ECLI:CZ:NSS:2009:2.AS.1.2009:78
sp. zn. 2 As 1/2009 - 78
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobkyně: Ing. E. Š.,
zast. Mgr. Otou Jankulíkem, advokátem se sídlem v Liberci, Truhlářská 336/9, proti žalovanému:
Krajský úřad Libereckého kraje, se sídlem U Jezu 642/2a, Liberec, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 7. 6. 2007, č. j. OD 575/2007-2/280.9/Jk, v řízení o kasační stížnosti
žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci ze dne 10. 7.
2008, č. j. 59 Ca 89/2007 - 46, ve znění opravného usnesení téhož soudu ze dne 2. 10. 2008, č. j.
59 Ca 89/2007 - 53,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobkyně (dále také „stěžovatelka“) včas podanou kasační stížností napadla shora
uvedený rozsudek, kterým byla zamítnuta její žaloba proti výše specifikovanému rozhodnutí
žalovaného v části, jíž byl přezkoumán výrok A) rozhodnutí Obecního úřadu v Pěnčíně
ze dne 1. 2. 2007, č. j. MK 9/2007, nařizující Obci Pěnčín jako vlastníku komunikace odstranění
nepovoleného výkopu, provedeného stěžovatelkou. Žaloba proti témuž rozhodnutí žalovaného
v části, jíž byl přezkoumán výrok B) rozhodnutí uvedeného obecního úřadu, o uhrazení nákladů
na odstranění nepovoleného výkopu stěžovatelkou, byla odmítnuta. Rozhodnutí žalovaného
vycházelo z toho, že stěžovatelka odtěžila zeminu podél komunikace, včetně části zpevněného
povrchu silničního tělesa. Tím vznikla neohraničená jáma, která nebyla označena dopravní
značkou. Označení jámy bílým bojlerem nebylo uznáno jako odpovídající dopravním předpisům.
Proto žalovaný uzavřel, že příslušný obecní úřad postupoval správně, pokud po neúspěšné výzvě,
aby stěžovatelka odborně zajistila zasypání jámy ohrožující bezpečnost provozu, sám vydal
rozhodnutí o odstranění nepovoleného výkopu v tělese komunikace a o tom, že náklady
na odstranění nepovoleného výkopu uhradí původkyně výkopu, jíž byla stěžovatelka. Zamítavý
výrok rozhodnutí krajského soudu potvrdil závěry, k nimž dospěl žalovaný. Odmítavý výrok
pak vyšel z toho, že rozhodnutí žalovaného v části, kterou byl přezkoumán výrok správního
orgánu prvního stupně o určení náhrady za nepovolený výkop, není přezkoumatelné ve správním
soudnictví, nýbrž toliko v řízení podle §244 a násl. zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád
(dále též „o. s. ř.“).
Stěžovatelka v kasační stížnosti uplatňuje důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. b), d), e)
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále též „s. ř. s.“). Výslovně sice namítá, že uplatňuje
též důvody podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., v kasační stížnosti ovšem takové důvody nejsou
rozvedeny. Naopak důvody subsumovatelné pod ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. takto
výslovně stěžovatelka nepodřazuje, nicméně ve skutečnosti je namítá. Nejvyšší správní soud
ovšem důvody kasační stížnosti posuzuje podle jejich obsahu, nikoliv označení.
Kasační stížnost je tedy podána pro vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata,
z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi
v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním
orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou
vadu soud, který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit.
Stěžovatelka konkrétně namítá, že výzvu silničního úřadu k odstranění výkopu nepovažuje
za řádné zahájení správního řízení. Navíc postup silničního úřadu byl nesprávný také z toho
důvodu, že k zasypání výkopu došlo bez stěžovatelčina vědomí ještě před vydáním rozhodnutí
o této skutečnosti. Stěžovatelka nebyla pozvána ani na místní šetření. Nebyl ani správně zjištěn
skutkový stav. Výkop nebyl nebezpečný; vozidla jezdila po komunikaci ve vzdálenosti jednoho
metru od něj, přičemž výkop byl dobře označen bílým bojlerem a třemi železnými tyčemi
se šňůrou. Vše bylo zdaleka viditelné; nehrozil ani sesuv půdy.
Stěžovatelka vytýká krajskému soudu, že se s některými žalobními body dostatečně
nevypořádal (především s tím, že výkop provedla výhradně na svém pozemku a svůj úmysl
vykopat jámu předem obecnímu úřadu oznámila a informovala též starostu). Navíc soud
neprovedl některé důkazy, které stěžovatelka navrhla na ústním jednání dne 10. 7. 2008,
a to výslech paní L. N. z P., zastupitelky obce, která byla přítomna při jednání se starostou obce.
Dále navrhovala výslech osoby, která provedla odkopání schodiště na stěžovatelčině pozemku
sousedícím s komunikací. Tato osoba mohla dosvědčit, že výkop nezasahoval do tělesa
komunikace. Krom toho stěžovatelka žádala, aby Obecní úřad v Pěnčíně předložil soudu ručně
psanou knihu, do níž se zapisují přijatá usnesení z jednání, která jsou ověřena dvěma ověřovateli.
Žádný z důkazů ovšem krajský soud nepřipustil.
Konečně ve smyslu písm. e) shora citovaného ustanovení stěžovatelka nesouhlasí
s odmítnutím části její žaloby. Oba výroky správního rozhodnutí prvního stupně totiž spolu úzce
souvisejí, oba vycházejí z §35 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění
pozdějších předpisů, tedy z veřejnoprávního předpisu. Proto měl žalobu plně projednat správní
soud.
S ohledem na výše uvedené navrhuje stěžovatelka, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek krajského soudu zrušil a vrátil věc tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření k podané kasační stížnosti poukazuje na napadený rozsudek
a přezkoumávaná správní rozhodnutí. Kasační stížnost navrhuje zamítnout.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas a stěžovatelka je zastoupena advokátem.
Nejvyšší správní soud se dále zabýval tím, je-li kasační stížnost přípustná ve smyslu §104 odst. 4
s. ř. s., dle něhož kasační stížnost není přípustná, opírá-li se jen o jiné důvody, než které jsou uvedeny v §103,
nebo o důvody, které stěžovatel neuplatnil v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak
učinit mohl. Stěžovatelčina námitka týkající se toho, že nebyla pozvána ani na místní šetření ve věci
není přípustně uplatněna. Tato námitka sice v žalobním řízení stěžovatelkou podána byla,
avšak stalo se tak až po lhůtě k tomu určené podle ustanovení §72 odst. 1 s. ř. s., dle něhož
žalobu lze podat do dvou měsíců poté, kdy rozhodnutí bylo žalobci oznámeno doručením
písemného vyhotovení. Podle §71 odst. 2 s. ř. s. žalobce může kdykoli za řízení žalobní body omezit.
Rozšířit žalobu na dosud nenapadené výroky rozhodnutí nebo ji rozšířit o další žalobní body může jen ve lhůtě
pro podání žaloby. Ze spisu vyplynulo, že žalobou napadené rozhodnutí žalovaného bylo
stěžovatelce doručováno prostřednictvím poštovních služeb na adresu, kterou sama uváděla
v průběhu celého správního řízení a kde i reálně poštu přebírala (V. 3228, P. 4). Zásilka
s rozhodnutím správního orgánu druhého stupně byla stěžovatelce doručována dne 15. 6. 2007.
Protože stěžovatelka nebyla zastižena, byla o uložení zásilky písemně poučena a bylo jí zanecháno
poučení o právních důsledcích, které s převzetím nebo nepřevzetím zásilky souvisejí. Vzhledem
k tomu, že si po úložní dobu zásilku stěžovatelka nevyzvedla, byla zásilka vrácena odesílateli zpět
dne 3. 7. 2007 (odesílatel ji obdržel dne 4. 7. 2007).
Doručování správních rozhodnutí upravuje §19 až §26 zákona č. 500/2004 Sb., správní
řád. Podle §20 odst. 1 platí, že fyzické osobě se písemnost doručuje na adresu pro doručování (§19 odst. 3),
na adresu jejího trvalého pobytu, ve věcech podnikání do místa podnikání, nebo při doručování prostřednictvím
veřejné datové sítě na její elektronickou adresu; fyzické osobě lze však doručit, kdekoli bude zastižena. Podle
§23 odst. 1 nebyl-li v případě doručování podle §20 adresát zastižen a písemnost nebylo možno doručit ani
jiným způsobem přípustným podle §20, písemnost se uloží. V §23 odst. 4 je stanoveno, že adresát se vyzve
vložením oznámení o neúspěšném doručení písemnosti do domovní schránky nebo na jiné vhodné místo,
aby si uloženou písemnost ve lhůtě 15 dnů vyzvedl; současně se mu sdělí, kde, odkdy a v kterou denní dobu
si lze písemnost vyzvednout. Po uplynutí 15 dnů se písemnost vrátí správnímu orgánu, který ji vyhotovil. Podle
§23 odst. 5 zároveň s oznámením podle odstavce 4 se adresát písemně poučí o právních důsledcích, které by jeho
případné jednání podle §24 odst. 1, 3 a 4 vyvolalo. Toto poučení musí obsahovat i označení správního orgánu,
který písemnost odesílá, a jeho adresu.
Z citovaných ustanovení plyne, že v dané věci bylo doručováno v souladu se správním
řádem. Ustanovení §24 odst. 1 správního řádu zakotvuje pro doručování podle tohoto
procesního předpisu tzv. fikci doručení – jestliže si adresát uložené písemnosti písemnost ve lhůtě 10 dnů
ode dne, kdy byla k vyzvednutí připravena, nevyzvedne, písemnost se považuje za doručenou posledním dnem této
lhůty. K vyzvednutí byla zásilka v souzeném případě k dispozici v pátek dne 15. 6. 2007.
Posledním dnem desetidenní lhůty je pondělí dne 25. 6. 2007. Tímto dnem tedy bylo stěžovatelce
doručeno žalobou napadené správní rozhodnutí.
Stěžovatelka dne 9. 7. 2007 podala žádost o prominutí zmeškání úkonu ve smyslu
§24 odst. 2 ve spojení s §41 správního řádu, kterou odůvodnila tím, že ve dnech 9. 6. 2007
až 5. 7. 2007 trávila dovolenou na kole v Jizerských horách a na chalupě v P. Usnesením ze dne
15. 8. 2007, č. j. OD 575/2007-4/280.9/Jk, ovšem žalovaný úkon neprominul. To odůvodnil tím,
že k žádnému zmeškání úkonu nedošlo, neboť rozhodnutí bylo konečné a nešlo se proti němu
odvolat. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2008, č. j. 9 As 88/2007 - 49,
dostupného na www.nssoud.cz, je rozhodnutí o neprominutí zmeškání lhůty k podání odvolání
vydané dle §41 správního řádu samostatně vyloučeno ze soudního přezkumu a může být
správním soudem přezkoumáno v rámci řízení o žalobě proti konečnému rozhodnutí správního
orgánu o odvolání. V uvedeném rozhodnutí zdejší soud dovodil, „že byť rozhodnutí o neprominutí
zmeškání úkonu ve své podstatě předurčuje výsledek konečného rozhodnutí, konečné důsledky představující zásah
do právní sféry účastníka správního řízení ve smyslu §65 s. ř. s. konstituuje až výrok rozhodnutí o zmeškaném
úkonu, zde o odvolání. Dříve není najisto postaveno, jaký vliv bude mít ono podkladové a předběžné rozhodnutí
na práva a povinnosti dotyčného účastníka řízení. Odepření soudního přezkumu rozhodnutí o neprominutí
zmeškání úkonu tak v daném případě neznamená odepření přístupu k soudu, který by mohl ve svých důsledcích
znamenat odepření spravedlnosti (denegatio iustitiae), ale toliko stanovení časového okamžiku pro přístup
k soudu. Na soud se lze totiž v předmětné věci obrátit se správní žalobou vždy proti případným důsledkům
rozhodnutí o neprominutí zmeškání úkonu. Rozhodnutí o neprominutí zmeškání úkonu tak není vyloučeno ze
soudní ochrany, neboť jeho přezkumu lze dosáhnout v rámci přezkumu finálního rozhodnutí o podaném odvolání,
a účastník řízení není zkrácen na svém právu přístupu k soudu.“
V nyní souzeném případě je však třeba konstatovat, že správní orgán skutečně nemohl
rozhodnout jinak (a stěžovatelka se proti tomuto rozhodnutí ani neodvolala, ač mohla). Podle
§24 odst. 2 správního řádu platí, že prokáže-li adresát, že si pro dočasnou nepřítomnost nebo z jiného
vážného důvodu nemohl bez svého zavinění uloženou písemnost ve stanovené lhůtě vyzvednout, může za podmínek
ustanovení §41 požádat o prominutí zmeškání úkonu. V §41 odst. 2 správního řádu je stanoveno,
že požádat o prominutí zmeškání úkonu účastník může do 15 dnů ode dne, kdy pominula překážka,
která podateli bránila úkon učinit. S požádáním je třeba spojit zmeškaný úkon, jinak se jím správní orgán
nezabývá. V dané věci ovšem stěžovatelka s žádostí podle §24 odst. 2, §41 správního řádu
zmeškaný úkon neučinila. Zmeškaný úkon ostatně ani učinit nemohla, neboť v době,
kdy o prominutí zmeškání úkonu žádala, žádnou lhůtu nezmeškala. Stěžovatelka svou žádost
datovala dnem 9. 7. 2007 a žalovanému byla doručena dne 16. 7. 2007. Proti rozhodnutí
žalovaného, které stěžovatelka napadla později žalobou, se již nemohla dále odvolat.
Mohla proti němu brojit soudní cestou ve lhůtě podle s. ř. s. Tato lhůta stěžovatelce končila
ve smyslu §72 odst. 1 s. ř. s. v pondělí dne 27. 8. 2007. Tuto lhůtu ovšem nelze podle §72 odst. 4
s. ř. s. prominout. Správní řád zde vychází z koncepce odpovědnosti adresáta (účastníka řízení)
za svou doručovací adresu ve smyslu §19 odst. 3 správního řádu. Činí tak především z důvodu
rychlosti a hospodárnosti doručování. Nikoliv nevýznamným důvodem této legislativní úpravy
je i snaha o to, aby byly omezeny obstrukce při doručování (z literatury shodně viz např. Ondruš,
Radek: Správní řád. Nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami. Praha: Linde, 2005, s. 91). Pokud
stěžovatel ví, že se bude nacházet mimo svou doručovací adresu, může možným komplikacím
čelit změnou adresy pro doručování u správního orgánu nebo žádostí o přesílaní pošty
u provozovatele poštovních služeb.
Toto expozé musel zdejší soud učinit, aby stanovil počátek (a v návaznosti na to i konec)
lhůty k podání žaloby a vymezení žalobních bodů. V daném případě se tedy tato lhůta odvíjí
od fiktivního doručení, které nastalo dne 25. 6. 2007. Konec lhůty tak připadá na pondělí
27. 8. 2007. Ač má zdejší soud žalobu za včas podanou, námitka týkající se toho, že stěžovatelka
nebyla účastna místnímu šetření, byla uplatněna až dne 10. 7. 2008 při ústním jednání u krajského
soudu, a tedy opožděně. Protože se nejedná o v žalobním řízení včas uplatněnou námitku, není
ani v řízení o kasační stížnosti přípustně uplatněna (§104 odst. 4 s. ř. s.).
Námitku, že výkop nebyl nebezpečný a byl řádně označen bílým bojlerem, šňůrou
a tyčemi, a tedy nebyl důvod pro postup podle §35 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích,
pak stěžovatelka v žalobním řízení neuplatnila vůbec, ač tak učinit mohla. Krajský soud
proto tuto skutečnost (zda byl výkop označen v souladu se zákonem) vůbec neposuzoval. Soud
ve svém rozsudku uvedl, že otázkou, zda sporný výkop byl s to ohrozit pozemní komunikaci
a provoz na ní, se „nemohl zabývat, neboť proti nesprávnému vyhodnocení negativního vlivu výkopu
na pozemní komunikaci či provozu po ní nesměřuje žádná z námitek obsažených v žalobě.“ Krajský soud
je přitom, až na zákonné výjimky, žalobními body vázán (§75 odst. 2 s. ř. s.) a nemůže jít
nad jejich rámec. Úlohou Nejvyššího správního soudu je pak přezkum soudních rozhodnutí
vydaných ve správním soudnictví. V daném případě ovšem není co přezkoumávat, neboť krajský
soud se k tomuto bodu nevyjádřil a vyjádřit ani nemohl. Proto již zmíněné ustanovení §104
odst. 4 s. ř. s. zakotvuje zásadu koncentrace řízení. Ani tato kasační námitka tak nebyla přípustně
uplatněna. V ostatním shledal zdejší soud kasační stížnost přípustnou.
Důvodnost kasační stížnosti pak posoudil soud v mezích jejího rozsahu a v nich
uplatněných důvodů (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
V logice přezkumu soudních rozhodnutí se Nejvyšší správní soud zabývá nejprve
námitkami směřujícími proti nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku. Ostatně k této vadě
musí soud přihlížet i z úřední povinnosti podle §109 odst. 3 s. ř. s. Podle ustálené judikatury
Nejvyššího správního soudu (viz např. rozsudek ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75,
publikovaný pod č. 133/2004 Sb. NSS) lze za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost obecně
považovat takové rozhodnutí soudu, z jehož výroku nelze zjistit, jak vlastně soud ve věci rozhodl,
případně, jehož výrok je vnitřně rozporný. Pod tento pojem spadají i případy, kdy nelze rozeznat,
co je výrok a co odůvodnění, kdo jsou účastníci řízení a kdo byl rozhodnutím zavázán.
Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je založena na nedostatku důvodů skutkových,
nikoliv na dílčích nedostatcích odůvodnění soudního rozhodnutí. Za takové vady lze považovat
případy, kdy soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, anebo případy,
kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy byly v řízení provedeny. Za nepřezkoumatelné
pro nesrozumitelnost lze považovat i rozhodnutí, která vůbec neobsahují právní závěry
vyplývající z rozhodných skutkových okolností nebo jejichž důvody nejsou ve vztahu k výroku
jednoznačné.
Žádnou ze zmíněných vad však rozsudek krajského soudu stižen není a rovněž důvody,
pro které krajský soud žalobu zamítl, jsou z odůvodnění rozsudku jasně seznatelné. Se závěrem
soudu ostatně stěžovatelka v kasační stížnosti sama polemizuje. Nesouhlas stěžovatelky
s vlastním hodnocením soudu přitom nemůže sám o sobě znamenat nepřezkoumatelnost
jeho rozhodnutí. Krajský soud podle vyjádření stěžovatelky v odůvodnění svého rozsudku zcela
opomenul některé žalobní body. Stěžovatelka tvrdí, že se soud nevyjádřil především k tomu,
že výkop provedla výhradně na svém pozemku. K tomuto argumentu se krajský soud obsáhle
vyjádřil v kapitole VI./1. svého rozsudku. Krajský soud totiž vyšel z §35 odst. 1 zákona
o pozemních komunikacích, dle něhož může silniční správní úřad provést opatření nezbytná
k tomu, aby bylo zabráněno sesuvu půdy na komunikaci. Krajský soud z tohoto ustanovení
dovodil, že „z hlediska možnosti zásahu silničního správního úřadu tak zákon o pozemních komunikacích
nečiní zásadní rozdíl v tom, zda ohrožení pozemní komunikace či provozu na ni se nachází přímo na/v této
pozemní komunikaci nebo mimo ni. Pro zásah silničního správního úřadu je podstatné ono ohrožení, nikoli jeho
'lokalizace'.“ Z tohoto důvodu proto krajský soud nepovažoval v souzené věci za podstatné
detailní zkoumání toho, zda se výkop nacházel výhradně na pozemku stěžovatelky.
Také žalobní bod, v němž stěžovatelka namítá, že svůj úmysl vykopat jámu předem
obecnímu úřadu oznámila a informovala též starostu, krajský soud dostatečně projednal
a své závěry patřičně zdůvodnil – viz zejm. část VI./4. napadeného rozsudku. Soud výslovně
uvedl, že uvedené oznámení stěžovatelky „nemůže důvodně založit souhlas Obecního úřadu Pěnčín s tím,
že žalobkyně může odkrýt zeminu podél komunikace v délce 5 metrů a téměř kolmým výkopem do hloubky
cca 70 cm. Je sice pravdou, že stavební úřad měl zareagovat na toto podání a vyzvat žalobkyni k odstranění
jeho vad. Nicméně, pokud se tak nestalo, bylo třeba v řízení týkajícím se odstranění nepovoleného výkopu posoudit
povahu žalobkyní učiněného podání samostatně. Jeho nekonkrétnost brání ztotožnit presumovaný souhlas
stavebního úřadu s provedeným výkopem, a tedy považovat takový výkop za schválený. Ostatně sama skutečnost
případného schválení provedení výkopu ještě nebrání tomu, aby takový výkop nebyl shledán jako ohrožující
pozemní komunikaci či silniční provoz na ni.“ I zde se tedy krajský soud s argumentací stěžovatelky,
uplatněnou v žalobě, vypořádal.
Krajský soud nepochybil ani tehdy, pokud neprovedl navrhované důkazy. Jistě totiž není
třeba dále dokazovat to, co není sporné, nebo co již dostatečně dokázáno bylo. Chtěla-li
stěžovatelka výslechem L. N. prokázat, že starosta (a obecní úřad) byl o plánovaném výkopu
informován, nebylo třeba tento důkaz provádět, neboť soud sám z takto zjištěného skutkového
stavu vycházel. Skutečnost, že obecní úřad (a starosta, stojící v jeho čele) byl o provedení výkopu
předem informován, soud zohlednil, nicméně nedospěl k závěru, že tím výkop byl legitimizován.
Zdejší soud v této souvislosti pro stručnost odkazuje na shora citovanou pasáž rozsudku
krajského soudu, kde je osvětleno, proč přesto nelze považovat výkop za schválený.
Také výslech osoby, která výkop provedla, by byl zbytečný. Bylo by v rozporu se zásadou
hospodárnosti řízení dokazovat skutečnost, která je bez vlivu na právní posouzení věci. Krajský
soud totiž dospěl v části VI./1. rozsudku k tomu, že není podstatné detailní zkoumání toho,
zda výkop stěžovatelky zasahoval přímo do tělesa předmětné komunikace (opět viz shora
citované příslušné pasáže rozsudku). Proto by provedený důkaz neměl na právní kvalifikaci vliv.
Nebylo třeba provést ani důkaz ručně psanou knihou, do níž se zapisují přijatá usnesení
z jednání Obecního úřadu v Pěnčíně. Tou chtěla stěžovatelka podložit své tvrzení, které uvedla
při ústním jednání u krajského soudu, konaném dne 10. 7. 2008, že „jedno usnesení týkající se cesty
bylo zfalšované starostou Hübelem.“ Vzhledem k tomu, že se stěžovatelka o údajném zfalšovaném
usnesení v žalobě nezmínila, nebyl tento její žalobní bod uplatněn ve lhůtě podle §72 odst. 1
ve spojení s §71 odst. 2 s. ř. s. Proto také krajský soud nemusel k tomuto tvrzení provádět
dokazování.
Rozsudek krajského soudu proto nelze považovat za nepřezkoumatelný a naplnění
důvodů kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Nejvyšší správní soud neshledal.
V dalším sledu se Nejvyšší správní soud zabýval stěžovatelčinou námitkou, že postup
silničního úřadu byl nesprávný kvůli tomu, že k zasypání výkopu došlo bez stěžovatelčina vědomí
ještě před vydáním rozhodnutí o této povinnosti. Stěžovatelka zde nepolemizuje s napadeným
rozsudkem, nýbrž toliko opakuje svou námitku žalobní, s níž se krajský soud vypořádal. Zdejší
soud přitom považuje úvahy krajského soudu za správné. Je totiž třeba si uvědomit,
že stěžovatelka brojila žalobou proti správnímu rozhodnutí ve smyslu §65 a násl. s. ř. s., nikoliv
žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu
podle §82 a násl. s. ř. s. Skutečnost, že výkop byl zasypán ještě před vydáním rozhodnutí o tomto
úkonu, nemá sám o sobě vliv na zákonnost vydaného rozhodnutí. Brojit proti samotnému aktu
zasypání výkopu v době, kdy pro to neexistoval žádný podklad v podobě rozhodnutí, však bylo
možno toliko cestou podle §82 a násl. s. ř. s. V souzeném případě totiž nebyla stěžovatelka
zkrácena na svých právech v důsledku správního rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
Proto lze souhlasit se závěrem krajského soudu, že nesprávné zasypání výkopu lze z procesního
hlediska hodnotit jako předčasný výkon rozhodnutí, nikoliv jako rozhodnutí samotné. Pakliže
stěžovatelce vznikla zasypáním výkopu škoda, je možno uvažovat i o tom, že jí má být přiznána
náhrada. Ani o tom však nemohou rozhodovat soudy ve správním soudnictví. Tato námitka
stěžovatelky tak není důvodná.
Konečně stěžovatelka nesouhlasí s odmítnutím části žaloby kvůli tomu, že se domáhala
ochrany svých soukromých práv. Správní orgán prvního stupně totiž vedle toho, že nařídil
odstranění výkopu, zároveň rozhodl, že náklady na odstranění nepovoleného výkopu uhradí
původce výkopu, tj. stěžovatelka. Právě rozhodnutí o náhradě těchto nákladů ovšem podle
krajského soudu podléhá soudnímu přezkumu před civilními soudy. Nelze přisvědčit tvrzení
stěžovatelky, že pokud je rozhodováno primárně na základě veřejnoprávního předpisu, má být
celá věc přezkoumána ve správním soudnictví. Rozhodující je totiž charakter práva, o němž
je rozhodováno. Sám zákon o pozemních komunikacích, který stěžovatelka považuje
za předpis veřejnoprávní, umožňuje orgánu veřejné správy rozhodovat na poli práva soukromého
– viz např. rozhodnutí o zřízení věcného břemena dle §17 tohoto zákona. Přezkum takových
rozhodnutí pak náleží soudům v řízení podle části páté o. s. ř. Tento postup poskytne
soukromým právům větší ochranu, neboť soud nebude pouze provádět přezkum správního
rozhodnutí s možností v případě zjištěné nezákonnosti pouze takové rozhodnutí zrušit a věc
vrátit správnímu orgánu k novému projednání, ale je povolán k tomu, aby v případě, kdy dospěje
k závěru, že o věci mělo být rozhodnuto jinak, než rozhodl správní orgán, sám o věci rozhodl
a nahradil tak rozhodnutí správního orgánu (k tomu blíže viz usnesení Nejvyššího správního
soudu ze dne 27. 2. 2003, č. j. 6 A 71/2000 - 44, www.nssoud.cz).
V souzeném případě bylo o tom, kdo ponese náklady na odstranění výkopu,
rozhodováno podle §35 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích. Podle něj silniční správní úřad
zjišťuje zdroje ohrožování dálnice, silnice a místní komunikace a zdroje rušení silničního provozu na nich. Zjistí-li
zdroj ohrožení jiný, než je uveden v odstavci 1, nařídí silniční správní úřad jeho provozovateli nebo vlastníku
odstranění zdroje tohoto ohrožení. Nevyhoví-li provozovatel nebo vlastník zdroje ohrožení, silniční správní úřad
rozhodne o odstranění zdroje ohrožení na jeho náklady. Rozhodování o náhradě nákladů za odstranění
zdroje ohrožení je ovšem skutečně rozhodováním na poli soukromého práva. Ve své podstatě
jde totiž o to, kdo uhradí škodu, která vznikla tím, že původce ohrožení nekonal sám. Náhrada
škody je ovšem typicky soukromoprávním institutem. Rozhodování orgánu veřejné moci podle
zákona o pozemních komunikacích se vztahuje především k regulaci na úseku
pozemních komunikací. Účelem náhradového vztahu však je – jak trefně poznamenává krajský
soud – „dosažení základního smyslu soukromého práva, tj. znovuobnovení narušené rovnováhy zúčastněných
zájmů.“ Ostatně pokud jde o rozhodnutí orgánů veřejné správy o náhradách (resp. platbách)
za vzniklou újmu či náklady, judikatura konstantně traktuje, že taková rozhodnutí mají být
přezkoumávána v řízení podle §244 a násl. o. s. ř. (viz např. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 13. 12. 2007, č. j. 6 As 12/2006 - 64, či rozsudek ze dne 11. 6. 2008,
č. j. 8 As 7/2007 - 64, oba viz www.nssoud.cz). Ačkoliv se tento postup může jevit jako poněkud
komplikovaný, byl vůlí zákonodárce a soudu nezbývá než jej respektovat. Soud ve správním
soudnictví tak nemůže o soukromých právech rozhodovat, neboť podle §2 s. ř. s. ve správním
soudnictví poskytují soudy ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob způsobem
stanoveným tímto zákonem a za podmínek stanovených tímto nebo zvláštním zákonem a rozhodují v dalších
věcech, v nichž tak stanoví tento zákon. Proto nemůže správní soud posuzovat nejen,
zda je to stěžovatelka, která je k náhradě povinna, ale ani další otázky s výrokem o úhradě nákladů
za odstraněný výkop související (např. zda bylo ve věci správně užito ustanovení §35 odst. 2
zákona o pozemních komunikacích či zda má být součástí výroku i částka, kterou je původce
povinen uhradit apod.). Krajský soud tak postupoval správně, pakliže podanou žalobu zčásti
odmítl podle §46 odst. 2 s. ř. s., přičemž stěžovatelku v souladu s tímto ustanovením poučil
o tom, že do jednoho měsíce od právní moci rozhodnutí může podat žalobu a ke kterému věcně
příslušnému soudu. Ani námitky podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. nejsou důvodné.
V daném případě tedy nebyly naplněny namítané kasační důvody a zdejší soud neshledal
ani důvody, pro které by měl rozhodnutí zrušit pro pochybení, k nimž by měl přihlížet mimo
uplatněné námitky podle §109 odst. 3 s. ř. s. Proto Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako
nedůvodnou zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Stěžovatelka, která neměla v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu
nákladů řízení a úspěšnému žalovanému náklady řízení nevznikly. Proto soud rozhodl,
že se žalovanému právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává (§60 odst. 1,
§120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. dubna 2009
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu