ECLI:CZ:NSS:2009:2.AS.43.2009:155
sp. zn. 2 As 43/2009 - 155
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Vojtěcha Šimíčka v právní věci žalobce: CTP Invest,
spol. s r. o., se sídlem Humpolec, Central Trade Park D1 1571, zastoupeného Mgr. Pavlem
Strnadem, Ph.D., advokátem se sídlem Praha 1, Týnská 12, proti žalovanému: Krajský úřad
Zlínského kraje, se sídlem Zlín, tř. Tomáše Bati 21, proti rozhodnutí žalovaného ze dne
25. 9. 2007, č. j. KUZL 58452/2007 ÚP-S, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 8. 4. 2009, č. j. 31 Ca 215/2007 - 128,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný je povinen uhradit žalobci náklady řízení o kasační stížnosti ve výši
2400 Kč k rukám jeho zástupce, advokáta Mgr. Pavla Strnada, Ph.D., do 15 dnů
od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalovaný jako stěžovatel domáhá zrušení
shora uvedeného rozsudku Krajského soudu v Brně, kterým bylo zrušeno rozhodnutí Krajského
úřadu Zlínského kraje, odboru územního plánování a stavebního řádu ze dne 25. 9. 2007,
č. j. KUZL 58452/2007 ÚP-S a současně i rozhodnutí Městského úřadu Valašské Meziříčí,
odboru územního plánování, stavebního řádu a regionálního rozvoje (dále jen „stavební úřad“)
ze dne 23. 7. 2007, č. j. SŘ/2486/2005/Ši -330, a věc byla vrácena žalovanému k dalšímu řízení.
Označeným rozhodnutím stavební úřad podle §60 odst. 2 zákona č. 50/19 76 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, zastavil
řízení o žádosti o vydání stavebního povolení podané žalobcem dne 16. 9. 2005 na stavbu
„Polyfunkční centrum Masarykova ve Valašském Meziříčí“, a to pro nedoložení výzvami
požadovaných dokumentů, bez nichž nebylo možno o žádosti rozhodnout. Stejně tak stěžovatel
v odvolacím rozhodnutí vycházel z toho, že nebyly doloženy všechny podklady nezbytné
pro rozhodnutí. Konkrétně vytkl jako překážku vydání stavebního povolení, že z podkladů není
zřejmé, zda stavba vyhoví všeobecným požadavkům na provedení stavby ve vztahu k hlukové
zátěži a že nebyl odstraněn rozpor mezi podmínkou územního rozhodnutí a projektovou
dokumentací ohledně počtu parkovacích míst; v těchto případech by bylo důvodné zamítnutí
žádosti. Dále pak vytkl nedostatek žádosti o umístění a povolení navazujících staveb, což brání
posouzení stavby jako celku (jde o odlučovač tuku a ropných látek, kabelové rozvody V N, spínací
stanice elektro, rozšíření silnice o připojovací pruh a prodloužení středového dělícího ostrůvku
včetně úpravy místní komunikace), a dále nedoložení povolení některých staveb podmiňujících
stavbu přeložky vodovodního řadu DN 150, chodníku atd. Z těchto důvodů stavební úřad, dle
odvolacího orgánu, řízení důvodně zastavil. K výzvám nedoložené podklady neumožnily
posouzení podmínek územního povolení ani technických podmínek; takové posouzení je možné
jen při existenci podkladů jak ke stavbě hlavní, tak k ostatním objektům, které na sebe musí
navazovat. Stavebník přes upozornění opakovaně předkládal podklady neúplné a projektovou
dokumentaci s nedostatky.
Krajský soud v napadeném rozsudku uvedl, že závěr opřený o nedoložení požadovaných
dokumentů je zjednodušující až formalistický. Poukázal na skutečnost, že odvolací řízení
probíhalo v režimu zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „starý správní řád“) a nikoliv v režimu zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „nový správní řád“), a tedy nikoliv režimu koncentrovaného
odvolacího řízení. Odvolací orgán se proto měl z moci úřední zabývat postupem stavebního
úřadu při vydání výzev a ukládání povinností na doplnění dokumentace. Zejména druhá výzva
ze dne 25. 4. 2007 byla vydána za stavu přerušeného řízení rozhodnutím ze dne 20. 11. 2006,
v němž bylo řízení přerušeno se lhůtou k odstranění nedostatků do 31. 6. 2007. V době přerušení
řízení nejen neběží lhůty, ale nelze ani činit žá dné procesní úkony. Vydání druhé výzvy tak bylo
procesním pochybením; navíc neobsahovala lhůtu k odstranění nedostatků s poučením
o následcích. Ze srovnání obou výzev je zřejmé, že druhá výzva obsahovala nové požadavky
oproti výzvě prvé (vydání stavebních povolení na související stavby atd.) a některé požadavky,
jejichž absence musela být stavebnímu úřadu zřejmá, již před vydáním výzvy prvé a přesto nebyly
její součástí. Druhá výzva tedy podle názoru krajského soudu byla vydána procesně vadně a nešlo
o pouhé upřesnění výzvy prvé, neboť obsahovala i nové požadavky. Splněním požadavků první
výzvy se pak správní orgány ani nezabývaly, ve vztahu k hlukové zátěži odvolací orgán hodnotí
něco jiného než stavební úřad.
Stěžovatel v kasační stížnosti namítá kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. d) s . ř. s.,
a to nedostatek důvodů rozhodnutí. Z textu výzvy vydané stavebním úřadem dne 25. 4. 2007
je zřejmé, o jaké podklady je třeba řízení doplnit, a to proto, a by se stavebník nedomníval,
že podklady požadované výzvou ze dne 20. 11. 2006 řádně doložil a výzvu tak splnil. Ve druhé
výzvě sice nebyla stanovena lhůta k odstranění vad, ale stavebník musel vědět, že předložení
dokladů pro stavební řízení je limitováno nájemní smlouvou. Právě první výzvou mu bylo
uloženo doplnit žádost o doklad o právu k pozemkům, na nichž chce stavět. Stěžovatel
nesouhlasí s výsledkem porovnání obsahu obou výzev. Projektová dokumentace byla neúplná,
proto při prvé výzvě nebylo možno předem seznat, zda požadované části dokumentace budou
předloženy úplné. Stavebník v daném případě zcela podcenil projektovou přípravu a soud
se touto skutečností vůbec nezabýval. Není pravdivé tvrzení soudu, že správní orgány hodnotily
pouze splnění druhé výzvy. V rozhodnutí o zastavení řízení (str. 3) i v rozhodnutí odvolacím
(str. 5) se konstatuje nesplnění požadavků obou výzev navzdory dlouhým lhůtám ke splnění.
Absence měření stávající hlukové zátěže z provozu na silnici I/57 byla vadou projektové
dokumentace, neboť jedině z doložených výpočtů se dalo soudit, zda bude třeba nějaké opatření
proti hluku provádět. Krajský soud v rozsudku vůbec nezmínil a nepřihlédl k zásadní skutečnosti,
a to nedostatku práva stavebníka k pozemkům, na nichž se mělo stavět. Nájem pozemků totiž
skončil dne 26. 6. 2007 a stavebník sám uvedl, že mu nájemní smlouva nebyla prodloužena.
I tato skutečnost byla uvedena jako důvod pro zastaven í řízení; k doložení dokladů o vlastnickém
nebo jiném právu byl stavebník vyzván první výzvou. Žádost o stavební povolení nebyla
dostatečná (§58 odst. 2 stavebního zákona) a tato vada sama o sobě je důvodem k zastavení
řízení. Z těchto důvodů žalovaný navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti označil stěžovatelem uplatněný kasační důvod
za zcela neopodstatněný. Krajský soud svůj rozsudek řádně a přes vědčivě zdůvodnil a opřel jej
o zcela zásadní porušení procesních předpisů ve stavebním řízení. Stěžovatel se v kasační
stížnosti nijak nevyjádřil k rozhodnému důvodu pro zrušení jeho rozhodnutí - k výzvě
z 25. 4. 2007; to znamená, že tento důvod nezpochybňuje. K nedostatku stanovení lhůty
k vyhovění výzvě stěžovatel uvádí z právního hlediska irelevantní argumenty. Druhá výzva
k doplnění žádosti byla masivním rozšířením požadavků oproti výzvě první a navíc byla vydána
v přerušeném řízení. Namítá-li stěžovatel nedoložení práva k pozemkům, upozorňuje žalobce
na nepřípustnost námitky neuplatněné v předchozím soudním řízení podle §104 odst. 4 s. ř. s.;
navíc jde o skutečnost uplatněnou po té, kdy bylo vydáno napadené rozhodnutí, a tudíž k ní nelze
přihlížet ani podle §109 odst. 4 s. ř. s. Stěžovatel podal v řízení před krajským soudem obsáhlé
vyjádření k žalobě, v němž ovšem na uplynutí doby nájmu neupozornil. K námitce neúplnosti
projektové dokumentace poukazuje na skutečnost, že se jednalo o rozsáhlý projekt, u něhož
menší nesrovnalosti, jako např. počet parkovacích míst, nemohou být důvodem pro zastavení
řízení. Požadavek vydání stavebních povolení na vedlejší a doplňkové stavby dříve,
než je povolena stavba hlavní, považuje žalobce za velmi nestandardní a neodpovídající logice
stavebního řízení. Kasační stížnost proto považuje za nedůvodnou a navrhuje její zamítnutí.
Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
Stěžovatel v kasační stížnosti výslovně namítá kasační důvod podle §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s., přičemž nepřezkoumatelnost rozsudku spatřuje v nedostatku jeho důvodů.
Jak vyslovil tento soud např. v rozsudku ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75
„nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je založena na nedostatku důvodů skutkových, nikoliv na dílčích
nedostatcích odůvodnění soudního rozhodnutí. Musí se přitom jednat o vady skutkových zjištění, o něž soud opírá
své rozhodovací důvody. Za takové vady lze považovat případy, kdy soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti
v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem, anebo případy, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké
důkazy byly v řízení provedeny“. Vytýká-li stěžovatel krajskému soudu, že se vůbec nezabýval tím,
že stavebník podcenil projektovou přípravu a tím, že nebylo doloženo vlastnictví nebo jiný
vztah stavebníka k pozemku, nelze mu přisvědčit. Vytýkat to ovšem může, zápověď právních
a skutkových novot, na kterou poukazuje ve svém vyjádření žalobce, se totiž správního orgánu
netýká. Ten totiž neurčuje rozsah a důvody soudního přezkumu, má pouze právo vyjádřit
se k žalobním tvrzením.
Krajský soud se zákonností napadených správních rozhodnutí zabývá v mezích
žalobních bodů (§75 odst. 2 s. ř. s.), vyjma případů, kdy je oprávněn z nich vykročit
(§76 s. ř. s.). Žalobce zjevně a logicky v žalobě nenamítal další důvody, pro které mělo být
stavební řízení zastaveno, naopak užité zpochybňoval. Zkoumal-li tak soud důvody
pro zastavení řízení, byl oprávněn a povinen zkoumat jen ty, o které správní orgány svůj závěr
opřely a proti nimž žaloba směřovala. Tvrdí-li stěžovatel že důvodem zastavení řízení byl
i nedostatek doložení vlastnického či jiného práva k pozemkům, na nichž měla být stavba
realizována, není to pravda. Na zmíněné stránce 3 rozhodnutí stavebního úřadu se sice
konstatuje ukončení nájmu k pozemkům, na nichž má být stavba postavena, ovšem jde o část
odůvodnění rozhodnutí, v němž je rekapitulován průběh řízení. Teprve v další části je uvedeno,
že pro neodstranění nedostatků uvedených ve výzvě ze dne 20. 11. 2006 a up řesněných ve výzvě
ze dne 25. 4. 2007 se řízení zastavuje. V následujícím konkrétním výčtu 19ti důvodů pro
zastavení řízení pak tento uveden není. V odvolacím rozhodnutí stěžovatele ze dne 25. 9. 2007
na označené straně 5 je pouze vypořádání s odvolací námitkou, která vytýkala, že stavebník
nebyl vyzván k odstranění nedostatku týkajícího se ukončení nájemní smlouvy. Odvolací orgán
zde pouze uvedl, že v době vydání druhé výzvy bylo stavebníkovi jasné, kdy mu končí nájemní
smlouva a měl dostatek času k doplnění podkladů. Z uvedeného nelze dospět k závěru,
že nedoložení vlastnického či jiného práva k pozemku bylo důvodem pro zastavení stavebního
řízení; nelze proto ani vytýkat krajskému soudu, že tento důvod nevzal v potaz. Stejně tak
krajskému soudu nepříslušelo hodnotit, zda stavebník podcenil projektovou přípravu. Bylo věcí
stavebního úřadu, aby své rozhodnutí v tomto směru konkretizoval a jen v míře v jaké tak učinil,
lze jeho rozhodnutí zkoumat.
Pouze tyto kasační důvody lze podřadit námitce nepřezkoumat elnosti ve smyslu §103
odst. 1 písm. d) s. ř. s.; její důvodnost Nejvyšší správní soud neshledal. Ostatní důvody
polemizují se správností posouzení věci krajským soudem a lze je tedy podřadit kasačnímu
důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. ( nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní
otázky soudem v předcházejícím řízení).
V dané věci došlo k zastavení řízení podle §60 odst. 2 stavebního zákona. Podle tohoto
ustanovení stavební úřad zastaví stavební řízení mj. pokud stavebník nedoplnil ž ádost ve lhůtě
stanovené podle odstavce 1 nebo neuvedl dokumentaci do souladu s podmínkami územního
rozhodnutí. Odstavec 1 téhož ustanovení právě pro případy, kdy předložená žádost o stavební
povolení neposkytuje dostatečný podklad pro posouzení navrhované stavby, určuje postup
stavebního úřadu, který musí vyzvat stavebníka, aby žádost v přiměřené lhůtě doplnil, popřípadě
aby ji uvedl do souladu s podmínkami územního rozhodnutí, a upozorní jej, že jinak stavební
řízení zastaví.
Stavební úřad ve výzvě z 20. 11. 2006 uložil stavebníkovi odstranění určitých nedostatků
projektové dokumentace, doložení vlastnického či jiného práva k pozemkům a předložení
kladných vyjádření dotčených orgánů. K tomu mu určil lhůtu do 30. 6. 2007 a řízení současně
podle §29 odst. 1 starého správního řádu přerušil. Podle starého správního řádu postupoval
důvodně, neboť se jednalo o řízení za jeho účinnosti zahájené (§179 odst. 1 nového správního
řádu). Podle §29 odst. 4 starého správního řádu stavební úřad mohl v řízení pokračovat,
jakmile pominul důvod přerušení (tedy v případě úplného odstranění všech nedostatků
obsažených v první výzvě) nebo po uplynutí stanovené lhůty. Stěžovatel netvrdí, že by vady byly
odstraněny, naopak jako důvod pro vydání druhé výzvy uvádí skutečnost, ž e nedostatky byly
odstraněny jen částečně, a proto bylo třeba výzvu upřesnit, aby stavebník nepodlehl domněnce,
že vady svými podáními odstranil. Tuto druhou výzvu pak ovšem skutečně vydal v době,
kdy bylo řízení přerušeno (dne 25. 4. 2007). Ačkoliv výzvu uvodil slovy, že stavební řízení
je nutno „stále doplnit“, požadavky oproti první výzvě výrazně rozšířil, a to z jednostránkového
výčtu na třístránkový; zajímavé je, že v této druhé výzvě není požadavek na doložení
vlastnického či jiného práva k pozemkům, jakoby tomuto požadavku prvé výzvy snad již bylo
vyhověno. Nejde ani o pouhé upřesnění první výzvy, jak tvrdí stěžovatel a argumentuje
nemožností předpokládat při první výzvě, že dokumentace bude doplněna neúplně. Druhá
výzva oproti první nově vznáší např. požadavky na nutnost požádat o územní a stavební
povolení na související stavby. Tato druhá výzva, ač vznáší nové požadavky na doplnění žádosti
o povolení stavby, neobsahuje žádnou lhůtu ke splnění. Je vyloučeno akceptovat názor
stěžovatele, že stavebníkovi byl znám termín skončení nájmu k pozemkům a dovozovat z toho,
že si musel být vědom, že lhůta s tímto termínem logicky souvisela. Lhůtu stanovenou první
výzvou jistě nelze považovat za nepřiměřenou, ovšem druhá výzva neobsahuje žádnou. Pokud
by šlo o pouhé upřesnění první výzvy a bylo v ní uloženo pouze to, co se zatím nepodařilo
stavebníkovi plně odstranit, pak by při výslovném uvedení bylo možno akceptovat, že lhůta byla
stejná. Za situace, kdy šlo o novou, samostatnou výzvu ukládající odstranění i j iných než
původně označených nedostatků, ale k takovému závěru dospět nelze. Přitom rozhodnutí
o zastavení řízení stojí na tom, že nebyly splněny požadavky vznesené v obou výzvách
a konkretizace neodstraněných nedostatků obsažená v odvolacím rozhodnutí stěžovatele
dokonce obsahuje výčet vad odpovídajících až výzvě druhé.
Nebyl tak splněn zákonný předpoklad pro zastavení řízení podle §60 odst. 2 stavebního
zákona a stěžovatel, který byl povinen k odstranění všech vad prvostupňového řízení
a rozhodnutí podle §59 odst. 1 starého správního řádu, tak neučinil a z vadného postupu
stavebního úřadu vycházel, jako by vad nebylo. Je nerozhodné, zda žádost o stavební povolení
splňovala podmínky stanovené stavebním zákonem pokud stavební úřad nedodržel procesní
postup, který zastavení řízení podle zákona musí předcházet. Není tak důvodná ani kasační
námitka podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
V daném případě tedy nebyly naplněny namítané kasační důvody a Nejvyšší správní soud
neshledal ani důvody, pro které by měl rozhodnutí zrušit pro pochybení, k nimž by měl přihlížet
mimo uplatněné námitky podle §109 odst. 3 s. ř. s. Proto kasační stížnost zamítl (§110 odst. 1
s. ř. s.).
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti. Naopak žalobce měl ve věci úspěch, má proto podle §60 odst. 1 s. ř. s. právo
na náhradu důvodně vynaložených nákladů řízení před soudem. Žalobce je zastoupen advokátem
a podal vyjádření ke kasační stížnosti. Soud mu proto přiznal náhradu nákladů řízení, která
spočívá v odměně za jeden úkon právní služby v částce 2100 Kč [§7, §9 odst. 3 písm. f) a §11
odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu, ve znění pozdějších předpisů]
a v náhradě hotových výdajů v částce 300 Kč (§13 odst. 3 téže vyhlášky). Celkem je tedy
žalovaný povinen uhradit žalobci 2400 Kč; k tomu mu byla stanovena přiměřená lhůta.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. prosince 2009
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu