ECLI:CZ:NSS:2008:9.AS.16.2008:76
sp. zn. 9 As 16/2008 - 76
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Daniely
Zemanové a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Radana Malíka v právní věci
žalobce: prof. Ing. V. K., CSc., zastoupeného Mgr. Antonínem Zralým, advokátem se
sídlem Ponávka 2, Brno, proti žalovanému: Národní bezpečnostní úřad, se sídlem Na
Popelce 2/16, Praha, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 3. 2006, č. j. 2606/2005-
NBÚ/07-ZO, ve věci vydání osvědčení pro styk s utajovanými skutečnostmi, o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 21. 11. 2007, č. j. 7 Ca
107/2006 - 52,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení
shora označeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“),
kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí náměstkyně ředitele pověřené
řízením Národního bezpečnostního úřadu (dále jen „odvolací orgán“) ze dne 29. 3. 2006,
č. j. 2606/2005-NBÚ/07-ZO. Tímto rozhodnutím byla zamítnuta stížnost stěžovatele
proti rozhodnutí Národního bezpečnostního úřadu (dále jen „NBÚ“ nebo „Úřad“)
ze dne 16. 11. 2005, č. j. 55612/2005-NBÚ/PFO-P, jímž byl stěžovateli oznámen zánik
platnosti osvědčení č. 008077 pro stupeň utajení „Tajné“ s odůvodněním, že stěžovatel
přestal splňovat podmínky pro vydání osvědčení pro stupně „Důvěrné“, „Tajné“ a „Přísně
tajné“ uvedené v ustanovení §18 odst. 2 písm. c) zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně
utajovaných skutečností (dále jen „zákon č. 148/1998 Sb.“ nebo „zákon o ochraně
utajovaných skutečností“). Stěžovatel se v rozporu s ustanovením §73 odst. 3 zákona
č. 65/1965 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákoník práce“)
stal členem představenstva společnosti OPROX, a. s., přičemž o působení ve statutárním
orgánu jmenované společnosti se při bezpečnostním pohovoru nezmínil. Jednání
stěžovatele může mít dle názoru NBÚ vliv na důvěryhodnost jeho osoby a Úřad v něm
shledal bezpečnostní riziko podle §23 odst. 2 písm. d) zákona o ochraně utajovaných
skutečností.
Stěžovatel v žalobě činil sporným především závěr odvolacího orgánu, že byl
zaměstnancem ozbrojených sil. Městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku
poukázal na to, že zákon č. 15/1993 Sb., o Armádě České republiky a o změnách
a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
č. 15/1993 Sb.“) výslovně nedefinuje, co vše je Armádou České republiky, a nepřiznává
armádě jako celku právní subjektivitu, v ustanovení §3 odst. 1 však počítá s rozpočtovými
a příspěvkovými organizacemi v působnosti Ministerstva obrany, přičemž podle názoru
soudu právě takovou organizací byla i Vojenská akademie (nyní Univerzita obrany).
Armádu je přitom nutno považovat za součást státu (státní moci), která jedná navenek
orgány vojenské správy, Ministerstvem obrany, popř. Vojenským úřadem pro právní
zastupování, vytvořenou za účelem ochrany jeho bezpečnosti. Městský soud v napadeném
rozhodnutí dospěl k závěru, že do takto široce vymezeného pojmu nepochybně spadají
i vojenské vysoké školy. Vojenská akademie v Brně proto byla podle názoru městského
soudu součástí armády a ozbrojených sil, a na její zaměstnance se vztahovala omezující
ustanovení konkrétně §73 odst. 2, 3 a 4 tohoto zákona, podle nichž zaměstnanci
zde vyjmenovaných orgánů státní správy a organizačních složek státu nesmějí být členy
řídících nebo kontrolních orgánů právnických osob provozujících podnikatelskou činnost.
Namítané porušení dvojinstančnosti řízení v důsledku rozdílného právního posouzení
skutkového stavu ze strany odvolacího orgánu ve vztahu k rozhodnutí orgánu prvního
stupně městský soud neshledal. Jako nedůvodnou odmítl městský soud také argumentaci
stěžovatele týkající se tvrzené nepřezkoumatelnosti a nicotnosti rozhodnutí odvolacího
orgánu. Skutečnost, že o stížnosti rozhodla náměstkyně ředitele NBÚ pověřená řízením
Úřadu, nikoliv ředitel NBÚ sám, podle názoru soudu nečiní napadené rozhodnutí
nicotným. Rozhodující je v tomto ohledu pouze to, že obdobně jako ředitel byla
náměstkyně určena vládou, a měla tedy pravomoc o stížnosti rozhodnout. K námitce
nepřezkoumatelnosti pak soud uvedl, že z napadeného rozhodnutí je zcela zřejmé,
že bezpečnostní riziko je u žalobce spatřováno v porušení ustanovení §73 zákoníku
práce.
V kasační stížnosti stěžovatel uplatňuje námitku ve smyslu ustanovení §103 odst. 1
písm. a) a b) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“), namítá tak nesprávné posouzení právní otázky soudem
a vady řízení spočívající v tom, že při zjišťování skutkové podstaty byl porušen zákon
v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit
zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu měl soud, který ve věci rozhodoval,
napadené rozhodnutí správního orgánu zrušit. Stěžovatel nesouhlasí s právním názorem
vyjádřeným v odůvodnění napadeného rozsudku, podle něhož byl stěžovatel
v rozhodném období jakožto zaměstnanec vojenské vysoké školy součástí ozbrojených
sil, a proto se na něj vztahovala omezení dle ustanovení §73 odst. 3 a 4 zákoníku
práce. Městský soud podle něj posoudil nesprávně především námitku týkající
se jeho podnikatelské činnosti, neboť stejně jako správní orgány v předcházejících
rozhodnutích vycházel ze zjištění, že dlouhodobě provozoval podnikatelskou činnost
podle živnostenského zákona, aniž k tomu měl předchozí písemný souhlas svého
zaměstnavatele. Tato skutková podstata nemá oporu ve spisech a je podstatnou vadou
řízení, pro kterou měl městský soud rozhodnutí odvolacího orgánu zrušit. Podnikáním
dle ustanovení §2 odst. 1 zákona č. 513/1991 Sb., obchodního zákoníku, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „obchodní zákoník“) se rozumí soustavná činnost
prováděná samostatně podnikatelem vlastním jménem a na vlastní zodpovědnost
za účelem dosažení zisku. Podnikatelem podle citovaného zákona je mimo jiné osoba,
která podniká na základě živnostenského oprávnění. K tomu, aby mohl být učiněn
skutkový závěr, že stěžovatel vykonává podnikatelskou činnost podle §73 odst. 4
zákoníku práce, ve znění účinném od 1. 7. 2000, by musely být ve spisech obsaženy
důkazy nasvědčující tomu, že stěžovatel vykonával činnost ve smyslu §2 odst. 1
obchodního zákoníku. Pouhá existence živnostenského oprávnění ještě neznamená,
že stěžovatel podnikal. Živnostenské oprávnění jako akt správního orgánu vydávaný
na základě veřejnoprávního předpisu souvisí s legitimitou eventuelního podnikání
v předmětu činnosti vymezeném v tomto oprávnění. Živnostenský list sám o sobě
(a samotná možnost provozovat živnost) není podle názoru stěžovatele důkazním
prostředkem ke skutkovému závěru o podnikání.
Obdobně popírá stěžovatel zjištění, že byl zaměstnancem ozbrojených sil.
Ustanovení §73 odst. 2 zákoníku práce odkazuje v poznámce pod čarou na definici
ozbrojených sil uvedenou v ustanovení §3 odst. 2 a odst. 7 zákona č. 219/1999 Sb.,
o ozbrojených silách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 219/1999 Sb.“
nebo „zákon o ozbrojených silách“). Podle těchto ustanovení tvoří ozbrojené síly vojáci
v činné službě a občanští zaměstnanci. Dle §3 odst. 2 tohoto zákona se ozbrojené síly
člení na armádu, Vojenskou kancelář prezidenta republiky a Hradní stráž. V daném
případě „jde o výklad přísně taxativní“, neboť z gramatického hlediska postrádá uvození
slovy jako „např.“, „zejména“, „především“ apod. „Výklad, jaký učinil městský soud,
že pod zákonné ustanovení zákona č. 219/1999 Sb. zahrnul i subjekt v tomto taxativním výčtu
neuvedený, tj. Vojenskou akademii v Brně“, tedy podle přesvědčení stěžovatele není přípustný.
Stěžovatel naopak souhlasí s názorem městského soudu, že vojenskou školu nelze
podřadit pod Vojenskou kancelář prezidenta republiky ani pod Hradní stráž, a souhlasí
rovněž s tím, že zákon č. 15/1993 Sb., o Armádě České republiky počítá v ustanovení §3
odst. 1 s rozpočtovými organizacemi v působnosti Ministerstva obrany. Z tohoto
ustanovení však podle něj nelze dovodit, že by všechny rozpočtové organizace
v působnosti tohoto ministerstva byly součástí armády a všichni zaměstnanci těchto
rozpočtových organizací by byli „zaměstnanci ozbrojených sil“... a nelze také „činit rovnítko
mezi rozpočtovou organizací zřízenou Ministerstvem obrany a Armádou České republiky tak,
jak to ve svém odůvodnění učinil Městský soud v Praze“. Stejně tak nelze činit jakýkoliv závěr
o tom, zda je vojenská škola (dnes Univerzita obrany), součástí ozbrojených sil na základě
toho, že je financována ze státního rozpočtu. Stěžovatel uvádí, že „rozpočet kapitoly
Ministerstva obrany pro rok 2007 se dle programové struktury členil mimo jiné na Vojenské útvary
a zařízení podřízené ústřednímu správnímu orgánu a Vojenské školství, přičemž právě armáda
se dle ustanovení §13 zákona o ozbrojených silách organizačně člení na vojenské útvary a vojenská
zařízení... z toho vyplývá, že i programová struktura pro členění rozpočtu Ministerstva obrany počítá
s financemi pro armádu (vojenské útvary a zařízení) a s financemi pro vojenské školství, přičemž tyto dvě
složky jsou od sebe odděleny“, a odkazuje v této souvislosti na §29 odst. 2 zákona
o ozbrojených silách, které stanoví, že výcvik vojáků se uskutečňuje ve vojenských
objektech, vojenských újezdech, vojenských útvarech, vojenských zařízeních, vojenských
záchranných útvarech a ve vojenských školách. Pokud by úmyslem zákonodárce bylo
podřadit vojenské školy pod pojem armáda, pak by toto ustanovení neobsahovalo
vedle sebe pojmy vojenská zařízení a vojenské útvary na straně jedné a vojenské školy
na straně druhé, neboť vojenské školy by byly podřaditelné pod pojem vojenská zařízení
nebo vojenské útvary. Stěžovatel je přesvědčen, že na jeho pracovní poměr u Vojenské
akademie v Brně se ustanovení §73 odst. 3 a 4 zákoníku práce vůbec nevztahovalo ,
a že u jeho osoby byl jak správními orgány, tak městským soudem učiněn nesprávný
právní závěr o tom, že je zaměstnancem ozbrojených sil.
Nezákonnost napadeného rozsudku spočívá dle názoru stěžovatele i v nesprávném
posouzení námitky o porušení dvojinstančnosti řízení, které napadenému rozhodnutí
předcházelo. Rozhodnutí odvolacího správního orgánu bylo založeno z převážné většiny
na zcela nových právních úvahách, se kterými stěžovatel nebyl seznámen a nemohl
tak proti nim vznést své argumenty a námitky. Podle §36 odst. 8 zákona č. 148/1998 Sb.,
musí oznámení podle odst. 7 téhož paragrafu obsahovat důvody pro odnětí osvědčení,
zejména zde musí být uvedeno, z jakých podkladů NBÚ vycházel a jak je hodnotil.
Jestliže odvolací orgán změnil v převážné většině svůj právní názor oproti právnímu
názoru správního orgánu prvního stupně, a na tomto novém právním názoru založil
své rozhodnutí, pak byla porušena zásada dvojinstančnosti řízení, neboť stěžovatel neměl
možnost se k novým právním úvahám vyjádřit formou řádného opravného prostředku.
Městský soud měl proto žalobou napadené rozhodnutí zrušit, neboť v řízení
před správním orgánem 2. stupně byl dle názoru stěžovatele porušen zákon
v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit
zákonnost jím vydaného rozhodnutí. Nezákonnost shledává stěžovatel i v nesprávném
posouzení namítané nicotnosti rozhodnutí vydaného JUDr. Zdeňkou Jůzlovou
jako náměstkyní ředitele pověřenou řízením NBÚ. Rozhodnutí bylo vydáno orgánem,
který k tomu není příslušný. Podle ustanovení §75 zákona č. 148/1998 Sb. měl o stížnosti
stěžovatele rozhodovat ředitel NBÚ, zákon neumožňuje, aby o stížnosti rozhodl
náměstek ředitele, přičemž termín „osoby pověřené řízením“ tento zákon nezná. Zákon
naopak zcela jasně stanoví podmínky pro vznik funkce ředitele NBÚ, a podle §2 odst. 2
zákona č. 2/1969 Sb., v tehdy platném znění, ředitele NBÚ jmenuje a odvolává vláda.
Stěžovatel uvádí, že mu není známo, že by JUDr. Zdeňka Jůzová byla do této funkce
jmenovaná a z tohoto důvodu je třeba vyslovit nicotnost tohoto rozhodnutí. S právním
posouzením věci městským soudem tak nelze souhlasit.
S ohledem na shora uvedené skutečnosti stěžovatel navrhuje napadené rozhodnutí
městského soudu zrušit a věc vrátit tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odvolací orgán ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 4. 3. 2008 uvedl,
že je přesvědčen o tom, že rozhodnutí městského soudu je v souladu s právními předpisy.
S výrokem rozsudku, jakož i s jeho odůvodněním se ztotožňuje a plně na ně odkazuje.
Poukazuje zejména na to, že soud v odůvodnění mj. konstatoval, že závěr ředitele Úřadu
odpovídá zjištěnému bezpečnostnímu riziku podle §23 odst. 2 písm. d) zákona
č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a změně některých zákonů, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 148/1998 Sb.“ nebo „zákon o ochraně
utajovaných skutečností“). Podotýká dále, že vzhledem ke zjištěnému bezpečnostnímu
riziku stěžovatel nesplnil podmínku bezpečnostní spolehlivosti podle §18 odst. 2 písm. c)
zákona č. 148/1998 Sb., nutnou pro vydání požadovaného osvědčení. Kasační stížnost
považuje za nedůvodnou a navrhuje ji proto zamítnout.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná, a stěžovatel je řádně zastoupen (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal
napadený rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných
důvodů (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.), a zkoumal při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí
vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.),
a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Ze správního spisu kasační soud nejprve ověřil skutečnosti podstatné
pro rozhodnutí ve věci samé a přistoupil ke stručné rekapitulaci skutkových i právních
okolností případu, z nichž posléze vycházel.
Ve věci není sporné, že stěžovatel byl vojákem z povolání od roku 1962, v činné
službě dosáhl vojenské hodnosti plukovníka a jeho služební poměr k Armádě České
republiky skončil ke dni 30. 4. 1997. Taktéž není sporné, že poté až do konce roku 2003
byl zaměstnán v pracovním poměru jako akademický pracovník (vysokoškolský učitel)
u Vojenské Akademie v Brně, a to i v době podání žádosti ve funkci proděkana fakulty.
Dne 16. 6. 1999 podal na NBÚ za stěžovatele jako za tzv. „navrhovanou osobu“
generálmajor Ing. Jaroslav Hudec v postavení statutárního orgánu Ministerstva obrany
žádost o bezpečnostní prověrku na stupeň utajení „Tajné“. Příslušné osvědčení č. 008077
bylo stěžovateli vydáno dne 8. 12. 2000. Z podnětu Ministerstva obrany, odboru
bezpečnostních prověrek ze dne 2. 10. 2003, jenž byl Úřadu dán v souladu s ustanovením
§11 zákona o ochraně utajovaných skutečností, však NBÚ znovu prověřil osobu
stěžovatele ve vztahu k již vydanému osvědčení, přičemž výsledkem, resp. vyústěním této
prověrky provedené z podnětu příslušného odboru Ministerstva obrany (viz shora) bylo
oznámení dle ustanovení §36 odst. 7 zákona č. 148/1998 Sb. o zániku platnosti
shora specifikovaného osvědčení ke dni 22. 11. 2005 (oznámení ředitele
odboru personální bezpečnosti bezpečnostních složek státu ze dne 16. 11. 2005,
č. j. 55612/2005-NBÚ/PFO-P, na č. l. 53 správního spisu). NBÚ tak postupoval
v souladu s dikcí předmětného ustanovení v posuzovaném období („zjistí-li Úřad, že osoba,
které bylo vydáno osvědčení, některou z podmínek uvedených v §18 odst. 2 přestala splňovat, Úřad
oznámí tuto skutečnost této osobě a statutárnímu orgánu, který osobu určil. Statutární orgán neprodleně
zruší určení osoby“). Z odůvodnění tohoto oznámení (které je bez ohledu na to,
jak je formálně označeno, rozhodnutím v materiálním smyslu) je zřejmé, že ve věci
stěžovatele bylo shledáno bezpečnostní riziko podle §23 odst. 2 písm. d) zákona
o ochraně utajovaných skutečností a nesplnění podmínky bezpečnostní spolehlivosti
dle §18 odst. 2 písm. c) tohoto zákona, spočívající v tom, že se stěžovatel ke dni
3. 9. 2001, tedy po vydání osvědčení, stal členem představenstva společnosti OPROX,
a. s., což je v rozporu s ustanovením §73 odst. 3 zákoníku práce, ve znění v předmětném
období, které toto členství zaměstnancům ozbrojených sil zakazuje.
Vzhledem k tomu, že proti zániku platnosti osvědčení je podle §75 odst. 2
citovaného zákona přípustná stížnost k řediteli NBÚ podaná do 15 dnů ode dne doručení
tohoto oznámení, stěžovatel tohoto opravného prostředku využil a stížnost (označenou
jako „odvolání“) si dne 12. 12. 2005 podal. Připustil v ní, že jeho osoba k tomuto dni
figurovala v obchodním rejstříku ve 25 obchodních společnostech či družstvech
případech (zahrnuje v to v té době jak platná, tak i již tehdy neplatná oprávnění
k činnosti). Uvedl, že veškeré své mimopracovní aktivity konal v souladu se zákonem,
s vědomím a řádným souhlasem zaměstnavatele, přičemž tyto aktivity mu nikdy nebyly
vytýkány ani zaměstnavatelem, ani jiným orgánem. Porušení zákona nebylo při žádné
z provedených kontrol zjištěno. Na otázky v průběhu bezpečnostního pohovoru
odpovídal pravdivě, o členství ve statutárním orgánu společnosti OPROX, a. s.,
se opomněl zmínit proto, že z něj neměl žádné příjmy a otázky při pohovoru směřovaly
ke stěžovatelovu osobnímu životu, majetkovým poměrům a příjmům z podnikání.
Stěžovatel poukazoval mj. i na délku řízení o stížnosti, v prvé řadě však brojil proti tomu,
aby byl označen jako osoba nedůvěryhodná, představující bezpečnostní riziko,
neboť zánik platnosti osvědčení byl ze strany Úřadu vysloven již jen krátce
před vypršením doby jeho platnosti, tj. pěti let od doby vydání tohoto osvědčení.
Odvolací orgán, stejně jako orgán NBÚ v prvním stupni, shledal v případě
stěžovatele jako navrhované osoby na vydání osvědčení pro stupeň utajení „Tajné“
bezpečnostním rizikem dle §23 odst. 2 písm. d) jeho chování a způsob života, který může
mít vliv na ovlivnitelnost, důvěryhodnost nebo schopnost utajovat skutečnosti.
Za součást bezpečnostního rizika považoval odvolací orgán nejen stěžovatelovo působení
v představenstvu společnosti OPROX, a. s., ale rovněž jeho působení v představenstvu
obchodní společnosti INSTITUT STRATEGICKÉ PODPORY, a. s., dříve Vlárské
strojírny, a. s., které je stejně tak v rozporu s ustanovením §73 odst. 3 zákoníku práce.
V odůvodnění rozhodnutí odvolací orgán poukázal na to, že této společnosti od roku
2003 (konkrétně ke dni 19. 3. 2003) přibylo dalších 13 předmětů podnikání, a nejedná
se tak o společnost, která by aktivně nevykonávala podnikatelskou činnost. Stěžovatel
tak jednal i v rozporu s §73 odst. 4 zákoníku práce, neboť dlouhodobě provozoval
podnikatelskou činnost jako podnikatel podle živnostenského zákona. Podnikatelem
podle živnostenského zákona byl stěžovatel ostatně již od roku 1994. Odvolací orgán
zdůraznil, že nedatovaný souhlas děkana „FVTDV“ s provozováváním živnosti
pro činnost vědeckou a pedagogickou a pro správu vlastního majetku nelze považovat
za souhlas zaměstnavatele ve smyslu §73 odst. 2, 4 zákoníku práce, ve znění účinném
od 1. 7. 2000.
Předmětem posouzení je v dané věci především otázka, zda stěžovatel
jako zaměstnanec Vojenské akademie v Brně byl v rozhodném období (tj. v době podání
žádosti o vydání osvědčení pro styk s utajovanými skutečnostmi) příslušníkem
ozbrojených sil, a zda se na něj z tohoto důvodu vztahovalo omezení vyplývající
z ustanovení §73 odst. 3 a 4 zákoníku práce, tj. zákaz členství v řídících a kontrolních
orgánech právnických osob provozujících podnikatelskou činnost. Tato otázka
je v posuzované věci otázkou klíčovou, neboť jádro argumentace městského soudu
v odůvodnění napadeného rozsudku tkví právě ve zde vysloveném právním názoru,
že pojem „armáda“, který není v zákoně č. 15/1993 Sb. výslovně definován, či pojem
„ozbrojené síly“ zahrnuje i vojenské vysoké školy, tzn. vč. Vojenské akademie v Brně.
Nejvyšší správní soud nepopírá názor stěžovatele vyjádřený v žalobě,
že na Vojenskou akademii v Brně je nutno principiálně nahlížet jako na vysokou školu
ve smyslu zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších
zákonů (zákon o vysokých školách), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o vysokých školách“). K formulaci odůvodnění napadeného rozsudku v této části
považuje za vhodné pouze upřesnit, že v příloze č. 2 k tomuto zákonu, v platném znění,
není již uvedena Vojenská akademie v Brně, ale Univerzita obrany v Brně.
Tato univerzita totiž vznikla v roce 2004 (ke dni 1. 9. 2004 zákonem č. 214/2004 Sb.,
o zřízení Univerzity obrany) splynutím Vysoké vojenské školy pozemního vojska
ve Vyškově, Vojenské lékařské akademie Jana Evangelisty Purkyně v Hradci Králové
a Vojenské akademie v Brně, přičemž všechny tyto tři zmíněné vysoké školy ke dni zřízení
Univerzity obrany zanikly. Vojenská akademie v Brně však v příloze č. 2 k citovanému
zákonu figurovala až do 12. 9. 2005, kdy byl text přílohy změněn novelou provedenou
zákonem č. 342/2005 Sb., a název zaniklé Vojenské akademie byl nahrazen názvem nově
vzniklé univerzity. Racionalitu výše uvedeného názoru ostatně nerozporoval ani městský
soud, který však v příslušné pasáži odůvodnění rozsudku tuto výchozí úvahu doplnil
v tom ohledu, že „tento zákon obsahuje obecnou úpravu vysokého školství, a nijak nevylučuje,
aby podle něj zřízená vysoká škola byla na základě své povahy a svých cílů zároveň součástí ozbrojených
sil“. Podle názoru městského soudu tato vysoká škola byla součástí armády. Nejvyšší
správní soud tento názor plně sdílí, pouze koriguje posledně citovaný text,
neboť Vojenská akademie v Brně nemohla být zřízena zákonem č. 111/1998 Sb.,
jenž nabyl účinnosti až ke dni 1. 7. 1998. Na její fungování však jako na speciální
vzdělávací instituci zřízenou pro potřeby armády dopadala právní úprava
vyjádřená v dříve platných zákonech o vysokých školách, tj. v zákonech č. 172/1990 Sb.,
č. 39/1980 Sb., a č. 19/1966 Sb.
Městský soud svůj právní názor, podle něhož Vojenská akademie v Brně jako škola
vojenského typu byla součástí ozbrojených sil, i když nebyla zařazena do zákonného výčtu
v ustanovení §3 zákona č. 219/1999 Sb., opřel o extenzivní výklad pojmu „armáda“.
V odůvodnění rozsudku zdůraznil skutečnost, že tato vysoká škola byla zaměřena
zejména na vzdělávání, výchovu a přípravu vojenských profesionálů pro potřeby Armády
České republiky, a je zde tedy patrná účelová vazba na Armádu ČR. Poukázal také na to,
že škola nemá finanční autonomii, neboť Vojenská akademie v Brně byla přímo součástí
Ministerstva obrany, a jako taková byla financovaná ze státního rozpočtu (z rozpočtové
kapitoly tohoto ministerstva). V ustanovení §3 odst. 2 zákona č. 219/1999 Sb.
je uvedeno, že „Armáda České republiky je hlavní složkou ozbrojených sil České republiky,
které dále tvoří Vojenská kancelář prezidenta republiky a Hradní stráž“. Armádu České republiky
pak dle uvozujícího ustanovení §2 zákona č. 15/1993 Sb. tvoří „vojenské útvary a zařízení
Československé armády umístěné ke dni jejího zániku na území České republiky“. Zároveň
je v této souvislosti třeba poukázat na to, že dle §3 odst. 7 zákona č. 219/1999 Sb.
se v ozbrojených silách zaměstnávají občanští zaměstnanci, kteří tvoří civilní personál
ozbrojených sil, a jejich pracovněprávní vztahy ke státu se řídí zákoníkem práce. Z tohoto
hlediska je pak nerozhodné, zda byl stěžovatel v předmětném období vojákem z povolání
ve služebním poměru, či pouze akademickým zaměstnancem dotčené vysoké školy
v pracovním poměru. Rozhodujícím je pouze otázka zda lze Vojenskou akademii v Brně
podřadit pod pojem „ozbrojené síly“, resp. „armáda“. I když tedy městský soud
mezi pojmy „ozbrojené síly“ a „armáda“ v podstatě nerozlišoval, je třeba „ozbrojené síly“
vnímat jednoznačně jako pojem širší, který v sobě „armádu“ zahrnuje jako hlavní složku
ozbrojených sil (viz shora).
V této souvislosti je vhodné zdůraznit, že žádné ustanovení zákona Armádu České
republiky nedefinuje, a nedeklaruje ji jako právnickou osobu ani jako jeden celek. Také
judikatura se k otázce právního charakteru armády vyjádřila pouze okrajově a sporým
způsobem. Vyplývá z ní mimo jiné to, že armáda nemá právní osobnost od státu jakkoli
odlišnou, a tvoří proto nedílnou součást státního mechanismu (viz např. usnesení
Vrchního soudu v Praze ze dne 29. 11. 1996, č. j. 6 A 170/94 – 14). Při výkladu věcného
rozsahu zákona je tedy nutno vedle výkladu gramatického a systematického použít
i výklad historický. Je přitom třeba vycházet z teze o racionálním zákonodárci,
který při vydávání zákonů postupuje logicky a zachovává jednotu a nerozpornost
právního řádu. Okolnosti vzniku určité právní úpravy nebo okolnosti jejího historického
vývoje (neboť ty vymezují prostor přípustné aktivity nejen zákonodárce, ale i interpreta
zákona) mohou přispět k takovému výkladu, který je pokud možno v souladu s intencí
zákonodárce, je-li tato intence seznatelná a našla-li v zákoně samotném dostatečně určitý
výraz. V posuzovaném případě je tedy nutno při výkladu sporné otázky zohlednit
i důvodovou zprávu k novele zákoníku práce provedené zákonem č. 155/2000 Sb.,
účinné od 1. 7. 2000, jejímž prostřednictvím došlo k rozšíření okruhu zaměstnanců,
kteří „mají zvýšené povinnosti“ dle §73 odst. 2 zákoníku práce, výslovně i o zaměstnance
ozbrojených sil.
V důvodové zprávě k ustanovení §73, bod 36 je konstatováno, že se „navrhuje
stanovit zvýšené povinnosti a omezení podnikatelské činnosti všem občanským zaměstnancům
v působnosti resortu Ministerstva obrany“. V části týkající se předpokládaných hospodářských
a finančních dopadů navrhované úpravy se pak výslovně konstatuje, že rozšířením okruhu
zaměstnanců, kteří mají zvýšené povinnosti dle §73 odst. 2 zákoníku práce, o občanské zaměstnance
armády, bude představovat zvýšení nákladů o 302 894 tis. Kč. Ministerstvo obrany nebude považovat
pro krytí těchto nákladů do své kapitoly vyžadovat zvláštní dotaci“.
Nejvyšší správní soud za této situace sdílí názor městského soudu, že na bývalou
Vojenskou akademii v Brně (a každou jinou vojenskou vysokou školu) je třeba nahlížet
jako na součást Armády České republiky, přičemž zaměstnance každé vysoké vojenské
školy je zároveň nutno zařadit mezi zaměstnance ozbrojených sil v širším kontextu,
a to bez ohledu na to, zda jsou ve služebním poměru přímo k armádě jako takové,
nebo zda jsou zaměstnáni jako civilní zaměstnanci v pracovním poměru k určité vojenské
vysoké škole. Pojem „armáda“ i pojem „ozbrojené síly“ je tedy třeba v nastíněném kontextu
vnímat v širším smyslu. Tento závěr podporuje mimo výše uvedeného historického
výkladu i fakt, že řízení obou vysokých vojenských škol, tj. jak zaniklé Vojenské akademie
v Brně, tak i pozdější Univerzity obrany, v souladu s ustanovením §95 zákona o vysokých
školách, spadá přímo pod resort Ministerstva obrany, nikoli pod resort Ministerstva
školství (také Statut Univerzity obrany podléhá schválení ministra obrany, nikoli ministra
školství). S touto úvahou, která je dle názoru kasačního soudu naprosto logická,
koresponduje nakonec i skutečnost, že za stěžovatele jako za navrhovanou osobu podal
na NBÚ žádost o bezpečnostní prověrku statutární orgán Ministerstva obrany (viz výše).
Námitku porušení dvojinstančnosti řízení z toho důvodu, že odvolací orgán „změnil
v převážné většině svůj právní názor oproti právnímu názoru správního orgánu prvního stupně,
a na tomto novém právním názoru založil své rozhodnutí“ a stěžovatel se neměl možnost
se k novým úvahám vyjádřit, neshledal Nejvyšší správní soud důvodnou. Městský soud
sice v odůvodnění rozsudku uvedl, že odvolací orgán sám nové skutečnosti nezjišťoval,
jen zjištěný skutkový stav z právního hlediska rozdílně posoudil, kasační soud je však toho
názoru, že se soud v tomto ohledu pouze poněkud nepřesně vyjádřil. Z výše uvedeného
resumé skutkových a právních okolností posuzované věci je zřejmé, že odvolací orgán
pouze rozšířil svou argumentaci, s tím, že poukázal na další zjištěné skutečnosti (týkající
se týchž skutkových okolností), o něž pak opřel svůj závěr. V každém případě
však vycházel ze stejných právních východisek a závěry odvolacího orgánu jen potvrdily
právní názor, k němuž dospěl orgán v prvním stupni řízení. Argumentaci i důvody
rozhodnutí tak odvolací orgán jen rozhojnil. Dle názoru zdejšího soudu se tak nejedná
o rozdílné právní posouzení (a to ani tehdy, přibyly-li v argumentaci odvolacího orgánu
závěry o tom, že bezpečnostní riziko bylo u stěžovatele shledáno v členství nejen
ve statutárním orgánu jedné společnosti, ale v členství ve statutárních orgánech vícero
společností, a o tom, že stěžovatel dlouhodobě aktivně provozoval podnikatelskou
činnost na základě živnostenského oprávnění, resp. vícero živnostenských oprávnění).
„Nové“ skutečnosti přitom odvolací orgán nezjišťoval rozsáhlým doplňováním
dokazování, neboť se jednalo o veřejně dostupné informace zjistitelné pouhým
nahlédnutím do příslušného obchodního rejstříku, a podřaditelné typově pod skutečnosti
známé odvolacímu orgánu tzv. „z úřední činnosti“.
Na tomto místě považuje Nejvyšší správní soud za vhodné doplnit, že v obchodním
rejstříku u Krajského soudu v Brně byly k obchodní společnosti OPROX, a. s., od roku
1996 do roku 2006 postupně zapsány tyto předměty činnosti: organizační a ekonomické
poradenství, koupě zboží za účelem dalšího prodeje a prodej, výroba, instalace a opravy
elektronických zařízení, výuka a výcvik ve střelbě se zbraní, činnost podnikatelských,
finančních, organizačních a ekonomických poradců, specializovaný maloobchod,
fotografické služby, testování, měření a analýzy, poskytování software a poradenství
v oblasti hardware a software, výzkum a vývoj v oblasti přírodních a technických věd,
reklamní činnost a marketing, činnost technických poradců v oblasti strojírenství, optiky,
elektroniky a elektrotechniky, grafické a kresličské práce, příprava a vypracování
technických návrhů, pořádání odborných kurzů, školení a jiných vzdělávacích akcí
včetně lektorské činnosti. K obchodní společnosti INSTITUT STRATEGICKÉ
PODPORY, a. s., pak byly od roku 1997 do roku 2004 zapsány jako předměty činnosti
následující podnikatelské aktivity: koupě zboží za účelem dalšího prodeje a prodej,
zprostředkovatelská činnost v oblasti pojišťovnictví ve smyslu zákona č. 363/1999 Sb.,
zprostředkování obchodu, realitní činnost, výzkum a vývoj v oblasti přírodních
a technických věd nebo společenských věd, činnost podnikatelských, finančních,
organizačních a ekonomických poradců, činnost technických poradců v oblasti
strojírenství, speciálních materiálů a techniky a energetiky, poradenská činnost v oblasti
společenských věd a rozvoje osobnosti, reklamní činnost a marketing, výuka jazyků,
překladatelská a tlumočnická činnost z jazyků, vydavatelské a nakladatelské činnosti,
poskytování služeb osobního charakteru, ubytovací služby, poskytování software
a poradenství v oblasti hardware a software, zpracování dat, služby databank, správa sítí
a poradenství v oblasti krizového řízení. Ze spisu také vyplynulo, že stěžovatel byl
v určitém období aktivně činný jako správce konkurzních podstat.
V návaznosti na shora uvedený rozsáhlý výčet podnikatelských aktivit stěžovatele
zapsaných v obchodním rejstříku je možno reagovat na kasační námitku, že živnostenské
oprávnění souvisí pouze s legitimitou eventuálního podnikání (a znamená tedy pouhou
možnost provozovat určitou živnost). Stěžovatel namítal, že samotná existence
živnostenského oprávnění sama o sobě není důkazním prostředkem o provozování
aktivní podnikatelské činnosti. V obecné rovině sice lze s tímto názorem souhlasit,
ovšem s tím, že na oprávnění provozovat živnost se automaticky váže celá řada
povinností, mj. i tzv. „ohlašovací povinnost“. Např. ustanovení §31 odst. 11 zákona
č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších
předpisů, ukládá podnikateli, jemuž bylo určité živnostenské oprávnění vydáno, povinnost
oznámit živnostenskému úřadu přerušení provozování živnosti na dobu delší než 6
měsíců, a to předem a písemně. Pokud tedy stěžovatel aktivně své živnosti za účelem
dosažení zisku dlouhodobě nevykonával, měl podle citované normy postupovat.
Ze spisového materiálu není zřejmé, že by tak učinil. Z odůvodnění rozhodnutí
odvolacího orgánu naopak vyplývá, že stěžovatel byl veden u živnostenského úřadu
jako podnikatel podle živnostenského zákona již od roku 1994, a při bezpečnostním
pohovoru tento fakt nepopíral. V této souvislosti dokonce výslovně uvedl,
že živnostenské oprávnění, které bylo předmětem zájmu a šetření správních orgánů, bylo
platné a nepřerušené. Tuto námitku stěžovatele proto kasační soud odmítl
jako nedůvodnou.
Dále stěžovatel poukázal na to, že dle ust. §7 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb. (nikoli
dle §2 zákona č. 2/1969 Sb., jak se uvádí v kasační stížnosti) ředitele NBÚ jmenuje
a odvolává vláda. Stěžovatel v kasační stížnosti konstatuje, že mu není známo,
že by JUDr. Zdeňka Jůzlová, byla jmenována do funkce ředitele NBÚ. K tomuto tvrzení
Nejvyšší správní soud toliko konstatuje, že usnesením vlády České republiky č. 139 ze dne
8. 2. 2006 o změně ve funkci ředitele NBÚ vzala vláda na vědomí rezignaci Mgr. Jana
Mareše k tomuto dni (pod bodem I.), a ode dne 9. 2. 2006 pověřila řízením tohoto Úřadu
JUDr. Zdeňku Jůzlovou, náměstkyni ředitele NBÚ (pod bodem II.). Usnesení je dostupné
na www.vlada.cz. Je zřejmé, že v rozhodném období, kdy byla stížnost stěžovatele
zamítnuta, v NBÚ nebyla obsazena funkce ředitele, a jediným, kdo byl oprávněn
o stížnosti stěžovatele rozhodnout, byla právě vládou zmocněná náměstkyně ředitele.
Ta přitom byla shora specifikovaným usnesením vlády pověřena dočasně Úřad řídit
a legitimně tak vykonávat řídící činnost v čele NBÚ v rozsahu pravomocí ředitele,
jež na ni cestou vládního zmocnění přešly (vyjádření ke kasační stížnosti z roku 2008
je již podepsáno opět ředitelem řádně jmenovaným vládou). Je tudíž naprosto
nepochybné, že o stížnosti stěžovatele rozhodoval věcně příslušný orgán. Rozhodnutí
odvolacího orgánu proto netrpí ze shora popsaného důvodu tak závažnou vadou,
která by jej činila nicotným. Zároveň nerozhodoval ani týž orgán, který rozhodoval
v prvním stupni, žalobou napadené rozhodnutí tudíž netrpí vadou ani z důvodu porušení
dvojinstančnosti řízení z tohoto hlediska. Závěrem lze konstatovat i to, že dogmatické
lpění na požadavku, aby o stížnostech podle zákona o ochraně utajovaných skutečností
rozhodoval výhradně ředitel NBÚ, ačkoli byla vládou na přechodné období zmocněna
zástupováním náměstkyně bývalého ředitele, by bylo možno podepřít pouze čistě
formalistickým výkladem zákona, a to formalistickým až do té míry, že by tento výklad
ve svých důsledcích vedl ad absurdum, neboť do jmenování nového ředitele vládou by byl
Úřad v tomto směru zcela nefunkční. Nejvyšší správní soud proto neshledal nezákonnost
spočívající v nesprávném posouzení nicotnosti rozhodnutí odvolacího orgánu.
Ze všech výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost není důvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1, větu první
s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil
proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel v soudním řízení úspěch neměl,
proto nemá právo na náhradu nákladů řízení, odvolacímu správnímu orgánu náklady
nad rámec jeho úřední činnosti nevznikly. Soud proto rozhodl o náhradě nákladů řízení
o kasační stížnosti za použití §120 s. ř. s. tak, že žádný z účastníků nemá právo
na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. prosince 2008
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu