ECLI:CZ:NSS:2009:1.AS.90.2009:89
sp. zn. 1 As 90/2009 - 89
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové a soudců
JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Josefa Baxy v právní věci žalobkyně L. Č., zastoupené
prof. JUDr. Alešem Gerlochem, CSc., advokátem se sídlem Botičská 4, 128 00 Praha 2,
proti žalovanému Krajskému úřadu Olomouckého kraje, se sídlem Jeremenkova 40a, 779 11
Olomouc, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 11. 2. 2009, č. j. KUOK/103404/2008-22/7349,
v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 30. 7. 2009,
č. j. 22 Ca 124/2009 - 43,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 30. 7. 2009, č. j. 22 Ca 124/2009 - 43,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 3. 10. 2008, č. j. 2008/6603/SÚ/Bez uložil Magistrát města Přerova
(dále jen „stavební úřad“) žalobkyni pořádkovou pokutu podle §173 odst. 1 písm. b) zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve výši 50 000 Kč.
Podle stavebního úřadu žalobkyně závažným způsobem ztěžovala postup v řízení o nařízení odstranění
stavby vedeném tímtéž stavebním úřadem pod č. j. 2007/2683/SÚ/Ma tím, že se na výzvu stavebního
úřadu ze dne 12. 9. 2008, která jí byla doručena dne 15. 9. 2008, nezúčastnila kontrolní prohlídky
stavby, která se konala dne 30. 9. 2008, ač je k tomu jako stavebník podle §133 odst. 4 stavebního
zákona povinna.
K odvolání žalobkyně žalovaný změnil rozhodnutí stavebního úřadu tak, že snížil uloženou
pokutu na 20 000 Kč. Žalovaný se ztotožnil se závěrem stavebního úřadu, že podmínky pro uložení
pokuty byly splněny, nicméně s ohledem na účel pořádkové pokuty ve správním řízení a na skutečnost,
že jednání žalobkyně nezasahuje do oprávněných zájmů jiných osob ani neohrožuje bezpečnost, život
či zdraví osob nebo zvířat, uloženou pokutu přiměřeně snížil.
Proti rozhodnutí žalovaného brojila žalobkyně žalobou u Krajského soudu v Ostravě; krajský
soud rozsudkem ze dne 30. 7. 2009, č. j. 22 Ca 124/2009 - 43, žalobě vyhověl, rozhodnutí žalovaného
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Krajský soud shledal důvodnou žalobní námitku týkající
se doručování výzvy stavebního úřadu žalobkyni dne 15. 9. 2008. Podle krajského soudu zde proti sobě
stojí protichůdná tvrzení žalobkyně, která namítá, že výzva jí nebyla doručena, a stavebního úřadu,
podle nějž byla výzva dne 15. 9. 2008 žalobkyní řádně převzata. Za takové situace považuje krajský
soud za nezbytné doplnit dokazování výslechem svědka pana V. R. jako nestranné osoby, která měla
být doručování této výzvy přítomna. Krajský soud označil za předčasný závěr žalovaného, že výslech
tohoto svědka nelze z objektivních důvodů (pracovní neschopnost) v dohledné době provést, a vytkl
žalovanému, že blíže nezjišťoval svědkův zdravotní stav a nevyčerpal všechny prostředky k zajištění
účasti svědka u výslechu. Krajský soud proto uzavřel, že skutkový stav, který vzal žalovaný za základ
napadeného rozhodnutí, vyžaduje zásadní doplnění, a z tohoto důvodu rozhodnutí žalovaného zrušil
bez jednání podle §76 odst. 1 písm. b) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), a
věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Ve včas podané kasační stížnosti žalovaný se závěry krajského soudu nesouhlasil. Žalovaný
nikdy nepochyboval o tom, že výzva k provedení kontrolní prohlídky byla žalobkyni dne 15. 9. 2008
předána. Žalovaný nemá důvod považovat za neprůkazné tvrzení zaměstnanců stavebního úřadu
o průběhu doručení výzvy. Těmto zaměstnancům byla žalobkyně osobně známa z úřední činnosti
a navíc byla jako L. Č. zaměstnancům představena svým nadřízeným (V. R. – pozn. soudu). Průběh
samotného jednání, kdy žalobkyně popírá svou vlastní totožnost a napadá předání výzvy se žalovanému
jevil jako neobvyklý, neboť především stavebník – žalobkyně má zájem na co nejrychlejším vyřízení
věci. Nicméně během odvolacího řízení se žalobkyně stala osobně známou i žalovanému, a tato osobní
zkušenost naprosto rozptýlila veškeré původní pochybnosti.
V únoru 2009 žalovaný telefonicky zjistil, že příčinou pracovní neschopnosti svědka R.
je infarkt myokardu. Vzhledem k této informaci o vážném zdravotním stavu svědka se nadále
jeho výslech jevil jako nadbytečný, neboť žalovaný jej považoval jen za okrajové doplnění důkazu
předání výzvy. V té době bylo navíc žalovanému doručeno rozhodnutí Ministerstva pro místní rozvoj,
ve kterém bylo žalovanému přikázáno rozhodnout o odvolání do 28. 2. 2009.
Žalovaný dále doložil do spisu odpověď plk. MUDr. Z. B. ze dne 12. 9. 2008 adresovanou
stavebnímu úřadu, ve kterém jmenovaný uvádí, že doručení výzvy je zajištěno na den
15. 9. 2008 v 10 hodin po návratu žalobkyně z rehabilitačního pobytu, přičemž v případě
nepředvídatelných okolností má stavební úřad kontaktovat pana V. R. Podle žalovaného tento list
potvrzuje skutečnost, že předání výzvy bylo stavebním úřadem připraveno a zajištěno tak, aby k předání
skutečně došlo.
Žalovaný nepovažoval nikdy skutkový stav za neúplný, vyžadující zásadní doplnění.
Pokud krajský soud nabyl dojmu, že tvrzení jsou protichůdná, sám mohl provést podle §77
odst. 2 s. ř. s. dokazování a v souladu se zásadou procesní ekonomiky svědka předvolat.
Z tohoto důvodu považuje žalovaný rozsudek krajského soudu za nepřezkoumatelný a nepřesvědčivý.
Krajský soud se rovněž nezabýval všemi žalobními body a žalovaný ani žalobkyně tak neví,
jaké stanovisko soudu mohou legitimně očekávat ve věci samé, a tím se tak vyhnout zbytečnému
sudičství.
Závěrem žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek Krajského soudu
v Ostravě zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalobkyně se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnila s rozhodnutím krajského soudu.
Zdůraznila, že výslech V. R. představuje jedinou možnost, jak zjistit, zda žalobkyni byla platně
doručena výzva k účasti na kontrolní prohlídce. Obdobně jako v žalobě se dále podrobně zabývala
písemnostmi, z nichž žalovaný dovozuje, že k doručení výzvy došlo, a poukázala na jejich možnou
nedůvěryhodnost či účelovost. Podle žalobkyně krajský soud správně dospěl k závěru,
že nelze upřednostnit povinnost správního orgánu rozhodnout ve stanovené lhůtě před klíčovou
zásadou in dubio pro reo. Dovolává-li se žalovaný „osobní zkušenosti“ s žalobkyní, považuje to žalobkyně
za zcela nepřípustné jako důkaz pro potvrzení určitého skutkového děje. K námitce
nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu žalobkyně poznamenala, správní soudy nejsou povinny
provádět dokazování (§77 odst. 2 s. ř. s. hovoří toliko o možnosti). Navíc výpověď svědka R.
je dle žalobkyně třeba považovat za zásadní doplnění skutkového stavu, které může provést jen správní
orgán.
Kasační stížnost je důvodná.
V projednávaném případě byla žalobkyni uložena pokuta podle §173 odst. 1 písm. b)
stavebního zákona. Podle tohoto ustanovení může stavební úřad rozhodnutím uložit pořádkovou
pokutu do 50 000 Kč tomu, kdo závažným způsobem ztěžuje provedení kontrolní prohlídky tím,
že se na výzvu stavebního úřadu nezúčastní kontrolní prohlídky, ač je k tomu podle tohoto zákona
povinen. Jednou z podmínek uložení pořádkové pokuty je tedy výzva stavebního úřadu a její doručení
příslušné osobě. Krajský soud proto správně dospěl k závěru, že je třeba nejprve odpovědět na otázku,
zda byla žalobkyni výzva řádně doručena. Jde tedy primárně o zjištění skutkového stavu. Soudní řád
správní upravuje zjišťování skutkového stavu v rámci dokazování, a to obecně v §52 a konkrétně
v případě žaloby proti rozhodnutí správního orgánu v §77.
Podle §55 odst. 1 a 2 s. ř. s. soud rozhodne, které z navržených důkazů provede, a může
provést i důkazy jiné. Soud je vázán rozhodnutím soudů o tom, že byl spáchán trestný čin
a kdo jej spáchal, jakož i rozhodnutím soudu o osobním stavu. O jiných otázkách si soud učiní úsudek
sám; je-li tu však rozhodnutí o nich, soud z něj vychází, popřípadě tam, kde o nich náleží rozhodovat
soudu, může uložit účastníku řízení, aby takové rozhodnutí vlastním návrhem vyvolal.
Podle §77 odst. 1 a 2 s. ř. s. provádí soud dokazování při jednání. V rámci dokazování může
zopakovat nebo doplnit důkazy provedené správním orgánem, neupraví-li zvláštní zákon rozsah
a způsob dokazování jinak. Soud jím provedené důkazy hodnotí jednotlivě i v jejich souhrnu i s důkazy
provedenými v řízení před správním orgánem a ve svém rozhodnutí vyjde ze skutkového a právního
stavu takto zjištěného.
Nejvyšší správní soud měl již několik příležitostí se k těmto ustanovením vyjádřit,
přičemž pro účely projednávané věci považuje za vhodné zmínit alespoň tři svá rozhodnutí.
V rozsudku ze dne 28. 4. 2005, č. j. 5 Afs 147/2004 - 89, publikovaném pod č. 618/2005 Sb.
NSS, vyjádřil názor, že „§77 s. ř. s. zakládá právo soudu dokazováním ujasnit nebo upřesnit jaký byl skutkový
stav, ze kterého správní orgán ve svém rozhodnutí vycházel, ale také právo soudu důkazy provedenými a hodnocenými
nad rámec zjistit nový či jiný skutkový stav jako podklad pro rozhodování soudu v rámci plné jurisdikce a porovnat
jej s užitou právní kvalifikací, kdy soud není vázán ani důkazními návrhy a může provést i další důkazy k úplnému
přezkoumání i co do stavu skutkového. Podle §52 odst. 1 s. ř. s. soud rozhodne, které z navržených důkazů provede.
V případech, kdy soud bude opakovat důkazy, které byly již uplatněné v předchozím řízení, tyto důkazy zhodnotí,
vyjádří úvahu o správnosti či nesprávnosti hodnocení důkazů správním orgánem. Bude-li soud dokazování doplňovat,
tzn. provádět důkazy nové, v předchozím řízení neprovedené, musí dbát především toho, aby jím prováděné důkazy
směřovaly ke skutkovému stavu, který zde byl v době rozhodování správního orgánu. (…) Soud rovněž musí zvažovat
rozsah doplňování dokazování, aby svou činností nenahrazoval činnost správního orgánu.“
V rozsudku ze dne 26. 11. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 104 (dostupném na www.nssoud.cz),
hodnotil zdejší soud dosti vágní námitku žalovaného správního orgánu ohledně povinnosti soudu
provést dokazování: „Soud, který zcela samostatně a nezávisle hodnotí správnost a úplnost skutkových zjištění
učiněných správním orgánem, může reagovat na zjištěné skutkové či (procesně) právní deficity tím, že uloží správnímu
orgánu jejich odstranění, nahrazení či doplnění, nebo tak učiní sám. Možnost soudu doplnit dokazování
však nelze bez dalšího zaměnit za povinnost. Dospěl-li v nyní posuzované věci městský soud k závěru, že je dokazování
provedené správními orgány nedostatečné a mj. na tomto základě rozhodnutí stěžovatele zrušil, nemůže správní orgán
bez další argumentace zpochybnit zákonnost jeho rozsudku pouze tím, že měl dokazování doplnit samotný městský
soud.“
Konečně v rozsudku ze dne 23. 10. 2008, č. j. 1 As 45/2008 - 56, dostupném
na www.nssoud.cz, se Nejvyšší správní soud zabýval okolnostmi, za kterých krajský soud může doplnit
dokazování, aniž by nahrazoval činnost správního orgánu. „Takovými okolnostmi by byla na příklad situace,
kdy by z charakteru navržených důkazů či z průběhu dokazování vyplynulo zásadní zpochybnění skutkového stavu,
ze kterého správní orgán ve svém rozhodnutí vycházel.“ V daném případě však povaha navržených důkazů
„svědčí spíše o tom, že směřovaly pouze k lepšímu objasnění skutkového stavu zjištěného správním orgánem.
Jestliže i samotný krajský soud konstatoval, že navržené důkazy je třeba pro objasnění skutkového stavu provést,
pak tak měl také učinit. Není možné, aby se této povinnosti zbavil pouhým poukazem na to, že by provedení tří
navržených důkazů hypoteticky mohlo vyvolat potřebu provést dokazování v takovém rozsahu, že by krajský soud
nahrazoval činnost správního orgánu. Krajský soud bez uvedení jakéhokoliv rozumného důvodu nemůže předjímat,
k jakým závěrům by jej provedení a zhodnocení daných důkazů dovedlo. Nejvyšší správní soud považuje za nutné
na tomto místě připomenout rovněž jednu ze základních zásad ovládajících řízení před správními soudy, a to zásadu
procesní ekonomie. Krajský soud uvedenou zásadu zjevně ignoroval a povinnost, kterou mohl a měl splnit sám,
svým naprosto svévolným postupem přenesl na správní orgán. Tímto pouze přispěl k dalšímu prodloužení řízení
a tím pádem i k dalšímu zatížení jeho stran.“
Z citované judikatury lze vyvodit následující principy. Zjištění skutkového stavu
prostřednictvím provádění důkazů je primárním úkolem správního orgánu. Z principu plné jurisdikce
nicméně plyne oprávnění správního soudu řešit nejen otázky právní, ale i skutkové, a tedy i prověřovat
a doplňovat skutková zjištění správního orgánu. To, zda soud důkaz provede sám, nebo uloží
jeho provedení správnímu orgánu, je vždy na úvaze soudu: možnost soudu provést důkaz (jak správně
uvádí žalobkyně) nelze zaměnit za povinnost. To ale neznamená, že by soud mohl řešit otázku, kdo má
důkaz provést, zcela libovolně. Dospěje-li soud k závěru, že je třeba doplnit dokazování, pohybuje
se ve své úvaze mezi dvěma možnostmi. Zaprvé, pokud by provedením určitého důkazu soud
nahrazoval činnost správního orgánu [skutkový stav vyžaduje ve smyslu §76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
rozsáhlé nebo zásadní doplnění], pak soud tento důkaz neprovede a uloží jeho provedení správnímu
orgánu. Za druhé, pokud by provedení důkazu směřovalo pouze k lepšímu objasnění skutkového stavu,
který byl již zjištěn a popsán správním orgánem, provede tento důkaz (považuje-li to za nezbytné) soud.
Přitom při posuzování otázky, kdo by měl příslušný důkaz provést, musí soud vždy brát zřetel
na zásadu procesní ekonomie, aby nedocházelo ke zbytečnému prodlužování řízení a zatěžování
jeho stran. Nejvyšší správní soud nicméně zdůrazňuje, že tyto úvahy soudu ohledně případného
provedení dalších důkazů (ať už samotným soudem nebo správním orgánem) lze vést pouze v případě,
kdy si soud vyhodnotí dosavadní skutková zjištění a dospěje k závěru, že jsou nedostatečná a vyžadují
doplnění, resp. lepší objasnění.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu však krajský soud v projednávaném případě
tuto prvotní úvahu neučinil, a nemohl proto ani vést validní úvahu o možném doplnění skutkového
stavu dalším dokazováním. Krajský soud totiž nijak nehodnotil skutkový stav, který vzal správní orgán
za základ svého rozhodnutí ohledně otázky doručování. Ačkoliv žalovaný v napadeném rozhodnutí
i ve vyjádření k žalobě obsáhle argumentoval, proč upustil od výslechu svědka R. a z jakých důvodů má
za prokázané, že žalobkyni byla výzva řádně doručena, krajský soud se těmito argumenty vůbec
nezabýval. Naopak po obsáhlé rekapitulaci argumentů obou stran pouze konstatoval,
že zde existuje mezi žalobkyní a žalovaným rozpor, a ten lze odstranit jen výslechem svědka R. Proč
však k tomuto závěru dospěl a proč nepovažoval argumentaci žalovaného za dostačující
však z rozsudku krajského soudu vyčíst nelze. Krajský soud se rovněž nijak nezabýval dokumenty
osvědčujícími doručení výzvy založenými ve správním spise (zejména doručenka, protokol o předání
výzvy, úřední záznam a další písemnosti shromážděné žalovaným i žalobkyní). Z odůvodnění rozsudku
krajského soudu tedy nevyplývá, z jakých důvodů považoval skutkový stav zjištěný stavebním úřadem
a žalovaným za natolik nedostatečný, že vyžaduje zásadní doplnění. Za takové situace je rozsudek
krajského soudu nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů, neboť z něj nelze seznat, co vedlo krajský
soud k aplikaci §76 odst. 1 písm. b) s. ř. s. a zrušení rozhodnutí žalovaného bez nařízení jednání.
Absence hodnocení skutkového stavu krajským soudem znemožňuje Nejvyššímu správnímu
soudu, aby se blíže zabýval argumenty žalovaného, že skutkový stav byl zjištěn dostatečně a žalobkyni
byla předmětná výzva řádně doručena (k tomu srov. usnesení rozšířeného senátu zdejšího soudu
ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006 - 74, publikované pod č. 1566/2008 Sb. NSS).
Na otázku, zda výslech svědka R. měl provést sám krajský soud, nelze za současného stavu věcí
dát jednoznačnou odpověď. Předpokladem pro ni je totiž zhodnocení skutkového stavu zjištěného
správním orgánem a vypořádání argumentů stran k otázce doručování. To však musí nejprve učinit
krajský soud. Z obsahu správního spisu a podání stran lze nicméně dovodit, že skutkový stav byl
stavebním úřadem a žalovaným poměrně obsáhle zjišťován a hodnocen. Provedení výslechu svědka R.
lze proto dle názoru zdejšího soudu považovat spíše za lepší objasnění již zjištěného skutkového stavu
a v souladu se zásadou procesní ekonomie jej mohl provést sám krajský soud. Kromě toho lze mít
určité pochybnosti o závěru krajského soudu (který ostatně není blíže odůvodněn), že právě a pouze
výslech tohoto svědka odstraní veškeré rozpory mezi žalobkyní a žalovaným ohledně průběhu
doručování výzvy stavebního úřadu. Zdejší soud upozorňuje na skutečnost, že svědek jako nadřízený
žalobkyně k ní může mít určitý osobní vztah, a jeho výpověď tak může být tímto faktorem ovlivněna.
Při úvahách o případném doplnění dokazování by se proto krajský soud neměl omezit pouze na výslech
tohoto svědka, ale měl by vážit i případné jiné důkazní prostředky, např. výslech žalobkyně či výslech
zaměstnanců stavebního úřadu, kteří výzvu doručovali. Rozhodnutí o tom, zda by měly být nějaké
důkazy provedeny, které by to měly být, jakož i o tom, kdo je provede, však Nejvyšší správní soud plně
ponechává na úvaze krajského soudu poté, co si tento soud zhodnotí skutkový stav zjištěný stavebním
úřadem a žalovaným.
Pokud žalovaný namítal nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu z toho důvodu,
že se soud nezabýval dalšími žalobními body a rozhodnutí žalovaného zrušil pouze na jednom z nich,
neshledal Nejvyšší správní soud tuto kasační námitku důvodnou. Hodnocení zbývajících žalobních
bodů totiž předpokládalo dostatečné zjištění skutkového stavu. Krajský soud se jimi proto nemohl
zabývat, považoval-li skutkový stav zjištěný žalovaným za nedostatečný, resp. vyžadující zásadní
doplnění.
V dalším řízení bude krajský soud vázán názorem vysloveným v rozsudku zdejšího soudu.
Krajský soud především žalobu meritorně projedná a posoudí zákonnost rozhodnutí žalovaného
z hlediska uplatněných žalobních bodů a případně z těch hledisek, k jejichž přezkumu je povinen
z úřední povinnosti (blíže viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 - 73, publikované pod č. 1546/2008 Sb. NSS). V novém řízení
rozhodne krajský soud i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. prosince 2009
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu