ECLI:CZ:NSS:2008:8.APS.6.2007:247
sp. zn. 8 Aps 6/2007 - 247
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy
JUDr. Josefa Baxy a soudců JUDr. Miluše Doškové, JUDr. Michala Mazance, JUDr. Karla Šimky,
JUDr. Milady Tomkové, JUDr. Marie Turkové a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobce:
ArcelorMittal Ostrava a.s., se sídlem Ostrava - Kunčice, Vratimovská 689, zastoupen
Mgr. Ing. Ludvíkem Juřičkou, advokátem v Brně, nám. Svobody 20, proti žalovanému: Úřad
pro ochranu hospodářské soutěže se sídlem Brno, tr. Kpt. Jaroše 7, za účasti: OSINEK, a.s.,
se sídlem Ostrava -Vítkovice, Ruská 56/397, zastoupen Mgr. Ing. Petrem Severou, LL.M.,
advokátem v Praze 1 , Křižovnické nám. 193/2, v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným
zásahem, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 31. 10. 2006,
č. j. 62/Ca 4/2006 - 161,
takto:
I. Posouzení, zda úkon správního orgánu může být pojmově nezákonným zásahem,
pokynem nebo donucením ve smyslu §82 s. ř. s., je otázkou důvodnosti žaloby
(součástí rozhodnutí ve věci samé), nikoli otázkou existence podmínek řízení
dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
II. Věc se vrací k dalšímu projednání a rozhodnutí osmému senátu.
Odůvodnění:
Žalobce se žalobou podanou dne 26. 1. 2006 u Krajského soudu v Brně domáhal ochrany
před nezákonným zásahem žalovaného; požadoval, aby krajský soud uložil žalovanému
(a jeho předsedovi), aby se zdrželi jakýchkoli procesních úkonů v řízení o možném porušení
§11 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů
(tedy v řízení ve věci možného zneužívání dominantního postavení).
Krajský soud usnesením ze dne 31. 10. 2006 č. j. 62 Ca 4/2006 - 161 žalobu odmítl
podle §46 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“); shledal
že vedení správního řízení nenaplňuje pojem zásahu ve smyslu §82 s. ř. s., není z materiálního
ani formální hlediska úkonem, na který by cit. ustanovení s. ř. s. dopadalo. Za této situace měl
za to, že chybí základní podmínka řízení o žalobě podle §82 s. ř. s.
Žalobce napadl usnesení krajského soudu kasační stížností; v rámci tohoto řízení se osmý
senát Nejvyššího správního soudu zabýval mimo jiné otázkou, ve které fázi řízení má krajský
soud posoudit, zda je úkon správního orgánu, v němž podle žalobního tvrzení spočívá
nezákonný zásah, úkonem, který může být pojmově zásahem ve smyslu §82 s. ř. s. – může
tak podle názoru osmého senátu učinit ve fázi zkoumání podmínek řízení, nebo ve fázi
meritorního přezkumu. Rozhodující senát při předběžném posouzení věci dospěl k názoru,
že správné je prvé řešení, tedy zkoumání „způsobilosti“ správního úkonu zasáhnout veřejná
subjektivní práva žalobce ve fázi zkoumání podmínek řízení. Ty budou naplněny jen za situace,
kdy zde bude jak subjektivní žalobcovo tvrzení o zkrácení na právech určitým „zásahem“
správního orgánu, tak objektivní posouzení, zda žalobcem tvrzený „zásah“ takovým zásahem
pojmově vůbec může být. Je-li zcela zjevné, že se o zásah ve smyslu §82 s. ř. s. pojmově jednat
nemůže, je namístě žalobu odmítnout podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro neodstranitelný
nedostatek podmínek řízení.
Tento právní názor je však odlišný od právního názoru vysloveného 3. senátem
v rozsudku ze dne 20. 9. 2006 č. j. 3 Aps 3/2005 - 139 (publ. pod č. 1010/2007 Sb. NSS);
v něm Nejvyšší správní soud vyslovil názor, že pokud soud zvažoval naplnění jednotlivých znaků,
kterými je definován nezákonný zásah, přičemž dospěl k závěru, že tomu tak v dané věci není,
nejedná se o nedostatek podmínek řízení dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., nýbrž o nesplnění
definičních znaků nezákonného zásahu dle §82 s. ř. s. – žaloba je (v důsledku nesplnění
podmínek §82 s. ř. s.) podle §87 odst. 3 s. ř. s. nedůvodná, nikoliv neprojednatelná. V rozsudku
ze dne 19. 9. 2007 č. j. 9 Aps 1/2007 - 68 pak Nejvyšší správní soud uzavřel, že k podání žaloby
na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu je aktivně legitimována každá osoba,
která tvrdí, že byla tímto zásahem přímo zkrácena na svých právech. Soud proto v rámci úvahy
o splnění podmínek řízení zkoumá pouze toto tvrzení, nikoli jeho důvodnost, neboť to je
předmětem vlastního meritorního posouzení věci.
Otázka předložená k posouzení rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu
v souhlasu s §17 odst. 1 s. ř. s. tedy zní, zda posouzení „způsobilosti“ úkonu správního orgánu
zasáhnout veřejná subjektivní práva ve smyslu §82 s. ř. s. je součástí zkoumání podmínek řízení,
anebo rozhodnutí ve věci samé.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu věc posoudil
takto:
I ve správním soudnictví jsou podmínky řízení vnímány jako takové podmínky,
za nichž soud může rozhodnout ve věci samé; jejich nedostatek tedy brání soudu vydat meritorní
rozhodnutí (srov. §103 o. s. ř. podpůrně za použití §64 s. ř. s.). Jsou chápány jako podmínky
přípustnosti procesu jakožto celku, přičemž se upínají k procesním úkonům stran či soudu.
Již v období mezi dvěma světovými válkami Prof. JUDr. Václav Hora ve svém stěžejním díle
Československé civilní právo procesní (díl II., Řízení před soudy prvé stolice, v Praze 1932,
str. 116) naléhavě upozorňoval: „Procesní podmínky jsou sice v těsném vztahu k proc. úkonům,
poněvadž na nich závisí přípustnost těchto úkonů, ale nesmí býti s těmito proc. úkony ztotožňovány. Existují
samy o sobě, namnoze ještě před tím, než k proc. úkonu došlo.“ Teorie procesního práva i soudní praxe
řadí mezi podmínky řízení na straně soudu především pravomoc, příslušnost, na straně účastníků
řízení způsobilost být účastníkem řízení, procesní způsobilost, popřípadě též plná moc
zmocněnce v případě zastoupení, úkony soudu i úkony stran jsou pak vázány společnými
podmínkami– překážkou litispendence a překážkou věci rozsouzené.
Dalšími okolnostmi, které obvykle brání věcnému projednání návrhu (žaloby)
ve správním soudnictví jsou (srov. §46 odst. 1 s. ř. s.): opožděnost (předčasnost) žaloby, podání
zjevně neoprávněnou osobou, nepřípustnost.
Specifickým důvodem, jenž vylučuje další postup řízení, jsou neodstraněné vady žaloby
(srov. §37 odst. 5 s. ř. s.).
Jsou-li naplněny zákonné předpoklady, soud žalobu odmítne, aniž by se mohl zabývat
její důvodností. K posouzení důvodnosti žaloby tedy soud může přistoupit jen tehdy, byla-li včas
podána přípustná žaloba osobou k tomu oprávněnou a pokračování v řízení nebrání
neodstraněné vady žaloby nebo nedostatek podmínek řízení.
Ustanovení §82 s. ř. s. pod nadpisem „žalobní legitimace“ stanoví, že každý, kdo tvrdí,
že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením
(dále jen „zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu
nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat
ochrany proti němu, trvá-li takový zásah nebo jeho důsledky anebo hrozí-li jeho opakování.
Podle §85 s.ř.s. je žaloba nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními
prostředky nebo domáhá-li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný.
Postavení žalobce jako účastníka řízení o žalobě podle §82 s. ř. s. je (ve spojení
s §33 odst. 1 s. ř. s. podle něhož jsou účastníky řízení navrhovatel (žalobce) a odpůrce (žalovaný)
nebo ti, o nichž to stanoví tento zákon) dáno jeho tvrzením. Citované ustanovení §82 s. ř. s.
tak pod nadpisem „aktivní legitimace“ vymezuje okruh tvrzení, která musí žalobce podat,
aby jeho procesní úkon (žaloba) měl zamýšlené účinky, tj. dal vzniku příslušnému procesně
právnímu vztahu a vedl soud k rozhodnutí, tj. výroku směřujícímu k ochraně veřejného
subjektivního práva. V průběhu řízení je proto nutno zkoumat, zda žalobce tvrzenou aktivní
věcnou legitimaci k podání žaloby skutečně měl, resp., zda se žalovaný státní orgán tvrzeného
zásahu do veřejných subjektivních práv skutečně dopustil (zda je tedy skutečně věcně pasivně
legitimován). V tomto smyslu je třeba institut aktivní legitimace chápat v tradičním pojetí
jako oprávnění vyplývající z hmotného práva; má ji ten z účastníků, komu svědčí subjektivní
právo nebo povinnost, o něž se v řízení jedná. Posouzení jednotlivých definičních znaků
tvrzeného nezákonného zásahu (zkrácení na právech, nezákonnost zásahu) představuje
vždy úvahu ve věci samé, která v konečném důsledku může vést nanejvýš k zamítnutí žaloby
(se závěrem, že k tvrzenému zásahu vůči žalobci nedošlo, nebo že k němu sice došlo, nebyl
však nezákonný, anebo sice nezákonným byl, avšak žalobce jím nebyl přímo zkrácen na svých
subjektivních právech) - §87 odst. 3 s. ř. s., - nikoliv k jejímu odmítnutí pro neodstranitelný
nedostatek podmínek řízení. Jednotlivé definiční znaky aktivní legitimace k žalobě
podle §82 s. ř. s. nepředstavují speciální formulace podmínek řízení, při jejichž „zjištěné absenci“
se klade absolutní překážka postupu procesu takže soud nemůže vydat rozhodnutí o věci,
o kterou běží.
Jiný přístup k hodnocení definičních znaků nezákonného zásahu v jeho jednotlivých
komponentech by vedl k tomu, že žaloba by mohla být též odmítnuta pro nedostatek pravomoci
soudu (jako podmínky řízení) podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. v případě, že tvrzený zásah
by nebyl shledán zásahem, popř. nezákonným zásahem (neboť podle §4 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
soudy rozhodují jen o ochraně před nezákonným zásahem), nebo též pro podání zjevně
neoprávněnou osobou podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. (nebyl-li zásah zjevně zásahem,
pak zjevně nemohlo být zasaženo do práv žalobce), anebo rovněž pro nepřípustnost
podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. (neboť nebyl-li zásah zjevně zásahem, pak zde není objektivně
„způsobilý předmět“ žaloby – analogicky ust. §70 písm. a) s. ř. s.). Argumentace senátu
předkládajícího věc k posouzení rozšířenému senátu směřuje k prosazení institutu obdobnému
v řízení např. dovolacím podle o. s. ř. či před Ústavním soudem, a to potud, pokud v těchto
procesních úpravách existuje možnost odmítnout návrh pro zjevnou nedůvodnost
(bezdůvodnost). Takovou možnost však s. ř. s. v řízení podle dílu třetího hlavy druhé s. ř. s.
neupravuje.
S uvedeným právním názorem rozšířený senát vrací věc osmému senátu, aby rozhodl
ve věci samé.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. prosince 2008
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu