ECLI:CZ:NSS:2009:3.AS.3.2009:152
sp. zn. 3 As 3/2009 - 152
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobce: T-Mobile
Czech Republic, a. s., se sídlem Tomíčkova 2144/1, Praha 4, zastoupeného JUDr. Petrem
Hromkem, Ph.D., advokátem se sídlem Vinohradská 30, Praha 2, proti žalovanému: Český
telekomunikační úřad, se sídlem Sokolovská 219, Praha 9, proti rozhodnutí předsedy Rady
Českého telekomunikačního úřadu ze dne 18. 7. 2007, čj. 42085/2007-603, o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 21. 11. 2008, č.j. 9 Ca 293/2007 - 65,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na nákladech řízení částku 5712 Kč
na účet advokáta JUDr. Petra Hromka, Ph.D., a to do 3 dnů od právní moci rozsudku.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 14. 5. 2007, čj. 38173/06-611/V.vyř. Český telekomunikační úřad
rozhodl, že žalobce není účastníkem řízení, které vede Český telekomunikační úřad
pod č. j. 38173/06-611 ve věci ověření výše prokazatelné ztráty z poskytování univerzální služby
společnosti Telefónica O2 Czech Republic, a. s., za rok 2005. Napadeným rozhodnutím žalovaný
podle §90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, (dále též „správní řád“) zamítl rozklad
podaný žalobcem proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně a toto rozhodnutí potvrdil.
V žalobě proti napadenému rozhodnutí žalobce uvedl, že považuje toto rozhodnutí
za nezákonné z důvodu nesprávného právního posouzení věci spočívajícího v tom, že orgán
rozhodující o rozkladu dospěl k závěru, že ve věci ověření prokazatelné ztráty z poskytování
univerzální služby za rok 2005 a stanovení finančních příspěvků za rok 2005 nemělo být
na základě §32 odst. 3 zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích (dále „zákon
o telekomunikacích“) vedeno společné řízení, což má přímý vliv na posouzení účastenství
žalobce. Žalovaný dále dle žalobce dospěl k nesprávnému právnímu názoru, že ověření
prokazatelné ztráty má pouze nepřímý vliv na práva a povinnosti žalobce, a že žalobce tudíž není
účastníkem předmětného správního řízení ve smyslu §27 odst. 2 správního řádu. Žalobce rovněž
vytkl rozhodnutí žalovaného jeho rozpor s komunitárním právem, neboť žalobci bylo upřeno
subjektivní právo založené komunitárním právem na podání opravného prostředku
proti rozhodnutí, jímž je žalobce dotčen, k nezávislému tribunálu, který disponuje potřebnými
znalostmi. Toto subjektivní právo žalobci zaručuje článek 4 odst. 1 Rámcové směrnice.
Městský soud v Praze zjistil ze správního spisu tyto pro posouzení věci významné
skutečnosti.
Ve správním řízení zahájeném podle §44 odst. 1 správního řádu dne 30. 6. 2006
pod č. j. 38173/06-611 s účastníkem řízení – ČESKÝ TELECOM a. s. (od 1. 7. 2006 Telefónica
O2 Czech Republic, a. s.) ve věci ověření ztráty této společnosti z poskytování univerzální služby
za rok 2005 vydal žalovaný dne 5. 3. 2007 rozhodnutí č. j. 38173/2006-611/IV. vyř.,
jímž rozhodl, že výše ztráty z poskytování univerzální služby za rok 2005 se ověřuje v částce
286 966 147 Kč jako správná.
Podáním ze dne 12. 4. 2007 oznámil žalobce žalovanému své účastenství v předmětném
správní řízení s tím, že v tomto řízení mohou být dotčena jeho práva a povinnosti. Žalobce
v žalobě poukázal na rozsudky Městského soudu v Praze a Nejvyššího správního soudu,
z nichž plyne, že stanovení výše prokazatelné ztráty má bezprostřední dopad na žalobce
a že tedy lze hovořit o přímém dotčení práv a povinností ve smyslu §14 odst. 1 zákona
č. 71/1967 Sb., jelikož výše prokazatelné ztráty ovlivňuje výši jeho finančního příspěvku na účet
univerzální služby. Vzhledem k tomu, že výše prokazatelné ztráty z poskytování univerzální
služby je jedním z faktorů pro určení výše finančního prostředku, musí mít žalobce možnost
vyjádřit se k relevantním skutečnostem, protože ověření prokazatelné ztráty má přímý dopad
na jeho právní sféru.
Prvoinstančním rozhodnutím Český telekomunikační úřad rozhodl, že žalobce
není účastníkem tohoto řízení. Podle správního orgánu I. stupně je v §32 odst. 3 zákona
č. 151/2000 Sb. o telekomunikacích (dále též „zákon o telekomunikacích“) výslovně stanoveno,
že „Úřad do třiceti dnů ověří výši prokazatelné ztráty“, což stanovuje povinnosti Úřadu,
ale nikoliv právo držitelů komunikačních licencí podílet se na tomto ověření. Právo na opravný
prostředek bude žalobci náležet ve správním řízení ve věci výše jeho příspěvku na účet
univerzální služby. Způsob výpočtu je stanoven v příloze č. 2 vyhlášky č. 235/2001 Sb. s tím,
že výše prokazatelné ztráty je v rámci výpočtu příspěvku na účet pouze jedním z faktorů. Výše
citované rozsudky sice přiznávají dopad stanovení výše prokazatelné ztráty na základní práva
a povinnosti žalobce, tento dopad je ovšem pouze nepřímý.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce rozklad, v němž poukázal na to, že v minulosti
přistupoval žalovaný k ověření prokazatelné ztráty a ke stanovení výše finančních příspěvků
jako k jedinému správnímu řízení a vydával rozhodnutí, kterými byla ověřena výše prokazatelné
ztráty z poskytování univerzální služby a současně stanovena výše příspěvku jednotlivých držitelů
telekomunikačních licencí. Takto žalovaný postupoval v letech 2001 až 2004. Žalovaný uvedený
způsob rozhodování změnil poté, co prohrál několik soudních sporů týkajících se poskytování
univerzální služby. Žalobce měl za to, že rozdělením původně jediného řízení na několik
samostatných řízení mu žalovaný ztěžuje uplatnění procesních práv ve vztahu k ověření
prokazatelné ztráty z poskytování univerzální služby, která přímo ovlivňuje výši jeho finančního
příspěvku.
Napadeným rozhodnutím žalovaný zamítl rozklad podaný žalobcem proti rozhodnutí
správního orgánu I. stupně a toto rozhodnutí potvrdil.
Městský soud v Praze vyšel z ustanovení §143 odst. 1 a §143 odst. 4 zákona
č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích, při rozhodování vycházel taktéž z ustanovení
§31 odst. 1, §31 odst. 2, §32 odst. 1, 3 a 7 zákona o telekomunikacích a rovněž z ustanovení §5
odst. 1 vyhlášky č. 235/2001 Sb. a §7 téže vyhlášky. Při rozhodování byl dále veden dikcí §27
odst. 1 a 2 správního řádu, jenž vymezuje účastníky řízení.
Soud přisvědčil žalobci v tom, že na rozhodnutí o ověření výše prokazatelné ztráty
společnosti Telefónica z poskytování univerzální služby za rok 2005 přímo závisí, zda žalobci
vůbec vznikne povinnost k zaplacení finančního příspěvku, a pokud ano, jaká bude jeho výše.
Je pravdou, že rozhodnutí o ověření výše prokazatelné ztráty samo o sobě nestanoví výši
finančního příspěvku žalobce jako držitele telekomunikační licence na účet univerzální služby,
ani žalobci neukládá platební povinnost k zaplacení tohoto příspěvku. Výše finančního příspěvku
žalobce nemůže být určena dříve, než dojde k ověření prokazatelné ztráty poskytovatele
univerzální služby. Kromě ověřené výše prokazatelné ztráty závisí výše finančního příspěvku
žalobce na řadě dalších ukazatelů, z nichž se postupem podle bodu 2 přílohy č. 2 vyhlášky
č. 235/2001 Sb. vypočítává tzv. „podíl jednotlivého držitele telekomunikační licence“.
To však nic nemění na skutečnosti, že mezi ověřenou výší prokazatelné ztráty poskytovatele
univerzální služby a výší finančního příspěvku žalobce je vztah přímé úměry. Předmětné řízení,
v němž je žalovaným ověřována výše prokazatelné ztráty poskytovatele univerzální služby,
tak má přímý dopad na právní postavení žalobce, neboť výsledek tohoto řízení bezprostředně
ovlivňuje povinnost žalobce k zaplacení finančního příspěvku na účet univerzální služby,
bez ohledu na to, že konkrétní výše platební povinnosti žalobce je stanovena na základě zjištění
(ověření) výše prokazatelné ztráty až následně. K řízení ve věci ověření prokazatelné ztráty
je ze zákona nadán toliko žalovaný, nicméně žalobce jako osoba, která může být dotčena
výsledkem tohoto řízení, musí mít právo se ke způsobu ověření prokazatelné ztráty vyjádřit
a uplatnit případně své námitky. Z těchto důvodů může být žalobce přímo dotčen
ve svých právech nebo povinnostech a je jako dotčená osoba účastníkem správního řízení
ve smyslu §27 odst. 2 správního řádu.
Z ust. §32 zákona o telekomunikacích nelze dovodit povinnost žalovaného vést ve věci
stanovení finančních příspěvků jednotlivých držitelů telekomunikační licence na účet univerzální
služby jedno správní řízení. Dle náhledu soudu je vedle jednoho společného řízení (tímto
způsobem postupoval žalovaný v minulosti) přípustná i varianta, kterou žalovaný zvolil nyní,
totiž vedení samostatného řízení v němž je ověřena výše prokazatelné ztráty z poskytování
univerzální služby a řízení, jehož předmětem je stanovení finančních příspěvků jednotlivých
držitelů telekomunikační licence.
Soud dále uvedl, že ustanovení §65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (dále „s. ř. s.“) je plně v souladu s požadavky čl. 4 odst. 1 Rámcové směrnice.
Vnitrostátní právní řád umožňuje podání žaloby, stejně jako jiného opravného prostředku
ve správním řízení tomu, kdo je dotčen příslušným rozhodnutím národního regulátora.
Z uvedených důvodů Městský soud v Praze rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů
vymezených v ust. §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
Stěžovatel považuje rozsudek Městského soudu v Praze za nezákonný, a to z důvodu
spočívajícím v nesprávném a nedostatečném posouzení právní otázky účastenství žalobce v řízení
ve věci žádosti o ověření výše ztráty z poskytování univerzální služby v roce 2005 předložené
společností Telefónica 02 a taktéž za nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů rozhodnutí.
Pokud soud odkazoval na rozsudky Nejvyššího správního soudu, pak stěžovatel
připomíná, že uvedené rozsudky (zejm. č. j. 7 As 9/2005 - 110, 5 Ans 5/2006 - 215,
3 Ans 1/2004 - 115, 3 As 5/2004 - 124, 2 As 45/2004 - 154) dopadají na jinou situaci, neboť šlo
o posouzení aktu stanovujícího jak ověřenou výši prokazatelné ztráty, tak i výši příspěvku na účet
jednotlivého přispěvatele.
Podle stěžovatele se rozsah procesních práv a povinností účastníků odvíjí od jejich
hmotněprávního vztahu k předmětu řízení, tedy k věci, o které se v řízení rozhoduje.
Z odůvodnění soudu však není patrné, jak na vztah hmotněprávního předpisu (zákon
o telekomunikacích) a procesního předpisu (správní řád) soud nahlíží, tedy zda vůbec a v jaké
míře jej shledává relevantním pro posouzení účastenství žalobce. Podle §31 odst. 1 zákona
o telekomunikacích má poskytovatel univerzální služby nárok na její úhradu. Rozhodnutí
o ověření výše prokazatelné ztráty je deklaratorní povahy, kterým se autoritativně stvrzuje právo
poskytovatele univerzální služby na její úhradu. Ve smyslu §32 odst. 3 zákona
o telekomunikacích stěžovatel v řízení o ověření výše prokazatelné ztráty ověřuje výši ztráty
na základě podkladů předložených poskytovatelem univerzální služby. Ze zákona podle
stěžovatele nevyplývá, že by se tohoto procesu měl účastnit také držitel telekomunikační licence,
který poskytovatelem univerzální služby není. V tomto řízení nejsou posuzovány údaje
předkládané jiným subjektem, než je její poskytovatel, tzn. nejsou ověřovány údaje žalobce
ani jiného přispěvatele na účet univerzální služby. Zákon o telekomunikacích stěžovateli
neumožňuje do tohoto procesu implementovat žádné další údaje a podklady nad rámec zákona
o telekomunikacích a vyhlášky č. 235/2001 Sb.
Zákon o telekomunikacích pamatuje na případy, kdy přispěvatel může mít důvodné
pochybnosti o procesu zúčtování prostředků na účtu. Proto podle §32 odst. 6 tohoto zákona,
držitelé telekomunikačních licencí mají právo nahlížet do účtu a žádat Úřad o vysvětlení, mají–li
odůvodněné pochybnosti o způsobu zúčtování jejich vztahu k účtu. Podle stěžovatele
zákonodárce měl na mysli nejen „vztahy“ přispěvatele na účet co se týká jeho příspěvku,
ale též vztahy týkající se ověřované výše prokazatelné ztráty. Toto ustanovení by bylo nadbytečné
v případě, že by přispěvatelé na účet univerzální služby byli účastníky správního řízení o ověření
výše prokazatelné ztráty.
Zákon č. 127/2005 Sb., kterým byl zákon o telekomunikacích nahrazen, stanoví
zcela jiný mechanismus hrazení ztráty, tato ztráta je hrazena ze státního rozpočtu. Od počátku
šlo tedy o zdůraznění veřejného zájmu, tato ztráta je jistou daní svého druhu, plátci daní
však nejsou oprávněni osobně kontrolovat použití vybraných finančních prostředků,
k tomu slouží orgány státní správy, a stejně tak je tato funkce svěřena stěžovateli při ověřování
výše prokazatelné ztráty. Podle Směrnic Evropského parlamentu č. 2002/22/ES o univerzální
službě je v čl. 12 vyjádřeno, že „audit nebo ověřování účetnictví nebo jiných informací sloužících
jako základ pro výpočet čistých nákladů na povinnosti univerzální služby podle odst. 1 písm. a)
provádí vnitrostátní regulační orgán nebo subjekt nezávislý na zúčastněných stranách a schvaluje
vnitrostátní regulační orgán“.
Stěžovatel má dále zato, že za pomoci přímé úměry jako matematicky vyjádřeného
vztahu – vzorce závislosti určitých veličin nelze dovozovat přímý dopad do právní sféry žalobce.
Matematické pojmy přímá úměra a nepřímá úměra vyjadřují typ vazby na sobě závislých veličin,
nikoli velikost dotčení. Stěžovatel nezpochybňuje dopad do právní sféry žalobce v důsledku
vydání rozhodnutí o ověření, avšak dle jeho názoru je to jen „reflex na zájmy žalobce“,
od něhož nelze odvozovat naplnění podmínky podle §27 odst. 2 správního řádu, podle kterého
je připuštěna pouhá možnost přímého dotčení právní sféry žalobce, avšak musí se jednat
o dotčení přímé.
Soud se podle stěžovatele měl při posouzení možnosti existence přímého dopadu do práv
a povinností žalobce ve smyslu §27 odst. 2 správního řádu zabývat i dalšími vztahy vzájemnosti
veličin vstupujících do výpočtu příspěvku držitele telekomunikační licence a zejména neměl
opomenout vyjádřit se k nim v odůvodnění rozsudku (vzhledem k velkému počtu proměnných
nelze přihlížet pouze k jednomu vztahu závislosti).
Stěžovatel uzavřel, že soud odhlédl od zásady právní jistoty poskytovatele univerzální
služby a zásady dobré víry. To však může znamenat nepřiměřený zásah do práv třetích
osob - poskytovatele univerzální služby a dále též rozpor s veřejným zájmem.
Stěžovatel proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalobce se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s rozsudkem Městského soudu
v Praze.
Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
Kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatel předně namítl nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů
rozhodnutí [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
Při posouzení nepřezkoumatelnosti rozhodnutí pro nedostatek důvodů vyšel Nejvyšší
správní soud ze své konstantní judikatury (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Ads 58/2003 - 75 ), z níž vyplývá, že nepřezkoumatelnost pro nedostatek
důvodů je založena na nedostatku důvodů skutkových, přičemž se musí jednat o vady skutkových
zjištění, o něž soud opírá své rozhodovací důvody. Za takové vady lze považovat případy,
kdy soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné
v rozporu se zákonem, a nebo tam, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy byly v řízení
provedeny. Kasační stížností napadený rozsudek však v daném případě netrpí nedostatkem
důvodů, když z jeho odůvodnění je zcela zřejmé, o jaké skutečnosti soud své rozhodnutí opřel
a z jakých právních úvah přitom vycházel. Z rozhodnutí soudu jednoznačně vyplývá,
proč se ztotožnil s názorem žalobce; odůvodnění soudního rozhodnutí je logické, vnitřně
konzistentní a dostatečně srozumitelné. Rozsudek soudu není proto nepřezkoumatelný.
Podle §102 odst. 1 zákona o telekomunikacích se v řízení ve věcech upravených
tímto zákonem postupuje podle obecných předpisů o správním řízení, pokud jednotlivá
ustanovení tohoto zákona nestanoví jinak. V dané věci bylo stěžovatelem postupováno
podle ustanovení §32 odst. 3 zákona o telekomunikacích, neboť stěžovatel v souladu
s tímto ustanovením ověřoval výši prokazatelné ztráty a stanovoval výši platby na účet univerzální
služby. Při tomto řízení postupoval stěžovatel v souladu s ustanovením §32 odst. 7 zákona
o telekomunikacích také podle prováděcí vyhlášky č. 235/2001 Sb. Ustanovení §32 zákona
o telekomunikacích upravující úhradu prokazatelné ztráty neobsahuje žádnou zmínku o tom,
že by se tento postup neřídil obecnými předpisy o správním řízení; proto je třeba s odkazem
na ustanovení §102 odst. 1 zákona o telekomunikacích mít za to, že se na toto řízení vztahuje
aplikace obecných předpisů o správním řízení. Ostatně Nejvyšší správní soud vycházel (obdobně
jako městský soud) ze své konstantní judikatury, dle níž úřad o prvních dvou výše citovaných
úkonech prováděných dle §32 odst. 3 zákona o telekomunikacích, tj. o ověření výše prokazatelné
ztráty a ověření výše finančního příspěvku, rozhoduje ve správním řízení, finální akt je správním
rozhodnutím (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 12. 2004,
č. j. 3 Ans 1/2004 - 115, publikovaný pod č. 479/2005 Sb. NSS, www.nssoud.cz).
V těchto správních řízeních je tedy nutno respektovat ustanovení správního řádu, včetně
zachování veškerých práv jejich účastníků v průběhu řízení i po vydání rozhodnutí. Ze základních
zásad správního řízení lze zmínit například právo na součinnost, právo předkládat tvrzení
a důkazy a zároveň se vyjadřovat k podkladům shromážděným správním orgánem
a k provedenému dokazování, a dále právo uplatnit proti rozhodnutí opravné prostředky.
V posuzované věci byla odpovídající správní řízení zahájena po dni 1. 1. 2006,
tedy již za účinnosti zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů.
Podle §27 správního řádu jsou účastníky řízení v řízení o žádosti žadatel a další dotčené osoby,
na které se pro společenství práv nebo povinností s žadatelem musí vztahovat rozhodnutí
správního orgánu; a v řízení zahájeném z moci úřední jsou účastníky dotčené osoby,
jimž má rozhodnutí založit, změnit nebo zrušit právo anebo povinnost nebo prohlásit, že právo
nebo povinnost mají anebo nemají (odst. 1). Účastníky jsou též další dotčené osoby,
pokud mohou být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech (odst. 2).
Účastníky jsou rovněž osoby, o kterých to stanoví zvláštní zákon (odst. 3 věta první).
V posuzované věci nejde ani o řízení o žádostech žalobce nebo osoby, s níž by měl
žalobce společenství práv nebo povinností, ani o řízení z moci úřední, v nichž by mělo být
žalobci založeno, změněno nebo zrušeno právo anebo povinnost nebo deklarováno, že právo
nebo povinnost má či nemá. Současně žádný zákon, ani zákon zákona o telekomunikacích,
nestanoví, že by žalobce měl mít v řízení o osvědčení prokazatelné ztráty postavení účastníka
řízení. V úvahu tedy přichází pouze účastenství podle §27 odst. 2 správního řádu.
Pro rozhodnutí věci je pak zásadní posouzení, zda je žalobce osobou, která může být
rozhodnutími žalovaného o osvědčení prokazatelné ztráty přímo dotčena ve svých právech.
Na tomto místě Nejvyšší správní soud uvádí, že nelze přitakat stěžovateli v tom, že se Městský
soud v Praze nezabýval relací hmotněprávního předpisu a správního řádu, neboť rozhodnutí
je na uvedeném vztahu vystavěno a nikterak nepomíjí nejednoznačnost výkladu ustanovení §32
odst. 3 zákona o telekomunikacích. Rovněž nelze soudu vyčíst nerozlišující aplikaci v kasační
stížnosti citovaných rozsudků Nejvyššího správního soudu na nyní projednávanou věc,
neboť soud uvedené rozsudky poměřoval ve vztahu k ovlivnění právní sféry žalobce
již při stanovení výše prokazatelné ztráty a dopad závěrů citovaných rozsudků na novou procesní
situaci, která nastala v důsledku vedení samostatných správních řízení, dostatečně odůvodnil.
Úhrada nákladů univerzální služby byla zákonnou úpravou rozdělena mezi podnikatele
v oblasti telekomunikací, přičemž konkrétní způsob úhrady prokazatelné ztráty stanovil §32
odst. 3 zákona o telekomunikacích, dle kterého: „Držitelé telekomunikačních licencí předloží Úřadu
nejpozději do 30. června každého kalendářního roku zúčtování prokazatelné ztráty vzniklé poskytováním
univerzální služby v uplynulém kalendářním roce, pokud jsou jejími poskytovateli, a výši finančního příspěvku
na univerzální službu za uplynulý rok. Úřad do 30 dnů ověří výši prokazatelné ztráty a výši finančního
příspěvku a stanoví výši platby na účet nebo vystaví doklad opravňující k čerpání finančních prostředků z účtu.“
Pří výkladu ustanovení §32 odst. 3 zákona o telekomunikacích je nutno vyjít z dikce
citovaného ustanovení, které výslovně uvádí, že prokazatelná ztráta se hradí z účtu,
na který přispívají jednotliví držitelé telekomunikačních licencí. Úřad tedy nejprve na příslušné
období ověří výši prokazatelné ztráty formou správního rozhodnutí, čímž vymezí rámec (horní
výši) účtu univerzální služby. Poté, co byl příslušný účet univerzální služby takto vymezen,
stanoví úřad výši finančního příspěvku a výši platby na tento účet, což je druhý krok, který slouží
k tomu, aby povinné subjekty na tento účet zaslaly finanční prostředky.
Nezměnitelný časový sled uvedených úkonů vyplývá též z ustanovení §5 odst. 1 vyhlášky
č. 235/2001 Sb., dle něhož „Finanční příspěvek držitele telekomunikační licence na účet univerzální služby
(dále jen "účet") určuje Úřad podle postupu uvedeného v příloze č. 2. Pro výpočet použije údaje za příslušný rok“.
Dle citované přílohy 2 se příspěvek na účet vypočítává dle vzorce, do kterého se mimo jiné
dosazuje údaj o ověřené výši prokazatelné ztráty za příslušné období. Z toho vyplývá,
že po ověření výše prokazatelné ztráty za předmětný rok se tento údaj použije pro výpočet
příspěvku ostatních operátorů na účet univerzální služby tak, aby celková výše vybraných
příspěvků odpovídala výši prokazatelné ztráty za uvedený rok, jinými slovy všechny vybrané
příspěvky za toto období budou převedeny poskytovateli s prokazatelnou ztrátou.
Na tom nic nemění stěžovatelem přednesené příklady vztahu jednotlivých proměnných
citovaného vzorce na výši finančního příspěvku žalobce. Hodnotí–li se vliv výše stanovené
prokazatelné ztráty, a to i za situace proměnlivosti jiných veličin, vždy se dospěje k závěru,
že výše prokazatelné ztráty má přímý vliv na výši finančního příspěvku žalobce (vyjádřeno
matematicky tzv. přímou úměrou), pokud povinnost k zaplacení tohoto příspěvku vznikne.
Stěžovatelem požadované vysvětlení vlivu jiných veličin na výši finančního příspěvku žalobce
ze strany soudu, je z důvodu vymezeného předmětu řízení napadeného rozhodnutí a výše
předestřeného vztahu nadbytečné.
Stanovení výše prokazatelné ztráty (ať již ve správné či nesprávné výši) může mít
tedy dopad na žalobce. Jak správně uvedl Městský soud v Praze, na stanovení výše prokazatelné
ztráty přímo závisí, zda žalobci následně vůbec vznikne povinnost k zaplacení finančního
příspěvku a pokud ano, jaká bude její výše, byť k tomuto vyjádření dojde až prostřednictvím
ověřením výše finančního příspěvku žalobce. Ostatně pro úspěšnost námitky vztahující
se k účastenství postačuje potence dotčení práva.
Je tak nutno připustit, že žalobce jako osoba, která může být dotčena výsledkem
tohoto řízení, musí mít právo se ke způsobu ověření prokazatelné ztráty vyjádřit a uplatnit
případně své námitky či jinak využít svá procesní práva. Tato procesní oprávnění nemůže vyvrátit
argumentace stěžovatele, že v řízení nejsou na základě zákona o telekomunikacích či vyhlášky
č. 235/2001 Sb. výslovně ověřovány údaje žalobce ani jiného přispěvatele na účet univerzální
služby, z čehož stěžovatel dovodil nemožnost účastenství stěžovatele tkvící v hmotněprávní
normě – zákonu o telekomunikacích, neboť k účastenství postačí potence dotčení práv žalobce
(§27 odst. 2 správního řádu). Stejně tak je nutno odmítnout námitku stěžovatele, která se opírá
o předpokládané porušení právní jistoty či dobré víry poskytovatele univerzální služby, jehož práv
se za poskytovatele stěžovatel nepřípustně dovolává.
Nejvyšší správní soud dále konstatuje, že žalobce v dalším řízení – řízení o stanovení výše
finančního příspěvku, námitky ve vztahu k výši prokazatelné ztráty poskytovatele univerzální
služby (a v tom se stěžovatel mýlí) již uplatnit moci nebude.
Nelze se ztotožnit s argumentací stěžovatele, že k přezkumu a korekci výše prokazatelné
ztráty lze dospět pomocí §32 odst. 6 zákona o telekomunikacích. Stanovení výše finančního
příspěvku ostatních držitelů telekomunikačních licencí a jejich plateb na účet univerzální služby
se děje bez poskytovatele univerzální služby jako účastníka řízení, neboť toto je svěřeno do rukou
státu, resp. stěžovatele, který naplňuje veřejný zájem na řádném fungování univerzální služby.
Účastníkem řízení je ten který držitel telekomunikační licence, jemuž stěžovatel určuje výši
finančního příspěvku (ve správním řízení zakončeným vydáním rozhodnutí) a stanovuje výši
platby na účet (srov. §5 a §7 vyhlášky č. 235/2001 Sb.) jako pouze úkonu k provedení
předchozího správního rozhodnutí, přičemž stěžovatel vychází z pravomocného rozhodnutí
o ověření výše ztráty poskytovatele univerzální služby. Podle §32 odst. 6 zákona
o telekomunikacích držitelé telekomunikačních licencí mají právo nahlížet do účtu a žádat Úřad
o vysvětlení, mají–li odůvodněné pochybnosti o způsobu zúčtování jejich vztahu k účtu.
Možností nahlédnutí do účtu již nelze ovlivnit výši prokazatelné ztráty, na níž závisí výše
finančního příspěvku žalobce, ale toliko odstranit pochybnosti ohledně zúčtování jeho vztahu
k účtu. Toto ustanovení tak netrpí nadbytečností, jak stěžovatel dovozuje v kasační stížnosti,
a to i za situace, kdy přispěvatelé na účet univerzální služby mají být již účastníky správního řízení
o ověření výše prokazatelné ztráty. Nejvyšší správní soud uvádí, že tzv. žádost o vysvětlení
nenahrazuje opravný prostředek, neboť takovou žádostí se zabývá orgán, který rozhodnutí vydal,
a omezí se tak jen na jeho interpretaci, aniž by směřoval k případné změně rozhodnutí z podnětu
účastníka řízení.
Se stěžovatelem lze souhlasit potud, že z ákon č. 127/2005 Sb., kterým byl zákon
o telekomunikacích nahrazen, stanoví zcela jiný mechanismus hrazení ztráty, tato ztráta
je hrazena ze státního rozpočtu. Obecně totiž existují dva způsoby financování povinností
univerzální služby, a sice: a) uhrazením z veřejných prostředků (ze státního rozpočtu)
nebo b) rozdělením úhrady mezi podnikatele v oblasti telekomunikací. Zákon
o telekomunikacích, který se na projednávanou věc vztahuje, je postaven na způsobu úhrady
prokazatelné ztráty uvedeném ad b), tj. na jejím krytí ze strany ostatních podnikatelských subjektů
na telekomunikačním trhu. Zákonodárce tedy zvolil finanční krytí prokazatelné ztráty
prostřednictvím ostatních podnikatelských subjektů na telekomunikačním trhu,
nikoli prostřednictvím veřejných prostředků (veřejných rozpočtů), po čemž stěžovatel
ve své argumentaci de facto volá, když uvádí, že od počátku šlo o zdůraznění veřejného zájmu,
kdy ztráta je jistou daní svého druhu, plátci daní však nejsou oprávněni osobně kontrolovat
použití vybraných finančních prostředků. Tato argumentace však není přiléhavá z důvodů zcela
opačných východisek financování univerzální služby, navíc „plátci daně“ jistě budou disponovat
procesními oprávněními při samotném stanovení daně, má–li zdejší soud posuzovat nepřípadné
srovnání stěžovatele.
Oba výše naznačené způsoby financování jsou rovněž reflektovány v komunitárním
právu souvisejícím s problematikou elektronických komunikací. Jedná se především o Směrnici
Evropského parlamentu a Rady 2002/22/ES ze dne 7. 3. 2002, o univerzální službě a právech
uživatelů týkajících se sítí a služeb elektronických komunikací, na níž poukazoval v kasační
stížnosti stěžovatel.
Pokud je v jejím čl. 12 vyjádřeno, že „audit nebo ověřování účetnictví nebo jiných
informací sloužících jako základ pro výpočet čistých nákladů na povinnosti univerzální služby
podle odst. 1 písm. a) provádí vnitrostátní regulační orgán nebo subjekt nezávislý
na zúčastněných stranách a schvaluje vnitrostátní regulační orgán“, lze podle zdejšího soudu
závěrem jen podotknout, že žalobce nikterak nezpochybňoval pravomoc stěžovatele
k projednávanému řízení; tento článek nevymezuje rozsah účastenství v řízení o ověření výše
prokazatelné ztráty.
Nejvyšší správní soud uzavírá, že v důsledku toho, že stěžovatel nepovažoval žalobce
za účastníka řízení o ověření výše prokazatelné ztráty poskytovatele univerzální služby, zatížil
své rozhodnutí nezákonností. Městský soud v Praze proto nepochybil, pokud rozhodnutí
stěžovatele zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Ze všech výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že napadený
rozsudek netrpí vadami podle §103 odst. 1 písm. a) ani d) s. ř. s. a kasační stížnost
proto v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl jako nedůvodnou.
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti ze zákona (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.).
Žalobce měl ve věci plný úspěch, a proto mu Nejvyšší správní soud podle ust. §60 odst. 1
s. ř. s. přiznal právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil
vůči stěžovateli. Nejvyšší správní soud úspěšnému žalobci přiznal odměnu za dva úkony právní
služby, a to převzetí a přípravy zastoupení a za sepsání vyjádření ke kasační stížnosti ze dne
20. 3. 2009 ve výši 4200 Kč [§7, §9 odst. 3 písm. f) a §11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky
č. 177/1996 Sb.], a náhradu hotových výdajů ve výši 600 Kč (§13 odst. 3 téže vyhlášky)
Protože zástupce žalobce je plátcem daně z přidané hodnoty (dále jen daň), byla k přiznané
odměně připočtena i příslušná částka odpovídající dani, kterou je tato osoba povinna z odměny
za zastupování a z náhrad hotových výdajů odvést podle zákona č. 235/2004 Sb., o dani
z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o dani z přidané hodnoty“).
Částka daně vypočtená dle zákona o dani z přidané hodnoty činí 912 Kč. Zástupci žalobce
se tedy přiznává náhrada nákladů řízení ve výši 5712 Kč. Tuto částku je stěžovatel povinen
zaplatit žalobci na účet advokáta JUDr. Petra Hromka, Ph.D. do 3 dnů od právní moci rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. srpna 2009
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu