ECLI:CZ:NSS:2009:1.AFS.83.2009:118
sp. zn. 1 Afs 83/2009 - 118
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové a soudců
JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobkyně: Koordinátor ODIS s. r. o.,
se sídlem Na Hradbách 16, 702 00 Ostrava - Moravská Ostrava, zastoupené Mgr. Lukášem Seibertem,
advokátem se sídlem Na Hradbách 16, 702 00 Ostrava - Moravská Ostrava, proti žalovanému
Finančnímu arbitrovi, se sídlem Washingtonova 25, 110 00 Praha 1, zastoupenému JUDr. Irenou
Helmovou, advokátkou se sídlem náměstí Kinských 76/7, 150 00 Praha 5, proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 31. 1. 2007, evid. č. 78/2007, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 31. 3. 2009, č. j. 10 Ca 114/2007 - 79,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 31. 3. 2009, č. j. 10 Ca 114/2007 - 79,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 31. 1. 2007, evid. č. 78/2007, potvrdil žalovaný rozhodnutí Finančního
arbitra ze dne 29. 12. 2006, evid. č. 04/2007, reg. č. 120069, jímž byla žalobkyni uložena pokuta ve výši
100 000 Kč podle §23 odst. 1 zákona č. 229/2002 Sb., o finančním arbitrovi. Žalobkyně totiž
podle mínění žalovaného porušila §19 odst. 1 citovaného zákona, neboť neoznámila žalovanému údaje
specifikované v tomto ustanovení poté, co jí byl Českou národní bankou pravomocně udělen předchozí
souhlas k vydávání elektronických peněžních prostředků.
Proti rozhodnutí žalovaného brojila žalobkyně žalobou u Městského soudu v Praze. Především
namítala, že doposud nezapočala s vydáváním elektronických platebních prostředků, a tedy slovy
zákona nezahájila činnost ve smyslu §19 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi. Nevznikla jí tudíž
informační povinnost vůči žalovanému. Za zahájení činnosti nelze podle žalobkyně považovat pouhé
udělení předchozího souhlasu k vydávání elektronických peněžních prostředků Českou národní
bankou. Městský soud nicméně žalobní námitky neshledal důvodnými a žalobu rozsudkem ze dne
31. 3. 2009, č. j. 10 Ca 114/2007 - 79, zamítl.
Včas podanou kasační stížností žalobkyně napadla rozsudek městského soudu. Namítla,
že z §19 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi vyplývá, že informační povinnost vydavatele
elektronického platebního prostředku nastává až ke dni faktického zahájení činnosti – tj. emise
elektronických platebních karet. Bez faktického zahájení činnosti je vydavatel v pozici „oprávněného
držitele povolení“ a nikoli v pozici skutečného emitenta.
Podle žalobkyně provedl městský soud výklad §19 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi
extenzivně a výlučně k její tíži. Přitom v situaci, kdy dikce právní normy umožňuje dvojí právní výklad,
je povinností aplikujícího orgánu jej vyložit ústavněkonformním způsobem. Má-li aplikující orgán
k dispozici dva rovnocenné výklady právní normy, je na místě použít výklad takový, který odpovídá
metodám právního výkladu, zejména výkladu teleologickému. Z hlediska teleologického výkladu
zastává žalobkyně názor, že zákonodárce měl na mysli splnění informační povinnosti v případě,
kdy jakýkoli vydavatel elektronických platebních prostředků začne svou činnost realizovat de facto,
nikoli de iure, tedy jeho informační povinnost vzniká až faktickým vydáváním elektronických
platebních karet.
Výklad předmětné normy provedený městským soudem a žalovaným je podle žalobkyně
nelogický, neboť žalobkyně může stěží žalovanému oznamovat zahájení činnosti, kterou vůbec
nevykonává. V případě, že by žalobkyně vydala elektronickou platební kartu v době mezi nabytím
právní moci předchozího souhlasu České národní banky a vydáním rozhodnutí žalovaného o uložení
pokuty za podmínky splnění informační povinnosti až po tomto skutečném vydání karty, pak by se
žalovaný také nijakým způsobem nedozvěděl, že k vydání karty došlo v době ještě před splněním
informační povinnosti. Z toho by podle žalobkyně plynulo, že jediný možný termín pro splnění
zákonné informační povinnosti je den nabytí právní moci předchozího souhlasu České národní banky.
Takto jednoznačně a striktně však §19 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi doposud nevykládal
ani sám žalovaný, nikde tento závěr nezazněl. Podle žalobkyně proto správný výklad musí být
až skutečné zahájení činnosti, tedy vydávání elektronických platebních prostředků.
Žalobkyně rovněž nesouhlasí s argumentem městského soudu že informační povinnost
žalobkyně vůči žalovanému měla být splněna v souladu se vzorem formuláře uveřejněného
na webových stránkách žalovaného a že právě uveřejnění tohoto formuláře je soudem a žalovaným
vykládáno jako zákonné zmocnění k výkladu normy, kdy nastává informační povinnost pro vydavatele
elektronických platebních prostředků. Podle žalobkyně výklad zákona přísluší soudu a navíc tento
výklad je v rozporu s právní teorií, protože dle mínění žalobce nelze provést výklad zákona delegací
na aplikující orgán, který tento „výklad“ realizuje odkazem na obsah svých webových stránek a tyto
pokládá za zdroj výkladu práva. Podle žalobkyně je zveřejnění tohoto formuláře s vysvětlením třeba
chápat jako vysvětlení způsobu jeho vyplnění a nikoli jako výklad právní normy. Žalobkyně tuto
skutečnost namítla již v žalobě, avšak městský soud se jí vůbec nezabýval.
Nad rámec kasační stížnosti žalobkyně k otázce výkladu předmětného ustanovení uvedla,
že se připravuje technická novela zákona o finančním arbitrovi, která by měla §19 odst. 1 upřesnit tak,
že informační povinnost vydavatele elektronických platebních prostředků vzniká ke dni vydání licence
(dříve souhlasu) České národní banky, což dle žalobkyně potvrzuje současnou nejednoznačnost výkladu
tohoto ustanovení.
Žalobkyně konečně městskému soudu vytkla, že se nezabýval meritem sporu: napadený
rozsudek podle ní de facto mechanicky opisuje obsah podání stran, a poté konstatuje, že sporným
mezi účastníky je toliko výklad §19 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi. Tím byly z projednání
před soudem vyloučeny veškeré skutkové i právní námitky žalobkyně. Městský soud se rovněž
nezabýval zákonností napadeného rozhodnutí žalovaného a jeho rozhodnutí se vyznačuje značnou
mírou právního formalismu.
Žalobkyně proto navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek Městského soudu
v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Současně požádala o přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti, neboť uložená pokuta by se výrazně dotkla jejích majetkových poměrů.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že městský soud přezkoumal rozhodnutí
žalovaného z hlediska zákonnosti a z jiných důvodů jej ostatně ani přezkoumat nemohl. Soud zcela
jasně vyložil §19 zákona o finančním arbitrovi, žalovaný se s jeho výkladem plně ztotožňuje a plně
odkazuje na své vyjádření k žalobě. Žalobkyně se podle žalovaného jen snaží zakrýt opomenutí
své povinnosti polemikou se zákonnými ustanoveními, aniž by předložila soudu nové důkazy
či stanoviska, o něž své názory opírá. Žalovaný dále upozornil na to, že i v jiných oblastech práva je
stanovena fikce, při jejímž splnění musí být určitým subjektem splněny povinnosti, aniž by uvedený
subjekt cokoliv konal. Například dnem právní moci zápisu obchodní společnosti do obchodního
rejstříku vzniká povinnost takto vzniklých subjektů informovat příslušný finanční úřad a podávat
daňová přiznání bez ohledu na to, zda vykonávají či nevykonávají obchodní činnost. Tvůrce zákona
o finančním arbitrovi navíc vycházel i z ustanovení zákona č. 219/1995 Sb., devizový zákon,
podle něhož jsou oznamovací povinnost povinna plnit devizová místa devizovému orgánu,
tj. vůči České národní bance, okamžikem nabytí právní moci rozhodnutí České národní banky o udělení
licence, a to i v případě, že svou činnost devizové místo ještě nezahájilo. Tento postup lze
podle žalobkyně analogicky použít i pro postup uvedený v §19 zákona o finančním arbitrovi. Není
možné se odvolávat na novelu zákona o finančním arbitrovi č. 57/2006 Sb., o změně zákonů
v souvislosti se sjednocením dohledu nad finančním trhem, i když ta je pouze zpřesněním uvedeného
§19, neboť správní delikt byl spáchán ještě před účinností této novely. Žalovaný vyjádřil rovněž
nesouhlas s přiznáním odkladného účinku kasační stížnosti a navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační
stížnost zamítl.
Kasační stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkami směřujícími do nepřezkoumatelnosti
rozsudku městského soudu pro nedostatek důvodů. Žalobkyně předně namítla, že se městský soud
vůbec nezabýval námitkou směřující do nesprávného výkladu novely zákona o finančním arbitrovi
provedené zákonem č. 57/2006 Sb., resp. námitkou, že tato novela neoprávnila žalovaného k výkladu
pojmu „zahájení své činnosti“. Této námitce musel Nejvyšší správní soud přisvědčit. Žalovaný
v souvislosti s uvedenou novelou ve svém rozhodnutí uvedl, že zákon o finančním arbitrovi den
zahájení činnosti v §19 odst. 1 blíže nespecifikuje. Zákonodárce si byl vědom tohoto faktu,
a proto při poslední novele provedené zákonem č. 57/2006 Sb. uložil finančnímu arbitrovi povinnost
poskytnout vysvětlení k informační povinnosti způsobem umožňujícím dálkový přístup.
Z toho žalovaný dovodil, že mu je výklad informační povinnosti dán přímo ze zákona. Žalobkyně
proti tomu namítala, že předmětná novela žalovaného k žádnému závaznému výkladu neoprávnila
a že spojení „ke dni zahájení své činnosti“ zůstalo i po novele v původním kontextu, tedy jedná se
o den faktického zahájení činnosti. Městský soud k tomu konstatoval, že předmětná novela dala
žalobkyni pouze možnost, pokud jí nebyl obsah nebo rozsah informační povinnosti zcela zřejmý, využít
možnosti poučit se z uveřejněného vzoru formuláře pro splnění informační povinnosti s vysvětlením.
Bylo na žalobkyni, zda této zákonem stanovené možnosti využije či nikoliv. Z toho je patrné,
že městský soud neodpověděl na otázku žalobkyně: nevyložil, zda předmětná novela poskytla
žalovanému oprávnění k výkladu §19 odst. 1 a zda změnila v ýklad sporného pojmu „ke dni zahájení
své činnosti“. Za takového stavu je rozsudek městského soudu v této části nepřezkoumatelný
pro nedostatek důvodů.
Žalobkyně dále obecně tvrdila, že se městský soud nezabýval meritem sporu a pominul veškeré
skutkové a právní námitky obsažené v žalobě. S tímto názorem žalobkyně se zdejší soud neztotožňuje.
Žalobkyně nesporovala skutkový stav věci, tj. že jí byl udělen předběžný souhlas České národní banky
s vydáváním elektronických peněžních prostředků, že žalovanému neoznámila skutečnosti obsažené
v §19 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi a že jí za to byla žalovaným udělena pokuta. Žalobkyně
rovněž nijak nezpochybňovala výši pokuty (ani nenavrhovala soudu její snížení) a nenapadala
proceduru uložení pokuty. Žalobkyně sice v žalobě obsáhle rekapitulovala průběh správního řízení
a jednotlivá podání stran, avšak její námitky proti napadenému rozhodnutí žalovaného se v podstatě
soustředily pouze do tří okruhů: nesouhlas s výkladem §19 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi
(včetně kritiky použití extenzivního výkladu žalovaným), nesprávná argumentace žalovaného novelou
zákona o finančním arbitrovi provedenou zákonem č. 57/2006 Sb. a konečně otázka množství pokut,
které žalovaný již za nesplnění informační povinnosti udělil. Těmito námitkami (kromě druhé v pořadí
– srov. výše) se městský soud zabýval, a zdejšími soudu proto není zřejmé, jaké další skutkové a právní
námitky žalobkyně byly z projednávání před městským soudem vyloučeny. Neobstojí ani obecná
námitka, že se městský soud nezabýval zákonností rozhodnutí žalovaného: odůvodnění provedené
městským soudem na straně 6 až 7 napadeného rozsudku není ničím jiným než prověřením zákonnosti
rozhodnutí žalovaného, a to v mezích žalobních bodů, neboť při přezkumu správních rozhodnutí jsou
správní soudy omezeny přísnou dispoziční zásadou a vady rozhodnutí z úřední povinnosti zjišťují
ex offo jenom tam, kde jim to ukládá zákon (§76 odst. 2 s. ř. s.) nebo jejichž přezkum z úřední
povinnosti dovodil ve své judikatuře Nejvyšší správní soud, popř. Ústavní soud (např. usnesení
rozšířeného senátu zdejšího soudu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 - 73, publikované
pod č. 1546/2008 Sb. NSS, nebo nález Ústavního soudu ze dne 26. 2. 2009, sp. zn. I. ÚS 1169/07,
http://nalus.usoud.cz), což v projednávaném případě nenastalo.
Nejvyšší správní soud se nicméně musel dále zabývat tím, zda je oprávněn odpovědět i na další
námitky žalobkyně uplatněné v kasační stížnosti, byl-li rozsudek městského soudu shledán
nepřezkoumatelným. Při řešení této otázky aplikoval Nejvyšší správní soud usnesení rozšířeného senátu
zdejšího soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006 - 74, www.nssoud.cz. V tomto usnesení
rozšířený senát vyslovil, že „krajský soud v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (podobně též Nejvyšší
správní soud v řízení o kasační stížnosti) není oprávněn vyhnout se hodnocení těch skutkových a právních otázek,
které, jelikož se jimi orgán či soud, jehož rozhodnutí se přezkoumává, v potřebné míře zabýval, samy o sobě předmětem
přezkumu být mohou, poukazem na to, že ve vztahu k jiným skutkovým či právním otázkám, od předchozích
oddělitelným, je napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné. Nejvyšší správní soud podotýká, že zabývat se těmito
oddělitelnými otázkami je nutno jen tehdy, má-li jejich řešení význam pro další řízení a rozhodnutí ve věci (či lze-li
vzhledem k okolnostem rozumně předpokládat, že takový význam mít bude). Pokud se však s ohledem na dosavadní
výsledky řízení, povahu věci či z jiných důvodů stávají v důsledku zrušovacího rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost některé
skutkové a právní otázky (a k nim směřující žalobní či stížní námitky) bezpředmětnými, není nutno se jimi zabývat;
postačí toliko zdůvodnit, proč je má soud v daném řízení nadále za bezpředmětné“. Nejvyšší správní soud dospěl
k závěru, že zbývající kasační námitky směřují proti části rozsudku městského soudu, která je
oddělitelná od části nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Konkrétně se jedná o výklad §19
odst. 1 zákona o finančním arbitrovi, s nímž se městský soud nepochybně dostatečně vypořádal
a jehož řešení ze strany zdejšího soudu má význam pro další řízení a rozhodnutí městského soudu
ve věci.
Podle §19 odst. 1 citovaného zákona v rozhodném znění sdělí instituce písemně arbitrovi
nejpozději ke dni zahájení své činnosti svoji obchodní firmu, sídlo a určenou kontaktní osobu pro styk
s arbitrem s uvedením jejího jména, příjmení, adresy, funkce, telefonu a faxu, popřípadě elektronické
adresy, a ve stejném rozsahu údaje o zástupci této osoby. Informační povinnost lze splnit též
na formuláři vydaném arbitrem. Vzor formuláře pro splnění informační povinnosti s vysvětlením
uveřejňuje arbitr též způsobem umožňujícím dálkový přístup. Podle §3 odst. 1 téhož zákona
se institucí rozumí převádějící instituce a vydavatel elektronických platebních prostředků. Podle §23
odst. 1 pak může arbitr za nesplnění povinnosti uložené instituci v §19 podle povahy a závažnosti
porušení zákona uložit instituci pokutu až do výše 1 000 000 Kč. Pokutu lze uložit i opakovaně, jestliže
porušení povinnosti trvá.
Městský soud a před ním i žalovaný založili své rozhodnutí na tom, že spojení „nejpozději
ke dni zahájení své činnosti“ je jednoznačné a nepřipouští alternativní výklad. Vzhledem k provázanosti
zákona o finančním arbitrovi se zákonem č. 124/2002 Sb., o převodech peněžních prostředků,
elektronických platebních prostředcích a platebních systémech (zákon o platebním styku) je informační
povinnost instituce podle §19 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi vázána na právní moc předběžného
souhlasu České národní banky k vydávání elektronických peněžních prostředků.
Nejvyšší správní soud na tomto místě z terminologického hlediska poznamenává, že zákon
o platebním styku (před novelou provedenou zákonem č. 62/2006 Sb.) používal pojem „vydávání
elektronických peněžních prostředků“ – viz §19, zatímco zákon o finančním arbitrovi hovořil
o „vydávání elektronických platebních prostředků“ – viz §1 odst. 1 písm. b) citovaného zákona.
Z hlediska sporného spojení „ke dni zahájení své činnosti“ v zákoně o finančním arbitrovi, se však
jedná o totožnou činnost. Řečeno jinak: právě k vydávání elektronických platebních prostředků
ve smyslu zákona o finančním arbitrovi potřeboval vydavatel předběžný souhlas České národní banky
k vydávání elektronických peněžních prostředků podle zákona o platebním styku.
Přesvědčení městského soudu o jednoznačnosti výkladu zmiňovaného spojení však Nejvyšší
správní soud nesdílí. Městský soud a žalovaný sice správně poukázali na úzkou souvislost zákona
o finančním arbitrovi a zákona o platebním styku, avšak položení rovnítka mezi zahájení činnosti
instituce podle §19 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi a udělení předběžného souhlasu Českou
národní bankou k vydávání elektronických peněžních prostředků podle §19 odst. 3 zákona o platebním
styku, není vůbec jednoznačné. Účelem zmiňovaného předchozího souhlasu České národní banky je
získání kontroly nad vydavateli elektronických peněžních prostředků, kteří nejsou bankami, pobočkami
zahraničních bank nebo osobami k tomu oprávněnými na základě jednotné bankovní licence (§19
odst. 1 zákona o platebním styku). Vůlí zákonodárce zde zjevně bylo neučinit z vydávání elektronických
peněžních prostředků službu, kterou by mohl vykonávat každý, a podřídit jednotlivé vydavatele
dohledu České národní banky. Podmínit určitou činnost (zde vydávání elektronických peněžních
prostředků, resp. slovy zákona o finančním arbitrovi vydávání elektronických platebních prostředků)
veřejnoprávním souhlasem však bez dalšího neznamená, že udělením takového souhlasu je příslušná
činnost zahájena.
Z jazykového výkladu obou zmiňovaných zákonů, ani z jejich systematiky souvislost
mezi udělením předběžného souhlasu České národní banky a vznikem informační povinnosti instituce
neplyne. Naopak použitím různých výkladových metod lze přisvědčit spíše závěru žalobkyně,
tj. že zahájením činnosti má zákon o finančním arbitrovi na mysli právě faktické zahájení vydávání
elektronických platebních prostředků.
Předně z §19 odst. 1 zákona o platebním styku lze dovodit, že k zahájení činnosti,
tj. k vydávání elektronických peněžních (platebních) prostředků, dochází až po vydání předběžného
souhlasu Českou národní bankou [srov. dikci „osoby (…) smějí vydávat elektronické peněžní
prostředky jen po předchozím souhlasu České národní banky“].
Z hlediska systematického je vhodné uvést, že pojem „zahájení činnosti“ není v českém
právním řádu definován, avšak objevuje se v celé řadě zákonů. Při bližším zkoumání lze přitom dospět
k závěru, že je-li zahájení určité činnosti spojeno s určitým veřejnoprávním souhlasem (ve formě
povolení, licence, předběžného souhlasu, registrace apod.), odlišují jednotlivé zákony tu více tu méně
udělení souhlasu od zahájení činnosti a mají na mysli faktické zahájení této činnosti. Zpravidla je
požadováno, aby žádost o příslušný veřejnoprávní souhlas s činností obsahoval skutečný
nebo předpokládaný den zahájení činnosti, případně se musí zahájení činnosti oznamovat zvlášť
po získání příslušného souhlasu. Příkladem může být §58 odst. 5 zákona č. 189/2004 Sb.,
o kolektivním investování (Česká národní banka může v povolení k veřejnému nabízení cenných papírů
zahraničního speciálního fondu na území České republiky stanovit podmínky, které je fond povinen
splnit před zahájením povolené činnosti); §13 odst. 2 písm. c) zákona č. 38/2004 Sb., o pojišťovacích
zprostředkovatelích a samostatných likvidátorech pojistných událostí a o změně živnostenského zákona
(v žádosti pojišťovacího zprostředkovatele o zápis do registru vedeného českou národní bankou musí
být mimo jiné uveden i předpokládaný den zahájení zprostředkovatelské činnosti); §1 odst. 7 zákona
č. 21/1992 Sb., o bankách (bankovní licence může obsahovat stanovení podmínek, které musí banka
nebo pobočka zahraniční banky splnit před zahájením kterékoliv povolené činnosti); §7 odst. 2
písm. d) zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických
odvětvích a o změně některých zákonů (žádost o licenci týkající se činnosti v energetice musí mimo jiné
obsahovat navrhovaný termín zahájení výkonu licencované činnosti); nebo §23 odst. 4 zákona
č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů (osoba,
která hodlá provozovat stravovací službu, je povinna nejpozději v den jejího zahájení písemně oznámit
příslušnému orgánu ochrany veřejného zdraví den zahájení činnosti, její předmět a rozsah a umístění
provozoven, jakož i den ukončení provozu stravovací služby); a mnohá další zákonná ustanovení.
Nejvyšší správní soud nezpochybňuje, že v českém právním řádu existují situace, kdy na udělení
veřejnoprávního souhlasu je přímo navázaná určitá další povinnost. Zmínit lze například žalovaným
uváděný §33 odst. 1 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, podle nějž je mimo jiné
poplatník, který obdrží povolení nebo získá oprávnění k podnikatelské činnosti, povinen do třiceti dnů
podat přihlášku k registraci u místně příslušného správce daně. Zde je ovšem výslovně registrační
povinnost navázána na den právní účinnosti povolení nebo oprávnění, tj. den, kdy je poplatník
podle příslušných předpisů oprávněn začít vykonávat podnikatelskou činnost. Nejde tedy o skutečné
zahájení činnosti, jako v projednávaném případě (ke změně způsobené v tomto ohledu novelou
zákona o finančním arbitrovi však srov. níže). I z tohoto pohledu se lze tudíž spíše přiklonit k názoru,
že zahájením činnosti podle §19 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi se má na mysli faktické zahájení
činnosti.
Pokud žalovaný namítá, že zákonodárce vycházel při tvorbě zákona o finančním arbitrovi
z devizového zákona a že oznamovací povinnost musí plnit devizová místa vůči devizovému orgánu
i v případě, že svou činnost dosud nezahájila, není Nejvyššímu správnímu soudu zřejmé,
z čeho žalovaný tato tvrzení dovozuje. Ze zákona o finančním arbitrovi ani z jeho důvodové zprávy
nijak nevyplývá, že by zákonodárce vycházel při jeho tvorbě z devizového zákona, zmínka o tomto
zákonu není obsažena v textu zákona ani v poznámkách pod čarou. I pokud by však zdejší soud
připustil, že úprava v devizovém zákoně byla pro zákonodárce nějakým způsobem inspirativní
(což nelze zcela vyloučit), není přirovnání devizové licence a oznamovací povinnosti devizového místa
k právě projednávanému případu příliš přiléhavé. Podle §3 odst. 1 devizového zákona (ve znění v době
přijímání zákona o finančním arbitrovi) uděluje Česká národní banka devizovému místu,
které nevykonává činnost na základě bankovní nebo jednotné licence podle zvláštního zákona
devizovou licenci pro provádění obchodů s devizovými hodnotami nebo poskytování peněžních
služeb, je-li tato činnost podnikáním. Podle §5 plní tam specifikované osoby oznamovací povinnost
vůči České národní bance prostřednictvím devizových míst. Oznamovací povinnost se přitom týká
např. peněžních pohledávek a závazků, přímých investic, finančních úvěrů, cenných papírů a dalších
operací. Na rozdíl od projednávaného případu zde tedy devizová místa fungují jako určitý prostředník
v předávání informací od jiných osob České národní bance. Nejedná se tedy o poskytování
identifikačních údajů při zahájení činnosti devizového místa, resp. obdržení devizové licence. Ostatně
taková oznamovací povinnost vůči České národní bance by byla zcela zbytečná, neboť ta již
potřebnými údaji o devizovém místu disponuje na základě žádosti o devizovou licenci, kterou devizové
místo podává (viz §4 odst. 2 tehdy účinné vyhlášky České národní banky č. 434/2002 Sb., kterou se
stanoví náležitosti žádosti o udělení devizové licence, předpoklady a podmínky pro provádění některých
obchodů s devizovými hodnotami a postup pro nakládání s padělanými nebo pozměněnými
prostředky).
Dále lze souhlasit s argumentem žalobkyně, že je nelogické, aby žalobkyně oznamovala
žalovanému zahájení činnosti, kterou vůbec nezačala vykonávat. S tím souvisí i argument teleologický:
informační povinnost v §19 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi nebyla stanovena samoúčelně.
Jejím smyslem je především umožnit žalovanému kontaktovat příslušnou instituci v případě,
že je u něj podán návrh na zahájení řízení podle §8 - 18 zákona o finančním arbitrovi. Návrh
na zahájení řízení lze přitom podat pouze za podmínek specifikovaných v §1 téhož zákona. Z §1
odst. 1 písm. b), který se týká projednávané věci, pak vyplývá, že žalovaný má pravomoc k rozhodování
sporů rovněž mezi osobami, které vydávají elektronické platební prostředky, a držiteli elektronických
platebních prostředků při vydávání a užívání elektronických platebních prostředků. Před žalovaným tudíž nelze
zahájit řízení v případě, kdy instituce dosud nezačala vydávat elektronické platební prostředky,
resp. její klienti je nezačali užívat, neboť by tu jednoduše neexistovala pravomoc žalovaného takový
spor rozhodnout. Potom je nelogické trvat na informační povinnosti u instituce, která dosud
s příslušnou činností podléhající rozhodovací pravomoci žalovaného nezačala, jelikož případná
poskytnutá informace by byla zcela nepoužitelná pro účely zákona o finančním arbitrovi.
Pokud žalovaný a městský soud tvrdí, že žalovaný má ze zákona povinnost vést seznam všech institucí
a musí jej uveřejňovat způsobem umožňujícím dálkový přístup (§19 odst. 3 zákona o finančním
arbitrovi), pak ani tento argument nepotvrzuje skutečnost, že by informační povinnost institucí vznikala
již dnem právní moci předběžného souhlasu České národní banky k vydávání elektronických peněžních
prostředků. Žalovanému zákonem není uloženo vést seznam hypotetických účastníků řízení (institucí
ve smyslu §3 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi). Účelem seznamu je naopak vytvoření databáze
těch institucí, proti nimž může být skutečně před žalovaným podán návrh na zahájení řízení. Takovou
institucí není subjekt, který sice získal předběžný souhlas České národní banky k vydávání
elektronických peněžních prostředků, ale který k jejich vydávání vůbec nepřikročil.
Jako podpůrný argument lze uvést i žalobkyní zmiňovanou novelu zákona o finančním
arbitrovi. Jako tisk 861/0 byl Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České republiky dne 12. 6. 2009
schválen vládní návrh zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona
o platebním styku. Novela byla schválena rovněž Senátem dne 22. 7. 2009 a dne 14. 8. 2009 podepsána
prezidentem republiky. Novela v části sedmé mění zákon o finančním arbitrovi, konkrétně v čl. VIII
bod 5 mimo jiné slova „zahájení činnosti“ nahrazuje slovy „,od něhož je oprávněna vykonávat svou
činnost“. (viz Poslanecká sněmovna, V. volební období, digitální repozitář, www.psp.cz). Je tedy zřejmé
že tato novela zavádí informační povinnost instituce již ode dne, kdy obdrží příslušné oprávnění.
Přechodné ustanovení v čl. IX novely však uvádí, že instituce, která dosud nebyla povinna splnit
informační povinnost stanovenou v §19 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi ve znění účinném do dne
nabytí účinnosti tohoto zákona, je povinna splnit informační povinnost stanovenou v §19 odst. 1
zákona o finančním arbitrovi, ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, do 3 měsíců
ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona. Z toho je podle Nejvyššího správního soudu zřejmé,
že i dle zákonodárce před citovanou novelou zákona o finančním arbitrovi nebyly instituce,
které získaly předběžný souhlas České národní banky, avšak dosud nepřistoupily k vydávání
elektronických platebních prostředků, povinny plnit informační povinnost podle §19 odst. 1 zákona
o finančním arbitrovi. Tato povinnost jim výslovně vzniká až účinností zmiňované novely.
Konečně stranou nemohou zůstat ani argumenty ústavní. V nálezu ze dne 13. 9. 2007,
sp. zn. I. ÚS 643/06 (http://nalus.usoud.cz) vyslovil Ústavní soud mimo jiné i následující úvahu.
„V právním státě je třeba tvorbě právních předpisů věnovat nejvyšší péči. Přesto se však nelze vyhnout víceznačnostem,
což plyne jak z povahy jazyka samotného, tak z abstraktnosti právních norem, jakož i z omezenosti lidského poznání,
stejně jako z dynamické povahy sociální reality. Je-li k dispozici více výkladů veřejnoprávní normy, je třeba volit ten,
který vůbec, resp. co nejméně, zasahuje do toho kterého základního práva či svobody. Tento princip in dubio pro libertate
plyne přímo z ústavního pořádku (čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR, nebo čl. 2 odst. 3 a čl. 4 Listiny
a viz i stanovisko menšiny Pléna NSS in usnesení ze dne 29. 4. 2004, sp. zn. in 215/2004 Sb. NSS).
Jde o strukturální princip liberálně demokratického státu, vyjadřující prioritu jednotlivce a jeho svobody před státem
(viz např. nálezy sp. zn. I. ÚS 512/02, ze dne 20. 11. 2002, in Sb. n. u., sv. 28, str. 271 nebo I. ÚS 557/05,
ze dne 24. 7. 2007, dostupný na www.judikatura.cz). Pravidlo in dubio pro libertate je vyjadřováno uplatňováním
různých maxim ve všech oblastech veřejného práva. Má např. podobu pravidla in dubio mitius (viz např. nález
sp. zn. IV. ÚS 666/02) nebo pravidla in dubio pro reo (např. nález sp. zn. IV. ÚS 57/94, ze dne 15. 12. 1994,
Sb. n. u., sv. 2, str. 179).“ V této souvislosti za situace, kdy spojení „ke dni zahájení své činnosti“ nebylo
na první pohled zcela jednoznačné, nebyli žalovaný ani městský soud oprávněni zaujmout výklad
extenzivní jdoucí k tíži žalobkyně.
Vzhledem k výše uvedeným důvodům Nejvyšší správní soud uzavírá, že v rozhodné době
vznikla informační povinnost vydavatele elektronických platebních prostředků podle §19 odst. 1
zákona o finančním arbitrovi až faktickým zahájením jeho činnosti ve smyslu §1 odst. 1 písm. b) téhož
zákona, tj. zahájením vydávání elektronických platebních prostředků. Jestliže žalovaný založil napadené
rozhodnutí pouze na tom, že informační povinnost žalobkyně vznikla již dnem právní moci
předběžného souhlasu České národní banky k vydávání elektronických peněžních prostředků,
aniž by se zabýval tím, zda žalobkyně skutečně přikročila k vydávání těchto prostředků, je uložená
pokuta nezákonná. Městský soud v napadeném rozsudku nesprávně vyložil §19 odst. 1 zákona
o finančním arbitrovi, a dopustil se tak nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky
soudem ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud tedy zrušil napadené rozhodnutí Městského soudu v Praze a věc
mu vrátil k dalšímu řízení, v němž bude městský soud vázán názorem vysloveným v rozsudku zdejšího
soudu. V novém řízení rozhodne městský soud i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§110
odst. 2 s. ř. s.). Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud rozhodl o kasační stížnosti bezprostředně
po jejím předložení krajským soudem, nezabýval se již žádostí žalobkyně o přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. srpna 2009
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu