ECLI:CZ:NSS:2008:8.AFS.152.2006:144
sp. zn. 8 Afs 152/2006 - 144
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Petra Příhody
a soudů JUDr. Michala Mazance a JUDr. Jana Passera, PhD. v právní věci žalobce: ČSAD
Slaný, a. s., se sídlem Lacinova 1366, Slaný, proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje,
se sídlem Zborovská 11, Praha 5, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 31. 1. 2005,
čj. 761/2005/DOP, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne
31. 8. 2006, čj. 11 Ca 113/2005 – 96,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalobci se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Dne 31. 1. 2005 vydal žalovaný jako výsledek výkonu státního odborného dozoru
ve smyslu §19b odst. 4 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění pozdějších předpisů,
prováděného od 20. 9. 2004 do 29. 11. 2004, opatření k nápravě. Tímto opatřením bylo žalobci
v části A) doporučeno vydat nový účtový rozvrh účetní jednotky naplňující §8 zákona
č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů, a dále mu bylo uloženo, aby uhradil
částku 12.681.997,43 Kč v termínu do třiceti dnů od doručení opatření. V části B) opatření
mu bylo doporučeno vydat nový účtový rozvrh a uloženo provést opravu účtování ekonomicky
oprávněných nákladů závazku veřejné služby v souladu se zjištěním kontrolního orgánu.
V poučení žalovaný mj. uvedl, že proti opatření k nápravě není odvolání ani jiný opravný
prostředek přípustný.
Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou. Konkrétně brojil proti výroku pod
písmenem A., odst. 2, jímž mu bylo uloženo uhradit částku 12.681.997,43 Kč. Dále uvedl,
že „toto Opatření k nápravě je však vydáno v těsné souvislosti se dvěma dalšími rozhodnutími
žalovaného, a to Protokolem a Rozhodnutím o námitkách proti protokolu čj. OD – 03/04 ze dne
12. 1. 2005, vydaným pod čj. 16028/2005/DOP. Žalobce se domnívá, že tato vazba je natolik
silná, že je nutno, aby došlo ke zrušení i Protokolu a Rozhodnutí o námitkách, a to vše z titulu
jejich nezákonnosti (...)“.
Městský soud v Praze dospěl k závěru, že žalobce podal žalobu proti třem „úkonům
žalovaného správního orgánu“ a uvedl, že „ačkoliv jde o úkony správního orgánu, které na sebe
časově i obsahově navazují, posuzoval soud splnění zákonem stanovených podmínek
pro projednání žaloby samostatně ve vztahu k jednotlivým napadeným úkonům žalovaného
správního orgánu“. Žalobu následně usnesením ze dne 31. 8. 2006, čj. 11 Ca 113/2005 - 96,
odmítl v části směřující proti protokolu ze dne 7. 12. 2004 a proti rozhodnutí o námitkách ze dne
12. 1. 2005, a stejně tak i v části směřující proti rozhodnutí o opatření k nápravě. Soud
své rozhodnutí zdůvodnil tak, že protokol ani rozhodnutí o námitkách nejsou rozhodnutími,
jimiž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti žalobce ve smyslu §65
odst. 1 s. ř. s. Ve vztahu k opatření k nápravě uvedl, že s ohledem na skutečnost, že opatřením
byly žalobci uloženy určité povinnosti, jde o rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Zmínil
však, že vzhledem k systematickému členění zákona o finanční kontrole [zařazení §18 cit. zákona
do stejné části jako §13 odst. 1 cit. zákona] se vzájemné vztahy mezi kontrolními orgány
a kontrolovanými osobami řídí částí třetí zákona o státní kontrole, a §26 zákona o státní
kontrole odkazuje na použití správního řádu, měl tedy správní orgán postupovat podle zákona
č. 71/1967 Sb., o správním řízení, ve znění pozdějších předpisů. Podle §53 zákona o správním
řízení má účastník právo na odvolání, žalobce měl tudíž právo odvolat se proti opatření
k nápravě. Žalobce se však řídil nesprávným poučením žalovaného a podal žalobu soudu. Soud
za takové situace postupoval podle §46 odst. 5 s. ř. s. a žalobu v této části odmítl a věc postoupil
k vyřízení opravného prostředku správnímu orgánu k tomu příslušnému (v daném případě
Ministerstvu dopravy).
Žalobce (dále též „stěžovatel“) napadl rozhodnutí městského soudu včasnou kasační
stížností, v níž namítl nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu [§103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.].
Stěžovatel předně namítá nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu ve vztahu
k úkonům správního orgánu - viz výrok prvý napadeného rozhodnutí (protokol a rozhodnutí
o námitkách) s tím, že tyto úkony jsou zásadním podkladem pro vydání opatření k nápravě
a samy o sobě nemohly být napadeny žalobou. Soud by měl v návaznosti na zrušení správního
rozhodnutí (zde opatření) zrušit i navazující (stěžovatel měl zřejmě na mysli předcházející
rozhodnutí) nezákonná rozhodnutí, neboť pokud by zrušena nebyla, žalovaný by opět mohl
vydat rozhodnutí, jímž by stěžovatele zkrátil na jeho právech a uložil mu povinnost k zaplacení
12.681.997,43 Kč.
Ve vztahu k výroku druhému napadeného rozhodnutí stěžovatel uvádí, že soud
nesprávně zhodnotil, podle jakých právních předpisů měl správní orgán v rámci státního
odborného dozoru postupovat. Stěžovatel nesouhlasí s argumentací soudu, že na základě zákona
o finanční kontrole je nutno podpůrně postupovat podle procesních pravidel uvedených
v zákoně č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů. Takové pravidlo
se uplatní pouze u kontroly prováděné na místě, na další úkony jej použít nelze. Stěžovatel má
za to, že žalovaný vůbec neměl přistoupit k vydání opatření k nápravě, neboť to může vydat
podle §18 odst. 2 zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně
některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů, pouze tehdy,
stanoví-li tak zvláštní předpis. Výkon státního odborného dozoru a finanční kontroly spadá
do přenesené působnosti kraje a vydání opatření k nápravě mu žádný zvláštní předpis
neumožňuje. Stěžovatel je toho názoru, že uzavření kontroly rozhodnutím o námitkách proti
protokolu bylo jedním stádiem, jež nemělo pokračovat vydáním opatření k nápravě. Správní
orgán měl dále postupovat podle správního řádu a zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových
pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, a na základě posledně zmíněného
právního předpisu měl uložit odvod a penále a stěžovateli měl v souladu se zákonem umožnit
použití opravných prostředků.
Stěžovatel z uvedených důvodů navrhl, aby Nejvyšší správní soud usnesení Městského
soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Požádal taktéž o přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti a zdejší soud svým rozhodnutím ze dne 12. 4. 2007,
čj. 8 Afs 152/2006 - 139, jeho návrhu vyhověl.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 7. 11. 2006 uvedl, že důvodem
finanční kontrole u stěžovatele bylo zkoumání toku veřejnoprávních finančních prostředků, které
žalovaný poskytuje na zajištění základní dopravní obslužnosti jako úhradu prokazatelné ztráty,
a to především s cílem ověření, zda stěžovatel použil poskytnuté finanční prostředky v souladu
se smlouvou o zajištění základní dopravní obslužnosti. Kontrolou provedenou v souladu
se zákony o silniční dopravě, o finanční kontrole ve veřejné správě a zákonem o státní kontrole
bylo zjištěno, že stěžovatel předmětnou částku nepoužil v souladu s účelem, na který mu byla
poskytnuta [porušena byla jak ustanovení zákona o silniční dopravě, tak i příslušná ustanovení
smlouvy]. Dle zmíněné smlouvy [čl. V odst. 4] se stěžovatel zavázal finanční prostředky použité
v rozporu se zákonem vrátit do jednoho měsíce. Usnesení městského soudu považuje za zákonné
a navrhuje, aby Nejvyšší správní soud stěžovatelovu kasační stížnost zamítl.
Důvodnost kasační stížnosti Nejvyšší správní soud posoudil v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
Soud přistoupil k přezkoumání první stěžovatelovy námitky směřující k výroku
o odmítnutí návrhu v části, kde stěžovatel brojil proti protokolu a rozhodnutí o námitkách.
Městský soud dospěl k závěru, že nejde o rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s. a Nejvyšší správní
soud s tímto právním závěrem souhlasí. Podle §15 zákona o státní kontrole se o kontrolním
zjištění pořizuje protokol, který obsahuje zejména popis zjištěných skutečností s uvedením
nedostatků a označení ustanovení právních přepisů, které byly porušeny. Jde tedy o zápis
skutkových zjištění vyplývajících z provedené kontroly, a nejedná se o rozhodnutí, jímž
by se závazně určovala práva a povinnosti kontrolovaného subjektu. Kontrolní pracovníci jsou
povinni kontrolované osoby seznámit s obsahem protokolu a předat jim stejnopis (§16 téhož
zákona), a ty pak mají právo podat proti protokolu písemné a zdůvodněné námitky ve stanovené
lhůtě (§17 cit. zákona). Avšak ani rozhodnutí o námitkách, s odvoláním na konstantní judikaturu
Nevyššího správního soudu – viz např. usnesení ze dne 12. 2. 2004, čj. 5 A 55/2001 - 68,
publikováno ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu pod č. 567/2005, není úkonem
správního orgánu zakládajícím, měnícím, rušícím nebo závazně určujícím práva či povinnosti
kontrolovaného subjektu. Zamítnutí námitek kontrolovaného subjektu má pouze ten následek,
že se nemění závěr kontrolního protokolu. Za rozhodnutí zasahující do práv stěžovatele
lze v daném případě považovat až takové rozhodnutí, jímž mu byla uložena konkrétní povinnost.
Nejvyšší správní soud nemůže souhlasit se stěžovatelovou argumentací, že jde o úkony,
jež jsou zásadním podkladem pro vydání opatření k nápravě a soud by měl v návaznosti
na zrušení správního rozhodnutí zrušit i předcházející úkony (stěžovatel použil výraz rozhodnutí).
Předně, jak již bylo uvedeno, uvedené úkony správního orgánu nelze považovat za rozhodnutí
ve smyslu §65 s. ř. s. Soud by v případě, že by při meritorním přezkumu dospěl k závěru,
že napadené rozhodnutí je nezákonné a že nezákonné je i předcházející rozhodnutí, mohl
na základě §78 odst. 3 zrušit i rozhodnutí správního orgánu nižšího stupně, které předcházelo.
V daném případě je však podmínkou, že se musí jednat o rozhodnutí. Jiné úkony než rozhodnutí
soud přezkoumá v rámci žalobních bodů, shledá-li nedostatky mající vliv na zákonnost
napadeného rozhodnutí, toto rozhodnutí zruší a věc vrátí správnímu orgánu k dalšímu řízení.
Správní orgán je vázán právním názorem, který soud vyslovil ve zrušujícím rozsudku či rozsudku
vyslovujícím nicotnost [§78 odst. 5 s. ř. s.]. Soud tedy jiné úkony správního orgánu neruší,
a naopak správní orgán je povinen uvést předloženou věc do souladu s instrukcemi soudu
vyjádřenými v rozsudku.
Tento okruh stěžovatelových námitek Nejvyšší správní soud neshledal důvodným.
Druhý okruh stěžovatelových námitek představuje nesouhlas stěžovatele s právním
závěrem městského soudu, podle kterých předpisů se má v dané věci postupovat, a s oprávněním
správního orgánu k vydání opatření k nápravě.
Nejvyšší správní soud k těmto námitkám podotýká, že městský soud v napadeném
rozhodnutí dospěl k závěru, že žalovaný měl při rozhodování o opatření k nápravě postupovat
podle zákona o správním řízení a stěžovatele poučit o možnosti podat odvolání ve smyslu §53
téhož zákona. Stěžovatel měl v daném případě tedy možnost podat odvolání, avšak byl správním
orgánem nesprávně poučen. Městský soud proto postupoval podle §46 odst. 5 s. ř. s., žalobu
odmítl a věc postoupil Ministerstvu dopravy k rozhodnutí o odvolání.
Zdejší soud souhlasí s argumentací městského soudu vztahující se k nutnosti použití
zákona o správním řízení. Zákon č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě (ve znění účinném v době
rozhodování správního orgánu), procesní pravidla k výkonu státního odborného dozoru (§19b)
neobsahuje. Zákon o finanční kontrole ve veřejné správě v hlavě II. obsahuje pouze dílčí
procesní pravidla pro provádění kontroly. Lze souhlasit i se závěrem soudu prvního stupně
o aplikaci zákona o státní kontrole. Platí-li použití zákona o státní kontrole pro vzájemné vztahy
mezi kontrolními orgány a kontrolovanými osobami při výkonu veřejnosprávní kontroly na místě
(§13 odst. 1 cit. zákona), platí totéž i v případě jiné kontroly než prováděné na místě,
a to zejména za situace, kdy zákon o finanční kontrole v hlavě II. na jiný typ kontroly
nepamatoval. Bylo by nepřípustné, aby kontrolovaná osoba, u níž byla kontrola provedena jiným
způsobem (např. předložením příslušných dokladů kontrolnímu orgánu), byla tímto postupem
znevýhodněna oproti kontrolované osobě v případě kontroly na místě. Z toho vyplývá,
že kontrolovaná osoba, i když u ní neproběhla přímo kontrola na místě, má právo na využití
všech námitek a opravných prostředků zakotvených v zákoně o státní kontrole. Zákon o státní
kontrole v §26 předvídá použití správního řádu. Ostatně, i kdyby tohoto usnesení nebylo,
je třeba poukázat na to, že správní řád je subsidiárním předpisem, a je nutno jej aplikovat
při rozhodování o právech a povinnostech právních či fyzických osob ve veřejnoprávním vztahu,
pokud zvláštní předpis nemá odlišnou procesní úpravu.
Za dané situace, tj. situace, kdy odvolací správní orgán, má rozhodnout o stěžovatelově
odvolání, by bylo předčasné zabývat s dalšími stěžovatelovými námitkami, neboť odvolací orgán
v rámci svého rozhodování by měl posoudit i otázku, zda podřízený správní orgán postupoval
v intencích zákona a zda vůbec byl k vydání opatření k nápravě oprávněn. Bylo by nepřípustné,
pokud by Nejvyšší správní soud předjímal jeho rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud podotýká, že stěžovatel má právo rozhodnutí odvolacího orgánu
napadnout opět správní žalobou a následně i kasační stížností.
Nejvyšší správní soud napadené rozhodnutí přezkoumal v souladu s ustanovením §109
odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel ve své kasační stížnosti.
Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost nedůvodnou,
a proto ji podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl bez jednání (§109 odst. 1 s. ř. s.).
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1, větu první, s. ř. s.,
dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo
na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci
úspěch neměl. Stěžovatel v soudním řízení úspěch neměl, proto nemá právo na náhradu nákladů
řízení. Žalobce náhradu nákladů řízení neuplatnil a dle obsahu spisu mu žádné náklady řízení
nevznikly, proto soud rozhodl, že se žalobci náhrada nákladů řízení nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. února 2008
JUDr. Petr Příhoda
předseda senátu