ECLI:CZ:NSS:2008:9.AS.7.2008:55
sp. zn. 9 As 7/2008 - 55
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci žalobce: J.
P., zastoupený JUDr. Martou Rábkovou, advokátkou se sídlem Ramešova 6, Brno, proti
žalovanému: Krajský úřad Jihomoravského kraje, odbor dopravy, Žerotínovo nám.
3/5, Brno, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 6. 2007, č. j. JMK 36982/2006, ve věci
přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích, o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 29. 10. 2007, č. j. 57
Ca 33/2007 - 29,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností napadl v záhlaví označený
pravomocný rozsudek Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“), kterým bylo
rozhodnuto, že: „I. Ve výroku o vině se ža loba zamítá. II. Ve výroku o uložení sankce za přestupek
se rozhodnutí Krajského úřadu Jihomoravského kraje, odbor dopravy ze dne 20. 6. 2007
č. j. JMK 36982/2006 a rozhodnutí Magistrátu města Brna, odboru dopravně správních
činností ze dne 21. 2. 2007 č. j. ODSČ-55213/MI-07 se mění tak, že dle ust. §22 odst. 7
z. č. 200/1990 Sb. v pl. zn. se ukládá pokuta ve výši 5. 000,- Kč. III. Žádnému z účastníků
se nepřiznává náhrada nákladů řízení.“
Žalobce podanou žalobou brojil proti citovanému rozhodnutí stěžovatele,
jakož i proti citovanému rozhodnutí Magistrátu města Brna (dále jen „správní orgán
I. stupně“), kterým byl uznán vinným z toho, že dne 9. 12. 2006 v době okolo 21.00 hod.
parkoval s osobním motorovým vozidlem Peugeot 607, v Praze na ulici L., kde
s vozidlem stál na místě označeném dopravní značkou IP 12 – vyhrazené parkoviště a při
parkování vozidlo neoprávněně označil znakem O1 (symbolizujícím přepravu osoby těžce
postižené nebo těžce pohybově postižené), přičemž on ani přepravovaná osoba nebyli
držiteli tohoto označení. Tímto jednáním dle rozhodnutí správního orgánu I. stupně
porušil žalobce ustanovení §4 písm. c) a §67 odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu
na pozemních komunikacích a o změně některých zákonů, ve znění účinném v rozhodné
době, a dopustil se tak přestupku dle ustanovení §22 odst. 1 písm. f) bod 11, jakož
i přestupku dle ustanovení §22 odst. 1 písm. l) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích
(dále jen „zákon o přestupcích“), ve znění účinném v rozhodné době, tj. do 21. 8. 2007,
za což mu podle ustanovení vztahujícího se na přestupek nejpřísněji postižitelný (zásada
absorpční) byla s odkazem na §22 odst. 7 zákona o přestupcích v souladu s ustanovením
§11 a §12 citovaného zákona uložena jednak pokuta v částce 5000 Kč a jednak zákaz
činnosti řízení motorových vozidel na dobu 6 měsíců ode dne nabytí právní moci tohoto
rozhodnutí.
Následně stěžovatel, jakožto odvolací orgán, toto rozhodnutí změnil, a to tak,
že v jeho výrokové části obsahující ustanovení o použité právní kvalifikaci se slova
„4 písm. c“ nahrazují slovy „§27 odst. 1 písm. o)“. Ve zbytku stěžovatel odvoláním napadené
rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil; výrok o vině i trestu tedy zůstal
nezměněn.
Změnu v tomto ohledu (ve vztahu k výroku o trestu) však znamenal napadený
rozsudek krajského soudu, kterým bylo v návaznosti na žalobní body konstatováno
následující:
Žalobce zastavil a stál na místě vyhrazeném pro jiné vozidlo, a kromě toho označil
neoprávněně vozidlo znakem O1, který vůbec nebyl oprávněn užíva t. Argumenty,
jimiž zdůvodňoval popisované jednání, jsou právně irelevantní (zdravotní důvody
manželky, skutečnost, že jednáním nikoho neohrozil, zejména práva těch, pro něž bylo
parkoviště vyhrazeno, nebo oprávněných držitelů označení O1, parkování krátkou dobu
ve večerních hodinách). Ačkoliv byl vyzván k předložení průkazu ZTP (tj. průkazu
mimořádných výhod osoby těžce zdravotně postižené), uvedl, že takový průkaz nemá,
taktéž ani jeho manželka, a že označení O1 běžně užívá při jízdě i parkování. Jestliže tedy
dle krajského soudu žalobce nejenom stál neoprávněně na vyhrazeném parkovacím místě,
ale současně i neoprávněně užil znak O1, pak jeho jednání má společenskou
nebezpečnost dostačující pro přestupek kvalifikovaný ve smyslu §22 odst. 1 písm. f) bod
11 a §22 odst. 1 písm. l) zákona o přestupcích ve znění účinném do 21. 8. 2007. Vina
žalobce byla tudíž prokázána, a proto krajský soud ve výroku o vině žalobu podle §78
odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“), zamítl. K výroku o trestu krajský soud konstatoval, že daná sankce,
tj. výše pokuty 5000 Kč a zákaz činnosti řízení všech motorových vozidel na dobu 6
měsíců, nevybočila z mezí a hledisek stanovených zákonem. Současně však uvedl,
že novelou provedenou zákonem č. 215/2007 Sb. byl s účinností ode dne 22. 8. 2007
změněn §22 odst. 7 zákona o přestupcích v tom smyslu, že za přestupek podle §22
odst. 1 písm. a), písm. e) bodů 2 a ž 4, písm. f) bodů 2, 7, 10 se uloží pokuta od 5000
do 10 000 Kč a zákaz činnosti od 6 měsíců do 1 roku, zatímco za přestupek dle §22
odst. 1 písm. f) bod 11 lze uložit již pouze pokutu od 5000 – 10 000 Kč. Krajský soud
proto postupoval dle §78 odst. 2 s. ř. s. , ponechal v platnosti peněžitou sankci ve výši
5000 Kč, od uložení trestu zákazu činnosti řízení všech motorových vozidel po dobu 6
měsíců upustil s tím, že současná právní úprava je pro žalobce příznivější (§7 odst. 1
zákona o přestupcích).
V podané kasační stížnosti stěžovatel uplatnil důvody obsažené v ustanovení §103
odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. a konstatoval, že daný rozsudek krajského soudu napadá
v rozsahu výroku o změně výroků o sankci správních orgánů, tj. napadá výrok označený
jako II., kterým bylo jeho rozhodnutí a rozhodnutí správního orgánu I. stupně změněno
tak, že namísto pokuty 5000 Kč a zákazu činnosti na 6 měsíců byla uložena jen pokuta
5000 Kč.
V první řadě stěžovatel uplatnil důvod kasační stížnosti, který podřadil pod §103
odst. 1 písm. d) s. ř. s., protože se domnívá, že řízení před krajským soudem bylo zatíženo
vadou, která měla za následek nezákonné rozhodnutí. Poukázal přitom na to,
že v projednávané věci krajský soud aplikoval §78 odst. 2 s. ř. s. a změnil rozhodnutí
obou správních orgánů ve výrocích o sankci – zmírnil ji, když vypustil jeden ze dvou
druhů sankce. Návrh žalobce na postup podle citovaného ustanovení s. ř. s.,
který je nutnou podmínkou pro takové rozhodnutí soudu, však byl učiněn podáním
doručeným krajskému soudu až dne 5. 10. 2007, tedy po dvouměsíční lhůtě p odle §72
odst. 1 s. ř. s., protože k oznámení žalobou napadeného rozhodnutí došlo dne 11. 7. 2007.
Dle názoru stěžovatele tedy krajský soud k takovému žalobnímu bodu nemohl z důvodu
jeho opožděnosti ve smyslu §71 odst. 2 s. ř. s. přihlížet a nemohl rozho dnout podle §78
odst. 2 s. ř. s. V akceptaci opožděně uplatněného žalobního návrhu (na snížení sankce
formou upuštění od zákazu činnosti) ze strany krajského soudu vidí stěžovatel vadu řízení
před soudem, v jejímž důsledku je výrok II. napadeného rozsudku v rozporu
s příslušnými ustanoveními s. ř. s., tj. nezákonný.
Jako další důvod kasační stížnosti uplatnil stěžovatel následující. Podmínkami
pro uplatnění moderačního práva soudu podle §78 odst. 2 s. ř. s. je mj. i to, že „ trest byl
uložen ve zjevně nepřiměřené výši“ a snížit jej lze „v mezích zákonem dovolených.“ První
z uvedených podmínek dle stěžovatele nebyla v projednávaném případě splněna,
protože sankce byla žalobci uložena v nejnižší přípustné variantě – viz §22 odst. 7 zákona
o přestupcích ve znění účinném do 21. 8. 2007 (do účinnosti zákona č. 215/2007 Sb.).
Nemohlo tedy jít o zjevně nepřiměřenou výši ve smyslu §78 odst. 2 s. ř. s. Dále stěžovatel
připomněl, že podle §75 odst. 1 s. ř. s. při přezkoumání rozhodnutí vychází soud
ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu.
Tímto pravidlem se však dle stěžovatele krajský soud neřídil, když použil právní úpravu,
jež nabyla platnosti a účinnosti až po skončení správního řízení o přestupcích.
V souvislosti s tím také krajský soud porušil podmínku snížení trestu „ v mezích zákonem
dovolených“ a snížil jej mimo tyto meze. Podle stěžovatele nebylo možné aplikovat zásadu
uvedenou v §7 odst. 1 zákona o přestupcích, dle které se použije nový předpis v případě,
že je pro pachatele příznivější, neboť se jedná o zásadu platnou pouze v řízení
o přestupku a nikoliv i pro dobu po něm (tj. např. pro řízení o mimořádných opravných
prostředcích nebo soudní řízení o přezkumu správního rozhodnutí). Krajský soud
tedy svým postupem navodil stav, jako by soudní řízení bylo součástí řízení o přestupku,
jako by nešlo o zvláštní formu kontroly zákonnosti výkonu veřejné správy, ale další řádný
opravný prostředek proti správnímu rozhodnutí. Uvedené skutečnosti přitom
dle stěžovatele naplňují důvody kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
(nesprávné posouzení právní otázky soudem), příp. podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
(vada řízení před soudem způsobující nezákonnost soudního rozhodnutí).
Vedle výše uvedeného stěžovatel poukázal rovněž na to, že napadený výrok II.
rozsudku krajského soudu je v rozporu s právními předpisy i po formální stránce,
když podle nové právní úpravy účinné od 22. 8. 2007 se sankce za daný přestupek žalobce
ukládá podle §22 odst. 6 zákona o pře stupcích, zatímco do 21. 8. 2007 se ukládala
podle §22 odst. 7 zákona o přest upcích – viz část druhá, Čl. II, body 4. a 5. zákona
č. 215/2007 Sb., jímž došlo k přeřazení příslušné skutkové podstaty podle §22 odst. 1
písm. f) bodu 11 z odstavce 7 do odstavce 6. Jestliže tedy krajský soud uložil
svým rozsudkem pouze pokutu podle §22 odst. 7 zákona o přestupcích, ve znění
účinném od 22. 8. 2007, s odůvodněním, že používá pro žalobce výhodnější právní
předpis, pak ji uložil podle nesprávného ustanovení.
Závěrem stěžovatel shrnul, že krajský soud v projednávané věci změnil rozhodnutí
správních orgánů, pokud jde o sankci tak, že ji snížil (upustil od uložení jednoho ze dvou
druhů sankce), což dle jeho názoru stěžovatele není možné jednak proto, že návrh
na tento postup žalobce učinil až po lhůtě podle §72 odst. 1 s. ř. s. , a jednak proto,
že tím porušil zásadu vázanosti právním stavem existujícím v době vydání správního
rozhodnutí (§75 odst. 1 s. ř. s.) a v souvislosti s tím postupoval v rozporu s podmínkami
§78 odst. 2 s. ř. s. Proto stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud rozhodl tak,
že výrok II. napadeného rozsudku se ruší a věc se vrací krajskému soudu zpět k dalšímu
řízení.
Žalobce se k předložené kasační stížnosti vyjádřil přípisem ze dne 24. 1. 2008,
doručeným krajskému soudu dne 28. 1. 2008, kterým sdělil, že žalobou byla napadena
rozhodnutí stěžovatele i správního orgánu I. stupně v celém jejich rozsahu,
přičemž v odůvodnění žaloby bylo rozvedeno jednak to, v čem je spatřována nezákonnost
rozhodnutí o vině, a jednak to, že uložená sankce (zákaz řízení motorových vozidel)
je neadekvátní zjištěnému jednání (parkování v rozsahu necelé hodiny na zcela volném
parkovišti vyhrazeném pro držitele parkovacích karet, přičemž vozidlo bylo označeno
na první pohled zjevně neplatným označením O1). Při odůvodnění nepřiměřenosti
uložené sankce přitom bylo poukázáno i na obsah novely zákona o přestupcích,
která však v době podání žaloby ještě nenabyla účinnosti. V žalobních bodech byl tudíž
napaden výrok o vině i výrok o uložených sankcích a podáním doručeným krajskému
soudu dne 5. 10. 2007 v žádném případě nedošlo k rozšíření žaloby (žalobních bodů
ani napadených výroků). Dle žalobce se jednalo pouze o upřesnění a podrobnější
rozvedení žalobních bodů, aniž by tím již původně uplatněné žalobní body (obsažené
v žalobě doručené dne 25. 7. 2007) byly rozšiřovány. Šlo zejména o konstatování,
že již nabyla účinnosti novela zákona o přestupcích provedená zákonem
č. 215/20007 Sb., kterou bylo zrušeno ustanovení obsahující obligatorní uložení sankce
zákazu řízení motorových vozidel za shora citovaný přestupek, a v souvislosti s tím bylo
citováno ustanovení §78 odst. 2 s. ř. s., přičemž uložení sankce v nepřiměřené výši bylo
namítáno již v žalobě podané ve lhůtě podle §72 odst. 1 s. ř. s. V této souvislosti žalobce
rovněž poukázal na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003 – 56, publikované pod č. 534/2005 Sb. NSS,
www.nssoud.cz, v němž je konstatováno, že přepjatý formalismus při posuzování
náležitostí žaloby ve správním soudnictví – a stejně tak i jakýchkoliv jiných procesních
úkonů účastníků řízení – naprosto neodpovídá principu materiálního právního státu,
ale ani samotnému poslání soudnictví.
Dále žalobce vyjádřil nesouhlas s tvrzením kasační stížnosti, že krajský soud nebyl
oprávněn uplatnit moderační právo podle §78 odst. 2 s. ř. s. Dle jeho názoru postupoval
krajský soud opodstatněně a v tomto ohledu žalobce odkázal na §7 odst. 1 zákona
o přestupcích, jakož i na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2004,
č. j. 7 A 48/2002 – 98, publikovaný pod č. 1041/2007 Sb. NSS, www.nssoud.cz,
dle kterého je zásada zakotvená v ustanovení §75 odst. 1 s. ř. s. prolomena v případech,
kdy Ústavním soudem bylo ustanovení zákona, které má být aplikováno, v mezidobí
(po vydání rozhodnutí správním orgánem, ale před rozhodnutím soudu) zrušeno.
V daném případě sice předmětné ustanovení (slova „a 11“ v §22 odst. 7 zákona
o přestupcích) nebylo zrušeno Ústavním soudem, nýbrž zákonodárnými sbory
Parlamentu České republiky, které dospěly k závěru, že je zcela nezbytné urychleně
schválit velice úzkou novelu zákona o přestupcích, jež zrušila obligatorní ukládání sankce
zákazu činnosti za přestupek podle §22 odst. 1 písm. f) bod 11. zákona o přestupcích,
ve znění účinném do 21. 8. 2007, neboť se jednalo o sankci zjevně nepřiměřenou,
která zcela postrádala preventivní charakter a byla svou povahou pouze represivní,
takže analogický postup i v dané právní věci je opodstatněný. Závěrem žalobce poukázal
na čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod, ve kterém je zakotvena zásada,
že pozdějšího zákona se při posuzování trestnosti činu a při ukládání trestu použije,
jestliže je to pro pachatele příznivější.
Vzhledem ke shora uvedenému považuje žalobce podanou kasační stížnost
za nedůvodnou, a proto by měla být Nejvyšším správním soudem podle ustanovení §110
odst. 1 s. ř. s. zamítnuta.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná, a stěžovatel je zastoupen osobou s vysokoškolským právnickým
vzděláním (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu
v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.), ověřil
při tom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Podstatou předložené kasační stížnosti je otázka, zda v projednávané věci krajský
soud oprávněně využil svého moderačního práva (§78 odst. 2 s. ř. s.) a ve vztahu
k uloženému trestu změnil žalobou napadená rozhodnutí stěžovatele a správního orgánu
I. stupně tak, že od jednoho ze dvou uložených trestů (zákazu činnosti) upustil .
Důvodem pro tento postup byla skutečnost, že v průběhu řízení před krajským
soudem došlo ke změně předmětné právní úpravy – zákona o přestupcích – ve prospěch
žalobce (pachatele). Poté, co bylo žalobci oznámeno rozhodnutí stěžovatele (dne
11. 7. 2007) a poté, co proti tomuto rozhodnutí, jakož i proti rozhodnutí správního
orgánu I. stupně, podal žalobu (dne 25. 7. 2007), totiž (s účinností ode dne 22. 8. 2007)
došlo ke změně ustanovení §22 odst. 7 zákona o přestupcích, na jehož základě byla
žalobci za dané přestupky proti plynulosti a bezpečností provozu na pozemních
komunikacích [§22 odst. 1 písm. l ) a §22 odst. 1 písm. f) bod 11] uložena sankce
v podobě pokuty ve výši 5000 Kč a zákazu činnosti všech motorových vozidel po dobu
6 měsíců.
Podle §22 odst. 7 zákona o přestupcích, ve znění účinném do 21. 8. 2007, platilo:
„Pokuta od 5000 Kč do 10 000 Kč a zákaz činnosti od šesti měsíců do jednoho roku se uloží
za přestupek podle odstavce 1 písm. a), písm. e) bodů 2 až 4, písm. f) bodů 2, 7, 10 a 11. “ Podle §22
odst. 7 zákona o přestupcích, ve znění účinném od 22. 8. 2 007, platí : „Pokuta od 5000 Kč
do 10 000 Kč a zákaz činnosti od šesti měsíců do jednoho roku se uloží za přestupek podle odstavce 1
písm. a), písm. e) bodů 2 až 4, písm. f) bodů 2, 7, 10. “
Daná změna tedy spočívá v tom, že v §22 odst. 7 zákona o přestupcích byla
zrušena slova „a 11“, což znamená, že příslušná skutková podstata §22 odst. 1 písm. f)
bod 11 zákona o přestupcích byla z citovaného (sankčního) ustanovení vypuštěna,
a to při jejím současném zařazení do (jiného sankčního) ustanovení, a sice §22 odst. 6
zákona o přestupcích, jenž s účinností od 22. 8. 2007 zní: „Pokuta od 5000 Kč do 10 000 Kč
se uloží za přestupek podle odstavce 2 a podle odstavce 1 písm. f) bodu 11.“
Na základě nové právní úpravy se tedy za přestupek spáchaný žalobcem již ukládá
pouze sankce ve formě pokuty a v tomto ohledu není sporu o tom, že se jedná o právní
úpravu pro žalobce jednoznačně příznivější. Sporné jsou však důsledky této změny právní
úpravy v projednávané věci, resp. postup krajského soudu, který na tuto změnu reagoval
užitím moderačního práva a upuštěním od uloženého zákazu činnosti řízení motorového
vozidla s odkazem na použití pozdějšího znění zákona o přestupcích, které je pro žalobce
příznivější, než znění účinné v době spáchání jeho přestupku.
Použití pozdějšího zákona, jestliže je pro pac hatele příznivější (retroaktivita
in mitius či retroaktivita in bonam partem), představuje zásadní výjimku z obecného
principu zákazu zpětné účinnosti právních norem (retroaktivity), jakožto jednoho
ze základních prvků právního státu pramenícího z požadavku právní jistoty
(srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 13. 6. 2002, sp. zn. III. ÚS 611/01,
publikovaný pod č. 75 Sb. n. u. Ú S, sv. 26, str. 253, http://nalus.cz.), a to pro oblast
trestního práva.
Pokud tedy budoucí zákonná úprava určité jednání zcela dekriminalizuje, případně
koriguje druh či výměru sankce vztahující se k tomuto jednání, které již nadále nepovažuje
za způsobilé vyvolat takové (intenzivní) poruchy či ohrožení určitých zájmů chráněných
v dané společnosti, není dán žádný rozumný důvod, aby předmětné jednání bylo
v dobíhajících řízeních ještě trestáno, resp. aby za toto jednání byly ukládány původní,
tj. přísnější sankce. Jinými slovy – společenský konsenzus ohledně určitého jednání
a jeho závažnosti ve vztahu k porušení či ohrožení zájmů a vztahů ve společnosti
(tj. stanovení trestnosti či naopak beztrestnosti určitého jednání, v případně trestnosti
pak stanovení způsobu a míry trestání) by se měl promítnout v dosud probíhajících
řízeních, je-li to ve pr ospěch pachatele. Podstatné přitom je, že se jedná o oblast trestního
práva, jež představuje tu část práva, která by měla nejvíce odpovídat společenskému
konsenzu, promítajícímu se následně do konkrétní trestněprávní politiky státu,
jež by jako sociálně žádoucího cíle měla sledovat stabilizaci a ochranu zájmů společnosti,
která je budována na určitých hodnotách.
Pro aplikaci uvedené výjimky – retroaktivity in mitius – v projednávané věci
je proto určující, zda předmětný přestupek žalobce a jemu odpovídají cí sankce,
přestože jsou v českém právu upraveny v zákoně o přestupcích, spadají pod oblast
trestního práva či nikoli. Zmíněná zásada vyplývá z druhé věty čl. 40 odst. 6 Listiny
základních práv a svobod (usnesení č. 2/1993 Sb.), kdy se nové právní úpravy použije
tehdy, je-li to pro pachatele příznivější. Tento přístup reflektuje rovněž ustanovení čl. 15
odst. 1, in fine, Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (vyhláška
č. 120/1976 Sb.), které stanoví, že nový zákon má zpětnou působnost pouze tehdy,
jestliže je pro pachatele příznivější. Zmíněný princip retroaktivity in mitius je pak dále
promítnut také ve větě za středníkem §16 odst. 1 trestního zákona (č. 140/1961 Sb.)
a ve větě za středníkem §7 odst. 1 zákona o přestupcích, je ž v tomto ohledu shodně
upravují svou časovou působnost.
Jak již judikoval Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 13. 6. 2008,
č. j. 2 As 9/2008 – 77, publikovaném pod č. 1684/2008 Sb. NSS, www.nssoud.cz, existují
v současné doktríně jak názory odmítající použití analogie v případě norem správního
práva trestního v otázce posuzování viny a trestu (srov. Průcha, Petr, Správní právo.
Obecná část. Brno: Doplněk, 2007, s. 115), tak názory připouštějící její použití
za předpokladu, že jde o analogii ve prospěch pachatele (viz Eliáš, Karel, „Obdoba
poznámky k analogii v právu“, Právník č. 2/2003; Hendrych, Dušan a kol. 2006. Správní
právo. Obecná část. Praha: C. H. BECK, s. 411-414; Sládeček, Vladimír, Obecné správní
právo, 2004, Praha: ASPI, s. 129-131, 149-153). Posledně citované stanovisko potvrzuje
i judikatura Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu (viz např. nálezy Ústavního
soudu sp. zn. III. ÚS 611/01 a II. ÚS 192/05, in: http://nalus.usoud.cz;
obdobně viz rozsudky zdejšího soudu sp. zn. 6 A 126/2002, 2 A 1018/2002-OL-29
a 2 As 69/2003).
Kromě výše uvedených přístupů, tj. přístupů v obecné rovině odmítajících
či naopak v obecné rovině připouštějících použití analogie ve prospěch pachatele
v případě norem správního práva trestního, však existuje i přístup další, který vychází
z judikatorní činnosti Evropského soudu pro lidská práva k čl. 6 Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod (sdělení č. 209/1992 Sb., dále jen „Úmluva“). Čl. 6
odst. 1 Úmluvy v rámci práva na spravedlivý proces stanoví, že: „Každý má právo na to,
aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným
soudem, zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích
nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu.“ Z uvedené citace lze tedy rozlišit
jak občanskoprávní, tak trestní dimenzi práva na spravedlivý proces, přičemž pro zjištěn í,
zda určité obvinění spadá pod trestní obvinění , je Evropským soudem pro lidská práva
používán tzv. Engelův test, jenž byl formulován v rozsudku tohoto soudu ze dne
8. 6. 1976, ve věci Engel a ostatní proti Nizozemí, stížnosti č. 5100/71, 5101/71,
5102/71, 5354/72 a 5370/72.
Při posuzování pro souzenou věc stěžejní otázky kladl Nejvyšší správní soud důraz
na jedno ze základních, ústavou zaručených práv účastníka řízení, a to na právo
na spravedlivý proces. Z těchto důvodů vycházel zdejší soud při svých úvahách ze shora
naznačeného třetího přístupu, tedy z judikatorní činnosti Evropského soudu pro lidská
práva k čl. 6 Úmluvy, jež představuje smlouvu, kterou je Česká republika vázána
a která je ve smyslu čl. 10 Ústavy postavena na úroveň ústavním předpi sům a dle čl. 95
odst. 1 Ústavy je přímo aplikovatelná obecnými soudy.
Pro klasifikaci určitého obvinění ve smyslu Engelových kritérií je nejprve nezbytné
zjistit, zda ustanovení definující posuzovaný delikt spadá v právním řádu daného státu
do oblasti trestního práva či do oblasti práva jiného (např. práva přestupkového),
případně do obou oblastí práva současně. Toto zjištění je však pouhým východiskem
a má pouze formální a relativní hodnotu, neboť samotná povaha deliktu je mnohem
důležitější posuzovací kritérium (podle normy a jejího předmětu: zda má charakter
všeobecný nebo se vztahuje jen na zvláštní, omezenou skupinu osob). Konečně
posledním kritériem je pak povaha a tvrdost sankce, neboť do „trestní oblasti“ obecně
nespadají tresty, které svou povahou, délkou či způsobem výkonu nemohou způsobit
podstatnou újmu.
Z výše uvedených kritérií (vnitrostátní kvalifikace činu, charakter obvinění (deliktu)
a povaha a stupeň přísnosti sankce) vycházel při hledání odpovědi na to, zda sankce
spočívající v zákazu činnosti řídit motorová vozidla představuje „trest“ a souvisí
tak s „trestním obviněním“, v souzené věci také Nejvyšší správní soud. První kritérium,
tj. vnitrostátní kvalifikace deliktu, je naprosto nesporná, neboť daný delikt je v českém
právním řádu koncipován jako přestupek, který nespadá pod trestní právo. Tento závěr
je však pouze jakýmsi referenčním rámcem pro další dvě uvedená kritéria.
K charakteru deliktu, jako druhému kritériu, a povaze a přísnosti sankce,
jako kritériu třetímu, je třeba nejprve uvést, že z konstantní judikatury Evropského soudu
pro lidská práva plyne, že tato kritéria lze použít i alternativně, a proto ke klasifikaci
trestního obvinění postačí, aby posuzovaný čin buď byl svým charakterem „trestný“,
anebo aby vystavil pachatele takové sankci, která svou povahou a stupněm závažnosti
patří do „trestní oblasti“ (viz rozsudky ze dne 21. 2. 1984 ve věci Öztürk proti Německu,
stížnost č. 8544/79, a ze dne 25. 8. 1987 ve věci Lutz proti Německu, stížnost
č. 9912/82). To ovšem nevylučuje kumulativní použití, pokud samostatný přezkum
každého z těchto kritérií nevede k jasnému závěru o existenci trestního obvinění
(viz rozsudky ze dne 24. 2. 1994 ve věci Bendenoun proti Francii, stížnost č. 12547/86,
ze dne 10. 6. 1996 ve věci Benham proti Spojenému království, stížnost č. 19380/92,
ze dne 24. 9. 1997 ve věci Garyfallou AEBE proti Řecku, stížnost č. 18996/91, a ze dne
2. 9. 1998 ve věci Lauko proti Slovensku, stížnost č. 26138/95).
Co se týče samotného posouzení povahy deliktu v dané věci, je nutno konstatovat,
že zákon o přestupcích je adresován všem občanům, nikoli pouze omezené skupině
se zvláštním postavením, uložení zákazu řízení motorového vozidla předpokládá
posouzení nebo konstatování viny, kdy v první fázi se posuzují skutečnosti naplňující
skutkovou podstatu činu, dochází ke kvalifikaci posuzovaného jednání a k uložení sankce.
Nejedná se tak pouze o preventivní opatření bezpečnosti silničního provozu,
jehož účelem je dočasně odstranit z veřejné komunikace řidiče, který se zdá být
potenciálním nebezpečím pro ostatní účastníky. Sankce je uložena až ve vazbě
na obvinění z daného jednání. Druhé kritérium tedy svědčí dle názoru zdejšího soudu
závěru, že svou povahou delikt spadá spíše do oblasti trestněprávní.
Pokud jde o povahu a přísnost sankce, je nutno připomenout, že „ podle běžného
smyslu pojmů obecně pod trestní právo spadají činy, jejichž pachatelům hrozí tresty určené především
k vyvolání odrazujícího účinku, a které obvykle spočívají v opatřeních zbavení svobody a v pokutách“
(viz Öztürk) s výjimkou těch, „ které svou povahou, trváním nebo způsobem výkonu nemohou
způsobit výraznou újmu“ (pokud jde o zbavení svobody viz Engel a další). Zákaz řídit
motorové vozidlo je zásahem, který se podstatným způsobem odráží v běžném životě
a v některých případech může mít i dopad na výkon povolání. Soud z toho vyvozuje,
že kromě preventivního (odstrašujícího) charakteru má tato sankce rovněž charakter
represivní, což dostatečně prokazuje trestněprávní povahu žalobcem spáchaného
dopravního přestupku.
V tomto ohledu lze současně připomenout, že jako trestní obvinění ve smyslu čl. 6
odst. 1 Úmluvy byly Evropským soudem pro lidská práva posouzeny i jiné dopravní
přestupky. Např. v již citovaném případu Öztürk Evropský soud pro lidská práva
klasifikoval delikt, jehož se stěžovatel dopustil porušením dopravních předpisů (zavinil
dopravní nehodu, při níž způsobil majetkovou škodu, za což mu byla uložena pokuta
ve výši 60 německých marek), jako trestní obvinění ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy,
přestože podle německého práva nešlo o trestný čin, ale o správní delikt (přestupek). Soud
v této souvislosti připomněl, že německé dopravní předpisy a zákon o přestupcích mají
všeobecný charakter a účel sankce (pokuty) je jednak odstrašující, jednak trestní.
Jako trestní obvinění ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy Evropský soud pro lidská práva
posoudil též dopravní přestupek spočívající v nepřipoutání se bezpečnostními pásy
(rozsudek ze dne 23. 10. 1995 ve věci Schmautzer proti Rakousku, stížnost č. 15523/89),
dopravní přestupek spočívající v odmítnutí výzvy policie podstoupit dechovou zkoušku
(rozsudek ze dne 23. 10. 1995 ve věci Umlauft proti Rakousku, stížnost č. 15527/89),
dopravní přestupek spočívající v jízdě pod vlivem alkoholu a způsobení dopravní nehody
s následkem smrti (rozsudek ze dne 23. 10. 1995 ve věci Gradinger proti Rakousku,
stížnost č. 15963/90), nebo dopravní přestupek spočívající v překročení maximální
povolené rychlosti na dálnici (rozsudek ze dne 23. 10. 1995 ve věci Palaoro
proti Rakousku, stížnost č. 16718/90); vše dostupné na http://echr.coe.int.
Z tohoto hlediska je tedy na místě řízení o přestupku, jehož spáchání bylo žalobci
kladeno za vinu, považovat za řízení, v němž se rozhodovalo o oprávněnosti trest ního
obvinění, a proto spadá do trestní oblasti, čemuž je třeba přizpůsobit rovněž rozsah
procesně právní ochrany žalobce garantované normami nejvyšší právní síly obecně
ve vztahu ke všem osobám čelícím obvinění trestní povahy v širším smyslu.
Naznačený přesah principu retroaktivity in mitius i pro další odvětví práva (mimo
striktně vnitrostátním právem vymezenou oblast práva trestního) lze dovodit
i z judikatury Ústavního soudu; srov. např. nález ze dne 4. 2. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/96,
publikovaný pod č. 63/1997 Sb., či již výše citovaný nález ze dne 13. 6. 2002,
sp. zn. III. ÚS 611/01. Jako klíčová se přitom jeví skutečnost, že princip retroaktivity
in mitius má dostatečnou institucionální podporu v ustanovení čl. 40 odst. 6 Li stiny
základních práv a svobod a v tomto ohledu je tedy platným právem.
Toliko pro úplnost Nejvyšší správní soud připomíná, že princip retroaktivity
in mitius jako takový je plně akceptován i Evropským soudním dvorem,
který ve svém rozsudku ze dne 3. 5. 2005, Berlusconi a další, ve spojených věcech
C-387/02, C-391/02 a C-403/02, [2005] ECR I-3565, konstatoval, že daný princip musí
být považován za součást obecných zásad práva Společenství , které vnitrostátní soud
musí respektovat. Obdobným způsobem rozhodoval i Evropský soud pro lidská práva
v případech, kdy národní soud aplikoval princip retroaktivity ve prospěch pachatele ,
srov. např. rozsudek ze dne 27. 9. 1995 ve věci G. proti Francii, stížnost č. 15312/89,
nebo rozsudek ze dne 22. 3. 2001 ve věci Streletz, Kessler a Krenz proti Německu,
stížnosti č. 34044/96, 35532/97, 44801/98; http://echr.coe.int. Není přitom podstatné,
že Úmluva, konkrétně její čl. 6 (právo na spravedlivý proces) ani následující čl. 7 (zákaz
trestu bez zákona), právo na retroaktivní aplikaci pozdějšího mírnějšího zákona výslovně
nezaručují. Podstatné totiž je, že Úmluva státům retroaktivitu in mitius nezakazuje;
viz čl. 53 Úmluvy, dle kterého: „nic v této Úmluvě nebude vykládáno tak, jako by omezovalo
nebo rušilo lidská práva a základní svobody, které mohou být uznány zákony každé Vysoké smluvní
strany nebo každou jinou Úmluvou, jíž je stranou.“ Aplikace principu retroaktivity in mitius
tak není dle závěrů Evropského soudu pro lidská práva porušením Úmluvy.
Z právě uvedeného plyne, že s ohledem na úpravu obsaženou na úrovni ústavní ho
i mezinárodního práva, jakož i s ohledem na související shora uvedenou judikaturu, bylo
v projednávané věci plně na místě aplikovat princip retroaktivity ve prospěch pachatele,
jenž pro trestní oblast platí zásadně vždy a v každém okamžiku, aniž by přitom lišil
mezi jednotlivými stupni řízení, resp. mezi řízením soudním a řízením správním.
V této souvislosti si je Nejvyšší správní soud přirozeně vědom skutečnosti,
že předpokladem přezkumu správního rozhodnutí je jeho pravomocnost, tzn. ukončenost
správního řízení. Správní soud napadené správní rozhodnutí nemůže nahradit; soudní
přezkum je založen na kasačním principu, což znamená, že správní soud je oprávněn
napadené rozhodnutí pouze zrušit a zavázat správní orgán svým právním názorem.
Nelze však zároveň přehlédnout, že v oblasti správního trestání je tato situace přece
jen poněkud odlišná, a to jak v návaznosti na čl. 6 odst. 1 Úmluvy a jím garantovaný
rozsah procesně právní ochrany, jenž klade důraz na co nejširší přístup k soudu,
tak v návaznosti na čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod. V této souvislosti
lze konstatovat, že z klasického pojetí principu kasace zjevně vybočuje také právo soudu
na moderaci, ve kterém je implicitně obsažena odpovědnost správního soudu
i za konkrétní výši uloženého trestu. Za této situace si pak lze jen obtížně představit
uspokojivou argumentaci, která by na straně jedné v oblasti správního trestání
v konkrétních situacích sice připouštěla moderaci, na straně druhé by však odmítala
možnost soudu přihlédnout ke zm ěně právní úpravy, která za přestupek spáchaný
žalobcem již ukládá pouze pokutu, nikoli současně zákaz činnosti. Zdejší soud
má proto za to, že z logického argumentu a minori ad maius plyne povinnost soudu
přihlédnout při posuzování zákonnosti napadených správních rozhodnutí nejen k sankční
úpravě, která platila v době rozhodování správního orgánu I. stupně, resp. stěžovatele,
nýbrž i k úpravě platné a účinné v době rozhodování soudu, je-li to pro pachatele
příznivější; (srov. již citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2008,
č. j. 2 As 9/2008 – 77, publikovaný pod č. 1684/2008 Sb. NSS, www.nssoud.cz). Naopak
chybnou se zdejšímu soudu jeví případná úvaha, která by od sebe oddělovala dva světy:
svět rozhodnutí správních úřadů od světa rozhodnutí správních soudů. Takovéto
odlišování by totiž ve svých důsledcích citované normě protiřečilo.
Mimo výše uvedené je třeba zdůraznit, že Nejvyšší správní soud nesdílí stanovisko
stěžovatele o pozdním uplatnění námitky směřující do nepřiměřenosti sankce,
resp. o pozdním návrhu žalobce na uplatnění moderace.
V daném případě neadekvátnost uložené sankce zákazu činnosti ve vztahu
k závažnosti spáchaného přestupku žalobce uplatňoval v žalobě, podané v zákonem
stanovené lhůtě, přičemž nepřiměřenost sankce dovozoval ze změny právní úpravy,
která byla v době podání žaloby již schválena Parlamentem České republiky, avšak dosud
nenabyla účinnosti. Žalobce výslovně uvedl, že sankce, která mu byla uložena dle fakticky
zrušeného ustanovení zákona o přestupcích, je nepřiměřená, znemožňuje mu výkon
povolání, jakož i komplikuje přepravu nemocné manželky na různá lékařská vyšetření.
O nepřiměřenosti zákazu činnosti svědčí mimo jiné i to, že její zrušení bylo
bez připomínek schváleno oběma zákonodárnými sbory Parlamentu ČR,
a po předpokládaném podpisu prezidenta republiky a zveřejnění ve Sbírce zákonů nabude
účinnosti v měsíci srpnu roku 2007. Žalobce také zdůraznil, že postup zákonodárců vede
jednoznačně k závěru, že předmětná sankce svou závažností vysoce překračuje závažnost
jednání, kterého se dopustil, a její výše je zjevně nepřiměřená. Podání doručené krajskému
soudu dne 5. 10. 2008, jehož podstatou je informace, že dnem 22. 8. 2007 nabyl účinnosti
zákon č. 215/2007 Sb., v jehož důsledku je současná právní úprava pro žalobce
příznivější, a proto doplňuje žalobu o alternativní petit, ve kterém se výslovně domáhá
použití moderačního práva soudu ve smyslu §78 odst. 2 s. ř. s. tak, aby bylo upuštěno
od uložení trestu zákazu činnosti spočívajícího v zákazu řízení všech motorových vozidel,
lze materiálně považovat za upřesnění či spíše aktualizaci původního žalobního
bodu (srov. např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2005,
č. j. 2 Azs 134/2005 – 43, publikované pod č. 685/2005 Sb. NSS, z něhož vyplývá
možnost alespoň v základních rysech formulované žalobní body obsažené
v žalobě i po uplynutí lhůty k podání či rozšíření žaloby upřesnit či podrobněji rozvést ).
V této souvislosti je vhodné také připomenout, že ve správním soudnictví není
soud návrhem výroku rozsudku formulovaným žalobcem vázán, a to již z podstaty této
části žaloby. Povinnost stanovená v §71 odst. 1 písm. f) s. ř. s. má vést žalobce
k jednoznačnému vyjádření, čeho se v řízení domáhá, jeho možnosti jsou však v řízení
dle soudního řádu správního na rozdíl od občanského soudního řízení velmi omezené
a dané zákonem. Podoba respektive formulace výroků rozhodnutí ve správním soudnictví
není ponechána na vůlí účastníků, možnosti, jak může znít výrok rozhodnut í, stanoví
taxativně soudní řád správní. Přípustné je proto domáhat se zrušení napadeného výroku
(§78 odst. 1, §76 odst. 1 s. ř. s.), případně i výroku rozhodnutí správního orgánu nižšího
stupně (§78 odst. 3 s. ř. s.), vyslovení nicotnosti rozhodnutí (§76 odst. 2 s. ř. s.), upuštění
od trestu za správní delikt nebo snížení takového trestu (§78 odst. 2 s. ř. s.). Vzhledem
k povaze řízení je možno konstatovat, že podáním žaloby žalobce vždy poukazuje
na nedostatky rozhodnutí správního orgánu či řízení jemu předcházejícího
a prostřednictvím žaloby se domáhá nápravy. Pokud srozumitelně uvede žalobní důvody,
což se v projednávané věci stalo (viz výše), soud je povinen posoudit důvodnost těchto
žalobních bodů a není oprávněn se omezit pouze na důvodnost doslovné formulace
návrhu výroku rozhodnutí (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2005,
č. j. 6 As 45/2004 – 84, www.nssoud.cz). Opačný postup by se zvláště v oblasti ukládání
trestu jevil za zcela formalistický, popírající princip materiálního právního státu,
jakož i samotné poslání soudnictví (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003 – 56, publikované
pod č. 534/2005 Sb. NSS, www.nssoud.cz).
Závěrem, ve vztahu k poslední stížní námitce, Nejvyšší správní soud konstatuje,
že se stěžovatelem lze souhlasit do té míry, že krajský soud – při užití pozdější právní
úpravy ve prospěch žalobce – ve výroku II. svého rozsudku nesprávně odkázal
na ustanovení §22 odst. 7 zákona o přestupcích, namísto ustanovení §22 odst. 6 zákona
o přestupcích, do kterého byla příslušná skutková podstata s účinností od 22. 8. 2007
přeřazena (viz výše). Z odůvodnění napadeného rozsudku je však zřejmé, že krajský soud
v projednávané věci postupoval dle §22 odst. 6 zákona o přestupcích, tedy správně.
Za tohoto stavu lze proto nesprávnou citaci právního předpisu považovat spíše
za formální vadu (jak ostatně uvedl i sám stěžovatel), která nemá vliv na zákonnost
napadeného rozsudku a sama o sobě tak nepředstavuje důvod pro jeho zrušení.
Postupoval-li by Nejvyšší správní soud jinak, nebylo-li lze označit jeho postup jinak,
než účelový a formální; přitom takový postup soud ve své judikatuře strik tně odmítá.
S ohledem na výše vyslovené závěry byla kasační stížnost shledána nedůvodnou
a Nejvyšší správní soud ji podle §110 odst. 1, věty poslední, s. ř. s. zamítl.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120
s. ř. s., neboť neúspěšnému stěžovateli náhrada nákladů řízení nepřísluší a žalobce nárok
na náhradu řízení neuplatnil a ani ze soudního spisu nevyplynulo, že by mu nějaké náklady
řízení (např. v souvislosti s jeho zastoupením a vyjádřením k předložené kasační stížnosti)
vznikly, a proto Nejvyšší správní soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. prosince 2008
JUDr. Radan Malík
předseda senátu