ECLI:CZ:NSS:2009:1.AZS.20.2009:68
sp. zn. 1 Azs 20/2009 - 68
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové a soudců
JUDr. Lenky Kaniové, JUDr. Zdeňka Kühna, Mgr. Daniely Zemanové a Mgr. Bc. Ing. Radovana
Havelce v právní věci žalobce: A. T., zastoupený Mgr. Barborou Leiterovou, advokátkou se sídlem
Heinrichova 16, 602 00 Brno, proti žalovanému Ministerstvu vnitra, se sídlem
Nad Štolou 3, 170 34 Praha 7, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 6. 2008,
č. j. OAM-10-92/LE-05-05-R2-2007, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského
soudu v Brně ze dne 9. 1. 2009, č. j. 56 Az 123/2008 - 40,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 9. 1. 2009,
č. j. 56 Az 123/2008 - 40, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 9. 3. 2007 neudělil žalovaný žalobci (tureckému občanovi kurdské
národnosti) mezinárodní ochranu podle §12, §13, §14, §14a a §14b zákona č. 325/1999 Sb., o azylu
a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů
(zákon o azylu). Krajský soud v Praze však svým rozsudkem ze dne 2. 10. 2007, č. j. 46 Az 6/2007 - 44,
rozhodnutí žalovaného zrušil. Podle krajského soudu byl závěr žalovaného, že žalobce nesplňuje
podmínky pro udělení doplňkové ochrany předčasný, neboť žalovaný použil neaktuální informace
o zemi původu žalobce. Navíc tyto informace naznačovaly (konkrétně zpráva Švýcarské organizace
pro pomoc uprchlíkům z roku 2003), že lidská práva Kurda, který se vrátí do země původu a vyhýbá
se nástupu na základní vojenskou službu, mohou být vážně ohrožena či porušena. Krajský soud v Praze
proto žalovanému uložil, aby v dalším řízení obstaral nové zprávy o dodržování lidských práv
v Turecku, zejména zprávy vztahující se k problémům žalobce odpírajícímu povinnou vojenskou
službu, a aby se na jejich základě podrobně vypořádal s tvrzeními žalobce.
Žalovaný tedy pokračoval v řízení, doplnil správní spis a následně dne 23. 6. 2008 novým
rozhodnutím, č. j. OAM-10-92/LE-05-05-R2-2007, opět žalobci mezinárodní ochranu podle §12, §13,
§14, §14a a §14b zákona o azylu neudělil.
Proti rozhodnutí žalovaného v rozsahu výroku o neudělení doplňkové ochrany
podle §14a zákona o azylu brojil žalobce žalobou ke Krajskému soudu v Brně, který po nařízeném
jednání rozhodnutí žalovaného ve výroku o neudělení doplňkové ochrany podle §14a zákona o azylu
zrušil pro vady řízení. V odůvodnění uvedl, že žalovaný zcela nesplnil svou povinnost stanovenou
v §78 odst. 5 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (s. ř. s.). Z nového rozhodnutí žalovaného
totiž nevyplývá, jak se vypořádal s názorem Krajského soudu v Praze, resp. proč nerespektoval názor
Krajského soudu v Praze, že zprávy o situaci v zemi původu potvrzují žalobcovy obavy z návratu
do země původu. Žalovaný sice doplnil informace zemi původu a v novém rozhodnutí provedl
jejich důkladný rozbor, avšak v souvislosti s podklady, které použil pro své první rozhodnutí,
pouze uvedl, že pokud Švýcarská organizace pro pomoc uprchlíkům ve zprávě z roku 2003 zmiňovala,
že Kurdové mohou být v armádě vystaveni bití, ponižování a jinému porušování lidských práv, jednalo
by se o porušení tureckých zákonů, neboť jakékoliv formy mučení a ponižování jsou v Turecku
zakázané. Žalovaný rovněž uvedl, že dochází k poklesu počtu porušování lidských práv. Podle názoru
Krajského soudu v Brně však tyto informace jednoznačně nevyvracejí obavy žalobce a nezpůsobují
takovou změnu skutkového stavu, aby se žalovaný nemusel řídit právním názorem obsaženým
ve zrušovacím rozhodnutí Krajského soudu v Praze. Samotný pokles porušování lidských práv
a existence příslušných zákonů nemusí mít vliv na situaci konkrétního jedince, rozhodující je především
reálná možnost dostupnosti ochrany poskytované zákony a faktické dodržování zákonů. Krajský soud
v Brně rovněž žalovanému vytkl, že dostatečně nezohlednil skutečnosti zjistitelné z podkladů,
které svědčily ve prospěch žalobce.
Rozsudek krajského soudu v Brně napadl žalovaný včasnou kasační stížností z důvodu
nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost a pro nedostatek důvodů. Žalovaný shromáždil v průběhu
správního řízení dostatek podkladů a postupoval plně v souladu se zásadou individuálního posuzování
žádostí o udělení mezinárodní ochrany a s judikaturou Nejvyššího správního soudu. Žalobce tvrdil,
že svou vlast opustil kvůli snaze vyhnout se základní vojenské službě. Vycestoval však bez jakýchkoliv
problémů se státními orgány země původu, které by nepochybně usilovaly o jeho zadržení,
pokud by byl opravdu hledán pro vyhýbání se vojenské službě. Žalobce neuvedl žádnou skutečnost,
z níž by vyplývalo, že byl vystaven pronásledování, či má odůvodněný strach z pronásledování. Hrozba
pronásledování přitom musí být v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu reálně existující,
což ale v řízení zjištěno nebylo. Základní vojenská služba je zákonnou povinností, která je obvyklá
i v demokratických zemích západního kulturního okruhu a jež vyplývá ze samé podstaty
státoobčanského vztahu a sama o sobě není pronásledováním ani vážnou újmou.
Nesrozumitelnost rozsudku krajského soudu spatřuje žalovaný v tom, že soud zpochybnil
závěry správního orgánu, aniž by specifikoval, v čem spatřuje jejich nepodloženost. Obavy žalobce
označil soud za nevyvrácené, přestože se míjejí se skutečně zjištěným stavem věci. Žalovaný odkazuje
na judikaturu Nejvyššího správního soudu s tím, že bez konkretizace výhrad vyslovených krajským
soudem nelze dospět k závěru, že správní rozhodnutí je zatíženo vadou spočívající v nedostatečném
skutkovém zjištění.
Dále žalovaný vznesl otázku vázanosti správního orgánu právním názorem soudu. Pokud soud
dospěje k závěru, že jsou dány důvody pro udělení některé z forem mezinárodní ochrany, a uloží
správnímu orgánu, aby doplňkovou ochranu udělil, jedná se o zásah do výsostné pravomoci správního
orgánu, jak je definována v zákoně o azylu. Ze s. ř. s. nevyplývá pravomoc soudu rozhodovat o udělení
azylu či doplňkové ochrany, soud má pouze možnost napadené správní rozhodnutí zrušit a věc vrátit
správnímu orgánu k dalšímu řízení. V projednávaném případě krajský soud bez konkretizace důvodů
a bez opory ve skutečně zjištěném stavu věci vymezuje správnímu orgánu zúžený prostor
pro rozhodování, a tímto ho nabádá k udělení doplňkové ochrany. Žalovaný proto žádá Nejvyšší
správní soud o jednoznačný názor Na možnost soudu uložit správnímu orgánu povinnost udělit
mezinárodní ochranu, a to s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2008,
č. j. 4 Azs 47/2007 - 60. V tomto rozsudku vyslovil Nejvyšší správní soud názor, že soud může zavázat
správní orgán k tomu, aby rozhodl o udělení azylu nebo o vztažení překážky vycestování,
což se dle žalovaného vymyká zákonnému zmocnění soudu.
Přijatelnost kasační stížnosti spatřuje žalovaný v tom, že Krajský soud v Brně nerespektoval
soudní judikaturu týkající se srozumitelnosti rozhodnutí soudu a konkretizace výhrad vůči správnímu
rozhodnutí. Soud navíc hrubě pochybil při výkladu práva, neboť jeho závěry nemají oporu ve zjištěném
skutkovém stavu věci.
S ohledem na výše uvedené žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadené rozhodnutí
Krajského soudu v Brně zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalobce se v poskytnuté lhůtě ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti nejprve hodnotil, zda jsou splněny
veškeré podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla
podána včas a osobou oprávněnou, a není tudíž nutné kasační stížnost odmítnout pro nepřípustnost.
Dále se Nejvyšší správní soud zabýval otázkou přijatelnosti kasační stížnosti, jak je mu uloženo
v §104a s. ř. s., tedy zda kasační stížnost podstatně přesahuje zájmy stěžovatele. K podrobnějšímu
vymezení institutu přijatelnosti kasační stížnosti ve věcech azylu (mezinárodní ochrany) lze přitom
pro stručnost odkázat např. na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 4. 2006,
č. j. 1 Azs 13/2006 - 39, publikované pod č. 933/2006 Sb. NSS. Podle rozsudku zdejšího soudu
ze dne 31. 1. 2007, č. j. 2 Azs 21/2006 - 59, publikovaném pod č. 1143/2007 Sb. NSS, může být
kasační stížnost přijatelná i v případě, že je podána Ministerstvem vnitra z důvodu zásadního pochybení
krajského soudu, které bude spočívat v tom, že krajský soud hrubě pochybil při výkladu hmotného
či procesního práva, případně že nerespektoval ustálenou a jasnou soudní judikaturu. Nejvyšší správní
soud dospěl v právě projednávané věci k závěru, že Krajský soud v Brně hrubě pochybil při výkladu
procesního práva. Kasační stížnost je proto přijatelná.
Kasační stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud se při posuzování kasační stížnosti zaměřil nejprve na tvrzenou
nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu pro nesrozumitelnost. Jak správně uvádí žalovaný,
zdejší soud v rozsudku ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 - 130, publikovaném pod č. 244/2004
Sb. NSS, vyslovil názor, že „[z]a nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
lze považovat zejména ta rozhodnutí, která postrádají základní zákonné náležitosti, z nichž nelze seznat, o jaké věci
bylo rozhodováno či jak bylo rozhodnuto, která zkoumají správní úkon z jiných než žalobních důvodů
(pokud by se nejednalo o případ zákonem předpokládaného přezkumu mimo rámec žalobních námitek), jejichž výrok
je v rozporu s odůvodněním, která neobsahují vůbec právní závěry vyplývající z rozhodných skutkových okolností
nebo jejichž důvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné.“ Nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu
pro nesrozumitelnost nicméně Nejvyšší správní soud neshledal. Rozsudek krajského soudu má všechny
zákonem předpokládané náležitosti, je vymezen předmět řízení i hlediska, z nichž bylo správní
rozhodnutí zkoumáno, je detailně popsán skutkový stav a na jeho základě jsou soudem učiněny právní
závěry, výrok soudu není v rozporu s odůvodněním. V rozsudku je jasně a jednoznačně uvedeno
jak soud rozhodl o žalobě.
Zcela jinou otázkou však je přezkoumatelnost rozsudku krajského soudu pro nedostatek
důvodů. Nejvyšší správní soud se otázkou nepřezkoumatelnosti rozhodnutí správních soudů
pro nedostatek důvodů zabýval v celé řadě případů. Z relevantní judikatury zdejší soud připomíná,
že rozsudek krajského soudu je nepřezkoumatelný pokud z jeho odůvodnění „není vůbec zřejmé,
jakými úvahami se soud řídil při naplňování zásady volného hodnocení důkazů či utváření závěru o skutkovém stavu,
z jakého důvodu soud nepřistoupil, resp. nepovažoval za důvodnou právní argumentaci stěžovatele obsaženou v žalobě
a proč soud subsumoval popsaný skutkový stav pod zvolené právní normy“ (rozsudek ze dne 29. 7. 2004,
č. j. 4 As 5/2003 - 52, www.nssoud.cz). Nepřezkoumatenost je také dána, „opomene-li krajský soud v řízení
o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu přezkoumat jednu ze žalobních námitek“ (rozsudek
ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, publikovaný pod č. 787/2006 Sb. NSS), a rovněž tehdy,
„není-li z odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní
argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené (…).
Soud, který se vypořádává s takovou argumentací, ji nemůže jen pro nesprávnost odmítnout, ale musí také uvést,
v čem konkrétně její nesprávnost spočívá“ (rozsudek ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, publikovaný
pod č. 689/2005 Sb. NSS).
V případech, kdy soud zruší rozhodnutí správního orgánu, může být jeho rozsudek
nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů například tehdy, není-li z něj zřejmé, proč soud považuje
rozhodnutí správního orgánu za nezákonné, resp. jaká konkrétní vada řízení před správním orgánem
nastala. Nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů je též rozsudek, v němž výtky soudu
vůči správnímu orgánu nemají oporu ve správním spisu či v provedeném dokazování před soudem
a správním orgánem.
Krajský soud v Brně především v napadeném rozsudku uvedl, že se žalovaný neřídil právním
názorem vysloveným v dřívějším rozsudku Krajského soudu v Praze. Pro tento závěr Krajského soudu
v Brně však Nejvyšší správní soud neshledává opodstatnění. Krajský soud v Praze totiž žalovaného
zavázal k tomu, aby si opatřil aktuální zprávy o dodržování lidských práv v Turecku a k situaci žalobce
(odpírání vojenské služby). Předchozí negativní rozhodnutí žalovaného bylo totiž založeno na zastaralé
zprávě Švýcarské organizace pro pomoc uprchlíkům z roku 2003, z níž navíc vyplývalo, že by práva
žalobce mohla být v případě návratu do Turecka porušena. Žalovaný dle mínění zdejšího soudu
postupoval zcela v souladu s tímto právním názorem a obstaral si celou řadu informačních materiálů,
na nichž posléze založil své rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud dále v této souvislosti zdůrazňuje, že podmínky udělení doplňkové
ochrany se na rozdíl od podmínek pro udělení azylu posuzují k okamžiku případného návratu žadatele
o mezinárodní ochranu do země původu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 3. 3. 2004, č. j. 2 Azs 12/2004 - 40, publikovaný pod č. 260/2004 Sb. NSS. Tento rozsudek
se sice týkal překážek vycestování, tj. institutu, který předcházel současné úpravě doplňkové ochrany,
nicméně závěry v tomto rozhodnutí uvedené lze použít i na právě projednávaný případ.
K tomu viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze 11. 2. 2009, č. j. 1 Azs 107/2008 - 78,
www.nssoud.cz). Je proto nelogický závěr Krajského soudu v Brně, vytýkající žalovanému,
že neodůvodnil, proč nerespektoval názor Krajského soudu v Praze, že informace ze země původu
potvrzují žalobcovy obavy z návratu do země původu. Argumentace Krajského soudu v Praze, jak bylo
výše uvedeno, totiž stála na dvou základech: 1) žalovaný použil neaktuální informace, 2) tyto informace
byly navíc v rozporu se závěry žalovaného, že žalobci nehrozí porušení jeho práv. Úkolem žalovaného
tak primárně bylo opatřit si informace nové a aktuální a posoudit otázku možné vážné újmy ve smyslu
§14a zákona o azylu na základě těchto nových informací, což nepochybně učinil. Z tohoto pohledu
není Nejvyššímu správnímu soudu zřejmé, proč by měl žalovaný své rozhodnutí odůvodňovat
ve vztahu k informacím o zemi původu, jež Krajský soud v Praze označil za zastaralé. Je pravdou,
že žalovaný ve svém rozhodnutí zmínil i dříve získané informace o zemi původu (zprávu Švýcarské
organizace pro pomoc uprchlíkům z roku 2003) a uvedl, že v nich předestřená možná porušení
žalobcových práv v případě návratu do Turecka by znamenala porušení tureckých zákonů
a že v Turecku dochází k poklesu počtu porušování lidských práv. Tuto část odůvodnění rozhodnutí
žalovaného však nelze číst izolovaně od jeho zbytku, kde žalovaný na základě nových zpráv (zejména
Informace získaná v Rámci evropské výměny informací o zemích původu z května 2007 týkající
se vojenské služby a Kurdských odvedenců) dospěl k závěru, že žalobci nebezpečí vážné újmy nehrozí.
Krajský soud v Brně se však těmito novými informacemi nijak podrobně nezabýval a pouze obecně
uvedl, že tyto informace jednoznačně nevyvracejí obavy žalobce a nezpůsobují takovou změnu
skutkového stavu, aby se žalovaný nemusel řídit právním názorem Krajského soudu v Praze.
Takový závěr Krajského soudu v Brně, nijak blíže neodůvodněný, je však nepřezkoumatelný
pro nedostatek důvodů (ke shodnému závěru dospěl zdejší soud i v žalovaným zmiňovaném rozsudku
v obdobné věci ze dne 27. 9. 2007, č. j. 7 Azs 46/2007 - 65, www.nssoud.cz).
Krajský soud v Brně dále žalovanému vytkl, že dostatečně nezohlednil skutečnosti zjistitelné
z podkladů, které svědčily ve prospěch žalobce, a odkázal v tomto ohledu na předchozí rozsudek
Krajského soudu v Praze. Nejvyšší správní soud konstatuje, že ani v tomto případě Krajský soud
v Brně svoji výtku vůči žalovanému nijak neodůvodnil, tj. neprovedl jakýkoliv rozbor příslušných
dokumentů ve správním spisu a neuvedl, jaké konkrétní skutečnosti by měly svědčit ve prospěch
žalobce a jakým způsobem by tyto skutečnosti měly ovlivnit rozhodování žalovaného. Odkaz
na rozsudek Krajského soudu v Praze je rovněž nepatřičný, neboť tento soud citoval pouze skutečnosti
vyplývající z neaktuálních zpráv o zemi původu. Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že i v tomto bodě
je rozsudek krajského soudu nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
Pokud jde o rozsah vázanosti správního orgánu právním názorem vysloveným ve zrušujícím
rozhodnutí soudu, Nejvyšší správní soud nevidí důvod, proč by se měl odchýlit od závěrů vyslovených
v rozsudku zdejšího soudu ze dne 31. 1. 2008, č. j. 4 Azs 47/2007 - 60, jejž žalovaný zmiňuje.
Podle §78 odst. 1 s. ř. s. platí, že soud zruší napadené rozhodnutí pro nezákonnost nebo pro vady
řízení, je li žaloba důvodná. Pro nezákonnost zruší soud napadené rozhodnutí i tehdy, zjistí-li,
že správní orgán překročil zákonem stanovené meze správního uvážení nebo jej zneužil.
Z tohoto ustanovení skutečně vyplývá, jak tvrdí žalovaný, že přezkum správních rozhodnutí
dle soudního řádu správního je založen na principu kasačním; správní soudy tak nejsou oprávněny
rozhodovat za správní orgán, resp. jeho rozhodnutí nahrazovat svými rozhodnutími.
Současně je ale třeba mít na paměti, že úkolem soudu při přezkumu správních rozhodnutí není
pouze abstraktní výklad práva. Soud musí svoji interpretaci právního předpisu vždy aplikovat
na konkrétní okolnosti případu. Právě tímto právním názorem (tedy aplikací právního předpisu
na konkrétní případ) je pak správní orgán vázán, jak to stanoví §78 odst. 5 s. ř. s. Nejde
zde tedy o vázanost abstraktním právním názorem spočívajícím v teoretickém výkladu práva bez vazby
na určité správní rozhodnutí, který je obvykle v rozhodnutí soudu obsažen (takový právní názor může
však mít určitý precedenční význam pro rozhodování správního orgánu v obdobných věcech),
ale především o vázanost právním názorem soudu učiněným ve vztahu ke konkrétnímu okolnostem
případu.
Na základě principu plné jurisdikce je soud oprávněn hodnotit skutkový stav a činit
z něho vlastní právní závěry, a to i závěry o splnění zákonných důvodů pro udělení mezinárodní
ochrany. Tímto postupem soudy nezasahují do kompetencí žalovaného, neboť nerozhodují o udělení
azylu, ale realizují toliko svou povinnost přezkoumat v rozsahu žalobních bodů správní rozhodnutí
z hlediska jeho zákonnosti. Pokud tedy například správní orgán rozhodne, že se žadateli neuděluje
doplňková ochrana, a správní soud následně ve zrušujícím rozsudku dospěje k závěru, že v daném
případě byly podmínky pro udělení doplňkové ochrany splněny (a rozhodnutí správního orgánu bylo
tudíž nezákonné), jde o závazný právní názor pro následné rozhodování správního orgánu,
který, nedojde-li ke změně skutkového stavu, musí tento názor soudu akceptovat a doplňkovou
ochranu udělit. V opačném případě by institut vázanosti správního orgánu právním názorem soudu
ztrácel jakékoliv opodstatnění a nabízela by se i otázka smyslu správního soudnictví, pokud by správní
orgán mohl zrušující rozhodnutí soudu nerespektovat. Sluší se však dodat, že závazný právní názor
soudu musí být přezkoumatelný z hlediska srozumitelnosti a dostatku důvodů, aby byl pro správní
orgán jasně seznatelný a uchopitelný.
Rozhodnutí krajského soudu je však právě vzhledem k výše uvedenému nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů. Nejvyšší správní soud proto napadené rozhodnutí Krajského soudu v Brně
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, v němž bude krajský soud vázán názorem vysloveným
v rozsudku zdejšího soudu, tj. bude se podrobně zabývat zprávami, které žalovaný shromáždil
v průběhu řízení a své závěry odůvodní. Shledá-li na straně žalovaného pochybení, uvede konkrétní
nezákonnosti či vady řízení, jichž se žalovaný dopustil a rovněž specifikuje následný postup žalovaného.
Krajský soud vezme rovněž v potaz judikaturu zdejšího soudu stavící na tom, že hrozba vážné újmy
musí být skutečná, resp. že žadateli o mezinárodní ochranu musí hrozit reálné nebezpečí vystavení
nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 11. 2. 2009, č. j. 1 Azs 107/2008 - 78, www.nssoud.cz, a rozsudek téhož soudu ze dne rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 3. 2008, č. j. 2 Azs 71/2006 - 82, www.nssoud.cz). V novém
řízení rozhodne krajský soud i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. května 2009
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu