ECLI:CZ:NSS:2008:KOMP.1.2008:107
sp. zn. Komp 1/2008 - 107
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců JUDr. Marie Žiškové, JUDr. Zdeňka Kühna, JUDr. Petra Příhody, JUDr. Petra
Průchy, JUDr. Vojtěcha Šimíčka a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobců a) Jaroslav
Šimek – BOHEMIA a b) Šimek Bohemia, s. r. o., obou se sídlem Ovčí Hájek 2165/28,
158 00 Praha 13, obou zastoupených advokátem JUDr. Petrem Fialou, se sídlem
Mezníkova 273/13, 616 00 Brno, proti žalovaným 1) Ministerstvu financí, se sídlem
Letenská 15, 110 00 Praha 1, a 2) Ministerstvu zemědělství, se sídlem Těšnov 17, 110 00
Praha 1, o určení pravomoci mezi ústředními
takto:
I. Žaloba se odmítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Kompetenční žalobou ze dne 1. 2. 2008 se žalobci domáhají, aby Nejvyšší správní soud
určil, který ze žalovaných je příslušný k rozhodování o odvoláních žalobců proti platebním
výměrům Vinařského fondu vydaným podle zákona č. 115/1995 Sb., o vinohradnictví a vinařství
a o změně některých souvisejících právních předpisů; oba žalovaní totiž takovou svou pravomoc
popírají.
Jak žalobci vylíčili v žalobě a jak to vyplynulo i z připojených písemností, Vinařský fond
vydal vůči každému ze žalobců podle zákona č. 115/1995 Sb., o vinohradnictví a vinařství,
několik platebních výměrů k úhradě odvodů za víno uvedené poprvé do oběhu v období od roku
2002 do I. čtvrtletí roku 2004, jakož i k úhradě penále tvořícího příslušenství těchto odvodů.
Žalobci napadli všechny tyto platební výměry odvoláními; Vinařský fond jim však sdělil, že zákon
pro tyto případy neupravuje žádný odvolací orgán, a že tedy odvoláním se za stávajícího stavu
nemá kdo zabývat. [Výjimkou byl jediný případ, v němž Vinařský fond zamítl odvolání žalobce a)
sám s tím, že bylo podáno opožděně; na další odvolání, podané proti tomuto prvému rozhodnutí
o odvolání, však reagoval podobně.] Žalobci se proto u Krajského soudu v Brně žalobami
domáhali vyslovení nicotnosti platebních výměrů.
Krajský soud nejprve odmítl dvě žaloby žalobce a) dvěma usneseními ze dne 30. 11. 2004,
čj. 30 Ca 47/2004 - 50 a čj. 30 Ca 46/2004 - 37, s odůvodněním, že žalobce nevyčerpal řádné
opravné prostředky v řízení před správním orgánem. Ke kasační stížnosti žalobce a) Nejvyšší
správní soud tato usnesení zrušil svými rozsudky ze dne 15. 12. 2005, čj. 7 As 18/2005 - 90
a čj. 7 As 30/2005 - 67, a uložil krajskému soudu, aby ve svých nových rozhodnutích označil
orgán, na nějž se žalobce měl obrátit s odvoláním. Krajský soud nato v usneseních ze dne
23. 3. 2006, čj. 30 Ca 12/2006 - 14 a čj. 30 Ca 11/2006 - 13, jimiž odmítl žaloby z téhož důvodu,
vyslovil názor, že odvolacím orgánem v těchto věcech je Ministerstvo financí.
Usneseními ze dne 23. 3. 2006, čj. 30 Ca 132/2005 - 24, a ze dne 2. 5. 2006,
čj. 30 Ca 133/2005 - 30, vydanými ve věci žalobce a), a usnesením ze dne 15. 5. 2006,
čj. 30 Ca 131/2005 - 28, vydaným ve věci žalobce b), krajský soud rovněž žaloby odmítl a odkázal
žalobce na Ministerstvo financí jako odvolací orgán.
Vinařský fond vůči žalobcům vydal i několik platebních výměrů podle zákona
č. 321/2004 Sb., o vinohradnictví a vinařství a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen
„nový vinařský zákon“), kterým byl s účinností ke dni 28. 5. 2004 zrušen dřívější zákon
o vinohradnictví a vinařství (č. 115/1995 Sb.; dále jen „dřívější vinařský zákon“). O odvoláních
proti těmto výměrům, které se týkaly penále na odvody za víno uvedené poprvé do oběhu
v období od roku 2002 do II. čtvrtletí roku 2004, rozhodoval předseda Rady Vinařského fondu
a zamítl je. Žalobám proti rozhodnutím o odvolání pak Krajský soud v Brně vyhověl a rozsudky
ze dne 27. 2. 2007, čj. 30 Ca 196/2005 - 36, a ze dne 28. 3. 2007, čj. 30 Ca 195/2005 - 35
a čj. 30 Ca 224/2005 - 38, vyslovil nicotnost rozhodnutí předsedy Rady Vinařského fondu, neboť
byla vydána absolutně nepříslušným správním orgánem.
Žalobci se v mezidobí obrátili na Ministerstvo financí se žádostí o zaujetí stanoviska
k věci. Ministerstvo financí v přípisu ze dne 5. 6. 2006 žalobcům sdělilo, že se nepovažuje
za orgán příslušný k rozhodování o odvolání proti platebním výměrům Vinařského fondu;
takovým orgánem je podle něj Ministerstvo zemědělství, v jehož kompetenci je výkon státní
správy v dané oblasti. I Ministerstvo zemědělství však v přípisu ze dne 15. 1. 2008 popřelo svou
pravomoc k rozhodování ve věci a ztotožnilo se se závěry Krajského soudu v Brně.
Žalobci se proto domnívají, že ve všech shora uvedených věcech vznikl záporný
kompetenční spor, ve kterém ústřední správní orgány popírají svou pravomoc vydat rozhodnutí
o tomtéž právu nebo povinnosti téhož účastníka řízení. Jelikož ani jeden ústřední správní orgán
nepodal kompetenční žalobu, jsou oprávněni tak učinit žalobci. Žalobci sami se přiklánějí
k pravomoci Ministerstva zemědělství. Odvod do Vinařského fondu nelze zahrnout
pod legislativní zkratku „daň“ podle §1 odst. 1 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků
(dále jen „daňový řád“); krom toho dřívější vinařský zákon patřil mezi zákony upravující úkoly
a činnosti resortu Ministerstva zemědělství při výkonu státní správy. Na tom nic nemění
skutečnost, že řízení o opravných prostředcích se má procesně spravovat daňovým řádem.
Ostatně předkladatelem novely, kterou byl zřízen Vinařský fond, bylo právě Ministerstvo
zemědělství.
Žalobci proto navrhli, aby soud rozhodl tak, že pravomoc vydat rozhodnutí o odvoláních
proti platebním výměrům Vinařského fondu má Ministerstvo zemědělství.
Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal podmínky řízení o žalobě. Žalobci jsou k podání
žaloby aktivně legitimováni, neboť jsou těmi, o jejichž právech nebo povinnostech bylo
rozhodováno ve správním řízení [§98 odst. 1 písm. c) s. ř. s.]. Dále soud zvažoval, zda žalobci
označené správní úřady jsou s to být stranami kompetenčního sporu ve smyslu §97 odst. 1 s. ř. s.
Jak Ministerstvo financí, tak Ministerstvo zemědělství jsou ústředními orgány státní správy
ve smyslu §1 zákona ČNR č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní
správy České socialistické republiky (srov. body 1 a 11 citovaného ustanovení). „Ústřední orgán
státní správy“ je přitom pojmem obsahově totožným s pojmem „ústřední správní úřad“; žalovaní
tak spadají do okruhu osob, jež mohou být pasivně legitimovány ve smyslu §97 odst. 1 písm. c)
s. ř. s.
Konečně se soud zabýval tím, zda tu skutečně existuje záporný kompetenční spor,
jak žalobci tvrdí – tedy zda oba žalované správní úřady shodně popírají svou pravomoc
rozhodnout o odvoláních žalobců proti platebním výměrům Vinařského fondu. Tomuto tvrzení
žalobců však soud nepřisvědčil; vedly jej k tomu následující úvahy.
Samotný Vinařský fond, přezkoumání jehož rozhodnutí se žalobci domáhali, byl zřízen
zákonem č. 50/2002 Sb., s účinností k 10. 3. 2002 novelizujícím dřívější vinařský zákon. V novém
§18a dřívějšího vinařského zákona byl Fond označen jako právnická osoba, která hospodaří
s vlastním majetkem; v postavení orgánu veřejné moci pak Fond měl rozhodovat jednak
o odvodech výrobců a dovozců za víno uváděné poprvé do oběhu a o odvodech pěstitelů
za každý hektar vinice (§18f odst. 1 a 8 zákona), jednak o poskytnutí podpory na výsadbu
a obnovu vinic a na výrobu a propagaci odbytu vín (§18g odst. 1, 2 a §18h zákona). V novém
§18f zákona bylo konkrétně stanoveno, v jaké výši mají být fondu placeny odvody za víno
uváděné poprvé do oběhu [odst. 1 písm. a)] a v jakých lhůtách (odst. 2), jakož i to, kdo (odst. 3)
a jakým formálním postupem (odst. 4) je povinen tak činit. Fondu byla dále založena oprávnění
pro účely kontroly placení odvodů (odst. 7). Konečně byl stanoven procesní režim řízení
o odvodech: při správě odvodů měl Fond postupovat podle zákona o správě daní a poplatků,
tj. daňového řádu (odst. 8).
Tímto přehledem je veškerá úprava odvodů do Vinařského fondu a řízení o nich podle
dřívějšího vinařského zákona vyčerpána. Žalobci se mýlí, pokud z citovaného §18f odst. 8
dovozují, že v jejich věci by mělo proběhnout řízení o odvolání (protože daňový řád takové řízení
upravuje). Ustanovení §18f odst. 8 je svou povahou procesní normou; tento druh normy stanoví
pravidla pro postup, jímž mají být uplatňována práva či ukládány povinnosti ve formálním řízení
(zde jde zároveň o normu odkazující, která neformuluje vlastní konkrétní pravidlo, ale využívá
pravidel upravených v jiném právním předpisu). Tím se liší od norem hmotněprávních, které
upravují práva a povinnosti svých adresátů, a od norem kompetenčních, které stanoví pravomoc
či působnost připadající buď konkrétnímu orgánu (příkladem z oblasti správy daní a poplatků
může být Ministerstvo financí), nebo jednomu z okruhu orgánů vymezených shodnými obecnými
znaky (v daňovém řádu jde typicky o „správce daně“ nebo „odvolací orgán“).
Každý z těchto druhů norem tak upravuje odlišný aspekt věci – tedy kdo (kompetenční
norma), jak (procesní norma) a o čem (hmotněprávní norma) má rozhodovat. Pro rozhodování
určitého orgánu v konkrétní věci je zapotřebí všech tří těchto norem. Je samozřejmě nesmyslné,
aby byla stanovena kompetence a procesní postup orgánu, který ale po hmotněprávní stránce
nemá o čem rozhodovat; stejně tak kompetentní orgán, kterému byly svěřeny určité
hmotněprávní otázky, nemůže rozhodovat bez toho, že by mu k tomu právo stanovilo pravidla
postupu v řízení. Do třetice – i pokud je upravena určitá oblast hmotných práv a povinností,
jakož i postup, kterým se o nich má rozhodovat, rozhodování není možné, pokud zákon
neoznačuje orgán k rozhodování příslušný.
To je právě případ rozhodování o odvolání ve věci odvodů za víno uvedené poprvé
do oběhu, jehož se žalobci domáhají. Dřívější vinařský zákon ve své části čtvrté upravil povinnost
těch výrobců a dovozců vína, kteří v kalendářním roce uvedou do oběhu víno v množství větším
než 1000 litrů, zaplatit na účet Fondu odvody ve výši 1 Kč z každého litru všech druhů vín
uvedených poprvé do oběhu [§18f odst. 1 písm. a) zákona]. Pravomoc k rozhodování
o odvodech svěřil zákon Vinařskému fondu (§18a odst. 2 zákona), a ohledně procesních pravidel
pro rozhodování Fondu odkázal na daňový řád (§18f odst. 8 zákona). Jsou tu tedy přítomny
všechny tři potřebné druhy norem; je zřejmé, kdo má rozhodovat, o čem i jak. Všechny tři normy
však fungují jen ve vzájemné souvislosti a nemohou být používány nezávisle na sobě; to, že Fond
(a právě jen Fond, a žádný jiný orgán) postupuje při rozhodování o odvodech podle daňového
řádu, neznamená, že se tento předpis uplatní ve věcech odvodů podle vinařského zákona
v celé své šíři. Je to právě naopak: daňový řád poslouží jen při rozhodování Fondu a tam,
kde je to pro Fond při jeho činnosti zapotřebí. Fond rozhoduje o odvodech v první instanci;
je to ale zároveň instance jediná. Skutečnost, že fond postupuje podle daňového řádu, neuvádí
v život celý systém opravných prostředků zde upravený. Dřívější vinařský zákon nestanovil,
kdo by měl rozhodovat o případných odvoláních proti platebním výměrům Fondu; chybí
tu tedy kompetenční norma, bez níž žádné rozhodování není možné.
K určení orgánu, který by měl rozhodovat o odvoláních proti rozhodnutím Fondu,
se nelze dobrat ani „důslednou aplikací“ daňového řádu, jíž se dovolává Krajský soud v Brně
ve svých usneseních. Krajský soud staví své závěry na tom, že Fond při rozhodování o odvodech
vystupuje jako správce daně, a proti rozhodnutí správce daně je přípustné odvolání; o odvolání
pak rozhoduje orgán nejblíže vyššího stupně nadřízený správci daně, a tím je Ministerstvo financí
jakožto orgán s nejvyšší kompetencí z hlediska ústřední státní správy v oblasti daní. Tato
argumentace ovšem neobstojí. Ministerstvu nemůže založit příslušnost k rozhodování pouhý
fakt, že Fond je orgánem s celorepublikovou působností, a žádný níže postavený orgán
než ministerstvo tedy nepřichází v úvahu. Krajský soud argumentuje i tím, že dřívější vinařský
zákon jako zvláštní zákon nestanoví příslušnost k rozhodování o odvolání žádnému z orgánů
Fondu; proto se podle něj uplatní obecná příslušnost plynoucí z daňového řádu jako zákona
obecného. Daňový řád jako předpis převážně procesního charakteru, a jmenovitě jeho §50
odst. 1 („...odvolacím orgánem je orgán nejblíže vyššího stupně nadřízený správci daně, který rozhodnutí vydal“),
však nelze použít pro určování příslušnosti tam, kde vůbec nejsou kompetenčními normami
upraveny hierarchické stupně a vztahy nadřízenosti a podřízenosti. To je právě případ Vinařského
fondu, který stojí stranou hierarchické sítě orgánů podléhajících nejrůznějším ústředním orgánům
státní správy (v případě správy daní jde typicky o soustavu územních finančních orgánů
s Ministerstvem financí na vrcholu).
Kromě toho dřívější vinařský zákon říká výslovně, že podle daňového řádu
má při rozhodování o odvodech postupovat Fond. Z toho plyne jednak to, že procesní pravidla
daňového řádu se použijí právě jen pro účely rozhodování Fondu, a ta, která na rozhodování
Fondu dopadat z povahy věci nebudou, se neužijí (typicky tedy ustanovení o řádných
a mimořádných opravných prostředcích, která připadají v úvahu jen tam, kde jsou k dispozici
alespoň dvě instance). Dále je z toho nutno usoudit, že pravidla daňového řádu mají vytvářet
rámec pro postup Fondu v řízení, nikoli však učinit z něj správce daně, jak to dovozuje krajský
soud. „Správcem daně“ je totiž orgán věcně příslušný ke správě „daně“ ve smyslu legislativní zkratky
§1 odst. 1 daňového řádu. Odvod podle dřívějšího vinařského zákona do rozsahu tohoto pojmu
nespadá, protože není příjmem ani státního rozpočtu, ani rozpočtu některého z územních
samosprávných celků, státních fondů nebo Národního fondu.
Žalobcům nelze vytýkat, že přesto napadli platební výměry Fondu odvoláními, neboť
výměry je k tomu přímo nabádaly v poučení. Těchto poučení se však nelze dovolávat, neboť byla
nesprávná a zavádějící. Sám Vinařský fond to svým postupem mlčky připustil: jakkoli totiž
žalobcům v poučeních sdělil, že ve věci mohou podat odvolání, na jejich odvolání reagoval
přípisem vysvětlujícím, že tu není žádný odvolací orgán.
Domněnka o pravomoci Ministerstva zemědělství, kterou zastávají sami žalobci, pak není
podložena o nic více než závěry krajského soudu o pravomoci Ministerstva financí. Odvolacím
orgánem se ústřední orgán státní správy nestává jen na základě pouhé skutečnosti, že jiný orgán
s celorepublikovou působností, který však není orgánem ústředním, vydal rozhodnutí v oblasti
spadající do působnosti onoho ústředního orgánu, a postupoval přitom podle procesního
předpisu, který mj. upravuje odvolací řízení. I ve vztahu k Ministerstvu zemědělství chybí
kompetenční norma, která by mu zakládala povinnost rozhodovat o odvolání proti rozhodnutím
Vinařského fondu ve věcech odvodů podle dřívějšího vinařského zákona.
Pravomoc k rozhodnutí o odvolání podle dřívějšího vinařského zákona tak nemá ani
Ministerstvo financí, ani Ministerstvo zemědělství, a ani žádný jiný orgán, protože tu není
potřebná kompetenční norma. Rozhodování ve dvou stupních správního řízení, a nikoli ve stupni
jediném, je převládajícím jevem; neexistuje však, jak to ve svých usneseních naznačuje krajský
soud, jakési „právo na dvoustupňový správní proces“, jehož by se žalobci s úspěchem mohli
dovolávat (srov. č. 1409/2007 Sb. NSS). Sluší se dodat, že nový vinařský zákon již pověřil úkoly
odvolacího orgánu pro řízení o odvodech do Vinařského fondu představitele jednoho z orgánů
Fondu, a sice předsedu Rady Fondu (§31 odst. 6 zákona). V řízeních o odvodové povinnosti
vzniklé do dne účinnosti tohoto nového zákona, tj. do 28. 5. 2004, je však třeba postupovat podle
dosavadní úpravy (§43 odst. 6 zákona), tj. podle dřívějšího vinařského zákona; ten potřebné
ustanovení postrádal.
Žalobci v kompetenční žalobě naznačují, že se spíše přiklánějí k pravomoci Ministerstva
zemědělství; ačkoli však Krajský soud v Brně označil jako orgán příslušný k rozhodnutí
o odvolání Ministerstvo financí, žalobci se ani nepokusili tento závěr zpochybnit kasační stížností
u Nejvyššího správního soudu. Projednání takové kasační stížnosti by přitom nic nebránilo,
i když krajský soud rozhodoval poté, co již Nejvyšší správní soud jeho usnesení zrušil,
a respektoval závazný právní názor vyslovený ve zrušujících rozsudcích. Nejvyšší správní soud
zrušil usnesení krajského soudu pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů; vytkl
krajskému soudu, že sice odmítl žaloby pro nevyčerpání opravných prostředků ve správním
řízení, ovšem neuvedl, kdo by měl být odvolacím orgánem v této věci, a nereagoval ani na tvrzení
žalovaného Vinařského fondu, podle nějž takový orgán neexistuje. Nejvyšší správní soud
se proto v rozsudcích ze dne 15. 12. 2005 nevyjádřil (ani se vyjádřit nemohl) k otázce, kdo
je odvolacím orgánem, ani k tomu, zda neměla být žaloba směřující proti rozhodnutím Fondu
věcně projednána, protože odvolací orgán neexistuje. Právě tyto otázky by Nejvyšší správní soud
mohl posuzovat v řízení o kasačních stížnostech, které žalobci nepodali. Žalobci se – poté, co jim
Vinařský fond sdělil, že jejich odvolání nemá komu postoupit – správně obrátili přímo na správní
soud, ovšem jeho nesprávný názor nenapadli kasační stížností, a svou při tak ztratili.
Jelikož pravomoc k rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutím Vinařského fondu podle
dřívějšího vinařského zákona nenáleží žádnému orgánu, není ani možné, aby ve věci existoval
kompetenční spor; proto Nejvyšší správní soud odmítl žalobu jako nepřípustnou [§99 písm. a)
s. ř. s.]. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud v souladu s §101 s. ř. s., podle nějž nemá žádný
z účastníků právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. prosince 2008
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu