ECLI:CZ:NSS:2009:2.AS.11.2009:64
sp. zn. 2 As 11/2009 - 64
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobce:
OBCHODNÍ CENTRUM VLTAVÍN, s. r. o., se sídlem České Budějovice, Nádražní 159/21,
zast. JUDr. Václavem Junkem, advokátem se sídlem v Českých Budějovicích, Tovární 14,
proti žalovanému: Krajský úřad – Jihočeský kraj, se sídlem v Českých Budějovicích,
U Zimního stadionu 1952/2, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 8. 2008,
č. j. KUJCK 21856/2008 OKPC/2, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 19. 12. 2008, č. j. 10 Ca 207/2008 - 33,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 19. 12. 2008,
č. j. 10 Ca 207/2008 - 33, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu
řízení.
Odůvodnění:
Žalobce (dále také „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností napadl shora uvedený
rozsudek, kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí Krajského úřadu - Jihočeský kraj,
odboru kultury, památkové péče a cestovního ruchu, jímž bylo zamítnuto jeho odvolání
a potvrzeno rozhodnutí Magistrátu České Budějovice, odboru památkové péče ze dne
20. 5. 2008, č. j. OPP/738/2008. Tímto rozhodnutím byla stěžovateli uložena pokuta podle
§35 odst. 1 písm. e) zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen zákon o památkové péči), ve výši 70 000 Kč. Skutková podstata daného
správního deliktu byla naplněna tím, že stěžovatel v době od srpna do listopadu r. 2007 provedl
obnovu kulturní památky - domu čp. 251/16 v Krajinské ulici (…) odstraněním podhledu
a záklopu ze stropu 2. NP, odstraněním části stropních trámů nad 2. NP, vybouráním stěnových
konstrukcí ve 2. NP, odstraněním podlahových vrstev, včetně záklopu ze stropu 1. NP,
oklepáním omítek vnitřní části a na předních sloupech, odstraněním nosných konstrukcí
až na úroveň terénu, v dvorní části odstraněním zbytků konstrukcí, a to bez vydání závazného
stanoviska obecního úřadu obce s rozšířenou působností.
Žalobu stojící na námitkách nesprávné právní kvalifikace skutku, neplnění povinností
samotnými orgány ochrany památek, poukazu na pouhé formální pochybení neovlivňující
výsledek a na procesních chybách správního orgánu vedoucích k nepřezkoumatelnosti správních
rozhodnutí, krajský soud zamítl. Zaujal názor, že podle §14 zákona o památkové péči byl
žalobce jako vlastník kulturní památky povinen si před započetím prací vyžádat
závazné stanovisko, přičemž ve vztahu k závaznému stanovisku ze dne 22. 5. 2006,
č. j. OPP/846/2006-113878/Vy, došlo ke značnému překročení rozsahu prací. Žalobce přitom
byl na povinnost vyžádat stanovisko opakovaně upozorněn a pokračoval v pracích
i po upozornění na jeho nezbytnost při šetření dne 6. 9. 2007. Oznámení závad na budově ze dne
6. 8. 2007 žádost o stanovisko nenahrazuje. Jednání žalobce krajský soud kvalifikoval jako
obnovu kulturní památky, neboť jakékoliv zásahy do kulturní památky se označují jako obnova.
Nečinnost orgánů ochrany památek označil soud za nerozhodnou, stejně tak jako podle něho
nebyl podstatný rozsah zásahu. V důsledku žalobcova jednání nebylo možno zdokumentovat stav
podstatné části památky před demolicí a tento škodlivý následek se adekvátně odrazil ve výši
pokuty.
Stěžovatel v kasační stížnosti výslovně namítá kasační důvod podle §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s., neboť rozsudek krajského soudu je nedostatečně a nesprávně odůvodněný
a tudíž nepřezkoumatelný, dále namítá nesprávné posouzení právní otázky ve smyslu §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s. a nakonec vznáší námitku podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., tedy vadu
řízení spočívající v tom, že skutková podstata nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu
a pro tuto vadu měl soud rozhodnutí žalovaného zrušit.
Konkrétně stěžovatel tvrdí, že krajský soud nesprávně posoudil povahu činnosti,
která byla řešena jako správní delikt. Nesprávně byl vyložen stavebnětechnický pojem „obnova“
a vztah ustanovení §35 odst. 1 písm. c) a písm. e) zákona o památkové péči. Zákon rozlišuje
případy absence péče o kulturní památku, nedostatky v její údržbě, nevhodný způsob užívání,
absenci ochrany před ohrožením, poškozením nebo znehodnocením a nakonec postihuje přímo
znehodnocení nebo zničení. Zákon nepodmiňuje takovéto znehodnocení nebo zničení kulturní
památky zanedbáním péče, vychází pouze z výsledku aktivní činnosti. Jednání spočívající
v odstranění památky je nepochybně jejím zničením a v tomto případě nelze odstranění památky
zahrnout pod pojem „obnova“. Stěžovatel také žádnou obnovu neprováděl; pokud by tak činil,
nepochybně by si stanovisko vyžádal. Stěžovatel prováděl činnost, jejímž cílem bylo odstranění
památky a krajský soud v rozsudku jeho žalobní vyjádření nepřesně a účelově zkreslil.
Pro úplnost dodává, že na část nemovitosti (krov a krytina) bylo stanovisko vydáno, což krajský
soud rovněž nepřesně interpretoval. Důvodem odstranění památky byl havarijní stav zjištěný
statikem. Krajský soud se vůbec nezabýval důvody stěžovatele pro demoliční práce, jimiž byl
veřejný zájem na ochraně života a zdraví a zájem vlastníků sousedních nemovitostí. Přitom tyto
důvody jsou důležité pro posouzení společenské nebezpečnosti jednání a výše pokuty.
Nepochybně je nutné odlišit jednání toho, kdo svévolně zdemoluje či jinak odstraní kulturní
památku a jednání toho, kdo ji odstraní z vážných důvodů. Nebezpečí zřícení bylo aktuální,
postup stěžovatele byl podložen posudkem statika a o pracích byl průběžně informován stavební
úřad. Stěžovatel se přitom na devastaci objektu nepodílel a jeho stav nijak nezavinil; byl novým
vlastníkem. Z kontrolní činnosti nikdy nevzešel požadavek na zastavení prací. Upozornění
odboru památkové péče bylo neadekvátním požadavkem ve vztahu ke statickému posudku
a ke zjištěním stavebního úřadu.
Krajský soud se nezabýval ani námitkou stěžovatele, že odbor památkové péče není
způsobilý posuzovat stavebnětechnický stav objektu ze statického hlediska. Ze spisu je zřejmé,
že objekt nebylo možné v žádném případě zachránit. Krajský soud pominul skutečnost,
že stěžovatel nijak nebránil památkovým orgánům v jejich činnosti, neboť v téže době umožnil
provádění archeologického výzkumu.
Krajský soud nepřihlédl dále k námitce, že správní orgán, který pokutu uložil, znal
skutečný stav objektu a důvody postupu stěžovatele, i to, že nepožádal o vydání závazného
stanoviska a přesto nevyužil možnosti stanovení podmínek podle §11 zákona o památkové péči.
Ve vztahu k bývalým vlastníkům objektu, kteří zavinili jeho havarijní stav, přitom žalovaný nic
neučinil, což je neodůvodněně rozdílný přístup ze strany správního orgánu.
Krajský soud také přesvědčivě nezdůvodnil, proč neshledal důvody ke snížení pokuty,
přesto, že i podle odvolacího orgánu byla zjištění prvostupňového správního orgánu zčásti
nesprávná, což se mělo nepochybně odrazit i ve výši pokuty (prvostupňové rozhodnutí vycházelo
z toho, že jde o jednání opakované a dále vytýkalo nezajištění dokumentace). Rozdílnost důvodů
prvostupňového a odvolacího rozhodnutí ve stěžovateli budí nejistotu, čeho se měl vlastně
dopustit.
Pokud správní orgány v tomto směru k námitkám stěžovatele nepřihlédly a stejně
postupoval i krajský soud, je i z tohoto hlediska jeho rozsudek nesprávný. Krajský soud opomněl
důležité zásady správního řízení, mj. dle ust. §§2, 3 a 8 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Soud
neodůvodnil a nevysvětlil, proč se nezabýval některými žalobními body, či proč je shledal
nedůvodnými. Proto je třeba považovat napadený rozsudek za nepřezkoumatelný a bylo jím
porušeno právo stěžovatele na spravedlivý proces.
S ohledem na výše uvedené stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek krajského soudu zrušil a vrátil věc tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření k podané kasační stížnosti poukazuje především na rozporná
tvrzení stěžovatele. Ten totiž uvádí argumentaci, která byla sice obsažena v žalobě, nikoliv
však ve správním řízení; zejména pokud jde o kvalifikaci skutku. K tomu žalovaný upozorňuje,
že postup stěžovatele předcházející samovolnému zřícení domu nelze hodnotit jako zničení
kulturní památky. Pojem „obnova“ zákon o památkové péči vztahuje na údržbu, opravu,
rekonstrukci, restaurování nebo jinou úpravu kulturní památky. Obnovou je tedy jakýkoliv zásah
a je třeba k ní předem vyžádat závazné stanovisko; z této povinnosti zákon neumožňuje žádnou
výjimku. Právní kvalifikace deliktu tak byla správná. Kulturní památku nelze demolovat;
pokud by byla demolice nevyhnutelná, musel by správní orgán nejprve zrušit prohlášení
za kulturní památku. V důsledku toho, že stěžovatel nepožádal o stanovisko, nelze objektivně
posoudit, zda postup stěžovatele byl či nebyl znehodnocením či zničením nemovité kulturní
památky. Ve vztahu ke skutečnosti, že stěžovatel nepožádal o závazné stanovisko, nic nemění
případné zavinění havarijního stavu předchozím vlastníkem, či nečinnost orgánů památkové
ochrany. Nerozhodné je i zjištění stavebního úřadu - ten není kompetentním orgánem
k posuzování otázek památkové péče; jeho pohled na věc je odlišný. Stanovisko stavebního úřadu
není v kasační stížnosti blíže specifikováno, navíc stavební zákon nevylučuje plnění povinností
podle zvláštních předpisů - zde přepisů k ochraně památek. Žalovaný ani prvostupňový orgán
v dané věci nepolemizovali se stavem památky, pouze konstatovali nevyžádání stanoviska.
Stěžovatel také nesprávně interpretuje ust. §11 odst. 2 zákona o památkové péči ve vztahu
k možnosti správního orgánu stanovit podmínky pro další činnost bez ohledu na nedostatek
žádosti o závazné stanovisko. Toto ustanovení se vztahuje na případy činností, které jako vedlejší
důsledek mohou mít nepříznivý vliv na kulturní památky. Nejde však o ustanovení umožňující
stanovit podmínky pro činnost, k níž si měl vlastník kulturní památky vyžádat závazné stanovisko
a neučinil tak.
K tvrzení o nezohlednění výsledků šetření stavebního úřadu poukazuje žalovaný
na rozdílné kompetence. Protokol ze dne 13. 12. 207, který má zřejmě stěžovatel na mysli,
pouze rekapituluje existující stav a obsahuje návrhy dalšího postupu. Žalovanému ani není
známo, že by stěžovatel disponoval stavebním povolením ke stavebním zásahům, které prováděl,
a ani není z ničeho patrno, že by stavební úřad jeho postup akceptoval. Nešlo o situaci spadající
pod ust. §177 odst. 2, 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu,
neboť ten se vztahuje jen k živelným událostem a náhlým haváriím. Kasační stížnost navrhuje
zamítnout.
Stěžovatel replikoval, že trvá na svém názoru o nesprávné kvalifikaci skutku a na tvrzení,
že skutková podstata nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu. Již v odvolání poukazoval
na chybné právní hodnocení a žaloba je v tomto směru pouze konkrétnější. Stěžovatel nikdy
netvrdil, že kulturní památku lze demolovat, ale dovozoval, že památkový zákon rozlišuje deliktní
jednání spočívající v zásahu do památky podle jeho intenzity. Zdůrazňuje popis skutku, z něhož
je zřejmé, že šlo o činnosti, jejichž povahou a výsledkem byla demolice. Znovu poukazuje
na nedostatky důvodů správních rozhodnutí obou stupňů. Popírá, že by v řízení argumentoval
pouze jedním protokolem ze šetření stavebního úřadu. V žalobě navrhl provedení důkazu celým
správním spisem stavebního úřadu, a to ve vztahu ke skutkovým zjištěním i k posouzení míry
společenské nebezpečnosti. I přes rozdílné kompetence byl žalovaný povinen přihlížet
ke zjištěním a závěrům stavebního úřadu, neboť v daném případě byl rozhodný i jiný zájem,
než zájem na ochraně památek. Ustanovení §11 odst. 2 zákona o památkové péči žalovaný
vykládá chybně, toto ustanovení ukládá určitý postup správním orgánům, zjistí-li, že jsou pro něj
dány podmínky. Stěžovatel nebránil správních orgánů v jejich činnosti, v průběhu prací s nimi byl
v kontaktu a v případě nesouhlasu s jeho postupem mohly zakázat pokračování v demoličních
pracích; dokonce by to byla jejich povinnost. Pochybnosti žalovaného o správnosti aplikace
ust. §177 odst. 2, 3 stavebního zákona jsou vyvrácené obsahem spisu stavebního úřadu a svědčí
o tom, že se jeho obsahem žalovaný vůbec nezabýval. Z těchto důvodů na kasační stížnosti trvá.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas a stěžovatel je zastoupen advokátem. Důvodnost
kasační stížnosti pak posoudil soud v mezích jejího rozsahu a v nich uplatněných důvodů
(§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
V logice přezkumu soudních rozhodnutí se Nejvyšší správní soud zabýval nejprve
námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku. Ostatně k této vadě musí soud přihlížet
i z úřední povinnosti podle §109 odst. 3 s. ř. s. Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního
soudu (viz např. rozsudek ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, publikovaný
pod č. 133/2004 Sb. NSS) lze za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost obecně považovat
takové rozhodnutí soudu, z jehož výroku nelze zjistit, jak vlastně soud ve věci rozhodl, případně,
jehož výrok je vnitřně rozporný. Pod tento pojem spadají i případy, kdy nelze rozeznat,
co je výrok a co odůvodnění, kdo jsou účastníci řízení a kdo byl rozhodnutím zavázán.
Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je založena na nedostatku důvodů skutkových,
nikoliv na dílčích nedostatcích odůvodnění soudního rozhodnutí. Za takové vady lze považovat
případy, kdy soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, anebo případy,
kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy byly v řízení provedeny. Za nepřezkoumatelné
pro nesrozumitelnost lze považovat i rozhodnutí, která vůbec neobsahují právní závěry
vyplývající z rozhodných skutkových okolností nebo jejichž důvody nejsou ve vztahu k výroku
jednoznačné. Rozsudek krajského soudu z těchto hledisek za nesrozumitelný považovat nelze;
má veškeré náležitosti a obsahuje důvody, které jsou logickým podkladem pro výrok.
Stěžovatel ovšem namítá nedostatky odůvodnění rozsudku krajského soudu, a to nikoliv
pouze nedostatky dílčího charakteru, ale namítá, že se krajský soud vůbec nevypořádal
hned s několika žalobními námitkami.
Za rozhodující je třeba označit kasační námitku, že soud opomněl uvést, proč neshledal
důvody ke snížení uložené pokuty přesto, že odvolací orgán vyšel z odlišných skutkových zjištění,
která měla mít vliv na výši pokuty (zejména, že se nejednalo o opakované porušení povinnosti).
Zde lze připomenout rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7. 2007,
č. j. 6 As 39/2006 - 45 (dostupný na www.nssoud.cz), podle něhož: „V žalobě proti rozhodnutí, jímž
byl uložen trest za správní delikt, je oprávněn žalobce pro případ (ad eventum), že soud zamítne žalobu jako
nedůvodnou, navrhnout, aby soud od trestu upustil nebo jej snížil (§65 odst. 3, §78 odst. 2 s. ř. s.). Pokud soud
žalobu jako nedůvodnou zamítne a o uvedeném eventuálním petitu týkajícího se moderace trestu nerozhodne,
je řízení před soudem zatíženo vadou spočívající v nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů, pro kterou
Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti takový rozsudek zruší ex officio [§109 odst. 3, §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s.].“
Podstatné pro posouzení této kasační námitky je, zda stěžovatel moderační návrh
u krajského soudu vůbec uplatnil. Soudní řád správní stanoví náležitosti žaloby v §71 odst. 1;
podle písm. f) žaloba musí obsahovat návrh výroku soudu (tzv. petit). V případě žaloby proti
správnímu rozhodnutí, jímž byla uložena pokuta, může být žalobou požadováno zrušení
rozhodnutí a eventuelně snížení či upuštění od pokuty, případně pouze snížení či upuštění
od pokuty. Na petit uplatňující snížení či upuštění od pokuty ve smyslu §65 odst. 3 s. ř. s.
je přitom třeba klást obdobné požadavky jako na jakýkoliv jiný; tj. musí být jednoznačně patrné,
čeho se žalobce domáhá. V daném případě žaloba v petitu výslovně navrhovala zrušení správního
rozhodnutí, nikoliv však moderaci. Je však pravdou, že ani soudní řád správní ani občanský
soudní řád, jehož lze podpůrně užít na základě §64 s. ř. s., nestanoví, že by petit musel být
výslovně takto označen a že by musel být výslovně zformulován v závěru žaloby. Grafická
podoba žaloby je věcí určitých zvyklostí spočívajících v logické posloupnosti uspořádání jejích
náležitostí. Navíc moderační návrh může být podán pouze v obecné poloze, neboť je na úvaze
soudu, zda k moderaci přistoupí či nikoliv a v jaké výši. Nejvyšší správní soud proto dále
zkoumal, zda je moderační návrh vůbec v žalobě obsažen. V rámci žalobních bodů, pak mimo
námitky, že jednání mělo být kvalifikováno jinak a že se stěžovatel předmětného deliktu
nedopustil, obsahuje žaloba vícero námitek proti výši pokuty a proti hlediskům, podle nichž
žalovaný hodnotil společenskou nebezpečnost stěžovatelova jednání; žádný z těchto argumentů
však nevyústil v návrh, aby soud výši pokuty snížil, nebo aby od jejího uložení zcela upustil.
Krajský soud při rekapitulaci žalobních námitek v rozsudku konstatoval žalobcův
nesouhlas s výší pokuty; námitku v souladu se zněním žaloby formuloval jako výhrady k úvaze
správního orgánu o výši pokuty, nikoliv jako moderační návrh. Při vypořádání žalobních námitek
se pak zabýval výší pokuty z hlediska správnosti úvahy žalovaného a uvedl, že nepovažuje
za podstatný vliv skutečnosti, že odvolací rozhodnutí upustilo od tvrzení o opakovaném
protiprávním jednání. Dále pak s ohledem na všechny hodnocené skutkové okolnosti označil
pokutu za zcela přiměřenou. Stejně tak odstavec, v němž soud uvedl, že splnění součinnosti
při archeologickém výzkumu je žalobcovou zákonnou povinností a není důvodem pro snížení
sankce či upuštění od jejího uložení nelze považovat za vypořádání neexistujícího moderačního
návrhu, ale za součást úvahy o přiměřenosti pokuty ve vztahu k zákonným kritériím. Krajskému
soudu nelze proto vytýkat, že se opomněl vypořádat s návrhem na moderaci, neboť takový
návrh stěžovatelem podán nebyl.
Stěžovatel však krajskému soudu rovněž vytýká, že nezohlednil veškeré námitky, které
mohly mít na výši pokuty vliv a že se s nimi nevypořádal. Z hlediska přezkoumatelnosti rozsudku
je třeba nejdříve posoudit, zda některou z těchto žalobních námitek soud skutečně opomněl.
Žaloba vytýkala rozhodnutí žalovaného, že nevzal v úvahu výsledky šetření stavebního úřadu,
neplnění povinností správních orgánů při ochraně památek, odpovědnost jiného subjektu za stav
památky, rozpor v posouzení opakovanosti skutku, nereálnost zachování odstraněných částí
památky a ohrožení jiných zákonem chráněných zájmů, neexistenci škodlivého následku
nevyžádání stanoviska ve vztahu k výsledku a součinnost při archeologickém výzkumu. Krajský
soud ve svém rozsudku výslovně odmítl vliv skutečnosti, že havarijní stav památky zavinil jiný
subjekt, zabýval se posouzením opakovanosti jednání, společenskou nebezpečností odvozenou
z následku (nemožnosti zdokumentování stavu památky). Nezbytnost demolice označil
za nerozhodnou ve vztahu k sankcionovanému deliktu, stejně tak jako závěry stavebního úřadu
a součinnost při archeologickém výzkumu. Nelze proto krajskému soudu vytýkat, že tyto žalobní
námitky v důvodech svého rozsudku opomněl. Na všechny reagoval, byť některé z nich označil
za nerozhodné ve vztahu ke skutkové podstatě deliktu (to je ovšem otázkou správnosti
posouzení, nikoliv úplnosti odůvodnění).
Napadený rozsudek nelze považovat za nepřezkoumatelný ani pro nedostatek důvodů
spočívající v opomenutí žalobního návrhu na moderaci pokuty, ani pro opomenutí žalobních
námitek směřujících k posouzení výše pokuty. Z těchto hledisek kasační námitka podle §103
odst. 1 písm. d) s. ř. s. důvodná není. Zbývá ještě další část námitek proti přezkoumatelnosti
rozsudku týkající se nevypořádání procesních námitek žaloby - tato část však bude posouzena
až v souvislosti s kasační námitkou podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., neboť s ní jednak souvisí
a jednak je třeba při hodnocení její důvodnosti vycházet i z výsledku posouzení kasačního
důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Jinou otázkou jistě je, zda hodnocení výše uložené pokuty krajským soudem z hlediska
zákonných kritérií obstojí.
Stěžovatel byl postižen za správní delikt podle §35 odst. 1 písm. e) zákona o památkové
péči. Jeho skutková podstata je naplněna tím, že právnická osoba nebo fyzická osoba oprávněná
k podnikání provádí obnovu kulturní památky bez závazného stanoviska obecního úřadu obce
s rozšířenou působností nebo nedodržuje podmínky určené v tomto závazném stanovisku;
v případě stěžovatele měla být naplněna nevyžádáním závazného stanoviska. Pokutu za tento
delikt lze podle odst. 1 téhož ustanovení uložit až do výše 100 000 Kč. Podle §36 zákona
o památkové péči se při stanovení výše pokuty přihlíží zejména k závažnosti a k době trvání
protiprávního jednání, ke kulturně politickému významu kulturní památky a k rozsahu hrozící
nebo způsobené škody. Kritéria pro výši pokuty je pak třeba vztahovat právě ke konkrétní
skutkové podstatě. Jestliže spočívala v nevyžádání závazného stanoviska, pak jsou skutečně zcela
nerozhodné závěry stavebního úřadu ke stavu památky, zavinění havarijního stavu jiným
subjektem, zájmu na ochraně veřejnosti, neplnění povinností památkových orgánů při ochraně
této památky, stejně tak jako vstřícný postoj delikventa k archeologickému výzkumu. Polemika
s žalovaným o stavebním posouzení technického stavu objektu a o nezbytnosti provedení
demolice části památky jde zcela mimo rámec sporu o uložení pokuty za uvedený delikt. Z kritérií
pro úvahu o výši pokuty stěžovatel ničeho nenamítá proti posouzení kulturně politického
významu památky, jeho výtky směřují k posouzení závažnosti deliktu. Z tohoto hlediska správní
orgán prvého stupně ve svém rozhodnutí při úvaze o výši pokuty vycházel z toho, že v době
od srpna 2007 docházelo k opakování činnosti prováděné při obnově kulturní památky
bez jakékoliv dokumentace dokládající stavební stav objektu a jeho historickou dispozici
a že k jednání v rozporu se zákonem docházelo vědomě i po upozornění zástupců památkové
péče při místním šetření 6. 9. 2007. Jako důsledek prací prováděných bez závazného stanoviska
je uvedena ztráta autenticity památky, dotčení památkových hodnot a nevratný zásah na nemovité
kulturní památce. Žalovaný v důvodech odvolacího rozhodnutí skutečně korigoval prvostupňové
rozhodnutí v tom, že jednání delikventa označil za jeden skutek, ale současně vyslovil, že se tato
změna nemá vliv na konečné posouzení věci, neboť rozsah prací ve vztahu ke skutkové podstatě
deliktu nemá podstatný význam. Pokud prvostupňový orgán zmínil ve svém rozhodnutí,
že nebyla provedena dokumentace objektu, pak žalovaný v odvolacím rozhodnutí toto rovněž
konstatoval, aniž by však tvrdil, že to bylo povinností delikventa.
S tímto posouzením se ztotožnil i krajský soud. Námitka stěžovatelem formulovaná jako
rozpor mezi správními rozhodnutími spočívající v tom, že prvý jej postihl za opakované jednání
a druhý uznal, že šlo o jednání jediné, by byla velmi závažná, pokud by skutečně k takovému
rozporu mezi rozhodnutími došlo. Fakticky tomu tak ovšem není. Obě rozhodnutí posuzovala
stejné jednání ve stejné době a prvostupňové rozhodnutí netvrdí, že by se již dříve stěžovatel
dopustil shodného deliktu a byl za něj postižen. Jen v takovém případě by se jednalo o delikt
opakovaný - tedy, že po ukončení jednoho skutku by se dopustil obdobného skutku dalšího.
Obě rozhodnutí však shodně vycházejí ze shodného výčtu prací při obnově téže kulturní
památky bez vyžádání závazného stanoviska. To, že jednání probíhalo několik měsíců a mělo
své „demoliční“ fáze, neznamená, že šlo o opakování; šlo o delikt trvající, který je třeba
posuzovat jako jeden skutek. Prvostupňové rozhodnutí tedy ve skutečnosti nevychází
z opakovanosti deliktu, jen tak nesprávně označilo prováděné práce. Přesto, že správní orgány
obou stupňů posuzovaly totožné jednání, jistě skutečnost, že prvostupňový orgán toto jednání
považoval za opakované, mohla mít vliv na výši pokuty; jde o součást kritéria závažnosti deliktu.
Obvykle také je opakovanost jednání důvodem k uložení vyšší pokuty, pokud zákon přímo
nestanoví vyšší sazbu pro opakovaný delikt. Je však věcí úvahy žalovaného v odvolacím řízení,
zda při jiném posouzení opakovanosti jednání shledá důvod ke snížení pokuty či nikoliv; tuto
úvahu však musí v rozhodnutí uvést a zdůvodnit. Stejně tak správní orgány netvrdily,
že by stěžovatel porušil svou zákonnou povinnost tím, že by sám neprovedl dokumentaci o stavu
památkově chráněného objektu, pouze to konstatovaly jako určitou negativní skutečnost.
Faktem je, že nevyžádání předchozího stanoviska možnost dokumentace památky orgánům
ochrany památek zmařilo. Pokud by však stěžovatel sám z vlastní iniciativy zdokumentoval stav
památky před tím, než do ní zasáhl, mohl tím snížit společenskou nebezpečnost svého jednání,
neboť by tak mohl omezit jeho škodlivý následek. Proto se lze zejména s přihlédnutím
ke skutkové podstatě deliktu se závěrem žalovaného i krajského soudu ztotožnit.
Pokuta tedy byla uložena v zákonném rozmezí a s ohledem na rozsah zásahu do nemovité
kulturní památky, který mohl být závazným stanoviskem buď korigován, nebo alespoň mohla být
tato památka včas zdokumentována, je odpovídající. V posouzení skutku prvostupňovým
orgánem a žalovaným je určitý rozpor, který ovšem žalovaný ve svém rozhodnutí zdůvodnil.
Určitou neúplnost hodnocení této skutečnosti lze ovšem skutečně vytknout krajskému soudu.
Stěžovatel ovšem rovněž namítá, že tomuto následku mohl správní orgán předejít
vlastním opatřením při vědomosti o prováděných demoličních pracích. Je pravdou, že dne
9. 8. 2007 učinil stěžovatel oznámení magistrátu města České Budějovice, odboru památkové
péče, že objekt je poškozen a v havarijním stavu a ze spisů (jak orgánu ochrany památek,
tak stavebního úřadu) také plyne, že při kontrolní prohlídce stavebního úřadu dne 6. 9. 2007 byl
přítomen i zástupce „OPPMM“, který protokolárně vlastníka objektu upozornil na nutnost
postupu podle §14 zákona o památkové péči, včetně specifikace, jaký bude rozsah prací a záměr
se stavbou. Konstatována je existence závazného stanoviska z 22. 5. 2006 na výměnu krovu
krytiny (je založeno ve správním spise). Dále je v protokole konstatováno zástupcem „NPÚ“,
že dvorní objekt byl v té době již zcela demolován. V protokole z kontrolní prohlídky stavebního
úřadu ze dne 13. 12. 2007, konaném za účasti odboru památkové péče magistrátu, je jeho
zástupcem konstatováno, že z chráněné památky zůstala pouze štítová stěna, stropní trámy
nad 1. NP a část stropních trámů nad 2. NP. Z oznámení ze srpna 2007 tedy ještě neplynula
pro správní orgán vědomost o jednání stěžovatele, nepochybně ji však získal účastí při kontrolní
prohlídce stavebního úřadu. Jak je však konstatováno v protokole, v té době již byl delikt páchán.
Byť se zdejší soud ztotožňuje s názorem stěžovatele, že správní orgán byl oprávněn učinit
opatření vůči stěžovateli podle §11 odst. 2 zákona o památkové péči (ač jej původně mohl
zákonodárce cílit jinam), následek jeho jednání by tím již nebylo možno odvrátit.
Význam z tohoto hlediska nemá ani námitka nerovného přístupu k jednotlivým
delikventům. Stěžovateli správní orgán nepřičítal k tíži, že by havarijní stav kulturní památky
zavinil. S tím totiž skutková podstata deliktu podle §35 odst. 1 písm. e) zákona o památkové péči
nijak nesouvisí. Viník takového stavu by mohl odpovídat za jiný delikt, a to podle §35 odst. 1
písm. c) cit. zákona. Nerovnost v přístupu nelze spatřovat ve vztahu k různým jednáním
a různým deliktům, byť opomíjení jiných deliktních jednání je jistě stavem nežádoucím.
Skutečnosti, které stěžovatel zdůrazňuje ve vztahu ke společenské nebezpečnosti svého
jednání, nejsou dostatečným argumentem k posouzení pokuty jako vybočující ze zákonných mezí,
většinou se dokonce míjejí s danou skutkovou podstatou. Posouzení těchto žalobních námitek
krajským soudem je proto třeba považovat za odpovídající zákonu.
Naplnění kasačního důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. spatřuje stěžovatel
v nesprávné právní kvalifikaci svého jednání. Důvodnost této námitky by měla nepochybně vliv
i na právní závěry výše uvedené. Zatímco stěžovatel byl postižen za provádění obnovy kulturní
památky bez předchozího vyžádání závazného stanoviska podle §35 odst. 1 písm. e) zákona
o památkové péči, domnívá se, že se případně mohl dopustit jedině deliktu podle 35 odst. 1
písm. c) téhož zákona. Podle tohoto ustanovení se deliktu dopustí ten, kdo nepečuje o zachování
kulturní památky, neudržuje ji v dobrém stavu, užívá ji způsobem neodpovídajícím jejímu
kulturně politickému významu, památkové hodnotě nebo technickému stavu, nechrání
ji před ohrožením, poškozením nebo znehodnocením nebo ji znehodnotí nebo zničí.
Z hlediska přezkoumání správnosti právních závěrů krajského soudu není rozhodující,
zda stěžovatel svým jednáním naplnil znaky skutkové podstaty tohoto jiného deliktu.
Je proto nadbytečné zabývat se tím, zda jeho činnost byla či nebyla zničením
nebo znehodnocením kulturní památky, zda lze či nelze demolovat kulturní památku a za jakých
podmínek, neboť pro delikt podle 35 odst. 1 písm. c) zákona o památkové péči správní řízení
vedeno nebylo a nebyla za něj uložena pokuta.
Rozhodující je, zda stěžovatel naplnil znaky skutkové podstaty deliktu podle §35 odst. 1
písm. e) zákona o památkové péči, tedy zda prováděl obnovu kulturní památky bez závazného
stanoviska obecního úřadu obce s rozšířenou působností, jak je mu kladeno za vinu.
Pro posouzení důvodnosti této kasační námitky je rozhodující výklad pojmu „obnova“. Obecně
je tento pojem vnímán jako znovuvytvoření nějaké věci, opravení věci do původního stavu,
či znovuotevření nějakého řízení. V případě obnovy věci však již záleží na druhu této věci,
neboť v různých oborech lidské činnosti je obnova naplněna jinou činností – jinak u obnovy lesa,
jinak u obnovy stavby. V památkové péči vykládá např. Ilustrovaná encyklopedie
(Encyklopedický dům, 1996) obnovu památky jako různé způsoby odborného ošetření narušené
nebo poškozené památky, která na rozdíl od konzervace zahrnuje i změnu její zachované podoby.
Tyto úvahy však nejsou rozhodné, pokud je pojem definován zákonem. Zákon o památkové
péči pojem „obnova“ zavádí jako legislativní zkratku v ust. §14 odst. 1 a rozumí jí údržbu,
opravu, rekonstrukci, restaurování nebo jinou úpravu kulturní památky nebo jejího prostředí.
Pro tyto případy ukládá vlastníku kulturní památky vyžádání předchozího stanoviska,
v němž je podle §14 odst. 3 cit. zákona řešena přípustnost obnovy a její podmínky.
Rozhodnutí správního orgánu I. stupně ani rozhodnutí žalovaného nespecifikuje, kterou
z činností, jež v sobě legislativní zkratka „obnova“ zahrnuje, měl stěžovatel provádět;
obě pouze konstatují výčet prací a nazývají je obnovou. K tomu, aby stěžovatel mohl být
pokutován za provádění obnovy bez předchozího vyžádání závazného stanoviska, se však musí
jednat o některou z forem, jimiž lze pojem „obnova“ naplnit. Krajský soud k žalobní námitce,
že se nejednalo o obnovu, odkázal na znění §14 odst. 1 zákona o památkové péči se závěrem,
že jakýkoliv zásah do památky spadá pod pojem „obnova“. Žalovaný ve vyjádření ke kasační
stížnosti (shodně jako ve vyjádření k žalobě) v textu podtržením zdůraznil formu „jinou úpravu
kulturní památky“.
Se závěrem krajského soudu, že pod pojem „obnova“ spadá jakýkoliv zásah do kulturní
památky, nelze souhlasit. V cit. ustanovení je uveden výčet konkrétních činností, které pod pojem
„obnova“ lze podřadit. Jen za situace, že by stěžovatel prováděl její údržbu, opravu, rekonstrukci,
restaurování nebo jinou úpravu kulturní památky, mohl provádět obnovu ve smyslu zákona
o památkové péči a jen v tom případě byl povinen k vyžádání zmíněného závazného stanoviska.
Tyto pojmy přitom mají jiný obsah ve vztahu k nemovitým a k movitým kulturním památkám.
Ve vztahu k nemovitým je třeba respektovat jejich význam stavebnětechnický (za předpokladu,
že vůbec jde o pojem, který může být ve vztahu k nemovitosti naplněn), pokud není pro potřeby
památkové péče stanoveno jinak. Ovšem ani podle stavebního práva nejde vždy o pojmy
definované; výjimkou je pojem údržba stavby, jímž je třeba podle §3 odst. 4 zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů,
třeba rozumět „práce jimiž se zabezpečuje její dobrý stavební stav tak, aby nedocházelo ke znehodnocení stavby
a co nejvíce se prodloužila její životnost. Při vnímání těchto pojmů ve stavebnětechnickém smyslu
se jeví jako nejpravděpodobnější podřazení stěžovatelem provedených prací jako tzv. „jiné
úpravy kulturní památky“. Z vyjádření žalovaného (aniž by soud připouštěl, že by vyjádřením
k žalobě či ke kasační stížnosti mohl žalovaný vyvážit deficit neexistence úvahy ve správních
rozhodnutích) lze usuzovat, že právě tuto kategorii měly správní orgány za naplnění pojmu
„obnova“. Ostatně i úvahu krajského soudu o naplnění tohoto pojmu jakýmkoliv zásahem
by bylo lze akceptovat s tím, že onen „jakýkoliv zásah“ je logicky podřaditelný pod pojem
„jiná úprava kulturní památky“. Takovému posouzení však brání skutečnost, že právě pojem
„jiná úprava kulturní památky“ je výslovně definován prováděcím předpisem. Podle §9 vyhlášky
č. 66/1988 Sb., kterou se provádí zákon č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění
pozdějších předpisů se jinou úpravou kulturní památky podle §14 odst. 1 zákona rozumí modernizace
budovy při nezměněné funkci nebo využití kulturní památky, dále nástavba či přestavba.
Pojem „obnova“ tedy nemůže být naplněn jakýmkoliv zásahem do památky,
ale jen některou z činností, pro které zákon o památkové péči tuto legislativní zkratku zavedl.
Při podřazení zásahu do nemovité kulturní památky pod tyto typy zásahů, je třeba respektovat
jejich definice obsažené v právních předpisech, případně jejich stavebnětechnický význam.
Tím se však správní orgány obou stupňů vůbec nezabývaly a ničím neodůvodněná úvaha
krajského soudu v tomto směru se jeví jako zcela nahodilá.
Z tohoto hlediska je kasační námitka nesprávného právního posouzení jednání
stěžovatele důvodná a kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. a) tak byl naplněn.
Nakonec stěžovatel tvrdí, že je dán kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.,
který spatřuje v tom, že krajský soud akceptoval porušení procesních předpisů v řízení
před správními orgány, zejména ust. §§2, 3 a 8 správního řádu, a že se v rozsudku s těmito
žalobními námitkami nedostatečně vypořádal. Skutková zjištění nejsou podle stěžovatele
v souladu s hodnotícími úvahami a s právními závěry.
Kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. je naplněn v případě vady řízení
spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu
ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení
před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost a pro tuto důvodně vytýkanou vadu
soud, který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit (…). Skutková zjištění
lze z hlediska dané námitky považovat za dostatečná jen do určité míry – není pochyb o tom jaké
práce stěžovatel provedl, že nevyžádal stanovisko a jaké mělo toto jednání následky. Stěžovatel
ani netvrdí, že by k jednání, tak jak je popsáno v rozhodnutí žalovaného, nedošlo a nepopírá ani,
že si závazné stanovisko nevyžádal. Takové podklady by však byly úplnými jen tehdy,
pokud by právní posouzení deliktu bylo správné. S ohledem na výše uvedené závěry Nejvyššího
správního soudu však správní spis postrádá podklady pro závěr o tom, že se skutečně jednalo
o obnovu kulturní památky ve smyslu §14 odst. 1 zákona o ochraně památek. Bylo sice zjištěno,
jaké práce byly provedeny, ovšem vzhledem k tomu, že žalovaný vůbec neprovedl podřazení
těchto prací jednotlivým typům činností, jimiž lze tento pojem naplnit, nelze dospět k závěru
o úplnosti dokazování. Není totiž zřejmé, zda by tohoto podřazení byl správní orgán sám
schopen na základě svých odborných znalostí, nebo zda by musel vyžádat posouzení prací
odborníkem znalým kategorizace stavebních prací (tj. kategorizace ve smyslu pojmů obsažených
v §14 odst. 1 zákona). Z tohoto hlediska je kasační důvod podle 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
naplněn.
Pokud jde o vypořádání s žalobními námitkami směřujícími proti úplnosti dokazování
a procesním pochybením, spadají výtky stěžovatele opět pod §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
V žalobě stěžovatel namítal porušení procesních předpisů ve správním řízení obdobným
způsobem jako v kasační stížnosti, navíc zmínil ust. §4 správního řádu a ve vztahu k žalovanému
i ust. §68 odst. 2, 3 správního řádu. Krajský soud v napadeném rozsudku výslovně pojednal
o námitce porušení §4 správního řádu, jinak celkově uzavřel, že k tvrzenému porušení správního
řádu nedošlo, resp., že postup správního orgánu byl s ním v souladu. Lze přisvědčit stěžovateli
v tom, že taková argumentace není příliš přesvědčivá. Obstála by však s ohledem na to,
že vyjma výtky vůči odvolacímu rozhodnutí, stěžovatel v žalobě uvedl přehled procesních
předpisů jako určitý souhrn porušených základních zásad správního řízení, přičemž tyto zásady
měly být porušeny konáním zmíněným v ostatních konkrétních žalobních námitkách - ty
vypořádány byly. Způsob vypořádání procesních námitek by sám o sobě důvodem ke zrušení
rozsudku krajského soudu nebyl, pokud by rozhodnutí žalovaného bylo zákonným; tak tomu
ovšem s ohledem na nesprávné právní posouzení jednání stěžovatele, není.
Jak ovšem bylo uvedeno výše, krajský soud nesprávně posoudil právní otázku
v předcházejícím řízení. Akceptoval, že žalovaný neměl podklady pro posouzení činnosti
stěžovatele z hlediska typů činností, jimiž bylo možno naplnit pojem „obnova“, jak jej zná
ust. §14 odst. 1 zákona o památkové péči, a že podřazení pod příslušný typ činnosti ve správních
rozhodnutích zcela absentovalo. Akceptoval tedy, že nebylo prokázáno a v rozhodnutí
zdůvodněno, že činnost stěžovatele byla obnovou ve smyslu cit. ustanovení a že tedy skutečně
stěžovatel naplnil skutkovou podstatu sankcionovaného deliktu. Vlastní právní úvahu o naplnění
pojmu „obnova“ krajský soud nijak nezdůvodnil; navíc závěr, že jakákoliv zásah na nemovité
kulturní památce je její obnovou, je v rozporu se zákonem.
V tomto rozsahu Nejvyšší správní soud tedy shledal tvrzené důvody kasační stížnosti
podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. naplněnými, a proto napadené rozhodnutí zrušil a věc
vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.), v němž je vázán právním názorem
vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.).
V novém rozhodnutí ve věci krajský soud podle §110 odst. 2 s. ř. s. rozhodne i o náhradě
nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. července 2009
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu