl
o uložení sankce za protiprávní jednání spočívající v porušení povinnosti stanovené §9 odst. 10
zákona o obalech. Pokutu udělenou ředitelem inspektorátu ČOI Střední Čechy ve výši 5 000 Kč,
tedy na samé spodní hranici zákonem stanovených mezí, Nejvyšší správní soud považuje
ve vztahu k uvedenému za zcela přiměřenou a odpovídající stupni společenské nebezpečnosti
výše specifikovaného protiprávního jednání.
Nejvyšší správní soud závěrem konstatuje, že žalovaný správní orgán uplatnil
při rozhodování o uložení pokuty státní moc v případě a v mezích stanovených zákonem,
a způsobem, který zákon stanoví. Povinnost stanovená §9 odst. 10 zákona o obalech je zcela
jednoznačná a nepůsobí žádných výkladových problémů. Dle názoru Nejvyššího správního
soudu se zde nejedná o diskriminační ustanovení ve vztahu k osobám uvádějícím do oběhu
nápoje na prodejní ploše větší než 200 m2, jelikož ve srovnání s prodejnami o prodejní ploše
menší než 200 m2, uvádějí do oběhu výraznější množství předmětného zboží a tudíž i více
zatěžují odpadové hospodářství obaly, které nejsou vratnými zálohovanými obaly. Účelem zákona
je chránit životní prostředí předcházením vzniku odpadů z obalů, a v souladu s právem
Evropských společenství poskytnout spotřebiteli možnost výběru obalu, v němž je zboží
zabaleno. Nejvyšší správní soud proto neshledává §9 odst. 10 zákona v rozporu s Ústavou ČR
a zásadami demokratického právního státu, jak stěžovatelka v kasační stížnosti namítá.
V posuzované věci správní orgán prvního i druhého stupně, jakož i následně Městský
soud v Praze postupovaly v souladu s platnými právními předpisy a na základě dostatečně
a správně zjištěného skutkového stavu věci, který má oporu ve spisech. Nejvyšší správní soud
neshledal napadaný rozsudek městského soudu nezákonným (§103 odst. 1 písm. a/ s. ř. s.),
přičemž nezjistil vady správního řízení, v němž bylo rozhodnutí žalované vydáno (§103 odst. 1
písm. b/ s. ř. s.), a proto kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Stěžovatelka, která neměla v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů
řízení (§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.) a žalované, jíž by jinak právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo (§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.), soud
náhradu nákladů řízení nepřiznal, neboť z obsahu spisu nevyplývá, že by jí náklady řízení
nad rámec běžné úřední činnosti vznikly. Proto Nejvyšší správní soud rozhodl, že žalované
se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. ledna 2008
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu