ECLI:CZ:NSS:2009:3.AO.1.2007:210
sp. zn. 3 Ao 1/2007 - 210
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava
Vlašína a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Milana Kamlacha v právní věci navrhovatelů:
a) Obec Bavory, se sídlem Bavory č. p. 9, b) Obec Dolní Dunajovice, se sídlem Zahradní 613,
Dolní Dunajovice, c) Ing. S. H., d) A. Š., a e) Ing. M. M., zastoupených Mgr. Luďkem
Šikolou, advokátem se sídlem Dvořákova 13, Brno, proti odpůrci: Jihomoravský kraj, se sídlem
Žerotínovo náměstí č. 3/5, Brno, v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy –
Územního plánu velkého územního celku Břeclavska, schváleného usnesením Zastupitelstva
Jihomoravského kraje ze dne 9. 11. 2006 č. 921/06/Z 14, včetně obecn ě závazné vyhlášky
Jihomoravského kraje ze dne 9. 11. 2006, kterou se vyhlašuje závazná část Územního plánu
velkého územního celku Břeclavska,
takto:
I. Opatření obecné povahy – Územní plán velkého územního celku Břeclavska, schválený
usnesením Zastupitelstva Jihomoravského kraje ze dne 9. 11. 2006, č. 921/06/Z 14,
včetně obecně závazné vyhlášky Jihomoravského kraje ze dne 9. 11. 2006, kterou
se vyhlašuje závazná část Územního plánu velkého územního celku Břeclavska,
se zrušuje dnem vyhlášení tohoto rozsudku.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
Návrh
1. Návrhem ze dne 9. 1. 2007 se navrhovatelé domáhali zrušení opatření obecné povahy –
Územního plánu velkého územního celku Břeclavska, který byl schválen usnesením
Zastupitelstva Jihomoravského kraje dne 9. 11. 2006. Ke své aktivní legitimaci uvedli
následující:
I. a)
Legitimace navrhovatelů
2. Navrhovatel a) je obcí a jeho legitimace je proto založena zákonem [§101a odst. 3 zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (s. ř. s.)]. Uskutečněním záměru rychlostní
komunikace R52 by došlo k rozdělení katastru obce tímto dálničním tělesem, zhoršení
životního prostředí občanů obce (zejm. zvýšením zátěže hlukem a imisemi), ke zho ršení
podmínek dopravní obslužnosti, ke značnému záboru zemědělského půdního fondu
obce, včetně viničných tratí a k ohrožení přírodních hodnot, k jejichž ochraně byla
vyhlášena Chráněná krajinná oblast Pálava. Navrhovatel a) uplatnil námitky k územní
prognóze, odpůrce je však vyřídil formálním způsobem, o dvou pak vůbec nerozhodl.
3. Navrhovatel b) je obcí a jeho legitimace je proto založena zákonem (§101a odst. 3
s. ř. s.). Uskutečněním záměru rychlostní komunikace R52 by byl negativně ovlivněn
rozvoj jeho území a životní prostředí jeho obyvatel, došlo by rovněž ke zhoršení
podmínek dopravní obslužnosti. Navrhovatel b) uplatnil námitky k územní prognóze,
odpůrce o žádné z nich nerozhodl, ve všech případech pouze uvedl „nelze uplatnit
jako námitku“. Navrhovatel b) dále uplatnil nesouhlas s vyřízením svých námitek k územní
prognóze v rámci projednávání návrhu územního plánu Velkého územního celku
Břeclavska (dále též „ÚP VÚC Břeclavska“). Odpůrce je vyřídil formálním způsobem,
o dvou nerozhodl vůbec.
4. Navrhovatel c) je vlastníkem nemovitostí zapsaných na listu vlastnictví č. 161 pro obec
a katastrální území Bavory u Katastrálního úřadu pro Jihomoravský kraj, Katastrálního
pracoviště Mikulov, a to pozemků parc. č. 1205, 1206 a 1212. Tyto nemovitosti
se nacházejí v bezprostředním sousedství současné trasy silnice I/52. V případě realizace
záměru rychlostní silnice R52 by byla část této rychlostní silnice umístěna na části
pozemků navrhovatele c) parc. č. 1204 a 1205. Jelikož je tento záměr označen
jako veřejně prospěšná stavba, mohl by být navrhovatel c) podle §170 odst. 1 písm. a)
zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), zbaven
vlastnického práva k části těchto pozemků. Nadto lze důvodně předpokládat výrazný
pokles tržní hodnoty dalších částí pozemků ve vlastnictví navrhovatele c), které by nebyly
předmětem vyvlastnění, již v důsledku schválení územního plánu Břeclavska obsahujícího
koridor silnice R52.
5. Navrhovatel d) je spoluvlastníkem nemovitostí zapsaných na listu vlastnict ví č. 166
pro obec a katastrální území Bavory, a to pozemku parc. č. 144 a 145 a rodinného domu
č. p. 126, který se nachází na pozemku parc. č. 144, a dále spoluvlastníkem nemovitostí
zapsaných na listu vlastnictví č. 444 pro obec a katastrální území Perná , a to pozemků
parc. č. 1131/2, 1131/3, 1131/4 a 1131/5 a budovy bez č. p. (garáže), která se nachází
na pozemku parc. č. 1131/3 a pozemku vedeného ve zjednodušené evidenci pod parc.
č. 6248, vše zapsáno u Katastrálního úřadu pro Jihomoravský kraj, Katastr álního
pracoviště Mikulov. Tyto nemovitosti, včetně uvedeného rodinného domu se nacházejí
na okraji obce Bavory, ve vzdálenosti cca 400 m od plánovaného koridoru rychlostní
silnice R52. Realizací tohoto záměru by došlo v blízkosti nemovitostí navrhovatele d)
k nárůstu intenzity tranzitní kamionové dopravy, a tím i hlukové a imisní zátěže.
Došlo by tak k zásahu do vlastnického práva navrhovatele d) k jeho nemovitostem,
jakož i do jeho práva na soukromí, zdraví a příznivé životní prostředí. Byl by rovněž
omezen ve svém právu pokojně, bez rušivých zásahů překračujících míru přiměřenou
poměrům, užívat uvedené nemovitosti. S vysokou pravděpodobností by realizace záměru
vedla rovněž ke snížení tržní ceny těchto nemovitostí. Navrhovatel d) uplatnil námitky
k územní prognóze, odpůrce o dvou z nich vůbec nerozhodl, třetí zamítl s formálním
odůvodněním. Navrhovatel d) dále uplatnil nesouhlas s vyřízením svých námitek
k územní prognóze v rámci projednání návrhu ÚP VÚC Břeclavska, odpůrce jej zamítl,
dle názoru navrhovatele d) s nepřesvědčivým odůvodněním.
6. Navrhovatel e) je vlastníkem nemovitostí zapsaných na listu vlastnictví č. 1204 pro obec
a katastrální území Troubsko u Katastrálního úřadu pro Jihomoravský kraj, Katastrálního
pracoviště Brno-venkov, a to pozemků parc. č. 1456/30 a parc. č. 1456/140 a rodinného
domu č. p. 586, který se nachází na pozemku parc. č. 1456/140. Tyto nemovitosti
se nacházejí v těsné blízkosti (cca 100 m) od koridoru plánované tzv. „jihozápadní
tangenty“, která má propojit plánované trasy rychlostních silnic R43 a R52 s dálnicemi
D1 a D2. Zároveň se nachází v blízkosti dálnice D1. Realizací komunikace R52
a „jihozápadní tangenty“ by byla do bezprostřední blízkosti uvedených nemovitostí
navrhovatele e) přivedena další, především tranzitní kamionová doprava ve směru
od Vídně, která by dále pokračovala po dálnici D1 ve směru na Prahu a Ostravu
a plánovanou rychlostní silnicí R43 směrem na Kuřim. Nutně by muselo dojít k realizaci
další stavby, a to mimoúrovňové křižovatky jako křížení staveb R52, D1 a R43.
Tato stavba by se opět nacházela v těsné blízkosti nemovitostí navrhovatele e).
Navrhovatel e) uplatnil námitky k územní prognóze a nesouhlas s vyřízením těchto
námitek v rámci projednání návrhu ÚP VÚC Břeclavska, odpůrce o těchto podáních
nerozhodl.
7. Navrhovatelé ve smyslu §101a odst. 1 s. ř. s. tvrdí, že byli schválením územního plánu
Břeclavska vydaným odpůrcem zkráceni na svých právech.
I. b)
Důvody návrhu
8. Hlavním důvodem podaného návrhu je, že územní plán nebyl podle navrhovatelů vydán
zákonem stanoveným způsobem.
9. O pořízení ÚP VÚC Břeclavska odpůrce nerozhodl v souladu s §17 odst. 2 zákona
č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „stavební zákon“).
Podle tohoto ustanovení rozhoduje o pořízení územně plánovací dokumentace
z vlastního nebo jiného podnětu ten orgán, který je příslušný k jejímu schválení. Takovým
orgánem je v daném případě podle §26 stavebního zákona kraj. Dne 16. 9. 2004 oznámil
krajský úřad veřejnou vyhláškou zahájení projednání „Návrhu zadání (splňujícího funkci
souborného stanoviska) Územního plánu velkého územního celku okresu Břeclav“ . Dne 23. 9. 2004
rozhodlo zastupitelstvo Jihomoravského kraje usnesením č. 1204/04/Z 27 mimo jiné
o tom, že „souhlasí s pořízením ÚP VÚC okresu Břeclav“ , a to „na základě projednané územní
prognózy Jihomoravského kraje“. (Již samotná skutečnost, že projednávání návrhu zadání bylo
oznámeno před rozhodnutím zastupitelstva o pořízení příslušné plánovací dokumentace,
představuje podle navrhovatelů rozpor se zákonem.)
10. Dne 8. 10. 2004 proběhlo v Břeclavi veřejné projednání návrhu zadání ÚP VÚC
okresu Břeclav. Tento návrh však nebyl nikdy schválen a proces projednávání územně
plánovací dokumentace VÚC okresu Břeclav již dále nepokračoval. Důvodem bylo
to, že projednávání územní prognózy Jihomoravského kraje jako územně plánovacího
podkladu, na jehož základě měl být ÚP VÚC okresu Břeclav pořízen, shledalo
Ministerstvo pro místní rozvoj (MMR) nezákonným (což potvrzují sdělení ze dne
3. 12. 2004, č. j. 34458/04-63/3254, a ze dne 3. 2. 2005, č. j. 4532/2005-63/343,
adresovaná krajskému úřadu).
11. Pokynům MMR odpůrce nevyhověl a proces pořizování územní prognózy
Jihomoravského kraje ani zadání ÚP VÚC okresu Břeclav nikdy neuvedl do souladu
se zákonem. Ani jeden z těchto procesů nebyl do dne podání návrhu nijak formálně
ukončen.
12. Dne 11. 4. 2005 oznámil krajský úřad veřejnou vyhláškou projednání „Územní prognózy
Břeclavska, která je zpracována po obsahové stránce v rozsahu konceptu územního plánu velkého
územního celku“. Dne 1. 9. 2005 pak krajský úřad veřejnou vyhláškou oznámil projednání
„Návrhu zadání územního plánu velkého územního celku Břeclavska splňujícího funkci souborného
stanoviska“. V době, kdy krajský úřad oznámil projednávání těchto dokumentů a kdy byly
projednávány, však neexistovalo žádné rozhodnutí příslušného orgánu podle §17 odst. 2
stavebního zákona o pořízení územně plánovací dokumentace s označením „územní plán
velkého územního celku Břeclavska“. Podle navrhovatelů tak byly uvedené dokumenty
projednány v rozporu se stavebním zákonem, neboť návrh zadání územně plánovací
dokumentace nelze projednávat, aniž by příslušný orgán předtím rozhodl o pořízení
takové dokumentace.
13. Odpůrce se pokusil napravit výše popsaná pochybení usnesením ze dne 14. 12. 2005,
č. 455/05/Z 7, kterým nejprve „vzal na vědomí způsob pořizování Územního plánu velkého
územního celku Břeclavska dle důvodové zprávy“ a „souhlasil se změnou názvu ÚP VÚC okresu
Břeclav na ÚP VÚC Břeclavska“ a následně schválil „Návrh Zadání Územního plánu velkého
územního celku Břeclavska splňující funkce souborného stanoviska“. Dle navrhovatelů však tento
postup nejen že nemohl odstranit nezákonnost projednávání návrhu zadání ÚP VÚC
Břeclavska, ale naopak byl sám o sobě nezákonný, resp. zmatečný. Část citovaného
usnesení o souhlasu odpůrce se změnou názvu ÚP VÚC okresu Břeclav na ÚP VÚC
Břeclavska totiž nemohla způsobit žádné právní následky, neboť v době schválení
tohoto usnesení žádný dokument s názvem ÚP VÚC okresu Břeclav neexistoval, a nebylo
tudíž možné ani změnit jeho název. I po schválení uvedeného usnesení tak podle
navrhovatelů pokračoval stav, kdy byla projednávána územně plánovací dokumentace,
o jejímž pořízení nebylo v souladu s §17 odst. 2 stavebního zákona rozhodnuto.
14. Navrhovatelé dále namítali, že územně plánovací dokumentace VÚC Břeclavska nebyla
posouzena podle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí,
a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES . V době, kdy byl schválen návrh
zadání územního plánu VÚC Břeclavska (jakož i v době rozhodnutí o pořízení ÚP VÚC
okresu Břeclav) byl platný a účinný zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní
prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon č. 100/2001 Sb.“),
podle kterého je územní plán velkého územního celku koncepcí [§3 písm. b), §10 odst. 1
písm. a)]. V průběhu projednávání územního plánu velkého územního celku musel být
podle tohoto zákona vždy vydán jak závěr zjišťovacího řízení podle §10i odst. 3,
tak zpracováno vyhodnocení vlivů na životní prostředí podle odst. 5 a 6 tohoto
ustanovení a vydáno stanovisko příslušného úřadu podle odst. 9 tohoto ustanovení.
Orgán příslušný ke schválení územního plánu byl podle odst. 11 povinen v usnesení
o schválení územně plánovací dokumentace zdůvodnit, jak zohlednil podmínky
vyplývající ze stanoviska. Obdobné požadavky vyplývaly i ze směrnice Evropského
parlamentu a Rady 2001/42/ES, o posuzování vlivů některých plánů a programů
na životní prostředí (směrnice SEA), zejména jejích článků 3, 4, 5 a 8. Územně pl ánovací
dokumentace Břeclavska tak podle navrhovatelů podléhala jako koncepce ve smyslu §10a
zákona č. 100/2001 Sb. posuzování vlivů na životní prostředí podle tohoto zákona.
Toto posouzení mělo proběhnout v souladu s §10i zákona č. 100/2001 Sb.,
resp. směrnicí SEA.
15. Přípisem ze dne 11. 4. 2005, č. j. JMK 12926/2005 OÚPSŘ -Svo, oznámil odpůrce
„zahájení projednání Posouzení vlivů Územní prognózy Břeclavska na životní prostředí“ podle zákona
č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů rozvojových koncepcí a program ů na životní
prostředí (dále jen „zákon č. 244/1992 Sb.“). Dne 13. 6. 2005 se konalo veřejné
projednání územní prognózy ve smyslu §14 odst. 3 zákona č. 244/1992 Sb. Z žádného
ustanovení právní úpravy o posuzování vlivů koncepcí na životní prostředí účinné v době
zveřejnění posouzení přitom nevyplývalo, že by předmětem posouzení měly být územně
plánovací podklady (územní prognózy), a to ani v případě postupu pořizovatele podle
§21 odst. 6 stavebního zákona. Bez ohledu na to byl podle navrhovatelů zjevně
nezákonný jakýkoli postup podle zákona č. 244/1992 Sb. v době, kdy byl tento zákon
jako celek s účinností k 1. 5. 2004 zrušen. Postup podle přechodného ustanovení čl. II
bodu 2 zákona č. 93/2004 Sb. rovněž nepřicházel v úvahu, neboť proces posuzování
územní prognózy Břeclavska nebyl a nemohl být zahájen před nabytím účinnosti tohoto
zákona.
16. Nezákonné posouzení územní prognózy provedené podle již zrušené právní úpravy
nemohlo podle navrhovatelů nahradit posouzení předmětné dokumentace podle zákona
č. 100/2001 Sb. Přesto Ministerstvo životního prostředí (MŽP) v rozporu s §10i odst. 2
zákona č. 100/2001 Sb. neprovedlo na základě návrhu zadání územního plánu Břeclavska
zjišťovací řízení a nevydalo jeho závěr a krajský úřad nezajistil zpracování vyhodnocení
vlivů na životní prostředí (§10i odst. 5 zákona č. 100/2001 Sb.).
17. Navrhovatelé jsou si vědomi jisté „nekompatibility“ úpravy posuzování vlivů územně
plánovací dokumentace na životní prostředí, kdy na jedné straně požaduje zákon
č. 100/2001 Sb., aby bylo zprac ování vyhodnocení vlivů na životní prostředí součástí
konceptu řešení územně plánovací dokumentace, a na straně druhé stavební zákon
ve svém §21 odst. 6 umožňuje pořizovateli od zpracování tohoto konceptu upustit.
Důsledkem této nekompatibility však podle navrhovatelů nemůže být nesplnění
požadavku posouzení vlivů územně plánovací dokumentace na životní prostředí,
a to včetně zpracování vyhodnocení. Pokud krajský úřad postupoval podle §21 odst. 6
stavebního zákona, bylo podle navrhovatelů možné vyhovět požadavkům zákona
č. 100/2001 Sb. pouze zpracováním vyhodnocení vlivů na životní prostředí k návrhu
územního plánu.
18. Tento závěr vyplývá podle navrhovatelů ze znění §10i odst. 10 zákona č. 100/2001 Sb.
ve znění účinném do 31. 12. 2006, podle kterého „pokud návrh územně plánovací dokumentace
obsahuje variantu vyhodnocenou z hlediska vlivů na životní prostředí již v jejím konceptu řešení, návrh
se znovu nevyhodnocuje“. Z uvedeného a contrario vyplývá, že pokud nebyl koncept řešení
vůbec zpracován, bylo nezbytné posoudit podle zákona č. 100/2001 Sb. samotný návrh
územního plánu.
19. Postup podle §21 odst. 6 stavebního zákona v době, kdy zákon vyžadoval obligatorní
posouzení vlivů dokumentace na životní prostředí, považují navrhovatelé každopádně
za nevhodný, a to zejména s ohledem na problematiku posouzení možných variant
konceptu řešení [§10i odst. 4 zákona č. 100/2001 Sb., §12 odst. 1 vyhlášky č. 135/2001 Sb., o územně plánovacích podkladech a územně plánovací dokumentaci (dále
jen „vyhláška č. 135/2001 Sb.“)].
20. Jako zcela nezákonné se na tomto podkladě navrhovatelům jeví stanovisko MŽP ze dne
5. 5. 2006, č. j. 35885/ENV/06, o hodnocení vlivů podle §14 zákona č. 244/1992 Sb.
Toto stanovisko bylo vydáno podle zrušeného zákona, kromě toho bylo vydáno
ke koncepci označené jako „Územní plán velkého územního celku Břeclavska“, ačkoli takováto
koncepce nebyla vůbec nikdy podrobena posouzení vlivů na životní prostředí. Stanovisko
MŽP tak bylo vydáno bez jakéhokoli faktického i právního podkladu.
21. Při pořizování ÚP VÚC Břeclavska nebyly dále Českou republikou dodrženy povinnosti
vyplývající z čl. 7 odst. 1 směrnice SEA, podle kterého je povinností každého členského
státu ES v případě, že provedení plánu nebo programu připravovaného pro jeho území
může mít významný vliv na životní prostředí jiného členského státu, zaslat před
jeho přijetím druhému členskému státu kopii návrhu plánu nebo programu a příslušnou
zprávu o vlivech na životní prostředí (srov. rovněž §11 a §14a zákona č. 100/2001 Sb.).
Vlivy některých záměrů, jejichž rámec stanoví ÚP VÚC Břeclavska, mohou nepochybně
zasahovat i mimo území České republiky, konkrétně na území Rakouské republiky.
V případě rychlostní komunikace R52 by její nejvýznamnější nepřímé vlivy na území
Rakouska spočívaly ve zvýšení dopravní zátěže na komunikacích navazujících na hraniční
bod rychlostní silnice R52, nesoucí s sebou nárůst hluku a znečištění ovzduší
pro obyvatele v daném prostoru.
22. ÚPD VÚC Břeclavska nebyla podle navrhovatelů posouzena v souladu s právními
předpisy ČR a ES upravujícími ochranu soustavy tzv. evropsky chráněných území
„Natura 2000“. Podle §45h zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále
jen „zákon č. 114/1992 Sb.“) jakákoliv koncepce, která může samostatně nebo ve spojení
s jinými významně ovlivnit území evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti, podléhá
hodnocení jejích důsledků na toto území a stav jeho ochrany z uvedených hledisek.
Podle odst. 2 tohoto ustanovení se při hodnocení důsledků koncepcí podle odstavce 1
postupuje podle zvláštních právních předpisů o posuzování vlivů na životní prostředí,
pokud §45i nestanoví jiný postup.
23. Podle §45i odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb. je v případech, kdy nelze vyloučit negativní
vliv koncepce na území evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti, předk ladatel
povinen zpracovat varianty řešení, jejichž cílem je negativní vliv na území vyloučit
nebo v případě, že vyloučení není možné, alespoň zmírnit. Tyto varianty musí být
posouzeny v rámci procesu posouzení vlivů koncepce podle právních předpisů
o posuzování vlivů na životní prostředí. Územně plánovací dokumentace měla být podle
navrhovatelů takto posouzena ve stadiu konceptu řešení.
24. Podle §45i odst. 8 zákona č. 114/1992 Sb. může orgán, který je příslušný ke schválení
koncepce uvedené v §45h, tuto koncepci schválit, jen pokud na základě stanoviska
podle právních předpisů o posuzování vlivů na životní prostředí taková koncepce nebude
mít negativní vliv na území evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti, anebo
za podmínek stanovených v odstavci 9, popřípadě v odstavci 10. Z §45i odst. 9 zákona
č. 114/1992 Sb. pak vyplývá, že pokud hodnocení podle §45i odstavce 2 prokáže
negativní vliv koncepce na území Natura 2000 a zároveň neexistuje variantní řešení
s menším negativním vlivem nebo bez něj, lze navrženou koncepci schválit
jen z naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu a za současného uložení
kompenzačních opatření nezbytných pro zajištění ochrany a celistvosti území
Natura 2000.
25. Podle navrhovatelů je zřejmé, že citovaná ustanovení zákona č . 114/1992 Sb. nemohla
být v daném případě dodržena již proto, že územně plánovací dokumentace nebyla
jako koncepce vůbec posouzena podle platné právní úpravy posuzování vlivů na životní
prostředí. Napadený územní plán byl tedy podle navrhovatelů schválen v rozporu
s požadavky zákona č. 114/1992 Sb. Navrhovatelé jsou dále přesvědčeni, že podle
citovaných ustanovení zákona č. 114/1992 Sb. a směrnic o ptácích a o stanovištích
(směrnice 79/409/EEC a 92/43/EEC) měly být posouzeny veškeré reálně existující
varianty dálničního spojení Brno – Vídeň a jejich celkové vlivy na životní prostředí,
a to jak na českém, tak rakouském území. Teprve po srovnání všech v úvahu připadajících
variant měl odpůrce rozhodnout, která z nich může být v souladu s požadavky právních
předpisů ČR a ES uskutečněna.
26. Navrhovatelé rovněž vytýkali odpůrci, že Územní prognóza Břeclavska nebyla
zpracována oprávněnou osobou, tj. autorizovaným architektem. Podle §46a stavebního
zákona mohou vybrané činnosti, jejichž výsledek ovlivňuje ochranu ve řejných zájmů
ve výstavbě, včetně zpracování územně plánovací dokumentace, vykonávat pouze
osoby, které získaly oprávnění k výkonu těchto činností podle zvláštního předpisu.
Tímto předpisem je zákon č. 360/1992 Sb., o výkonu povolání autorizovaných architektů
a o výkonu povolání autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě, z jehož §4
a §17 vyplývá, že vypracovávat územně plánovací dokumentaci včetně územně
plánovacích podkladů jsou oprávněni autorizovaní architekti. Jelikož v případě postupu
podle §21 odst. 6 stavebního zákona územní prognóza fakticky nahrazuje koncept řešení
územního plánu, jsou navrhovatelé toho názoru, že zpracovatelem územní prognózy
mohl být pouze autorizovaný architekt, který by odpovídal za její správnost, úplnost,
proveditelnost a odbornou úroveň.
27. Názor navrhovatelů pak podporuje rovněž „Stanovisko České komory architektů k rozsahu
oprávnění autorizovaného architekta při výkonu povolání a ke způsobu označování dokumentace“ ,
ze dne 6. 12. 2005, č. j. 091..- 2005/Pot-On, kde se mimo jiné uvádí, že pokud
v konkrétním případě dochází ke „transformaci“ územně plánovacího podkladu
do územně plánovací dokumentace, vztahují se na takové územně plánovací podklady
„přísnější kritéria“ platná pro územně plánovací dokumentaci. Územn í prognózy určené
k veřejnému projednání tak musejí být označeny otiskem autorizačního razítka
a uvedením jména autorizované osoby. Výše uvedený postup nebyl v daném případě
dodržen, což podle navrhovatelů zakládá jeho nezákonnost.
28. Podle názoru navrhovatelů je zmatečné a nezákonné usnesení zastupitelstva o schválení
územního plánu VÚC Břeclavska, neboť podklady předložené členům zastupitelstva
neobsahovaly „konečnou a úplnou verzi“ návrhu územního plánu (usnesení odkazuje
na v době jeho schválení neexistující přílohy). Zastupitelstvo tak nemělo k dispozici návrh
„územního plánu velkého územního celku“ ve smyslu §35 odst. 2 písm. e) zákona
o krajích, který byl usnesením zastupitelstva schválen. Verze CD -ROM rozeslaná
zastupitelům (datovaná „únor 2006“) zároveň nebyla návrhem, jehož obsah by byl
dohodnut s dotčenými orgány státní správy a s nímž by vyslovil souhlas nadřízený orgán
územního plánování. Žádná jiná ucelená verze návrhu pak ke dni schválení usnesení
odpůrce podle navrhovatelů zřejmě neexistovala.
29. Zastupitelstvo mělo rovněž schválit jako součást územního plánu část týkající se návrhu
řešení požadavků civilní ochrany (CO). Tuto přílohu zastupitelé prokazatelně neměli
k dispozici.
30. Odpůrce tak podle navrhovatelů zdánlivě schválil něco, co ve skutečn osti vůbec
neexistovalo, z čehož podle nich vyplývá nejen nezákonnost, nýbrž i nicotnost usnesení,
jímž byl napadený územní plán schválen. Postup schvalování byl navíc podle
navrhovatelů v rozporu také se základními zásadami činnosti správních orgánů
vyjádřenými v hlavě II správního řádu (zejm. §2 odst. 1 a §3), které s ohledem na znění
§1 odst. 1 a §177 odst. 1 správního řádu na postup odpůrce v plném rozsahu dopadají,
bez ohledu na znění §28 stavebního zákona.
31. Další pochybení spatřují navrhovatelé v tom, že odpůrce podle nich protiprávně odmítal
poskytovat informace veřejnosti, včetně navrhovatele b); že Ministerstvo pro místní
rozvoj vydalo v rozporu se zákonem potvrzení o odstranění zjištěných nedostatků návrhu
územního plánu, ačkoliv mu odpůrce nepředložil „opravený“ návrh poté, co byly
předchozím stanoviskem MMR shledány v předloženém návrhu nedostatky a ačkoli
závažné změny návrhu nebyly veřejně projednány; podle navrhovatelů rovněž nebylo
řádně rozhodnuto o podaných námitkách a nesouhlasech s vyřízením námitek a nebyl
zrušen předchozí platný územní plán VÚC pro totožné území.
32. Ze všech výše uvedených důvodů mají navrhovatelé zato, že odpůrce porušil
své povinnosti vyplývající z §21 odst. 5 a 6, §22 odst. 4 a §23 stavebního zákona,
jakož i práva navrhovatelů a), b), d) a e).
33. Vedle vad v procesním postupu odpůrce jsou navrhovatelé přesvědčeni, že v rozporu
se zákonem je rovněž obsah ÚP VÚC Břeclavska.
34. Odpůrce ani MŽP podle navrhovatelů nezohlednili některé kumulativní důsledky
případné realizace silnice R52. Především se jedná o zásadní nárůst objemu zejména
nákladní kamionové dopravy, a to nejen v území přímo dotčeném jeho realizací,
ale rovněž v územích navazujících. Konkrétně by v souvislosti s realizací záměru byla
do území jižně a jihozápadně od Brna přivedena doprava jak ve směru Vídeň – Praha,
tak ve směru Vídeň – Olomouc – Ostrava. V území při jihozápadním okraji Brna jsou
přitom již dnes překračovány mezní hodnoty únosného zatížení území (hluk, imise).
35. Dalším nepřímým důsledkem realizace R52 by bylo podstatné zvýšení intenzity dopravy
na silnici I/40 Břeclav – Mikulov. Tato silnice prochází Lednicko – Valtickým areálem,
který je zařazen do seznamu kulturních památek UNESCO. Ani tyto vlivy nebyly
při schvalování napadeného územního plánu dostatečně zohledněny. Navrhovatelé
v této souvislosti poukázali na stanovisko Ministerstva kultury jako dotčeného orgánu
státní správy (DOSS), které mimo jiné cituje Úmluvu o ochraně architektonického
dědictví Evropy, vyhlášenou pod č. 73/2000 Sb.m.s. T oto stanovisko, podle kterého
je jedinou přípustnou variantou vybudování obchvatu města Valtic jeho vedení tunelem,
nebylo pořizovatelem v jeho pokynu pro úpravu návrhu plně respektováno.
36. Navrhovatelé rovněž napadli výsledek dohadovacích jednání s dotčený mi orgány státní
správy, resp. stanovisko MMR ze dne 20. 9. 2006, podle kterých měl být návrh územního
plánu upraven tak, že namísto původně plánovaných záměrů vodní cesty Dunaj – Odra –
Labe a koridorů vysokorychlostních tratí měla být příslušná území ozn ačena jako „území
speciálních zájmů“. Tento pokyn nebyl nakonec do návrhu před jeho schválením promítnut,
i kdyby se tak stalo, byl by však dle názoru navrhovatelů v rozporu se stavebním zákonem
(§1 a §2). Neurčitost uvedeného označení pak podle navrhova telů nepřímo předjímá
možné budoucí využití území pro původně specifikované záměry, byť tyto byly MŽP
i MMR označeny, a to i ve formě „územní rezervy“, jako nepřijatelné.
II.
Vyjádření odpůrce
37. K tvrzení, podle kterého nebylo o pořízení ÚP VÚC Břeclavska rozhodnuto v souladu
s §17 odst. 2 stavebního zákona odpůrce uvedl:
38. V termínu od 8. 7. do 9. 9. 2004 byla projednávána Územní prognóza Jihomoravského
kraje. Na základě podaného podnětu dospělo MMR v prosinci 2004 k závěru, že způsob
vystavení textové zprávy k Územní prognóze JMK nezaručoval seznámení veřejnosti
s jejím řešením jednoznačně v celém rozsahu. Odpůrce jako pořizovatel byl proto
dopisem ze dne 3. 12. 2004 požádán, aby proces pořizování územní prognózy, která byla
zpracována a projednána v parametrech plánu velkého územního celku, uvedl do souladu
se zákonem. Na základě tohoto stanoviska odpůrce v projednávání Územní prognózy
JMK nepokračoval. Tato prognóza tedy nebyla projednána a dohodována tak, aby mohlo
být upuštěno od zpracování konceptu řešení, a zůstala proto územně plánovacím
podkladem, na jehož projednání nejsou stavebním zákonem kladeny žádné nároky.
39. Ještě před obdržením přípisu MMR byl na základě projednané Územní prognózy JMK
zahájen proces pořizování ÚP VÚC okresu Břeclav projednáním zadání splňujícího
funkce souborného stanoviska. Zadání bylo sice projednáno, jelikož však nemohl
být (vzhledem k výše uvedenému vývoji procesu pořizování Územní prognózy JMK)
zpracován návrh ÚP VÚC okresu Břeclav, pořizovatel v procesu projednávání
nepokračoval. Problematika nepokračování v procesu projednávání ÚP VUC okresu
Břeclav na základě neodpovídajícím způsobem projednané Územní prognózy JMK
však podle odpůrce nepředstavuje ve vztahu k předmětu návrhu, tj. ÚP VÚC Břeclavska,
relevantní informace. Stavební zákon nakonec nestanoví, že proces pořízení územně
plánovací dokumentace, který byl započat, musí být rovněž zakončen.
40. K procesu pořízení ÚP VÚC Břeclavska pak odpůrce uvedl: Strategie územně plánovací
dokumentace Jihomoravského kraje byla přijata usnesením zastupitelstva ze dne
23. 9. 2004, č. 1204/04/Z 27, a znamená dokončení územního plánu velkého územního
celku okresu Znojmo, pořízení ÚP VÚC okresu Břeclav a pořízení územního plánu
Brněnské regionální aglomerace, vymezené územím okresů Blans ko, Vyškov (vyjma
vojenského újezdu Březina), Brno – venkov a Brno – město na základě projednané
Územní prognózy JMK. Ve smyslu §17 odst. 2 stavebního zákona projevuje příslušný
orgán – v daném případě zastupitelstvo kraje – při rozhodování o pořízení územního
plánu velkého územního celku svou vůli a dává tím pokyn pořizovateli, co má pořídit.
Jde tedy de facto o zadání úkolů pořizovateli. Z výše uvedeného usnesení zastupitelstva
JMK je tedy podle odpůrce zřejmé, že zastupitelstvo svou vůli pořídit ÚP VÚC
vymezený územím okresu Břeclav projevilo, i když v samotném usnesení zmiňovaný §17
odst. 2 stavebního zákona konkrétně uveden není. Podle odpůrce jde však pouze
o formální věc, neboť pro počátek procesu je směrodatná vůle zastupitelstva projevená
v jeho rozhodnutí územní plán velkého územního celku pořídit.
41. Pro pořízení ÚP VÚC okresu Břeclav zvolil odpůrce postup spočívající ve zpracování
a projednání Územní prognózy Břeclavska a dále v projednání návrhu zadání ÚP VÚC
Břeclavska splňujícího funkce souborného stanoviska a návrhu ÚP VÚC Břeclavska.
Z důvodu neuznání Územní prognózy JMK a v souvislosti s tím i neuznání projednání
návrhu zadání ÚP VÚC okresu Břeclav se odpůrce vrátil „o krok zpět“ a v souladu
se zákonem projednal Územní prognózu Břeclavska, která byla jako dílčí územní
prognóza vyčleněna pro území okresu Břeclav z Územní prognózy JMK. Proces
byl nazván transformací (vyčlenění Územní prognózy Břeclavska v hranicích území
okresu Břeclav z Územní prognózy JMK).
42. Protože nebylo z výše uvedených dův odů dokončeno projednání zadání ÚP VÚC okresu
Břeclav, byla podaná stanoviska, připomínky a podněty k zadání pořizovatelem
vyhodnoceny a akceptovatelné připomínky obcí, podněty občanů, stanoviska dotčených
orgánů a podněty správců sítí byly následně zohledněny v Územní prognóze Břeclavska.
43. V dubnu 2005 bylo zahájeno veřejné projednání Územní prognózy Břeclavska.
Po projednání Územní prognózy Břeclavska bylo zahájeno projednání návrhu zadání
ÚP VÚC Břeclavska splňujícího funkce souborného stanoviska a následně schválen
ÚP VÚC Břeclavska.
44. Pokud jde o změnu názvu dokumentace, byl tento vyvolán záměrem obcí spadajících
do působnosti obce s rozšířenou působností Pohořelice přejít pod statistickou jednotku
Brno – venkov. Protože však zejména problematika rychlos tní silnice R52 je společným
územním problémem obcí Mikulov a Pohořelice, bylo ponecháno původní územní
vymezení, název byl ale změněn z okresu Břeclav na Břeclavsko, neboť označení „okres
Břeclav“ by mohlo být zavádějící s ohledem na uvedený přechod obcí spadajících
do působnosti Pohořelic pod jinou statistickou jednotku. Stále se však jedná o totéž
územní vymezení předmětného územního plánu, o jehož pořízení bylo rozhodnuto
usnesením zastupitelstva dne 23. 9. 2004.
45. Odpůrce proto nesouhlasí s tvrzením navrhovatelů, podle kterého nebylo o pořízení
ÚP VÚC Břeclavska rozhodnuto v souladu s §17 odst. 2 stavebního zákona. Pro úplnost
odpůrce poukázal na usnesení zastupitelstva JMK ze dne 15. 12. 2005, č. 455/05/Z 7,
kterým zastupitelstvo vzalo na vědomí způsob pořizování Územního plánu velkého
územního celku Břeclavska dle důvodové zprávy, souhlasilo se změnou názvu ÚP VÚC
okresu Břeclav na ÚP VÚC Břeclavska, upustilo v souladu s §21 odst. 6 stavebního
zákona na návrh Odboru územního plánování a stavebního řádu Krajského úřadu JMK
od zpracování konceptu Územního plánu velkého územního celku Břeclavska, protože
řešení bylo prověřeno Územní prognózou Břeclavska a schválilo v souladu s §20 odst. 7
a §21 odst. 5 a 6 stavebního zákona Návrh Zadání Územního plánu velkého územního
celku Břeclavska splňující funkce souborného stanoviska včetně návrhu Rozhodnutí
o námitkách podaných v rámci projednávání Územní prognózy Břeclavska. Tento postup
byl zcela v souladu se zákonem, o čemž svědčí rovněž stanovisko MMR ze dne
22. 11. 2005, č. j. 38756/05-63/2811.
46. K výtce navrhovatelů, podle níž nebyla územně plánovací dokumentace posouzena podle
zákona č. 100/2001 Sb., resp. směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES ,
odpůrce uvedl:
47. Z §12 vyhlášky č. 135/2001 Sb. vyplývá, že pouze koncept řešení (v daném případě
územní prognózu) je možné zpracovat ve variantách nebo alternativách. Územní
prognóza Břeclavska tyto varianty obsahovala, vzhledem k postupu podle §21 odst. 6
stavebního zákona byla řádně projednána. Součástí muselo být i řádné projednání
posouzení vlivů na životní prostředí.
48. Proces posuzování vlivů na životní prostředí se řídí příslušnými ustanoveními stavebního
zákona. Vzhledem k tomu, že v daném případě bylo upuštěno od zpracování konceptu
řešení, je odpůrce toho názoru, že §10i zákona č. 100/2001 Sb. nebyl na jeho postup
aplikovatelný.
49. Při vědomí možnosti různého výkladu právních předpisů a s ohledem na zabezpečení
zákonnosti procesu pořizování ÚP VÚC Břeclavska dohodl odpůrce na několika ústních
jednáních jednotlivé kroky procesu pořizování s MŽP a MMR. Pro Územní prognózu
Břeclavska byla učiněna se zástupci MŽP písemná dohoda, podle níž posouzení vlivů
Územní prognózy JMK na životní prostředí dle zákona č. 244/1992 Sb. je využitelné
pro proces posouzení vlivů Územní prognózy Břeclavska na životní prostředí,
které vznikne vyčleněním pro řešené území s tím, že budou zpracovány připomínky MŽP
a odboru životního prostředí krajského úřadu a že toto posouzení bude projednáno
podle zákona č. 244/1992 Sb.
50. MŽP odpůrci sdělilo, že jeho nároky na obsah a kvalitu vyhodnocení jsou totožné
v procesech prováděných podle zákona č. 244/1992 Sb. i zákona č. 100/2001 Sb.
K otázce aplikace zákona č. 244/1992 Sb. na zpracování vyhodnocení vlivů Územní
prognózy Břeclavska na životní prostředí uvedlo, že příslušné odbory MŽP považují
tento postup za přípustný. O zpracování Územní prognózy JMK bylo rozhodnuto
v březnu 2003, tj. v době platnosti zákona č. 244/1992 Sb. V roce 2004 pak byly
posouzeny tři variantní modely rozvoje Územní prognózy JMK, z nichž zastupitelstvo
JMK vybralo jeden, který byl dopracován do parametru konceptu územního plánu.
Tento model pak byl znovu podrobněji hodnocen z hlediska vlivů na životní prostředí.
Posouzení vlivů Územní prognózy JMK na životní prostředí bylo odevzdáno dne
30. 6. 2004.
51. Posouzení vlivů Územní prognózy Břeclavska na životní prostředí je podle odpůrce
dalším dokumentem vypracovaným v procesu posuzování vlivů Územní prognózy JMK
na životní prostředí. Zpracovávat nové posouzení vlivů Územní prognózy Břeclavska
na životní prostředí a zahajovat tedy na základě Návrhu zadání ÚP VÚC Břeclavska
zjišťovací řízení dle zákona č. 100/2001 Sb. nepovažovalo MŽP za hospodárné a účelné.
52. Vzhledem k tomu, že Územní prognóza Břeclavska vychází z Územní pr ognózy JMK,
u níž byl první formální přípravný akt učiněn před datem 21. 7. 2004, nevznikla
podle MŽP ani povinnost podrobit plány a programy přeshraničnímu posuzování,
jak je uvedeno v čl. 13 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES.
53. Konečně odpůrce nesouhlasí s názorem navrhovatelů, podle kterého mělo být (vzhledem
k postupu podle §21 odst. 6 stavebního zákona) vyhodnocení vlivů na životní prostředí
zpracováno k návrhu ÚP VÚC Břeclavska. Takto podle odpůrce postupovat nelze,
neboť návrh územního plánu již musí být vždy invariantní.
54. Pokud jde o výtky navrhovatelů týkající se nedodržení zákonné procedury ve vztahu
k soustavě evropsky chráněných území Natura 2000, poukázal odpůrce na platné znění
namítaných ustanovení zákona č. 114/1992 Sb., a to včetně poznámek pod čarou.
Poznámka 19d) u §45h odst. 1 a §45i odst. 2 zákona č. 114/1992 totiž odkazuje
na zákon č. 244/1992 Sb.
55. Vzhledem ke zvolenému postupu podle §21 odst. 6 stavebního zákona je pak podle
odpůrce nesmyslné provádět zjišťovací řízení, zda lze vyloučit významný vliv koncepce
na lokality Natura 2000 ve smyslu §45i zákona č. 114/1992 Sb. až ve fázi projednání
návrhu zadání, neboť již bylo provedeno ve vztahu k Územní prognóze Břeclavska.
K návrhu ÚP VÚC Břeclavska pak vydalo MŽP souhlasné stanovisko (ze dne 5. 5. 2006,
č. j. 35885/ENV/06), ve kterém se rovněž zabývá otázkou vlivu ÚP VÚC Břeclavska
na území evropsky významných lokalit a ptačích oblastí. Stanovisko bylo s MŽP
dohodnuto ve smyslu §22 odst. 2 stavebního zákona.
56. Co se týká variantního posouzení, byly v případě rychlostní silnice R52 v rámci
projednání Územní prognózy Břeclavska posuzovány varianta 1x (včetně varianty 1
jako její subvarianty) a varianta 2. Ve vyhodnocení vlivů Územní prognózy Břeclavska
na lokality Natura 2000 mohou být posuzovány pouze ty záměry, které jsou součástí
jejího řešení.
57. Odpůrce rovněž nesouhlasí s názorem navrhovatelů, že Územní prognóza Břeclavska
nebyla zpracována oprávněnou osobou. Podle §17 písm. a) a §18 písm. c) zákona
č. 360/1992 Sb. může územně plánovací podklady zpracovávat jak autorizovaný
architekt, tak autorizovaný inženýr. Stavební zákon pak mezi vybrané činnosti ve výstavbě
nezahrnuje zpracování územně plánovacích podkladů. Společnost URABNISMUS,
ARCHITEKTURA, DESIGN – STUDIO, spol. s r. o., která Územní prognózu
Břeclavska zpracovala, je nicméně právnickou osobou, která je způsobilá zpracovávat
územně plánovací dokumentaci, a tudíž i územně plánovací podklad. Podle §6
Profesního a etického řádu České komory architektů pak razítko slouží výhradně
k označování územně plánovací dokumentace a nelze jej používat k jiným účelům.
Zneužití razítka může být důvodem pro zahájení disciplinárního řízení.
58. Podle stanoviska MMR je územní prognóza vždy územně plánovacím podkladem,
není právně závazná a nenahrazuje koncept řešení, pouze umožňuje upustit od jeho
zpracování. Stanovisko České komory architektů, na které odkazují navrhovatelé,
proto podle MMR vykazuje závažné nedostatky, neboť ztotožňuje územní prognózu
s konceptem řešení, což je v rozporu se zněním §21 odst. 6 stavebního zákona.
59. K námitce zmatečnosti a nezákonnosti usnesení zastupitelstva o schválení územního
plánu VÚC Břeclavska se odpůrce vyjádřil
takto:
60. Pořizovatel podle odpůrce předložil zastupitelstvu text návrhu ÚP VÚC Břeclavska,
do kterého ještě nebyly zapracovány veškeré úpravy požadované ze strany MMR
jako nadřízeného orgánu s tím, že tyto úpravy, s nimiž bylo zastupitelstvo seznámeno
(a odstranění jejichž nedostatků bylo ze strany MMR před samotným schválením
ÚP VÚC Břeclavska potvrzeno – viz. dopis MMR ze dne 19. 10. 2006, č. j. 38484/06 –
84/709), budou do textu předmětného návrhu dopracovány po jeho schválení, neboť
pořizovatel nemohl předjímat vůli zastupitelstva, zda takto upravený návrh schválí
či nikoli. Zastupitelstvo s tímto postupem předložení ÚP VÚC Břeclavska souhlasilo
a následně přijalo usnesení, kterým byl v této podobě Návrh ÚP VÚC Břeclavska
schválen a jímž bylo rovněž rozhodnuto o námitkách a nesouhlasech s vyřízením
námitek. Tento postup je podle odpůrce jak v mezích stavebního zákona a jeho prováděcí
vyhlášky [§8 odst. 1 písm. n)], tak zákona o krajích.
61. Co se týká přílohy CO, tato je součástí Krizového plánu Jihomoravského kraje,
který je jako celek včetně příloh chráněn ve smyslu ustanovení zákona č. 240/2000 Sb.,
o krizovém řízení a změně některých zákonů, jako zvláštní skutečnosti. Samostatná
příloha CO tak nebyla vystavena k veřejnému pro jednání, byla však projednána
s Hasičským záchranným sborem (HZS), který je v daném případě dotčeným orgánem
státní správy. Stanovisko HZS pak bylo součástí přílohy Zprávy o projednání návrhu ÚP
VÚC Břeclavska. Po osobním jednání se zástupci MMR byla příloha CO rovněž vyžádána
tímto ministerstvem a jemu dne 4. 10. 2006 poskytnuta.
III.
Replika navrhovatelů
62. Přípisem ze dne 16. 2. 2009 podali navrhovatelé k vyjádření odpůrce následující repliku:
63. Navrhovatelé jsou přesvědčeni, že odpůrcem uváděné skutečnosti a tvrzení nevyvracejí
obecné hodnocení postupu pořizování ÚP VÚC Břeclavska jako chaotického,
zmatečného a nezákonného. Navrhovatelé proto setrvávají na popisu skutkového stavu
podle svého návrhu.
64. K údajnému „vyčlenění“ či „transformaci“ Územní prognózy Břeclavska, resp. posouzení
jejích vlivů na životní prostředí z Územní prognózy JMK navrhovatelé uvedli, že žá dný
relevantní právní předpis platný v rozhodné době tyto termíny neznal a jim odpovídající
postup neumožňoval. S odkazem na ústavní princip vázanosti výkonu veškeré veřejné
moci zákonem tedy podle nich nemohlo jít o postupy zákonné, tím méně
pak „napravující“ nezákonnosti popsané v návrhu.
65. Co se týká otázky neposouzení územně plánovací dokumentace VÚC Břeclavska
podle zákona č. 100/2001 Sb. , argumentace odpůrce podle navrhovatelů svědčí
především o nevhodnosti postupu podle §21 odst. 6 stavebního zákona případech,
na které se vztahovaly požadavky §10i zákona č. 100/2001 Sb. I kdyby pak byl správný
názor odpůrce, že za dané situace bylo nezbytné posoudit z hlediska vlivů na životní
prostředí již územní prognózu, mělo toto posouzení proběhnout nepochybně v režimu
zákona č. 100/2001 Sb., a nikoli zákona č. 244/1992 Sb.
66. Obsah dohody odpůrce s MŽP o „využitelnosti“ posouzení vlivů Územní prognózy JMK
pro proces posouzení vlivů Územní prognózy Břeclavska, resp. o „vyčlenění řešeného
území“ je pak podle navrhovatelů zjevně protiprávní, a to již z toho důvodu, že žádný
zákon uzavření podobné dohody neumožňoval. Tím spíše nemohla být v souladu se
zákonem dohoda o postupu podle zrušeného právního předpisu.
67. Za zcela nepřijatelný pak navrhovatelé označili tvrzení o dpůrce, podle kterého vzhledem
k upuštění od zpracování konceptu řešení není na daný postup aplikovatelný §10i zákona
č. 100/2001 Sb. Bez ohledu na nejasnosti vyplývající z postupu podle §21 odst. 6
stavebního zákona je podle navrhovatelů zcela zřejmé, ž e §10i zákona č. 100/2001 Sb.
se na předmětnou územně plánovací dokumentaci vztahoval a odpůrce i MŽP byli
povinni podle něj postupovat.
68. Pokud jde o neposouzení vlivů územně plánovací dokumentace VÚC Břeclavska
na území Natura 2000 zákonem stanoveným postupem, odmítli navrhovatelé odkaz
odpůrce na poznámky pod čarou k §45h a §45i zákona č. 114/1992 Sb. Jednak
jsou poznámky pod čarou nenormativní povahy, jednak nezákonný byl samotný postup
podle zákona č. 244/1992 Sb. (viz výše). Navrhovatelé jsou i nadá le přesvědčeni
o nekompatibilitě postupu podle §21 odst. 6 stavebního zákona s požadavky §45h
a §45i zákona č. 114/1992 Sb.
69. Posouzení subvariant možného vedení rychlostní silnice R52 pak nemůže být podle
navrhovatelů argumentem proti podstatě jimi vzne sené námitky, totiž neprovedení
variantního posouzení alternativ možných koridorů spojení Brna a Vídně.
70. Za nesprávné považují navrhovatelé rovněž vyjádření odpůrce k námitce nezpracování
dokumentace oprávněnou osobou, tj. autorizovaným architektem. Navrhovatelé
nesouhlasí s názorem odpůrce, že na územní prognózu nejsou stavebním zákonem
kladeny takřka žádné požadavky. Uvedené podle nich neplatí v případě, kdy odpůrce
postupoval podle §21 odst. 6 stavebního zákona. Snaží-li se pak odpůrce bagatelizovat
stanovisko České komory architektů, poukázali navrhovatelé na to, že podle §23 odst. 6
zákona č. 360/1992 Sb. je této komoře svěřen výkon veřejné správy mimo jiné
v souvislosti s ochranou veřejných zájmů v oblasti výstavby, architektury a územního
plánování.
71. Požadavek autorizace pro projektanta, který vypracovává územní prognózu, pokud
tato bude transformována na koncept řešení územně plánovací dokumentace, navíc
požaduje metodický list samotného odboru územního plánování a stavebního řádu
krajského úřadu odpůrce ze dne 11. 4. 2005 pod bodem 2.1.1. (dostupný na www.kr -
jihomoravsky.cz).
72. Co se týká tvrzené zmatečnosti a nezákonnosti usnesení o schválení napadeného
územního plánu, trvají navrhovatelé i nadále na svém stanovisku, že postup, jenž odpůrce
zvolil, je v rozporu s požadavky §26 odst. 1 stavebního zákona a §35 odst. 2 písm. e)
zákona o krajích. Pochybnost o tom, zda, resp. v jaké konkrétní podobě byl návrh
schválen, nebyla podle jejich názoru rozptýlena.
73. Zákon podle navrhovatelů nedává jednoznačnou odpověď na otázku, jakého rozsahu
mohou případné úpravy podle §8 odst. 1 písm. n) vyhlášky č. 135/2001 Sb. být.
S ohledem na práva dotčených orgánů a veřejnosti však podle jejich názoru může jít spíše
o drobné a technické, nikoli podstatné změny návrhu. Bez ohledu na charakter změn
je však podle navrhovatelů zřejmé, že jakékoli případné změny v návrhu územně
plánovací dokumentace provedené zastupitelstvem by se musely vztahovat k čistopisu
návrhu a z usnesení zastupitelstva by muselo být naprosto jasné, v jakých částech a jakým
způsobem má být tento návrh případně změněn. O takovou situaci však podle
navrhovatelů v žádném případě nešlo.
74. Zastupitelstvo schválilo návrh, který byl ve stavu zcela zjevně nedokončeném, tj. vyslovilo
souhlas s tím, aby již údajně schválený návrh byl do konečné podoby upraven ex post,
po formálně konečném rozhodnutí příslušného orgánu o jeho schválení. Takový postup
nemůže být podle navrhovatelů ospravedlněn jakkoli široce vykládaným oprávněním
zastupitelstva činit v textu předloženého návrhu úpravy či změny. Podle názoru
navrhovatelů musí být naopak v okamžiku přijetí usnesení o schválení návrhu územního
plánu zcela jasné a jednoznačné, co bylo schváleno. V této souvislosti odkázali
na rozsudek zdejšího soudu ze dne 30. 10. 2008, č. j. 9 Ao 2/2008-62, podle kterého
je požadavek na srozumitelnost a transparentnost schvalovaných a vydávaných změn
zcela samozřejmým a zásadním předpokladem pro dodržení zákonem stanoveného
postupu.
75. Problematika civilní ochrany pak byla podle navrhovatelů s ohledem na znění písm. k)
části 1.B. Přílohy č. 2 vyhlášky č. 135/2001 Sb. povinnou a nedílnou součástí návrhu
územního plánu (forma byla v kompetenci pořizovatele). Proto také MMR jako nadřízený
orgán požadoval ve svém stanovisku ze dne 20. 9. 2006 j ejí doplnění. Za těchto okolností
je podle navrhovatelů zcela nepřijatelné, že předmětná příloha nejen že nebyla projednána
s dotčenými orgány státní správy (s výjimkou neprokázaného předání k posouzení
Hasičskému záchrannému sboru) a s veřejností, ale neb yla ani k dispozici členům
zastupitelstva, kteří tak měli schválit – jako nedílnou součást návrhu územního plánu
definovanou v jeho zadání – přílohu, kterou nikdy neviděli. Argumentaci údajnou
ochranou této přílohy ve smyslu zákona č. 240/2000 Sb. proto považují navrhovatelé
s ohledem na veřejnou povahu územně plánovací dokumentace za absurdní.
IV.
Relevantní právní úprava
76. Podle §101a odst. 1 s. ř. s. je návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí
oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy,
vydaným správním orgánem, zkrácen.
77. Podle §101a odst. 3 s. ř. s. může návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho
částí, vydaného krajem, podat též obec.
78. Podle §3 odst. 2 písm. c) stavebního zákona tvoří územně plánovací podklady územní
prognóza, která slouží k prověření možností dlouhodobého rozvoje území na základě
rozboru územně technických podmínek, stavu životního prostředí území, demografických
a sociologických podkladů a ekonomických předpokladů rozvoje území.
79. Podle §20 odst. 1 stavebního zákona navrhne orgán územního plánování, který pořizuje
územně plánovací dokumentaci, („pořizovatel“) její hlavní cíle a požadavky pro její
vypracování v zadání na základě přípravných prací, vyhodnocení dokumentů
zpracovaných pro dané území a průzkumů a rozborů území.
80. Podle §21 odst. 1 stavebního zákona zajistí pořizovatel na základě schváleného zadání
územně plánovací dokumentace zpracování konceptu řešení územně plánovací
dokumentace.
81. Podle §21 odst. 2 stavebního zákona se koncept řešení projednává na veřejném jednání.
Jeho součástí je odborný výklad, který zajistí pořizovatel. Místo a dobu konání veřejného
jednání pořizovatel oznámí veřejnou vyhláškou nejméně 30 dnů předem a zajistí, aby byl
v této lhůtě koncept řešení vystaven k veřejnému nahlédnutí. Dotčené orgány státní
správy a nadřízený orgán územního plánování vyrozumí pořizovatel o veřejném jednání
ve stejné lhůtě jednotlivě a vyzve je, aby sdělily svá stanoviska nejpozději do 30 dnů
ode dne veřejného jednání. Ve stejné lhůtě může každý uplatnit své připomínky.
Ke stanoviskům a připomínkám podaným po této lhůtě se nepřihlíží.
82. Podle §21 odst. 3 stavebního zákona zašle pořizovatel oznámení o veřejném jednání
při projednávání konceptu řešení územního plánu velkého územního celku každému
dotčenému orgánu územního plánování, který může podat své námitky do 30 dnů
ode dne veřejného jednání.
83. Podle §21 odst. 4 stavebního zákona mohou vlastníci pozemků a staveb, jejichž práva
jsou dotčena konceptem řešení regulačního plánu, územního plánu obce a veřejně
prospěšnými stavbami, které jsou vymezeny v konceptu řešení územního plánu velkého
územního celku, podat své námitky do 30 dnů od veřejného jednání. K námitkám
podaným po uvedených lhůtách se nepřihlíží.
84. Podle §21 odst. 5 stavebního zákona zpracuje pořizovatel na základě výsledků projednání
konceptu řešení souborné stanovisko s pokyny pro dokončení návrhu územně plánovací
dokumentace. Souborné stanovisko dohodne s dotčenými orgány státní správy,
které uplatnily stanoviska ve stanovené lhůtě. Pořizovatel je předloží spolu s vyjádřením
nadřízeného orgánu územního plánování ke schválení (§26). Součástí souborného
stanoviska je návrh rozhodnutí o podaných námitkách. Obcím a vlastníkům, kteří podali
včas námitky, sdělí pořizovatel do 30 dnů od schválení souborného stanoviska, že bylo
námitkám vyhověno, nebo důvody, pro které námitkám vyhověno nebylo.
85. Podle §21 odst. 6 stavebního zákona může být od zpracování konceptu řešení územního
plánu obce a regulačního plánu na návrh pořizovatele při schválení zadání upuštěno,
jestliže bylo řešení prověřeno urbanistickou studií projednanou podle odstavců 2 a 4.
Od zpracování konceptu řešení územního plánu velkého územního celku může být na návrh pořizovatele
při schválení zadání upuštěno, jestliže řešení bylo prověřeno územní prognózou projednanou
podle odstavců 2, 3 a 4. Zadání musí splňovat v těchto případech funkce souborného stanoviska
podle odstavce 5.
86. Podle §22 odst. 1 stavebního zákona musí být návrh územně plánovací dokumentace
vystaven u pořizovatele, popřípadě na dalších určených místech po dobu 30 dnů
k veřejnému nahlédnutí, což oznámí pořizovatel veřejnou vyhláškou. Ve lhůtě do 15 dnů
od posledního dne vystavení návrhu může každý uplatnit své připomínky.
87. Podle §23 odst. 1 stavebního zákona předloží pořizovatel schvalujícímu orgánu zprávu
o projednání územně plánovací dokumentace spolu s vyhodnocením všech stanovisek
a připomínek a s návrhem na rozhodnutí o námitkách a o nesouhlasech s vyřízením
námitek.
88. Podle §25 odst. 1 stavebního zákona posuzuje návrh územně plánovací dokumentace
před schválením nadřízený orgán územního plánování s ohledem na uplatnění
zájmů přesahujících území kraje nebo obce, koordinaci využívání navazujících území
a z hlediska souladu obsahu návrhu a postupu při jeho projednání s tímto zákonem
a s ostatními právními předpisy.
89. Podle §26 odst. 1 stavebního zákona schvaluje územní plány velkých územních celků
pro svá území kraj.
90. Podle §10i odst. 1 zákona č. 100/2001 Sb . se při posuzování vlivů územně plánovací
dokumentace na životní prostředí postupuje podle stavebního zákona a v rozsahu
stanoveném tímto ustanovením; předkladatelem je pořizovatel územně plánovací
dokumentace.
91. Podle §10i odst. 2 zákona č. 100/2001 Sb. provede příslušný úřad zjišťovací řízení
na základě návrhu zadání územně plánovací dokumentace a podle kritérií uvedených
v příloze č. 8 k tomuto zákonu.
92. Podle §10i odst. 3 zákona č. 100/2001 Sb. ukončí příslušný úřad zjišťovací řízení
písemným závěrem, který je součástí stanoviska dotčeného orgánu státní správy k návrhu
zadání územně plánovací dokumentace.
93. Podle §10i odst. 4 zákona č. 100/2001 Sb. pokud příslušný úřad v závěru zjišťovacího
řízení stanoví nutnost posuzování vlivů na životní prostředí, upřesní současně obsah a rozsah
vyhodnocení vlivů na životní prostředí, včetně požadavků na zpracování možných variant konceptu řešení
územně plánovací dokumentace.
94. Podle §10i odst. 5 zákona č. 100/2001 Sb. pokud závěr zjišťovacího řízení stanoví
nutnost posuzování vlivů na životní prostředí, je nedílnou součástí konceptu řešení územně
plánovací dokumentace vyhodnocení vlivů na životní prostředí zpracované osobou k tomu
oprávněnou podle §19.
95. Podle §10i odst. 6 zákona č. 100/2001 Sb. je zpracovatel vyhodnocení vlivů na životní
prostředí povinen zpracovat toto vyhodnocení úplně, objektivně, v souladu se závěrem
zjišťovacího řízení a přiměřeně v rozsahu přílohy č. 9 k tomuto zákonu.
96. Podle §10i odst. 9 zákona č. 100/2001 Sb. vydá příslušný úřad na základě veřejného
projednání konceptu řešení územně plánovací dokumentace, vyjádření k němu podaných
a na základě návrhu souborného stanoviska stanovisko k vyhodnocení vlivů na životní
prostředí.
97. Podle §10i odst. 10 zákona č. 100/2001 Sb. pokud návrh územně plán ovací
dokumentace obsahuje variantu vyhodnocenou z hlediska vlivů na životní prostředí
již v jejím konceptu řešení, návrh se znovu nevyhodnocuje.
98. Podle §10i odst. 11 zákona č. 100/2001 Sb. je schvalující orgán povinen ve svém
usnesení o schválení územně plánovací dokumentace zdůvodnit, jak zohlednil podmínky
vyplývající ze stanoviska k vyhodnocení vlivů na životní prostředí. Toto usnesení
je povinen zveřejnit.
99. Podle §45h odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb. podléhá jakákoliv koncepce nebo záměr,
který může samostatně nebo ve spojení s jinými významně ovlivnit území evropsky
významné lokality nebo ptačí oblasti, hodnocení jeho důsledků na toto území a stav
jeho ochrany z uvedených hledisek.
100. Podle §45h odst. 2 se při hodnocení důsledků koncepcí a záměrů podle odstavce 1
postupuje podle zvláštních právních předpisů o posuzování vlivů na životní prostředí,
pokud §45i nestanoví jiný postup.
101. Podle §45i odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb. je ten, kdo zamýšlí pořídit koncepci nebo
uskutečnit záměr uvedený v §45h odst. 1 („předkladatel“), povinen jejich návrh předložit
orgánu ochrany přírody ke stanovisku, zda může mít samostatně nebo ve spojení s jinými
významný vliv na území evropsky významnou lokalitu nebo ptačí oblast. Územně plánovací
dokumentace se předkládá v etapě zadání. Orgán ochrany přírody vydá stanovisko do 15 dnů
ode dne doručení žádosti; to neplatí pro stanovisko k návrhu zadání územně plánovací
dokumentace, kde se postupuje podle zvláštních právních předpisů. Tímto stanoviskem
není dotčeno zjišťovací řízení podle zvláštního právního předpisu.
102. Podle §45i odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb. jestliže orgán ochrany přírody svým
stanoviskem podle odstavce 1 významný vliv podle §45h odst. 1 nevyloučí, musí
být daná koncepce nebo záměr předmětem posouzení podle tohoto ustanovení
a zvláštních právních předpisů. Nelze-li vyloučit negativní vliv koncepce nebo záměru
na takové území, musí předkladatel zpracovat varianty řešení, jejichž cílem je negativní
vliv na území vyloučit nebo v případě, že vyloučení není možné, alespoň zmírnit. Územně
plánovací dokumentace se posuzuje ve stádiu konceptu řešení.
103. Podle §45i odst. 9 zákona č. 114/1992 Sb. pokud hodnocení podle odstavce 2 prokáže
negativní vliv na území Natura 2000 a neexistuje variantní řešení s menším negativním
vlivem nebo bez něj, lze navrženou koncepci nebo záměr schválit, případně řešení
v rámci územně plánovací dokumentace přijmout jen z naléhavých důvodů převažujícího
veřejného zájmu a za současného uložení kompenzačních opatření nezbytných
pro zajištění ochrany a celistvosti území Natura 2000 postupem podle odstavce 11.
104. Podle §45i odst. 11 zákona č. 114/1992 Sb. stanoví kompenzační opatření ve smyslu
odstavce 9 rozhodnutím orgán ochrany přírody na základě dožádání orgánu příslušného
ke schválení koncepce nebo záměru. Uložení a zajištění kompenzačních opatření
je v tomto případě důvodem pro přerušení řízení vedeného příslušným orgánem veřejné
správy. V případě stanoviska ke konceptu řešení územně plánovací dokumentace orgán
ochrany přírody navrhne kompenzační opatření v rozsahu a podrobnosti odpovídající
příslušnému druhu územně plánovací dokumentace. O uložených kompenzačních
opatřeních nebo o kompenzačních opatřeních, která jsou součástí schválené územně
plánovací dokumentace, informuje příslušný orgán ochrany přírody neprodleně
Ministerstvo životního prostředí. Ministerstvo životního prostředí o uložených
a provedených kompenzačních opatřeních informuje Komisi.
V.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
V. a)
Aktivní legitimace k podání návrhu
105. Navrhovatelé a) a b) jsou aktivně legitimováni k podání návrhu ze zákona – srov. §101a
odst. 3 s. ř. s. výše.
106. U navrhovatelů c), d) a e) pak Nejvyšší správní soud vycházel zejména z usnesení
rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, www.nssoud.cz,
které se otázkou aktivní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy
nebo jeho části podrobně zabývalo (byť ve vazbě na stavební zákon z roku 2006).
Rozšířený senát zde vycházel ze znění §101a odst. 1 s. ř. s., podle něhož je návrh
na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl
na svých právech opatřením obecné povahy zkrácen. Podle rozšířeného senátu tedy musí
navrhovatel v první řadě „tvrdit, že existují určitá jemu náležející subjektivní práva,
která jsou opatřením obecné povahy dotčena“. V případě územních plánů pak musí především
„plausibilně tvrdit, že existuje vztah mezi jeho právní sférou a územím, jež je územním plánem
regulováno, a dále musí tvrdit, že dotčení je z povahy věci myslitelné právě danou formou právní regulace,
tj. územním plánem s jeho předmětem, obsahem a způsobem regulace“ . Rozšířený senát dále dovodil,
že navrhovatelem může být zásadně jen taková osoba, která má „přímý a nezprostředkovaný
vztah k nějaké části území, které je územním plánem regulováno“. Bude jím tedy vlastník
(spoluvlastník) pozemku nebo jiné nemovité věci (nebo jiných majetkových hodnot
majících povahu obdobnou nemovitým věcem – tedy bytů a nebytových prostor,
viz §118 odst. 2 občanského zákoníku) a oprávněný z věcného práva k takovýmto věcem
(majetkovým hodnotám).
107. Výjimečně je pak podle rozšířeného senátu představitelné, aby aktivní procesní legitimace
byla dána i tehdy, „tvrdí-li navrhovatel, který sám není vlastníkem nemovitosti ani nemá právo
k takové cizí věci na území regulovaném územním plánem, že jeho vlastnické právo nebo jiné absolutní
právo k nemovitosti nacházející se mimo území regulované územním plánem by bylo přímo dotčeno
určitou aktivitou, jejíž provozování na území regulovaném územním plánem tento plán (jeho změna)
připouští“. Typicky půjde podle rozšířeného senátu o vlastníka pozemku sousedícího
s územím regulovaným územní plánem, který by mohl být dotčen určitou aktivitou,
jejíž vlivy se významně projeví i na jeho pozemku (např. exhalacemi, hlukem, zápachem
apod.) nebo které povedou k významnému snížení hodnoty jeho majetku.
108. Z výše uvedeného vyplývá, že posuzování aktivní legitimace k podání návrhu se v případě
opatření obecné povahy rozpadá do dvou pomyslných stadií. Jednak je to ak tivní procesní
legitimace v pravém slova smyslu, vyplývající z tvrzení o tom, že byl navrhovatel zkrácen
na svém vlastnickém či jiném věcném právu k nemovitostem, jež se nacházejí v území
regulovaném opatřením obecné povahy; jednak je to posouzení, zda je vůbec myslitelné,
aby byla subjektivní práva navrhovatele právě napadeným opatřením obecné povahy
dotčena. Toto druhé stadium posuzování (svou povahou již na pomezí věcné legitimace)
je významné jednak z hlediska možného uplatnění §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.,
tj. odmítnutí návrhu v případě, že by byl podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou,
jednak pro vymezení předmětu řízení, tzn. pro určení, kterými z podaných námitek
se bude Nejvyšší správní soud následně věcně zabývat, a kterými nikoli.
109. Z dřívější judikatury Nejvyššího správního soudu pak vyplývá, že osobou zjevně
neoprávněnou k podání návrhu ve smyslu §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. je osoba
s nedostatkem procesní legitimace a jen ve zcela zjevných případech s nedostatkem
legitimace věcné, který musí být zjistitelný bez pochyb okamžitě, zpravidla již z návrhu
samotného. O takový případ půjde například tehdy, jestliže žalobce (navrhovatel) tvrdí
porušení práva, jehož již pojmově vůbec nemůže být nositelem (rozsudek Vrchního
soudu v Praze ze dne 30. 6. 1995, sp. zn. 6 A 56/94) nebo tehdy, pokud napadeným
rozhodnutím vůbec nebylo rozhodováno o jeho právech či povinnostech, jejichž zkrácení
tvrdí (usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 20. 10. 1994, č. j 6 A 255/93 – 18).
110. Veden výše podanými úvahami dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že z navrhovatelů
c), d) a e) je osobou zjevně neoprávněnou k podání návrhu navrhovatel e), navrhovatelé
c) a d) jsou pak aktivně legitimováni, a to spolu s navrhovateli a) a b), dotčení na svých
právech pak mohou být v souhrnu vytyčením koridoru rychlostní silnice R52 a zásahem
do území soustavy Natura 2000.
111. Navrhovatel e) je vlastníkem pozemků v katastrálním území Troubsko. Tzv. jihozápadní
tangenta sice navazuje na plánované silnice R52 a R43, leží však mimo hranice úze mí
regulovaného napadeným opatřením obecné povahy, a nebyla tudíž předmětem
jeho úpravy. Troubsko pak leží cca 30 km od hranic řešeného území a vliv takřka jakékoli
aktivity realizované na tomto území (v úvahu reálně připadá pouze R52),
natož bezprostřední, lze proto podle názoru Nejvyššího správního soudu jednoznačně
vyloučit. Nejvyšší správní soud proto ve vztahu k navrhovateli e) považuje návrh
za podaný osobou zjevně k tomu neoprávněnou ve smyslu §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
112. Navrhovatelé c) a d) jsou vlastníky nemovitostí v území řešeném napadeným územním
plánem, přičemž tvrdí, že jsou tímto opatřením obecné povahy přímo zkráceni
na svých právech. Aktivní procesní legitimace je tudíž v jejich případě dána.
113. Pokud jde o otázku reálnosti dotčení na prá vech navrhovatelů c) a d), dospěl Nejvyšší
správní soud k následujícím závěrům:
114. Navrhovatel c) je vlastníkem pozemků, které se nacházejí v bezprostředním sousedství
současné trasy silnice I/52 a v případě realizace záměru rychlostní silnice R52 by její čá st
byla umístěna na těchto jeho pozemcích. Námitky navrhovatele c) tedy budou podléhat
přezkumu Nejvyšším správním soudem v tomto rozsahu.
115. U navrhovatele d) sice není podle názoru Nejvyššíh o správního soudu situace
zcela jednoznačná, neboť nemovitosti v jeho vlastnictví neleží přímo na trase koridoru
plánované rychlostní silnice R52 ani s tímto koridorem bezprostředně nesousedí.
Vzhledem k tomu, že námitky navrhovatele d) jsou v plném rozsahu „konzumovány“
námitkami navrhovatele a), Nejvyšší správní soud se dále touto otázkou nezabýval
a pro účely probíhajícího řízení vycházel z toho, že ani u navrhovatele d) není z povahy
věci vyloučeno, aby výstavbou rychlostní silnice R52 na svých právech dotčen byl.
116. Vzhledem k charakteru navrhovatelů a) a b) (obce) a k jejich geografické poloze,
jakož i k umístění pozemků ve vlastnictví navrhovatelů c) a d) dospěl Nejvyšší správní
soud k závěru, že napadený územní plán bude přezkoumávat z hlediska zákonnosti
vytyčení koridoru rychlostní silnice R52 a zásahu do území sou stavy Natura 2000,
neboť pouze tato část napadeného opatření obecné povahy může reálně zasáhnout
do jejich práv.
V. b)
Správní spis
117. Ze správního spisu zjistil Nejvyšší správní soud tyto pro posouzení věci rozhodné
skutečnosti:
118. Dne 30. 6. 2004 oznámil Krajský úřad Jihomoravského kraje veřejnou vyhláškou
„projednání Územní prognózy Jihomoravského kraje, která je zpracována v parametrech konceptu
územního plánu velkého územního celku“, přitom odkázal na §21 odst. 6 stavebního zákona.
K veřejnému projednání došlo v srpnu 2004.
119. Dne 16. 9. 2004 oznámil krajský úřad veřejnou vyhláškou zahájení projednání „Návrhu
zadání (splňujícího funkci souborného stanoviska) Územního plánu velkého územního celku okresu
Břeclav“.
120. Dne 23. 9. 2004 schválilo zastupitelstvo Jihomoravského kraje usnesení č. 1204/04/Z 27
nazvané „Strategie pořizování územně plánovací dokumentace Jihomoravského kraje“ , podle kterého
zastupitelstvo souhlasí s dokončením územního plánu velkého územního celku okresu
Znojmo, s pořízením ÚP VÚC okresu Břeclav a pořízením územního plánu Brněnské
regionální aglomerace, vymezené územím okresů Blansko, Vyškov (vyjma vojenského
újezdu Březina), Brno - venkov a Brno – město na základě projednané Územní
prognózy JMK.
121. Postup krajského úřadu prošetřilo následně na základě stížností Ministerstvo pro místní
rozvoj. MMR dospělo k závěru, že způsob vystavení textové zprávy k Územní prognóze
JMK nezaručoval seznámení veřejnosti s jejím řešením jednoznačně v celém rozsahu.
Přípisem ze dne 3. 12. 2004, č. j. 4532/2005-63/343, MMR vyzvalo odpůrce, aby proces
pořizování územní prognózy uvedl do souladu se stavebním zákonem.
122. Odpůrce v projednávání Územní prognózy JMK nepokračoval, rozhodl se projednat
Územní prognózu Břeclavska, která byla jako dílčí územní prognóza vyč leněna pro území
okresu Břeclav z Územní prognózy JMK. Proces byl nazván transformací.
123. Součástí správního spisu je záznam z pracovního jednání k Územní prognóze okresu
Břeclav konaného dne 14. 3. 2005 na Ministerstvu životního prostředí. Na jednání
bylo dohodnuto, že vyhodnocení SEA k Územní prognóze Jihomoravského kraje
je využitelné pro proces SEA k Územní prognóze okresu Břeclav. Tento postup byl
předem konzultován s legislativním odborem MŽP, z jehož přípisu ze dne 9. 12. 2004
vyplynulo, že se tento odbor domnívá, „že proces SEA vyhodnocený ve vztahu k Územní
prognóze Jihomoravského kraje by měl být v souladu s procesem SEA v případě ÚP VÚC Břeclavska
a tudíž použitelný“. Na jednání bylo dále dohodnuto, že konečné stanovisko k SEA vydá
MŽP až k návrhu ÚP dle §14 zákona č. 244/1992 Sb. po předložení vyhodnocení vlivů
na území evropsky významných lokalit a ptačích oblastí.
124. Dne 11. 4. 2005 oznámil krajský úřad veřejnou vyhláškou ve smyslu §21 odst. 6
stavebního zákona projednání „Územní prognózy Břeclavska, která je zpracována po obsahové
stránce v rozsahu konceptu územního plánu velkého územního celku“ s veřejným projednáním
dne 13. 6. 2005. Současně krajský úřad přípisem ze dne 11. 4. 2005, č. j. JMK 12926/2005
OÚPSŘ-Svo, oznámil „zahájení projednání Posouzení vlivů Územní prognózy Břeclavska na životní
prostředí“ podle zákona č. 244/1992 Sb. s veřejným projednáním dn e 13. 6. 2005.
Samostatně dne 13. 5. 2005 oznámil krajský úřad „zveřejnění a zahájení projednání Vyhodnocení
vlivů územní koncepce Břeclavska na soustavu NATURA 2000 – Ptačí oblasti a Evropsky významné
lokality“ podle zákona č. 114/1992 Sb. k územní prognóze Břeclavska s veřejným
projednáním dne 13. 7. 2005.
125. K územní prognóze podali navrhovatelé a), b), d), námitky podle §21 odst. 4 a 6
stavebního zákona.
126. Dne 1. 9. 2005 oznámil krajský úřad podle §20 odst. 2 a §21 odst. 6 stavebního zákona
projednání „Návrhu zadání územního plánu velkého územního celku Břeclavska splňujícího funkci
souborného stanoviska“ s veřejným jednáním ve dnech 19. – 22. 9. 2005 na Městských
úřadech v Pohořelicích, Mikulově, Břeclavi a Hustopečích.
127. Dne 15. 12. 2005 schválilo zastupitelstvo usnesení č. 455/05/Z 7, podle kterého
v souladu s §35 odst. 2 písm. d) zákona č. 129/2000 Sb., o krajích, a) bere na vědomí
způsob pořizování Územního plánu velkého územního celku Břeclavska dle důvodové
zprávy, b) souhlasí se změnou názvu ÚP VÚC okresu Břeclav na ÚP VÚC Břeclavska,
c) upouští v souladu s §21 odst. 6 stavebního zákona na návrh Odboru územního
plánování a stavebního řádu Krajského úřadu Jihomoravského kraje od zpracování
konceptu Územního plánu velkého územního celku Břeclavska, protože řešení
bylo prověřeno Územní prognózou Břeclavska, d) schvaluje v souladu s §20 odst. 7
a §21 odst. 5 a 6 stavebního zákona Návr h Zadání Územního plánu velkého územního
celku Břeclavska splňující funkce souborného stanoviska dle přílohy č. 22a zápisu včetně
návrhu Rozhodnutí o námitkách podaných v rámci projednávání Územní prognózy
Břeclavska.
128. Dne 13. 3. 2006 oznámil krajský úřad ve smyslu §22 odst. 1 stavebního zákona
projednání „Návrhu Územního plánu velkého územního celku Břeclavska“ . Navrhovatelé b), d),
e), uplatnili v souladu s §22 odst. 4 stavebního zákona k návrhu územního plánu námitky.
129. Dne 5. 5. 2006 vydalo Ministerstvo životního prostředí pod č. j. 35885/ENV/06
souhlasné stanovisko o hodnocení vlivů podle §14 zákona č. 244/1992 Sb. k návrhu
ÚP VÚC Břeclavska s těmito podmínkami: vyjmutí vodní cesty D-O-L (varianta „A“
i „B“) z návrhu; vyjmutí vysokorychlostní trati, ú seku Brno – Vídeň, Podivín – Bratislava;
u silnice I/40 v úseku Sedlec – Valtice bude severní hranice koridoru silnice respektovat
jižní hranici EVL Slanisko u Nesytu a u silnice II/414 je nutno eliminovat významné
negativní vlivy na území Natura 2000 realizací zmírňujících opatření, tj. posunem trasy
a vhodnými technickými opatřeními (jež byla navržena ve Vyhodnocení vlivů územní
prognózy Břeclavska na lokality soustavy Natura 2000). Zmírňující opatření musí být
v odpovídající podrobnosti navržena v ÚP VÚC. Pokud by nebyly uvedené podmínky
souhlasného stanoviska naplněny, nebylo by možné návrh ÚP VÚC Břeclavska
ve stávajícím znění schválit z důvodu rozporu s §45i zákona č. 114/1992 Sb.
130. Dne 9. 11. 2006 schválilo zastupitelstvo JMK usnesení č. 921/06/Z 14, kterým v souladu
s §35 odst. 2 písm. e) zákona č. 129/2000 Sb., o krajích, a) vzalo na vědomí Zprávu
o projednání návrhu Územního plánu velkého územního celku Břeclavska, která tvoří
přílohu č. 6a zápisu, b) rozhodlo o námitkách podaných v rámci projednání návrhu
Územního plánu velkého územního celku Břeclavska a o nesouhlasech s vyřízením
námitek podaných v rámci projednání Územní prognózy Břeclavska tak, jak je o každém
z nich jednotlivě uvedeno v návrhu rozhodnutí o námitkách podaných v rámci projednání
návrhu Územního plánu velkého územního celku Břeclavska a návrhu rozhodnutí
o nesouhlasech s vyřízením námitek podaných v rámci projednání Územní prognózy
Břeclavska, který tvoří přílohu A Zprávy o projednání návrhu Územního plánu velkého
územního celku. Zpráva o projednání návrhu Územního plánu velkého územního celku
Břeclavska je přílohou č. 6a zápisu, c) schválilo Územní plán velkého územního celku
Břeclavska podle předloženého návrhu Územního plánu velkého územního celku
Břeclavska, který bude upraven ve smyslu Zprávy o projednání návrhu Územního plánu
velkého územního celku Břeclavska, která tvoří přílohu č. 6a zápisu, a d) vymezilo
Závaznou část Územního plánu velkého územního celku Bře clavska, která tvoří přílohu
č. 6b zápisu.
131. Součástí správního spisu je pak mimo jiné také korespondence MŽP s Ekologickým
právním servisem, konkrétně přípis Ing. H., ředitelky odboru posuzování vlivů na životní
prostředí a IPPC, Mgr. P . Č. ze dne 9. 12. 2005, č. j. 10052/ENV/710/05, podle kterého
má oznamovatel možnost upustit od zpracování konceptu řešení podle 21 odst. 6
stavebního zákona. Krajský úřad JMK zpracoval Územní prognózu Břeclavska v rozsahu
konceptu a její součástí muselo být i řádně projednané posouzení vlivů na životní
prostředí. Proces posuzování vlivů na životní prostředí se řídí příslušnými ustanoveními
stavebního zákona. Vzhledem k tomu, že v daném případě bylo od zpracování konceptu
řešení upuštěno, není podle MŽP §10i zákona č. 100/2001 Sb. na daný postup
aplikovatelný.
132. MŽP nadto nepovažuje za hospodárné a účelné zpracovávat nové posouzení vlivů
na životní prostředí ÚP VÚC Břeclavska a tedy zahajovat na základě návrhu zadání
zjišťovací řízení dle zákona č. 100/2001 Sb., neboť dot čené území již bylo posouzeno
z hlediska vlivů na životní prostředí. O bsahová a věcná stránka posouzení je totožná
jak v procesech posouzení prováděného dle zákona č. 244/1992 Sb., tak i podle zákona
č. 100/2001 Sb.
133. K otázce aplikace zákona č. 244/1992 Sb. na zpracování vyhodnocení Územní prognózy
Břeclavska na životní prostředí MŽP uvedlo, že tento postup považuje za přípustný,
neboť územní prognóza Břeclavska je tvořena výsečí Územní prognózy JMK,
která zde slouží jako územně plánovací podklad. Součástí Územní prognózy JMK
je vyhodnocení vlivů na životní prostředí, jehož výseč je logicky součástí Územní
prognózy Břeclavska.
V. c)
Posouzení námitek
134. Nejvyšší správní soud podle své ustálené judikatury (srov. rozsudek ze dne 27. 9. 2005,
č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, publikovaný pod č. 740/2006 Sb. NSS) postupuje při zkoumání
důvodnosti návrhu v pěti krocích takzvaného algoritmu přezkumu opatření obecné
povahy. V prvém kroku soud zkoumá, zda napad ené opatření obecné povahy
bylo vydáno orgánem, který k tomu měl pravomoc. V druhém kroku se soud zabývá tím,
zda orgán, který opatření obecné povahy vydal, nepřekročil zákonem stanovené
meze své působnosti (věcné, osobní, prostorové a časové). V třetím kroku soud posuzuje
zákonnost postupu odpůrce při vydávání opatření obecné povahy. Ve čtvrtém kroku
se pak soud zaměřuje na otázky obsahového souladu napadeného opatření obecné
povahy se zákonem, tedy s hmotněprávními předpisy. Poslední krok přezkumu spočívá
nakonec ve zkoumání souladu opatření obecné povahy se zásadou proporcionality. Soud
při přezkumu postupuje od prvního kroku k dalším s tím, že pokud u některého z kroků
algoritmu shledá důvod pro zrušení napadeného opatření obecné povahy, aplikací
dalších kroků se již věcně nezabývá, ledaže by to povaha konkrétní věci vyžadovala.
135. Otázky související s pravomocí a působností odpůrce k vydání napadeného územního
plánu navrhovatelé nesporovali a ani Nejvyšší správní soud v tomto ohledu žádné
pochybnosti nemá. Proto přistoupil přímo k třetímu kroku algoritmu soudního přezkumu
opatření obecné povahy, tj. zkoumání toho, zda bylo opatření obecné povahy vydáno
zákonem stanoveným způsobem. K tomuto kroku se rovněž váže naprostá většina
v návrhu uplatněných námitek.
136. První navrhovateli uplatněná námitka spočívala v tvrzené neexistenci rozhodnutí
podle §17 odst. 2 stavebního zákona ve vztahu k územně plánovací dokumentaci
Břeclavska. Zde je na místě uvést, že charakter, podobu ani obsah rozhodnutí o pořízení
územně plánovací dokumentace stavební zákon nijak nedefinuje. Přesto je podle názoru
Nejvyššího správního soudu zřejmé, že půjde o takové rozhodnutí příslušného orgánu,
ze kterého bude možno seznat jeho záměr územně plánovací dokumentaci pro určité
území pořídit. Za takový dokument lze v souzené věci považovat usnesení zastupitelstva
JMK ze dne 23. 9. 2004, č. 1204/04/Z 27, nazvané „Strategie pořizování územně plánovací
dokumentace Jihomoravského kraje“, podle kterého zastupitelstvo mimo jiné „souhlasí
s pořízením ÚP VÚC okresu Břeclav“.
137. Nejvyšší správní soud přisvědčuje navrhovatelům v tom, že toto rozhodnutí mělo logicky
předcházet oznámení krajského úřadu o zahájení projednání Návrhu zadání ÚP VÚC
okresu Břeclav, neboť k této územně plánovací dokumentaci se v dané době „Strategie“
vztahovala. Předmětem posouzení je však v projednávané věci výstup procesu pořizování
Územního plánu VÚC Břeclavska a ve vztahu k němu je již chronologická návaznost
rozhodnutí o pořízení územně plánovací dokumentace a samotného procesu
jejího přijímání dána.
138. Není přitom podle názoru Nejvyššího správního soudu podstatné, zda se v rozhodnutí
o pořízení územně plánovací dokumentace uvádí „okres Břeclav“, či „Břeclavsko“, důležitý
je onen jasně seznatelný záměr pořídit územně plánovací dokumentaci pro určité
konkrétní území. Tento z výše citovaného usnesení zastupitelstva Jihomoravského kraje
seznatelný je, přičemž důvody změny v označení daného území odpůrce
ve svém vyjádření uspokojivě vysvětlil. První námitka navrhovatelů tedy není důvodná.
139. V další námitce směřující proti postupu pořizování napadeného územního plánu
navrhovatelé formulovali své výhrady proti procesu posouzení vlivů na životní prostředí.
Navrhovatelé spatřovali pochybení především v tom, že územně plánovací dokumentace
nebyla posouzena podle zákona č. 100/2001 Sb., resp. směrnice Evropského parlamentu
a Rady 2001/42/ES.
140. Argumentace odpůrce k tomuto bodu je – přes místy opodstatněné názory – poněkud
nekonzistentní. Na jednu stranu odpůrce tvrdí, že pořizování ÚP VÚC Jihomoravského
kraje a ÚP VÚC Břeclavska tvoří jediný navazující proces, z čehož pro oblast posuzování
vlivů dovozuje dostatečnost postupu pouze podle zákona č. 244/1992 Sb., na druhou
stranu konstruuje důvody, proč nebylo vhodné či dokonce možné postupovat
podle zákona č. 100/2001 Sb., přestože byl již v době pořizování ÚP VÚC Břeclavska
účinný, což nasvědčuje tomu, že postup podle §10i záko na č. 100/2001 Sb. minimálně
alespoň teoreticky zvažoval. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že argumentaci
odpůrce nelze dát ve výsledku za pravdu, vzhledem ke strukturovanosti problému
však považuje za nutné provést jeho rozbor postupným pojednáním o jednotlivých
právních otázkách klíčových pro posouzení věci. Za rozhodné považuje odpovědi
na následující otázky: 1) určení právního režimu posuzování vlivů na životní prostředí
při pořizování územně plánovací dokumentace; 2) využitelnost SEA provedené k Územní
prognóze Jihomoravského kraje v procesu pořizování ÚP VÚC Břeclavska a 3) vztah
§21 odst. 6 stavebního zákona a §10i zákona č. 100/2001 Sb.
Ad 1) Určení právního režimu posuzování vlivů na životní prostředí
141. Podle odpůrce navazuje proces pořizování ÚP VÚC Břeclavska plynule na proces
pořizování ÚP VÚC Jihomoravského kraje. Od původního záměru pořídit posléze
uvedený územní plán došlo v případě Břeclavska ke zm ěně pouze v tom ohledu,
že bylo větší území zúženo na území menší, jinak jde v zásadě stá le o tentýž „projekt“.
Byla-li proto provedena SEA k Územní prognóze Jihomoravského kraje, byla fakticky
provedena také k území, které bylo následně vyčleněno jak o Břeclavsko, a nebylo tudíž
na místě (hospodárné a účelné) provádět nové posuzování vlivů. Zá kon č. 244/1992 Sb.
přitom nestanovil, kdy v rámci pořizování územně plánovací dokumentace má být
posuzování vlivů provedeno, nic proto nebránilo jeho realizaci již ve stadiu územní
prognózy zpracovávané v rozsahu konceptu řešení.
142. Nejvyšší správní soud připouští, že tato argumentace má do jisté míry svou logiku.
Přesto je toho názoru, že výklad odpůrce, potažmo Ministerstva životního prostředí,
je přece jen příliš extenzivní. Zejména totiž vyvolává otázku, který okamžik je nutno
považovat za počátek procesu pořizování územně plánovací dokumentace
a jak tedy stanovit právní režim posuzování vlivů na životní prostředí.
143. Pokud by se Nejvyšší správní soud přiklonil k názoru odpůrce, vedlo by to k nanejvýš
neurčitému závěru, podle něhož by jakákoli územně plánov ací dokumentace
svým rozsahem menšího územního celku „vyčleněná“ z někdy v minulosti zamýšlené
územně plánovací dokumentace pro větší územní celek byla vždy pouhým pokračováním
kdysi zahájeného procesu a pokud jde o posuzování vlivů (bylo-li již jednou provedeno),
aplikovalo by se právo platné a účinné v době přijetí rozhodnutí o pořízení územně
plánovací dokumentace pro onen větší územní celek. Takovou myšlenku je podle názoru
Nejvyššího správního soudu třeba odmítnout, neboť by vnášela do oblasti výkonu
veřejné správy krajní nejistotu a navíc – jak bude rozebráno níže – svou podstatou
odporuje zásadě legality tak, jak je zakotvena v Ústavě ČR a Listině základních práv
a svobod.
144. Nejvyšší správní soud je naopak toho názoru, že každou územně plánovací dokumentaci
je nutno považovat za zcela autonomní dokument, což ostatně zřetelně vyplývá z úpravy
stavebního zákona, který předpokládá pro přijetí každé jednotlivé územně plánovací
dokumentace samostatnou proceduru od rozhodnutí o jejím pořízení až po schválení
jejího výsledného návrhu. První závěr vyvracející tezi odpůrce je tedy ten, že proces
přijímání každé územně plánovací dokumentace je nutno vnímat odděleně
a za jeho počátek je třeba vzít rozhodnutí příslušného orgánu o jejím pořízení. Irelevantní
je z tohoto pohledu skutečnost, zda již dříve byl zamýšlen, či dokonce zahájen proces
pořizování územně plánovací dokumentace k většímu územnímu celku, jehož je tento
menší územní celek součástí. Pro určení právního režimu posuzování vlivů na životní
prostředí bylo tedy v projednávaném případě rozhodné datum schválení usnesení
o pořízení územního plánu pro území Břeclavska, tj. 23. 9. 2004. Z uvedeného
pak vyplývá, že bylo povinností odpůrce, potažmo Ministerstva životního prostředí,
postupovat podle zákona č. 100/2001 Sb., resp. tento zákon na danou územně plánovací
dokumentaci aplikovat.
Ad 2) Využitelnost SEA provedené k Územní prognóze Jihomoravského kraje
145. Úvodem k dalšímu textu je třeba připomenout, že Ú P VÚC Břeclavska je koncepcí
ve smyslu §10a odst. 1 písm. a) zákona č. 100/2001 Sb. ve znění zákona č. 93/2004 Sb.,
neboť splňuje podmínku rámce pro povolení záměrů podle přílohy č. 1 tohoto zákona,
a jako takový tedy podléhá posuzování vlivů na životní prostředí ze zákona. K provedení
zjišťovacího řízení je příslušné podle §21 písm. d) zákona č. 100/2001 Sb. Ministerstvo
životního prostředí; zjišťovací řízení má v těchto přípa dech podobu tzv. scopingu,
tzn. neurčuje již, zda vůbec bude daná koncepce dále posuzována, jeho úkolem
je upřesnit obsah a rozsah vyhodnocení vlivů koncepce na životní prostředí a veřejné
zdraví. Součástí závěru zjišťovacího řízení může být r ovněž požadavek na zpracování
v úvahu připadajících variant koncepce. Jediným podkladem zjišťovacího řízení
je v případě územně plánovací dokumentace návrh jejího zadání, které je oznámením
sui generis (§10d odst. 2, §10i odst. 2 zákona č. 100/2001 Sb.). Pro zahájení zjišťovacího
řízení je tedy rozhodným okamžikem doručení návrhu zadání Ministerstvu životního
prostředí podle §20 odst. 3 stavebního zákona.
146. Dále je k této otázce na místě uvést, že podle §10b odst. 3 zákona č. 100/2001 Sb.
mohou být při posuzování koncepce využity údaje z jiného posuzování, pokud odpovídají
údajům podle tohoto zákona. Zákon tak připouští využití údajů z jiných zdrojů,
resp. výstupy jiných posuzování v oblasti udržitelného rozvoje, ve zřejmé snaze zabránit
opakování procesu posuzování v případě, že je daná koncepce součástí určité struktury.
Typicky byl-li tedy daný záměr posouzen například v rámci „hierarchicky vyšší“
koncepce, nemusí již být posuzován v procesu nacházejícím se na stupni nižším.
147. Také od této naposledy uvedené „procesní ekonomie“ zakotvené v zákonu
č. 100/2001 Sb. odvíjí odpůrce, jakož i Ministerstvo životního prostředí, legitimizaci
svého postupu. Mají za to, že opětovné provádění SEA v rámci procesu pořizování
územního plánu VÚC Břeclavska by nebylo hospodárné a účelné, neboť již dříve
byla pro dané území provedena v rámci Územní prognózy Jihomoravského kraje,
tedy při zpracování koncepce jejíž je VÚC Břeclavska součástí. Z uvedených důvodů
Ministerstvo životního prostředí rozhodlo neprovádět zjišťovací řízení podle zákona
č. 100/2001 Sb. s odůvodněním, že obsah posouzení je totožný jak podle zákona
č. 244/1992 Sb., tak i podle zákona č. 100/2001 Sb. N avíc dle prezentovaného názoru
zjišťovací řízení ani nemohlo být provedeno, protože krajský úřad postupoval podle §21
odst. 6 stavebního zákona, a §10i zákona č. 100/2001 Sb. tudíž nebyl na daný případ
aplikovatelný.
148. Byť Nejvyšší správní soud v zásadě souhlasí s první tezí výše nastíněné argumentace,
tj. že zásadu hospodárnosti, jak byla shora popsána, je nutno vzít v projednávaném
případě v úvahu, je současně toho názoru, že způsob, kterým byla v daném případě
uplatněna, trpí vážnými nedostatky. Zejména je v této souvislosti nutno rozlišovat
mezi rovinu faktickou a rovinou právní. Byť totiž obecně může platit, že odpůrce
„pouze“ upustil od představy pořídit územní plán pro celý Jihomoravský kraj a rozhodl
se naplnit tento původní záměr postupně v jednotlivých krocích zpracováním územně
plánovací dokumentace pro menší územní celky v rámci tohoto kraje, z právního hlediska
je – jak bylo uvedeno výše – nutno vnímat každou územně plánovací dokumentaci
jako zcela samostatnou koncepci a návaznost v odpůrcem dovozovaném smyslu
zde tedy není možné nalézt. Předně je proto třeba znovu odmítnout premisu odpůrce
spočívající v tvrzení, že pořizování ÚP VÚC Břeclavska navazuje na dříve zahájený
proces pořizování ÚP VÚC Jihomoravského kraje. Fakticky tomu tak býti mohlo,
z hlediska stavebního zákona však pro takové vnímání nelze nalézt oporu.
149. Z uvedeného pak vyplývá, že jakékoli „navazování“ nepřipadá v úvahu ani u procesů
posuzování vlivů na životní prostředí. Každý takový proces je totiž „existenčně“ svázán
s určitou konkrétní územně plánovací dokumentací, jinými slovy jedná se o proces
akcesorický k procesu pořizování té které územně plá novací dokumentace. Není-li
zde rozhodnutí o pořízení územně plánovací dokumentace (návrh jejího zadání),
nemůže probíhat ani žádné posuzování vlivů. Jakési „vyčlenění“ části výsledků
posuzování realizovaného k jedné koncepci při přijímání ko ncepce jiné a její převzetí
bez předepsané procedury proto nelze akceptovat, neboť odporuje samotné podstatě
a smyslu posuzování vlivů na životní prostředí tak, jak je koncipován právní úpravou.
150. Od postupu, který zvolil odpůrce po dohodě s Ministerst vem životního prostředí,
je pak nutno odlišit možnost využití výstupů SEA provedené v rámci zpracování jedné
koncepce při pořizování koncepce jiné. Uvede né rozlišení přitom není pouze akademické
či formální. Zatímco „převzetí“ SEA již jednou provedené k odlišné koncepci bez dalšího
je svou podstatou protiprávní (postrádá oporu v zákoně), pro využití takové SEA
předvídá zákon podrobně upravenou proceduru. Zákonné využití dříve zpracované SEA
je tedy přípustné, o způsobu a míře takové využitelnosti však musí být řádně rozhodnuto
ve zjišťovacím řízení.
151. Důvodem je zde skutečnost, že obsah a rozsah posouzení se mohou (a standardně
budou) u jednotlivých koncepcí lišit. Pokud by se pak překrývaly, může tomu tak být
pouze částečně. Nelze nakonec vyloučit, že příslušný orgán dospěje k závěru,
že předmětem posouzení mají být i další v úvahu připadající varianty, které ve vztahu
k oné jiné koncepci posuzovány nebyly. Zjišťovací řízení, které určí, zda a nakolik
lze již jednou zpracované posouzení vlivů použít, včetně případných požadavků
na posouzení variant řešení, které dosud předmětem posouzení nebyly,
je tedy podmínkou využití údajů z jiného posuzování ve smyslu §10b odst. 3 zákona
č. 100/2001 Sb.
152. Tato podmínka využitelnosti SEA zpracované k Územní prognóze Jihomoravského kraje
v daném případě splněna nebyla, neboť Ministerstv o životního prostředí dospělo
k závěru, že – s ohledem na hospodárnost a účelnost – není třeba zjišťovací řízení
zahajovat. Je zřejmé, že úvaha Ministerstva životního prostředí není správná. Ministerstvo
životního prostředí zde totiž „zaměnilo příčinu a následek“. Zájem na hospodárnosti
a rychlosti procesů pořizování územně plánovací dokumentace není důvodem
pro upuštění od zjišťovacího řízení. Naopak, ve zjišťovacím řízení se mimo jiné
rozhoduje o tom, nakolik lze v daném konkrétním případě tyto zásady hospodárnosti
a účelnosti uplatnit a na jejich základě v určité míře či dokonce úplně od da lšího
posuzování vlivů na životní prostředí upustit.
153. Vzhledem k tomu, že v době, kdy byl Návrh zadání ÚP VÚC Břeclavska Ministerstvu
životního prostředí doručen (2. 9. 2005), byl již zákon č. 100/2001 ve znění zákona
č. 93/2004 Sb. více než rok platný a ú činný, bylo povinností Ministerstva životního
prostředí zjišťovací řízení podle tohoto zákona provést. Poukaz na již jednou
zpracovanou SEA, byť i pro totéž území, ovšem ve vztahu k jiné ÚPD, nemohl na tomto
závěru cokoli změnit, natož odůvodnit závěr, že zjišťovací řízení není třeba zahajovat.
Proto pokud Ministerstvo životního prostředí dovodilo, že lze v daném případě
postupovat podle již zrušeného zákona č. 244/1992 Sb., jednalo v rozporu se zásadou
legality zakotvenou v čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 ods t. 2 Listiny základních práv a svobod.
Ad 3) Vztah §21 odst. 6 stavebního zákona a §10i zákona č. 100/2001 Sb.
154. Za nesprávný je pak třeba označit rovněž názor, podle kterého postup podle §21 odst. 6
stavebního zákona vylučoval aplikaci §10i zákona č. 100/2001 Sb.
155. K této otázce Nejvyšší správní soud předesílá, že zákon č. 100/2001 Sb. vychází
ve svém §10i výlučně ze standardní posloupnosti jednotlivých kroků procesu pořizování
územně plánovací dokumentace tak, jak je zakotvena ve stavebním zákoně, tj. od zadání
přes koncept a souborné stanovisko až po návrh územního plánu. Svými pravidly
se pak proces posuzování vlivů na životní prostředí přizpůsobuje logice tohoto postupu,
tzn. umísťuje zjišťovací řízení časově do fáze zadání a vyhodnocení vlivů do fá ze
zpracování konceptu řešení, neboť pouze v posléze uvedeném stadiu pořizování územně
plánovací dokumentace lze pracovat s vícero možnými variantami řešení,
a ve zjišťovacím řízení je tak možné vznést požadavek na posouzení vlivů jednotlivých
variant. S možností postupu podle §21 odst. 6 stavebního zákona zákon č. 100/2001 Sb.
zjevně nepočítá.
156. Tento nesoulad v právní úpravě bylo jistě nutno překlenout, ovšem takovým způsobem,
který by zachoval smysl a účel obou zákonů. Odpůrce ve spolupráci s Ministerstv em
životního prostředí však takto nepostupovali.
157. Smyslem posuzování vlivů koncepcí je posoudit vlivy plánů a programů na životní
prostředí ještě v průběhu jejich přípravy tak, aby ne docházelo zbytečně ke škodám
na životním prostředí, resp. aby bylo ještě před definitivním schválením koncepce možné
kompetentně rozhodnout o tom, která(é) z možností řešení připadajících v úvahu
předpokládají šetrnější přístup k životnímu prostředí a kte ré přístup méně šetrný.
Je tedy zcela oprávněný závěr, podle něhož je fáze zpracování konceptu řešení výlučným
a jediným stadiem pořizování územně plánovací dokumentace, ve kterém lze smyslu
a účelu zákona č. 100/2001 Sb. dostát, neboť pouze v této části celého – nepochybně
velmi složitého a náročného – procesu je (může být) pracováno s více variantami v úvahu
připadajících řešení.
158. Dále je třeba připomenout, že zákon č. 50/1976 Sb. se stal součástí právního řádu o 25 let
dříve než zákon č. 100/2001 Sb., tedy v době, kdy posuzování vlivů na životní prostředí
nebylo institucionálně zakotveno.
159. Jediný logický závěr, ke kterému lze podle názoru Nejvyššího správního soudu
na podkladě výše uvedeného dospět, je, že možnost postupu podle §21 odst. 6
stavebního zákona nebyla od 1. 5. 2004 u koncepcí podléhajících posuzování vlivů dána,
neboť byla vyloučena právě požadavky vyplývajícími ze zákona č. 100/2001 Sb.
160. Opačný závěr by nutně vždy vedl k praktické nemožnosti podmínkám zde uvedeným
vyhovět, neboť jediná fáze procesu pořizování územně plánovací dokumentace,
ve které lze posoudit případné požadavky na zpracování variant řešení,
by z tohoto procesu „vypadla“. Ve stadiu zpracování prognózy by totiž bylo ještě „příliš
brzy“ (neboť zjišťovací řízení se provádí „na základě návrhu zadání“) a kdykoli
poté by bylo naopak vždy již „příliš pozdě“ (neboť návrh zadání splňující funkci
souborného stanoviska je již invariantní). Smysl nové právní úpravy posuzování vlivů
by tak mohl být kdykoli zcela popřen, a to „pouhým“ rozhodnutím pořizovatele využít
možnosti postupu podle §21 odst. 6 stavebního z ákona. Takový závěr je podle názoru
Nejvyššího správního soudu neobhajitelný.
161. Pro výše uvedený názor hovoří rovněž aktuální právní úprava stavebního zákona z roku
2006. Podle §55 odst. 2 tohoto zákona může zastupitelstvo obce „v rozhodnutí o pořízení
změny územního plánu upustit od zadání i konceptu územního plánu“ , ovšem pouze „v případech,
kdy se nezpracovává vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území“ . Rovněž nový stavební zákon
tedy zakotvuje – pokud jde o změnu územního plánu – možnost jakéhosi „zkráceného
řízení“ obdobného dřívějšímu postupu podle §21 odst. 6 stavebního zákona z roku 1976,
upuštění od počátečních stadií vydávání změn územního plánu však výslovně vylučuje
v případech, kdy je nutno zpracovávat vyhodnocení vlivů na životní prostředí (udržitelný
rozvoj).
162. Lze tedy shrnout, že 1) každá územně plánovací dokumentace je samostatným
dokumentem, který je výsledkem samostatného procesu předvídaného stavebním
zákonem; pro stanovení právního režimu posuzování vlivů na životní prostředí
je proto určující datum rozhodnutí o pořízení té které ú zemně plánovací dokumentace;
2) dopadá-li na proces pořizování územně plánovací dokumentace určitého územního
celku zákon č. 100/2001 Sb. ve znění zákona č. 93/2004 Sb., pak o případné využitelnosti
SEA uložené v územně plánovacích podkladech většího územního celku zahrnujícího
také jeho území musí být rozhodnuto ve zjišťovacím říze ní podle §10i tohoto zákona,
a 3) postup podle §21 odst. 6 stavebního zákona z roku 1976 nebyl od 1. 5. 2004
u koncepcí podléhajících posuzování vlivů možný s ohledem na úpravu zákona
č. 100/2001 Sb.
163. Výše uvedená pochybení jsou sice především procedurálního charakteru, svojí povahou
však významně ovlivňují zákonnost napadeného opatření obecné povahy. Výsledky
zjišťovacího řízení podle §10i zákona č. 100/2001 Sb., které v daném případě
neproběhlo, totiž nelze v žádném případě předjímat, zejména pak zůstává otevřená otázka
variantního posouzení silničního spojení Brno-Vídeň z hlediska vlivů na životní prostředí,
která potenciálně ovlivňuje rozhodnutí o volbě výsledného koridoru.K tomu je nutno
pro úplnost podotknout, že ustanovení §14 z.č.244/1992 Sb., podle něhož byla
zpracována SEA pro Územní prognózu Jihomoravského kraje, z níž vycházel odpůrce
při zpracování SEA pro Územní prognózu Břeclavska, požadavek na případné variantní
řešení územně plánovací dokumentace neobsahovalo. V p ostupu, který odpůrce zvolil
na základě konzultace s Ministerstvem životního prostředí, je proto podle názoru
Nejvyššího správního soudu nutno spatřovat podstatné porušení zákonem stanoveného
způsobu vydání napadeného územního plánu ve smyslu §101d odst. 1 s. ř. s.
Je totiž zřejmé, že s ohledem na možný odlišný výsledek celého procesu posuzování vlivů
na životní prostředí mohla uvedená pochybení mít zása dní dopad i do hmotných práv
navrhovatelů. Již tyto důvody by byly dostačující k tomu, aby Nejvyšší správní soud
napadený územní plán zrušil.
164. Přesto považuje Nejvyšší správní soud za vhodné vyjádřit se rovněž k další námitce
s předchozí obsahově související, a to neposouzení územně plánovací dokumentace
VÚC Břeclavska v souladu s právními předpisy ČR a ES upravujícími ochranu soustavy
evropsky chráněných území Natura 2000. Rovněž v tomto ohledu je totiž nutno
přisvědčit navrhovatelům, a to z obdobných důvodů, jako tomu bylo v předcházející
otázce.
165. Také pokud jde o hodnocení důsledků koncepcí na evropsky významné lokality a ptačí
oblasti totiž zákon vyžaduje zvláštní postup, podrobně upravený v §45h a §45i zákona
č. 114/1992 Sb. Rovněž zde se pak, stejně jako u zákona č. 100/2001 Sb., vychází
ze standardní návaznosti jednotlivých stadií zpracování územně plánovací dokumentace.
Podle §45i odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb. je zpracovatel povinen předložit návrh
územně plánovací dokumentace orgánu ochrany přírody ke stanovisku „v etapě zadání“.
V případě, že orgán ochrany přírody ve svém stanovisku nevyloučí významný vliv
koncepce na evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti, musí být tato předmětem
posouzení podle citovaného ustanovení a zákona č. 100/2001 Sb. Územně plánovací
dokumentace se posuzuje opět „ve stádiu konceptu řešení“.
166. Oproti zákonu č. 100/2001 Sb. dále zákon č. 114/1992 S b. navíc výslovně vyžaduje,
aby – v případě, že nebude možné vyloučit „negativní vliv“ koncepce na evropsky
významné lokality nebo ptačí oblasti – byly předkladatelem zpracovány varianty řešení,
jejichž cílem bude negativní vliv na území vyloučit ne bo v případě, že vyloučení
není možné, alespoň zmírnit.
167. Zatímco požadavek na zpracování variant řešení se v režimu zákona č. 1 00/2001 Sb.
odvíjí od výsledků zjišťovacího řízení – a je tedy na úvaze příslušného orgánu, zákon
č. 114/1992 Sb. vyžaduje variantní zpracování a posouzení vždy, dojde -li orgán ochrany
přírody k závěru, že nelze vyloučit negativní vliv územně plánovací dokumentace
na evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti. Lze t edy konstatovat, že pokud jde
o evropsky významné lokality a ptačí oblasti je z ájem na variantním zpracování
a posouzení koncepce ještě o poznání naléhavější.
168. Součástí správního spisu je stanovisko Krajského úřadu Jihomoravského kraje, Odboru
životního prostředí, k Územní prognóze Břeclavska ze dne 25. 3. 2005,
ve kterém se konstatuje, že nelze vyloučit významný vliv Územní prognózy Břeclavska
na 35 navrhovaných evropsky významných lokalit a 4 ptačí oblasti. Následně nechal
odpůrce vypracovat „Vyhodnocení vlivů na lokality soustavy Natura 2000“ (ve smyslu §45h
a §45i zákona č. 114/1992 Sb.). Podle zákona č. 100/2001 Sb. postupováno nebylo,
neboť by to podle odpůrce (Ministerstva životního prostředí) nebylo hospodárné
a účelné, došlo by k duplicitě vyhodnocení etc., etc. Ve svém vyjádření k návrhu odpůrce
dále uvedl, že v rámci projednání Územní prognózy Břeclavska byl koridor R52
posuzován variantně.
169. Rovněž tento postup odpůrce (Ministerstva životního prostředí) byl v rozporu
se zákonem. Předně je třeba vztáhnout vše, co bylo uvedeno výše ke vztahu §21 odst. 6
stavebního zákona a §10i zákona č. 100/2001 Sb., i na vztah §21 odst. 6 stavebního
zákona k §§45h a 45i zákona č. 114/1992 Sb. Jak již bylo uvedeno, také zákon
č. 114/1992 Sb. kopíruje běžnou posloupnost jednotlivých fází zpracování územně
plánovací dokumentace, a postup podle §21 odst. 6 stavebního zákona je proto v případě
aplikace §45i zákona č. 114/1992 Sb. nutno posoudit jako n epřípustný.
170. Z toho pak vyplývá, že povinností odpůrce bylo postupovat standardně od zadání
přes koncept až po návrh územního plánu, ve fázi zadání předložit územně plánovací
dokumentaci orgánu ochrany krajiny a s ohledem na jeho stanovisko dále postupovat
podle zákona č. 100/2001 Sb.
171. Vzhledem k tomu, že orgán ochrany krajiny v daném p řípadě konstatoval pouze to,
že nelze vyloučit významný vliv koncepce na evropsky význ amné lokality a ptačí
oblasti - a tedy nikoli „negativní vliv“ – výslovný požadavek zákona na zpracování koncepce
ve variantách na danou věc nedopadal (čímž ovšem není dotčeno ust. §45i odst. 9 zákona
č. 114/1992 Sb.). Přesto považuje Nejvyšší správní s oud za nutné odmítnout
na tomto místě argumentaci odpůrce, podle níž koridor R52 byl varia ntně posouzen,
neboť trasa Brno – Mikulov byla zpracována a posouzena v několika variantách.
Skutečnost, že koridor v této trase byl zpracován ve variantách sama o sobě nic nemění
na tom, že silniční propojení Brna s Vídní variantně posouzeno nebylo.
172. Ve skutečnosti, že odpůrce nepostupoval podle zákona č. 100/2001 Sb.,
byť mu to výslovně ukládal rovněž §45i zákona č. 114/1992 Sb., tedy Nejvyšší správní
soud spatřuje další důvod pro zrušení napadeného územního plánu.
173. Obstát přitom nemůže ani obrana odpůrce postavená na poznámce pod čarou u §45i
zákona č. 114/1992 Sb., jež odkazuje na zákon č. 244/1992 Sb. Část čtvrtá (Natura
2OOO) byla do zákona č. 114/1992 Sb. vložena zákonem č. 218/2004 Sb. s účinností
od 8. 4. 2004. Zákon č. 244/1992 Sb. byl zrušen zá konem č. 93/2004 Sb. s účinností
od 1. 5. 2004. Pomine-li Nejvyšší správní soud nenormativní povahu poznámky
pod čarou jako takové, stále nelze dospět k jinému závěru, než že dovolávaný odkaz byl
relevantní pouze po dobu účinnosti zákona č. 244/1992 Sb., tedy dobu necelého jednoho
měsíce od 8. 4. 2004 do 30. 4. 2004. V době rozhodné pro posouzení věci, tj. počínaje
23. 9. 2004, kdy byla schválena „Strategie pořizování územně plánovací dokumentace
Jihomoravského kraje“, již nebylo možné se na tento odkaz odvolávat, neboť jediným
předpisem upravujícím posuzování vlivů na životní prostředí byl od 1. 5. 2004
pouze zákon č. 100/2001 Sb.
174. Pokud jde o námitku týkající se autorizace zpracovatele Územní prognózy JMK, považuje
Nejvyšší správní soud tuto vzhledem k výš e uvedeným závěrům za irelevantní.
Pokud bylo totiž uzavřeno, že postup podle §21 odst. 6 stavebního zákona
nebyl v daném případě přípustný, ztrácí vypořádání této námitky další smysl.
Přesto se Nejvyšší správní soud přiklání k názoru, že územní prognóza zůstává územně
plánovacím podkladem bez ohledu na to, zda byla či nebyla zpracována v rozsahu
konceptu řešení, a tudíž striktně vzato se na ni požadavky platné pro zpracování územně
plánovací dokumentace nevztahují. S ohledem na zá měr zpracovat územní prognózu
v rozsahu konceptu řešení bylo nicméně respektování těchto požadavků nanejvýš
vhodné.
175. Stejně tak otázkou okolností schválení napadeného plánu není nutno se zabývat
za situace, kdy Nejvyšší správní soud shledal významná pochybení v zákonem
stanoveném postupu pořizování územního plánu již v samotném jeho počátku.
176. Co se nakonec týká námitek proti obsahu napadeného územního plánu (neurčitost
vymezení „území speciálních zájmů“, rozpor s požadavky ochrany území Natura 2000,
rozpor koridoru R52 se zákonem), jednalo by se o čtvrtý krok algoritmu přezkumu
opatření obecné povahy zmiňovaný v úvodu, ke kterému již v projednávané věci
nebylo zapotřebí přistupovat.
VI. Závěr
177. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že napadené opatření obecné povahy bylo vydáno
v rozporu se zákonem. Navrhovatelé navrhli zrušení celého opatření obecné povahy.
Byť je Nejvyšší správní soud tímto návrhem v zásadě vázán, mohl by svým rozhodnutím
zrušit pouze část (části) opatření obecné povahy, pokud by to povaha věci a zjištěných
vad umožňovala a takové rozhodnutí bylo dostačujícím k poskytnutí adekvátní ochrany
hmotných práv navrhovatelů. V daném případě dospěl ovšem Nejvyšší správní soud
k závěru, že provázanost úpravy sporného koridoru silničního propojení Brna s Vídní
s dalšími prvky infrastruktury obsaženými v územním plánu je natolik těsná, že takovéto
oddělení části vadné od částí, které by vadami stiženy nebyly, není dost dobře možné.
Nejvyšší správní soud proto vyhověl podanému návrhu v plném rozsahu a v souladu
s §101d odst. 2 s. ř. s. zrušil celý napadený územní plán.
VII. Náklady řízení
178. O nákladech rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §101d odst. 5 s. ř. s., tj. tak,
že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s.).
V Brně dne 25. listopadu 2009
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu