ECLI:CZ:NSS:2008:8.APS.5.2007:133
sp. zn. 8 Aps 5/2007 - 133
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Petra Příhody
a soudů JUDr. Michala Mazance a JUDr. Jana Passera, PhD. v právní věci žalobce: J. S.,
zastoupeného Mgr. Josefem Pelechem, advokátem se sídlem Plzeň, Kardinála Berana 1157/32,
proti žalovanému: Finanční úřad v Plzni, Plzeň, nám. Českých bratří 8, v řízení o žalobě na
ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, o kasační stížnosti proti usnesení Krajského
soudu v Plzni ze dne 11. 4. 2007, čj. 57 Ca 2/2007 – 101,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 11. 4. 2007, čj. 57 Ca 2/2007 – 101
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Podáním ze dne 3. 1. 2007, označeným výslovně jako žaloba na ochranu před
nezákonným zásahem správního orgánu podle §82 s. ř. s. se žalobce domáhal vydání rozsudku,
kterým by žalovanému bylo nařízeno provést v rámci probíhající daňové kontroly důkazy,
navrhované žalovaným. Podáním ze dne 29. 1. 2007, doručeným Krajskému soudu v Plzni dne
31. 1. 2007, žalobce upřesnil návrh rozsudečného výroku (petit žaloby) tak, že „žalovanému
se nařizuje provést v rámci probíhající daňové kontroly, případně v navazujícím vyměřovacím
řízení, důkazy navrhované žalobcem, a to konkrétně výslech svědka I. G., majitele firmy Gerceket
Industrieservice, se sídlem Gewerbepark Schalke, Uechtingstrasse 17-19, D-45881,
Gelsenkirchen, SRN, za účelem zjištění, zda sortovací a třídící práce pro žalobce provedla firma
pana Š. K., a grafologického posudku za účelem zjištění, zda příkazy k úhradě částky 150000
EUR a 174000 EUR byly vyplněny panem J. P..“
Usnesením Krajského soudu v Plzni ze dne 11. 4. 2007, čj. 57 Ca 2/2007 – 101 byla
žaloba a návrh na vydání předběžného opatření odmítnuty. Zároveň bylo vysloveno, že žádný
z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Jak vyplývá z odůvodnění tohoto usnesení, krajský soud, aniž by předjímal,
zda se v daném případě jedná o nezákonný zásah, či zda je žaloba nedůvodná, dospěl k závěru,
že za situace, kdy daňová kontrola byla již ukončena a žalobce má možnost se bránit proti
dodatečnému platebnímu výměru odvoláním, a v případě zamítnutí odvolání následně žalobou
proti rozhodnutí správního orgánu, kde může namítat nezákonnost spočívající v neprovedení
navrhovaných důkazů, se může ve smyslu §85 s. ř. s. domáhat ochrany jinými právními
prostředky. Na základě této úvahy krajský soud dovodil, že žaloba je nepřípustná a podle §46
odst. 1 písm. d) s. ř. s. ji odmítl. Pokud se týká návrhu na předběžné opatření, krajský soud
poukázal na to, že tento procesní návrh sdílí osud věci hlavní s tím, že o samotné žalobě bylo
rozhodnuto bez zbytečných průtahů.
Včas podanou kasační stížností se žalobce domáhá přezkoumání a zrušení tohoto
usnesení. V této souvislosti vyslovuje nesouhlas se závěrem krajského soudu o tom, že není
možno podat žalobu podle §82 s. ř. s. dokonce i za situace, že následně (po daňové kontrole
byl vydán dodatečný platební výměr. K tomu především odkazuje na právní názor
vyslovený v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2005,
čj. 2 Afs 144/2004 – 110 (s citací příslušných pasáží odůvodnění tohoto rozhodnutí). Dále
(dle stěžovatele) nemůže obstát závěr krajského soudu, že tvrzení žalobce, že nezákonná je celá
daňová kontrola, je novým žalobním bodem, který byl uplatněn po uplynutí lhůty k podání
žaloby stanovené v §84 odst. 1 s. ř. s. Nezákonnost celé daňové kontroly již vyplývala z bodů III
a IV žaloby. Konečně žalobce namítá, že krajský soud měl podle §87 s. ř. s. rozhodnout
rozsudkem a ne žalobu odmítnout. Zde odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 20. 2. 2007, čj. 5 Aps 4/2006 – 93.
Žalovaný nepodal vyjádření ke kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení Krajského soudu v Plzni v rozsahu
důvodů uvedených v kasační stížnosti. Vycházel z následujících skutečností, úvah a závěrů.
V prvé řadě je třeba přisvědčit stěžovateli, že samotné ukončení (navíc ještě žalobcem
zpochybňované) kontroly, a vydání dodatečného platebního výměru (v době rozsudku
krajského soudu zřejmě nepravomocného) nevylučuje (bez dalšího) podání žaloby podle §82
a násl. V tomto směru je možno odkázat usnesení rozšířeného senátu ze dne 31. 8. 2005,
čj. 2 Afs 144/2004 – 110 citované žalobcem v dotyčných pasážích, publikované pod č. 735/2006
Sb. NSS (viz též www.nssoud.cz). V tomto usnesení bylo mj. konstatováno, že §85 s. ř. s. nelze
vykládat tak, že by vylučoval soudní ochranu před nezákonným zásahem, existuje-li jiný prostředek ochrany nebo
nápravy. Zmíněné ustanovení pouze požaduje v souladu s celkovou koncepcí subsidiarity soudní ochrany
poskytované správními soudy, aby žalobce předtím, než se obrátí na soud, využil tohoto jiného právního
prostředku, který má k dispozici. Nedosáhne-li jeho prostřednictvím ochrany nebo nápravy, tj. pokud
jej bezvýsledně vyčerpá, může žalovat u správního soudu dle §82 s. ř. s. V případě nezákonné daňové kontroly
jsou tímto jiným prostředkem ochrany námitky proti postupu pracovníka správce daně podle §16 odst. 4 písm. d)
daňového řádu. Již proto nemůže obstát závěr krajského soudu o odmítnutí žaloby opírající
se o §85 a 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s s důvody v tomto usnesení uvedenými.
I řízení o ochraně proti nezákonnému zásahu je ovládáno dispoziční zásadou.
Pro rozhodnutí soudu o žalobě podle §82 s. ř. s. je tedy podstatný návrh rozsudečného výroku
(petit žaloby), kterým je soud zásadně vázán. V daném případě žalobce navrhoval, aby soud
žalovanému uložil v rámci daňové kontroly či v navazujícím řízení provést určité „důkazy,“
(nenavrhoval tedy výrok tak, jak předkládá §87 odst. 2 s. ř. s.). Je skutečností, že argumentaci
o nezákonnosti celé kontroly do určité míry obsahuje již samotná žaloba. Šlo však vždy
(i v závěrečném návrhu u jednání) toliko o argumentaci podporující požadavek na provedení
„důkazů,“ aniž by zároveň došlo ke změně petitu žaloby tak, aby odpovídal uvedenému
ustanovení.
Jak v citovaném usnesení rozšířeného senátu, tak i např. v rozsudku zdejšího soudu
ze dne 16. 1. 2008, čj. 3 Aps 3/2006 – 54 se Nejvyšší správní soud zabýval pojmem zásahu
ve smyslu §82 a násl. s. ř. s. Dovodil, že jím rozumí velké množství faktických činností správních orgánů,
ke kterým jsou různými zákony oprávněny. Jde o úkony neformální, pro které mohou a nemusí být stanovena
pravidla, např. faktické pokyny (typicky v dopravě), bezprostřední zásahy (při ohrožení, při demonstraci, příkazy
ke zjednání nápravy), zajišťovací úkony atd. Jedná se tedy obecně o úkony, které nejsou činěny formou rozhodnutí,
ale přesto jsou závazné pro osoby, vůči nimž směřují. Tyto osoby jsou povinny na jejich základě konat, nějaké
činnosti se zdržet nebo nějaké jednání strpět, a to na základě jak písemného, tak i faktického (ústního či jinak
vyjádřeného) pokynu či příkazu. Kromě neformálnosti samotného zásahu je neformální i donucení v případě
nerespektování pokynu či příkazu. Při nedodržení zákona nebo překročení jeho rámce by se mohlo jednat
o nezákonný zásah. Nemůže se však o něj jednat, plní-li správní orgán své úkoly v rámci svých pravomocí
a kompetencí způsobem, který zákon umožňuje, resp. přímo stanoví.
V posledně uvedeném rozsudku pak Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že faktické
jednání správních orgánů musí pro to, by bylo „zásahem“ ve smyslu §82 s. ř. s., naplňovat mj. dva znaky: 1)
musí jít o aktivitu (úkon), nemůže se jednat o pasivitu (nekonání) správního orgánu, a 2) úkon musí být
pro osoby, vůči nimž směřuje, závazný tak, aby tyto osoby na základě tohoto úkonu byly povinny něco dát, konat,
nekonat (opominout, zdržet se) či strpět.
Nebyly dány ani důvody pro odmítnutí žaloby podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Jak bylo konstatováno např. v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 9. 2006,
čj. 3 Aps 3/2005 – 139, pokud soud zvažuje naplnění jednotlivých znaků, kterými je definován nezákonný
zásah, přičemž dospěl k závěru, že tomu v dané věci tak není, nejedná se o nedostatek podmínek řízení dle §46
odst. 1 písm. a) s. ř. s., nýbrž o nesplnění definičních znaků nezákonného zásahu dle §82 s. ř. s. Žaloba
je v důsledku nesplnění podmínek ust. §82 s. ř. s. podle §87 odst. 3 s. ř. s. nedůvodná, nikoli neprojednatelná.
Za podmínky řízení lze označit předpoklady, při jejichž splnění lze ve věci meritorně rozhodnout. V případě
žaloby dle §82 s. ř. s. musí být splněny obecné podmínky na straně účastníků řízení, tj. způsobilost být
účastníkem řízení, procesní způsobilost, a dále dle citovaného ustanovení musí být též splněna povinnost tvrzení
žalobce, že byl zkrácen na svých právech nezákonným zásahem. Závěr o tom, zda se skutečně jednalo
o nezákonný zásah, kterým by žalobce mohl být na svých právech zkrácen, je již hmotněprávním posouzením věci,
dle něhož je posouzena důvodnost žaloby.
I v této (nyní projednávané) věci Nejvyšší správní soud neshledal důvod odchýlit
se od stanovisek vyjádřených v těchto judikátech. Proto bylo kasační stížností napadené usnesení
Krajského soudu v Plzni – pokud se týká výroku ad I o odmítnutí žaloby – zrušeno. Jelikož
se výrok usnesení ad II, týkající se návrhu na předběžné opatření, opírá toliko o skutečnost,
že již bylo rozhodnuto o žalobě, bylo nutno zrušit i tuto část. V souladu s §110 odst. 1 s. ř. s.
byla věc vrácena tomuto krajskému soudu k dalšímu řízení, ve kterém je tento soud vázán
právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.). V novém rozhodnutí
krajský soud rozhodne i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. února 2008
JUDr. Petr Příhoda
předseda senátu