ECLI:CZ:NSS:2009:1.AZS.96.2006:80
sp. zn. 1 Azs 96/2006 - 80
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Dagmar Nygrínové, JUDr. Jakuba Camrdy, JUDr. Elišky Cihlářové,
JUDr. Milana Kamlacha, JUDr. Radana Malíka, JUDr. Petra Příhody, JUDr. Vojtěcha Šimíčka,
a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobce: O. B., zast. Mgr. Bohdanou Novákovou,
advokátkou se sídlem Pod Terebkou 12, Praha 4, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra,
se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského
soudu v Praze ze dne 18. 5. 2006, č. j. 47 Az 10/2006 - 22,
takto:
I. Ustanovení §28 zákona o azylu, ve znění účinném do 31. 8. 2006, je nutno vyložit tak,
že pojem rozhodnutí „o neudělení nebo odnětí azylu” zahrnuje také rozhodnutí o zamítnutí
žádosti jako zjevně nedůvodné (§16 zákona). V tomto případě je správní orgán povinen
rozhodnout též o překážce vycestování.
II. Věc se vrací k dalšímu projednání a rozhodnutí prvnímu pětičlennému senátu.
Odůvodnění:
I.
Skutkový stav a dosavadní procesní postup
Žalobce, státní příslušník Ukrajiny, dne 2. 2. 2006 podal žádost o udělení azylu,
v níž uvedl, že svou vlast opustil v dubnu roku 2005, pro potíže se státními orgány. Objasnil,
že jako zaměstnanec policie měl potíže se svými nadřízenými v souvislosti s vyšetřováním
kriminálního případu muže, který měl vlivnou podporu na jednom z nejvyšších státních orgánů
Ukrajiny. Na stěžovatele byl ze strany jeho nadřízených činěn nátlak, jakým způsobem má věc
rozhodnout a bylo mu vyhrožováno v takové intenzitě, že byl nucen zaměstnání u policie ukončit
a opustit zemi původu. Obdobné potíže měli poté i příslušníci jeho rodiny. Následně se v České
republice rozhodl požádat o azyl proto, že mu matka z Ukrajiny oznámila, že v případě návratu
ho policisté uvězní nebo zabijí.
Rozhodnutím ze dne 27. 2. 2006, č. j. OAM-103/LE-C09-C09-2006, žalovaný zamítl
žalobcovu žádost o udělení azylu jako zjevně nedůvodnou podle §16 odst. 1 písm. g) zákona
č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o azylu”), s odůvodněním, že žalobce jako důvod žádosti
o udělení azylu uvedl obtěžování ze strany soukromých osob a legalizaci pobytu na území ČR.
Žalovaný uvedl, že chování těchto osob vůči žalobci bylo motivováno čistě soukromými zájmy,
a to snahou nezákonnými způsoby osvobodit muže, který spáchal trestný čin, přičemž jejich
jednání nemělo žádnou souvislost s azylově relevantními důvody. Jednalo se o zneužití
pravomoci veřejného činitele ze strany nadřízených žalobce, což mohlo být řešeno v rámci
existujícího právního řádu země původu žalobce; toho však žadatel nevyužil. Udělení azylu
podle ustanovení §12 přichází v úvahu jen u pronásledování, které je zapříčiněno uvedenými
důvody, ty však žadatel neuvedl. K otázce legalizace pobytu na území ČR žalovaný konstatoval,
že žalobce od dubna roku 2005 pobýval na území ČR bez platných dokladů a o azyl se rozhodl
požádat, až když byl v lednu 2006 zadržen a umístěn v Zařízení pro zajištění cizinců ve Velkých
Přílepech. Legalizace pobytu však nezakládá nárok na mezinárodní ochranu formou azylu.
S ohledem na zamítnutí žádosti jako zjevně nedůvodné se žalovaný pro nadbytečnost
již nezabýval zjišťováním, zda dotyčný splňuje podmínky pro udělení azylu podle §13 a 14
zákona o azylu, a nehodnotil ani překážky vycestování podle §91 téhož zákona, s odůvodněním,
že aplikace těchto ustanovení se váže k §12 zákona o azylu, kterého v daném případě užito
nebylo.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce včas žalobu, ve které kromě jiného namítal,
že žalovaný v předcházejícím řízení o udělení azylu porušil §91 odst. 1 písm. a) bod 2 zákona
o azylu, neboť řádně neposoudil, zda mu hrozí v případě návratu do země původu nelidské
či ponižující zacházení. Tím, že žalovaný nesprávně posoudil žádost žalobce jako zjevně
nedůvodnou, vyhnul se povinnosti posoudit také překážky vycestování podle §91 zákona o azylu
a odepřel tak žalobci právo na přístup k ochraně před vyhoštěním do země původu,
kde mu může hrozit uvěznění a nelidské či ponižující zacházení.
Krajský soud v Praze rozsudkem ze dne 18. 5. 2006, č. j. 47 Az 10/2006 - 22, žalobu
zamítl. V odůvodnění se ztotožnil se závěrem žalovaného o splnění podmínek pro aplikaci §16
odst. 1 písm. g) zákona o azylu, neboť podle jeho názoru žalobce žádné důvody pro udělení azylu
podle §12 téhož zákona neuváděl, zmínil pouze problémy se soukromými osobami
a svými nadřízenými. Za dané situace tak nebylo povinností žalovaného provádět dokazování
o splnění podmínek ustanovení §12 zákona o azylu a zabývat se možností vyslovení překážek
vycestování podle §91 zákona o azylu, neboť ve smyslu §28 téhož zákona, správní orgán
tuto otázku zkoumá, pouze rozhoduje-li o neudělení nebo odnětí azylu. Námitky žalobce
uplatněné v tomto směru proto krajský soud zhodnotil jako neopodstatněné, neboť obsahem
správního spisu je doloženo, že žalobce neuváděl žádné důvody pro udělení azylu podle §12
zákona o azylu. Jednání soukromých osob však nebylo pronásledováním ve smyslu zákona
o azylu, na jednání nadřízených si žalobce ani nestěžoval a nemůže proto bez dalšího tvrdit,
že by mu v jeho situaci nebyla poskytnuta ochrana ze strany státních orgánů země původu.
Za rozhodující skutečnost krajský soud považoval to, že žalobce žádost o azyl podal až zhruba
po roce nelegálního pobytu na území České republiky, kdy se touto cestou snažil svůj pobyt
legalizovat. Krajský soud nepřisvědčil ani námitce žalobce, v níž poukazoval na pochybení
žalovaného ve zjišťování skutkového stavu, neboť rozsah zjišťovaných skutečností byl
podle jeho názoru s ohledem na okolnosti žalobcova případu a jeho tvrzení dostačující a za dané
situace nebylo ani třeba opatřovat zprávy o zemi původu žalobce. Krajský soud uzavřel,
že v posuzované věci byly splněny podmínky pro postup podle §16 odst. 1 písm. g) zákona
o azylu a žalovaný tudíž nebyl za takového stavu věci povinen zkoumat existenci překážek
vycestování, neboť podle §28 zákona o azylu je povolán takto postupovat pouze
za předpokladu, že rozhoduje o neudělení nebo odnětí azylu.
Proti rozsudku Krajského soudu v Praze podal žalobce (dále též „stěžovatel“) kasační
stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Namítal, že ve správním řízení
podrobně popsal své obavy o život a zdraví z důvodu výhrůžek ze strany nadřízených
kvůli vyšetřování, které vedl jako policista. Podle jeho přesvědčení se jedná o azylově relevantní
důvody, což žalovaný i soud chybně popřeli. Tím došlo k porušení §16 odst. 1 písm. g) zákona
o azylu a čl. 53 Příručky UNHCR k postupům a kritériím pro určování právního postavení
uprchlíků. Nebyla tak zkoumána reálnost hrozby pronásledování žalobce a v rozporu s §3 a §68
odst. 3 správního řádu nebyl zjištěn skutkový stav. Dále byl porušen §91 zákona o azylu
ve spojení s čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Podle judikatury
Evropského soudu pro lidská práva zahrnuje pojem soukromého života též právo na ochranu
fyzické a morální integrity každého. Ochrana poskytovaná článkem 8 Úmluvy může být
významná v případech, kdy zásah do práv jednotlivce nedosahuje intenzity předpokládané
pro aplikaci čl. 3 Úmluvy. Žalovaný i soud měly tento mezinárodněprávní závazek České
republiky zohlednit přednostně před aplikací obyčejného zákona. Závěrem pak shrnul důvody
své kasační stížnosti v devět bodů, v nichž spatřuje její přijatelnost, z nichž pro posouzení vztahu
§16 a §91 zákona o azylu jsou nejvýznamnější důvody pod bodem 4 a 5, tj. povinnost
Nejvyššího správního soudu zajistit konformitu rozhodnutí správního orgánu se závazky
vyplývajícími z mezinárodního práva a povinnost rozhodnout o překážkách vycestování vždy
tam, kde by návrat do země původu byl spojen s vážným zásahem do osobní integrity žadatele
(do jeho soukromého života ve smyslu Evropské úmluvy).
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti poukázal na to, že překážky vycestování
podle §91 zákona o azylu nehodnotil, neboť aplikace tohoto ustanovení se váže
na ustanovení §12 zákona o azylu, kterého v daném případě užito nebylo.
První pětičlenný senát pro rozhodování o kasačních stížnostech ve věcech mezinárodní
ochrany shledal kasační stížnost přijatelnou, a to v prvé řadě z důvodu potřeby učinit
tzv. judikatorní odklon [k podrobnějšímu vymezení institutu přijatelnosti kasační stížnosti
ve věcech azylu (mezinárodní ochrany) srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne
26. 4. 2006, č. j. 1 Azs 13/2006 - 39, publikované pod č. 933/2006 Sb. NSS].
II.
Otázka předložená rozšířenému senátu
Při předběžném posouzení věci dospěl první senát k závěru, že žalovaný je povinen
rozhodnout o překážkách vycestování i v případě, kdy je žádost o udělení azylu zamítnuta
jako zjevně nedůvodná podle §16 zákona o azylu. Argumentoval tím, že §28 zákona o azylu,
ve znění účinném do 31. 8. 2006, je za použití výkladu systematického a teleologického,
a sekundárně též s ohledem na povinnost efektivního dodržování mezinárodněprávních závazků
České republiky, nutno vyložit tak, že kategorie rozhodnutí „o neudělení nebo odnětí azylu“, zahrnuje
všechna pro žadatele o azyl negativní rozhodnutí, jimiž se azylové řízení končí, a v případě
všech těchto rozhodnutí je správní orgán povinen rozhodnout též o překážce vycestování.
Zdůraznil, že smyslem navrhovaného řešení je jednak snaha zabránit příliš tvrdým dopadům
návratu žadatele o azyl do země jeho původu a zejména pak snaha začlenit do zákona o azylu
(obdobně jako do zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců - §179) obecně uznávanou zásadu
non-refoulement, vyjádřenou zejména v čl. 33 Ženevské úmluvy o právním postavení uprchlíků
(sdělení 208/1993 Sb.) a čl. 3 Úmluvy proti mučení a jinému krutému, nelidskému
či ponižujícímu zacházení nebo trestání (vyhlášené pod č. 143/1988 Sb.) a vyplývající
i z judikatury Evropského soudu pro lidská práva, zejména k čl. 2 a 3 Úmluvy o ochraně lidských
práv a základnách svobod (sdělení 209/1992 Sb.). Vyslovil přesvědčení, že souladnost §91
se závazky vyjádřenými v uvedených mezinárodněprávních instrumentech by ovšem byla
významně narušena, pokud by byl vyjádřen souhlas s vyloučením posuzování překážky
vycestování za situace, kdy byla žádost o udělení azylu zamítnuta jako zjevně nedůvodná
podle §16 zákona o azylu.
Popsaný právní názor, o který první pětičlenný senát hodlal své rozhodnutí opřít,
je v rozporu s právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem např. v rozsudku
ze dne 9. 9. 2004, č. j. 2 Azs 147/2004 - 41. Podle tohoto právního názoru vycházejícího
z jazykového výkladu dotčených ustanovení lze za rozhodnutí o neudělení azylu ve smyslu §28
zákona o azylu, ve znění účinném do 31. 8. 2006, považovat pouze rozhodnutí,
kterým Ministerstvo vnitra rozhodne o neudělení azylu pro nesplnění podmínek uvedených
v §12, §13 a §14 zákona o azylu po věcném posouzení důvodů tvrzených žadatelem o azyl.
Pouze takové rozhodnutí (a dále rozhodnutí o odnětí azylu dle §17 zákona o azylu) musí
obligatorně obsahovat výrok o vztažení či nevztažení překážky vycestování. Obdobně judikoval
Nejvyšší správní soud též v rozsudku ze dne 22. 9. 2004, č. j. 5 Azs 230/2004 - 45. Předkládající
senát zdůraznil, že dosavadní jazykový výklad §28 zákona o azylu je chybný, vycházející po výtce
pouze ze striktně formální a jazykové interpretace, omezující práva žadatelů o azyl. Situaci
pak neřeší ani právní názor, jenž byl zaujat v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 6. 2007, č. j. 9 Azs 23/2007 - 64 (publ. pod č. 1336/2007 Sb. NSS), podle něhož, vyžadují-li
to skutkové okolnosti případu a žadatel o azyl předložil ve správním řízení dostatečně přesvědčivé důkazy
o reálném ohrožení života v zemi původu, je třeba jeho situaci vyhodnotit a zvážit, zda se na něho vztahuje
překážka vycestování i v případě vydání rozhodnutí o zastavení řízení (§25 zákona o azylu), a to s ohledem
na aplikační přednost mezinárodního závazku České republiky plynoucího z čl. 33 Úmluvy o právním postavení
uprchlíků (zásada non-refoulement) před vnitrostátní právní úpravou.
Otázka předložená rozšířenému senátu v souladu s §17 odst. 1 s. ř. s., tedy zní, zda je
žalovaný povinen rozhodnout o překážkách vycestování i v případě, kdy je žádost o udělení azylu
zamítnuta jako zjevně nedůvodná podle §16 zákona o azylu.
III.
Relevantní právní úprava
Pro posuzovanou věc jsou rozhodná ustanovení zákona č. 325/1999 Sb., o azylu,
ve znění účinném do 31. 8. 2006.
Jedná se o
- §12 citovaného zákona, podle něhož se azyl se cizinci udělí, bude-li v řízení o udělení
azylu zjištěno, že cizinec a) je pronásledován za uplatňování politických práv a svobod,
nebo b) má odůvodněný strach z pronásledování z důvodu rasy, náboženství, národnosti,
příslušnosti k určité sociální skupině nebo pro zastávání určitých politických názorů ve státě,
jehož občanství má, nebo, v případě že je osobou bez státního občanství, ve státě
jeho posledního trvalého bydliště,
- §13 odst. 1 téhož zákona (azyl za účelem sloučení rodiny), podle něhož rodinnému
příslušníkovi azylanta, jemuž byl udělen azyl podle §12 nebo §14, se v případě hodném
zvláštního zřetele udělí azyl za účelem sloučení rodiny, i když v řízení o udělení azylu nebude
v jeho případě zjištěn důvod pro udělení azylu podle §12,
- §14 téhož zákona (humanitární azyl), který lze udělit z humanitárních důvodů v případě
hodném zvláštního zřetele, jestliže v řízení o udělení azylu nebude zjištěn důvod pro udělení
azylu podle §12.
Klíčovým pro posouzení věci je §16 odst. 1 zákona o azylu, podle něhož se žádost
o udělení azylu zamítne jako zjevně nedůvodná, jestliže žadatel
a) uvádí pouze ekonomické důvody,
b) bez vážného důvodu uvádí nesprávné údaje o své totožnosti nebo státním občanství
nebo tyto údaje odmítá uvést,
c) žádá o udělení azylu pouze proto, aby unikl situaci všeobecné nouze,
d) v opakovaně podané žádosti o udělení azylu uvede skutečnosti v zásadě shodné
či obdobné jako v žádosti předchozí anebo uvede skutečnosti jiné, které mu však byly či musely
být známé již při podání předchozí žádosti o udělení azylu,
e) přichází ze státu, který Česká republika považuje za třetí bezpečnou zemi
nebo bezpečnou zemi původu, nebude-li prokázáno, že v jeho případě tento stát za takovou zemi
považovat nelze,
f) má více než 1 státní občanství a nevyužil ochrany některého ze států, jehož státní
občanství má, pokud neprokáže, že z důvodů uvedených v §12 této ochrany využít nemohl,
g) neuvádí skutečnost svědčící o tom, že by mohl být vystaven pronásledování z důvodů
uvedených v §12,
h) uvádí skutečnosti zjevně nevěrohodné,
i) mohl nalézt účinnou ochranu v jiné části státu, jehož státní občanství má, nebo je-li
osobou bez státního občanství, v jiné části státu svého posledního trvalého bydliště,
pokud se obava z pronásledování zřejmě vztahuje pouze na část státu, nebo
j) s cílem ztížit zjištění skutečného stavu věci zničil, poškodil nebo zatajil svůj cestovní
doklad či jinou důležitou listinu anebo s tímto cílem předložil padělaný nebo pozměněný cestovní
doklad či jinou důležitou listinu.
Podle §16 odst. 2 zákona o azylu se jako zjevně nedůvodná zamítne i žádost o udělení
azylu, je-li z postupu žadatele patrné, že ji podal s cílem vyhnout se hrozícímu vyhoštění, vydání
nebo předání k trestnímu stíhání do ciziny, ačkoliv mohl požádat o udělení azylu dříve,
a pokud žadatel neprokáže opak.
Rozhodujícím pro posouzení řešené otázky je §28 zákona o azylu v souvislosti s §91
téhož zákona. Podle §28 pokud bude rozhodnuto o neudělení nebo odnětí azylu, ministerstvo
v rozhodnutí uvede, zda se na cizince vztahuje překážka vycestování (§91). Překážky vycestování,
jak vyplývá z ustanovení §28 zákona o azylu, jsou vyjmenovány v §91 odst. 1 téhož zákona.
Podle něho povinnost ukončit pobyt neplatí,
a) pokud by byl cizinec nucen vycestovat
1. do státu, kde je ohrožen jeho život nebo svoboda z důvodu jeho rasy, náboženství, národnosti,
příslušnosti k určité sociální skupině nebo pro politické přesvědčení, nebo
2. do státu, kde mu hrozí nebezpečí mučení, nelidského či ponižujícího zacházení nebo trestu
anebo kde je jeho život ohrožen v důsledku válečného konfliktu, nebo
3. do státu, který žádá o jeho vydání pro trestný čin, za který zákon tohoto státu stanoví trest
smrti, anebo
b) jestliže by to bylo v rozporu s mezinárodními závazky České republiky, nebo
c) jestliže v zemi původu nebo v třetí zemi, ochotných přijmout nezletilou osobu
bez doprovodu, není po jejím příchodu k dispozici přiměřené přijetí a péče podle potřeb
jejího věku a stupně samostatnosti.
Podle druhého odstavce téhož ustanovení tato povinnost neplatí, jestliže cizinec
a) může vycestovat do jiného státu, nebo
b) ohrožuje bezpečnost státu nebo je odsouzen za zvlášť závažný trestný čin
anebo je-li to odůvodněno plněním mezinárodních závazků; v takovém případě se cizinci umožní
vyhledat si nejdéle do 60 dnů přijetí v jiném státě. Pokud tento cizinec doloží, že nemůže z území
vycestovat, udělí mu policie vízum za účelem strpění pobytu podle zvláštního právního předpisu.
IV.
Věcné posouzení
Východiskem pro posuzovaní věci rozšířeným senátem je princip jednotnosti
a bezrozpornosti právního řádu. Ten mimo jiné vyžaduje, aby stejný právní institut, zde nutnost
posuzování otázky překážky vycestování ve smyslu §28 zákona o azylu, byl pokud možno
koncipován a vykládán shodně. V tomto směru si rozšířený senát zcela osvojuje právní názor,
který byl formulován prvním pětičlenným senátem zdejšího soudu v překládací zprávě
rozšířenému senátu, totiž že je povinností žalovaného rozhodnout o překážkách vycestování
podle §28 zákona o azylu, ve znění účinném do 31. 8. 2006, i v případě, kdy je žádost o udělení
azylu zamítnuta jako zjevně nedůvodná podle §16 téhož zákona.
Nejvyšší správní soud otázku povinnosti žalovaného rozhodnout o překážkách
vycestování podle §28 zákona o azylu, ve znění účinném do 31. 8. 2006, i v případě, kdy je
žádost o udělení azylu zamítnuta jako zjevně nedůvodná, opakovaně již řešil, a to například
v rozsudku ze dne 9. 9. 2004, č. j. 2 Azs 147/2004 - 41, publ. pod č. 409/2004 Sb. NSS,
v němž mimo jiné uvedl: „Z …§28 totiž vyplývá, že ministerstvo vnitra v rozhodnutí uvede,
zda se na cizince vztahuje překážka vycestování podle ust. §91 téhož zákona tehdy, pokud bude rozhodnuto
o neudělení nebo odnětí azylu. V daném případě byla žádost stěžovatelky zamítnuta podle §16 odst. 1 písm. g)
cit. zákona jako zjevně nedůvodná, a takové rozhodnutí nelze považovat ani za rozhodnutí o odnětí azylu
(neboť stěžovatelce nebyl azyl, který by jí mohl být odňat, udělen), avšak ani za rozhodnutí o neudělení azylu.
Za rozhodnutí o neudělení azylu totiž lze podle Nejvyššího správního soudu považovat pouze rozhodnutí,
kterým ministerstvo vnitra rozhodne o neudělení azylu pro nesplnění podmínek uvedených v §12, §13 odst. 1, 2
a §14 cit. zákona po věcném posouzení důvodů tvrzených žadatelem o azyl. V případech, kdy je vydáváno
rozhodnutí o zamítnutí žádosti jako zjevně nedůvodné, správní orgán o udělení azylu nerozhoduje, tj. nezabývá
se věcně důvody žádosti o azyl tvrzenými žadatelem, a to právě proto, že žadatel o azyl v takovém případě
ani neuvádí důvody, které by mohly být po svém ověření podřazeny pod důvod, pro něž lze azyl podle §12 zákona
č. 325/1999 Sb. udělit. Ostatně Nejvyšší správní soud i ve svých předcházejících rozhodnutích opakovaně uváděl,
že v případě, kdy ministerstvo vnitra rozhodne o zamítnutí žádosti o udělení azylu jako zjevně nedůvodné,
je výrok o neexistenci překážek vycestování ve smyslu ust. §91 cit. zákona výrokem nadbytečným.“
Ke shodnému závěru pak dospěl např. i v rozsudku ze dne 22. 9. 2004, č. j. 5 Azs 230/2004 - 45:
„K tvrzenému nevypořádání se soudem ani žalovaným s překážkami vycestování je nutno poznamenat,
že ani žalovaný ani soud I. stupně k tomu nebyl ze zákona povinen, jelikož rozhodnutí
žalovaného bylo vydáno dle §16 zákona o azylu - zamítnutí, kdežto ustanovení §28 zákona o azylu
by se užilo v případě udělení či neudělení azylu jako obligatorní částí rozhodnutí v režimu §12, 13 a 14 zákona
o azylu, pro které platí povinnost plynoucí z §91 zákona o azylu.“
Shodně s předkládajícím senátem ani rozšířený senát s uvedeným, blíže neodůvodněným
právním názorem, který vycházel víceméně pouze z formálního a restriktivního jazykového
výkladu, nesouhlasí. Zdůrazňuje především, že k poskytování azylové ochrany je nutno
přistupovat komplexně z hlediska systematiky celého zákona o azylu. Soustava azylové ochrany
dle uvedeného zákona i ve zněním účinném do 31. 8. 2006 byla postavena zásadně a primárně
na poskytnutí ochrany formou azylu, jehož udělení závisí na splnění některého z výše
již citovaných důvodů pro udělení azylu (§12, §13, §14 a §90 zákona o azylu). Subsidiárně
k tomu přistupuje nutnost poskytnutí ochrany formou vyslovení existence překážky vycestování
ve smyslu §91 zákona o azylu, jejímž smyslem a účelem bylo poskytnout možnost legálního
pobytu na území České republiky těm žadatelům o azyl, kterým nebyl azyl udělen podle výše
již citovaných ustanovení a u nichž by bylo z důvodů v §91 taxativně vyjmenovaných
nepřípustné trvat na jejich vycestování. Rozšířený senát vyslovuje přesvědčení, že pro posouzení
této otázky není rozhodné, zda jednání osob a poměry nebo stav věcí, kvůli nimž lze §91 zákona
o azylu uplatnit, jsou přičitatelné veřejné moci ve státě původu žadatele o azyl, ale že prostě
postačí, že takové skutečnosti jsou dány. Z podpůrné povahy institutu „existence překážek
vycestování” plyne, že jeho vyslovení není vázáno na udělení azylu. Ochrana tedy není
poskytována v nejširším možném rozsahu, avšak je natolik dostatečná, aby bylo dosaženo
jejího účelu, tj. zabránit ohrožení života nebo svobody, či nebezpečí mučení, nelidského
či ponižujícího zacházení nebo trestu, které by hrozilo v případě návratu žadatele o azyl do země
jeho původu.
V této souvislosti pokládá rozšířený senát za vhodné ještě připomenout, že posuzování
překážek vycestování je odlišné od posuzování podmínek pro udělení azylu. Udělení azylu
podle ustanovení §12 je vázáno na objektivní přítomnost pronásledování jako skutečnosti
definované v §2 odst. 6 zákona o azylu nebo na odůvodněný strach z této skutečnosti,
a to v obou případech v době podání žádosti o azyl, tedy zpravidla v době bezprostředně
následující po odchodu žadatele ze země původu. Překážky vycestování se naopak vztahují
k objektivnímu ohrožení života nebo svobody nebo hrozbám, na něž pamatuje ustanovení §91
zákona o azylu, a to po případném návratu žadatele o azyl do země původu; vztahují se tedy
k částečně jiným skutečnostem nastávajícím ve zcela odlišném čase (viz např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 8. 2003, č. j. 5 Azs 7/2003 - 60, či rozsudek téhož soudu
ze dne 3. 3. 2004, č. j. 2 Azs 12/2004 - 40). Princip nutnosti samostatného posuzování překážek
vycestování je pak nutno zachovat i v případě, kdy žádost o azyl byla zamítnuta jako zjevně
nedůvodná.
Při výkladu §28 zákona o azylu v návaznosti na §16 téhož zákona – nelze podle názoru
rozšířeného senátu vycházet pouze z výkladu formálního a jazykového a dovozovat jen z toho,
že §28 uvedeného zákona hovoří pouze o neudělení nebo odnětí azylu, že jeho aplikace
nepřichází v úvahu u jiného z hlediska požadavku žadatele pro něho nepříznivého rozhodnutí,
jímž je zamítnutí žádosti o udělení azylu jako zjevně nedůvodné, event. v některých případech
rozhodnutí o zastavení řízení. Nelze vystačit ani s výkladem historickým (subjektivně-
teleologickým) opřeným o vyjádřený úmysl zákonodárce, neboť důvodová zpráva k §28 pouze
uvádí, že „v zájmu ochrany cizince se, obdobně jako je tomu v rakouském azylovém zákonu, zakládá úkol
pro správní orgán, aby se vyjádřil k překážkám vyhoštění“ (sněmovní tisk 190/0, volební období
1998 - 2002, ww.psp.cz, zákon vyhlášen pod č. 325/1999 Sb.). Obdobně stručná je důvodová
zpráva i ve vztahu k samotnému §91 (v původním znění návrhu se jednalo o §90) - „v zájmu
zajištění souladu s mezinárodněprávními závazky České republiky se stanoví překážky vycestování cizince“.
Důvodová zpráva tak pouze obecně a povrchně naznačuje účely zahrnutí překážky vycestování
do zákona o azylu, z nichž jedním je snaha zabránit příliš tvrdým dopadům návratu žadatele o azyl do země
jeho původu, a důvodem druhým – zcela zásadním a převažujícím – je úsilí o začlenění obecně uznávané
mezinárodněprávní zásady non-refoulement, vyjádřené zejména v čl. 33 Ženevské úmluvy o právním
postavení uprchlíků (sdělení č. 208/1993 Sb.) a čl. 3 Úmluvy proti mučení a jinému krutému,
nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání (vyhlášené pod č. 143/1988 Sb.),
ale vyplývající např. i z judikatury Evropského soudu pro lidská práva zejména k čl. 2 a čl. 3
Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (sdělení č. 209/1992 Sb.), do zákona
č. 325/1999 Sb., o azylu (obdobně jako do zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců).
Z judikatury Evropského soudu pro lidská práva lze zmínit např. rozsudek Soering v. Spojené
království (rozsudek ze dne 26. 6. 1989, stížnost č. 14038/88), Cruz Varas v. Švédsko (rozsudek
ze dne 20. 2. 1991, stížnost č. 15576/89), Vilvarajah a další v. Spojené království (rozsudek ze dne
26. 9. 1991, stížnosti č. 13163/87, 13164/87, 13165/87, 13447/87 a 13448/87), Chahal
v. Spojené království (rozsudek ze dne 15. 11. 1996, stížnost č. 22414/93), Ahmed v. Rakousko
(rozsudek ze dne 17. 12. 1996, stížnost č. 25964/94), Jin v. Maďarsko (rozhodnutí o přijatelnosti
ze dne 11. 1. 2001, stížnost č. 58073/00), Shamayev a další v. Gruzie a Rusko (rozsudek ze dne
12. 4. 2005, stížnost č. 36378/02), Mamatkulov a Askarov v. Turecko (rozsudek velkého senátu
ze dne 4. 2. 2005, stížnosti č. 46827/99 a 46951/99).
Soulad s těmito závazky vyjádřenými v uvedených mezinárodněprávních předpisech
a dalších instrumentech by ovšem byl značně narušen, pokud by bylo přitakáno souhlasu
s vyloučením posuzování překážky vycestování za situace, kdy byla žádost o udělení azylu
zamítnuta jako zjevně nedůvodná podle §16 zákona o azylu. Mohlo by se totiž stát,
že při naplnění skutkové podstaty §16 zákona o azylu by došlo k vrácení žadatele do země
původu i tehdy, kdy by u něho byly dány důvody stanovené mezinárodněprávními instrumenty
pro zákaz nuceného vycestování. Nelze připustit, aby takový žadatel byl vrácen do země
svého původu, kde by byl ohrožen jeho život či osobní svoboda pouze proto, že neuvedl důvody
relevantní pro udělení azylu ve smyslu §12 zákona o azylu nebo např. uvedl (z jakéhokoli
důvodu) nesprávné údaje o své totožnosti nebo státním občanství, podal žádost opakovaně
či jen proto, aby unikl situaci všeobecné nouze, eventuálně se dopustil pouze procesního
pochybení, kvůli němuž žádost byla zamítnuta jako zjevně nedůvodná. Rozšířený senát zastává
názor, že nelze takový stav připustit, neboť takovýto postup by byl v rozporu s citovanými
mezinárodněprávními závazky České republiky.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu pokládá dosavadní striktní jazykový výklad
§28 zákona o azylu za chybný.
Na základě výše uvedeného proto uzavírá, že §28 zákona o azylu, ve znění účinném
do 31. 8. 2006, je za použití výkladu systematického a objektivně – teleologického (e ratione legis)
a především s ohledem na povinnost efektivního dodržování mezinárodně právních závazků
České republiky, nutno vyložit tak, že kategorie rozhodnutí „o neudělení nebo odnětí azylu”, zahrnuje
i rozhodnutí o zamítnutí žádosti jako zjevně nedůvodné (§16 uvedeného zákona). V případě
těchto negativních rozhodnutí je správní orgán povinen rozhodnout též o překážce vycestování.
Zbývá pouze pro úplnost dodat, že tento právní názor je rozšířeným senátem zaujímán
jen ve vztahu k těm věcem, v nichž rozhodnutí správního orgánu bylo vydáno nejpozději
do 31. 8. 2006. Dnem následujícím vešla v účinnost novela zákona o azylu č. 165/2006 Sb.,
která zrušila institut „překážek vycestování” a nahradila jej institutem novým, jímž je
tzv. doplňková ochrana a doplňková ochrana za účelem sloučení rodiny podle ustanovení §14a
a 14b zákona o azylu v nyní platném znění. Rozhodnutí o udělení doplňkové ochrany se tak stává
součástí výroku rozhodnutí o udělení mezinárodní ochrany.
Rozšířený senát v souladu s §71 odst. 1 jednacího řádu Nejvyššího správního soudu
rozhodl usnesením jen o této předložené otázce. Věc vrací prvnímu pětičlennému senátu
Nejvyššího správního soudu, který ve věci sp. zn. 1 Azs 96/2006 rozhodne v souladu s právním
názorem vysloveným v tomto usnesení a posoudí též ostatní kasační námitky stěžovatele
uplatněné v jeho kasační stížnosti proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 18. 5. 2006,
č. j. 47 Az 10/2006 - 22.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. ledna 2009
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně rozšířeného senátu