ECLI:CZ:NSS:2009:4.ADS.139.2008:49
sp. zn. 4 Ads 139/2008 - 49
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Marie Turkové v právní věci žalobce: Ing. M.
N., proti žalovanému: ředitel Hasičského záchranného sboru Moravskoslezského kraje,
se sídlem Výškovická 40, Ostrava - Zábřeh, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Krajského soudu v Ostravě ze dne 22. 5. 2008, č. j. 22 Ca 252/2007 - 24,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 22. 5. 2008, č. j. 22 Ca 252/2007 - 24,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností brojil žalovaný (dále jen „stěžovatel“) proti rozsudku
Krajského soudu v Ostravě ze dne 22. 5. 2008, č. j. 22 Ca 252/2007 – 24, jímž byla prohlášena
nicotnost jeho rozhodnutí ze dne 25. 5. 2007, č. j. HSOS-29-23/KŘ-ŘK-2007.
Tímto rozhodnutím stěžovatel zamítl odvolání žalobce proti rozhodnutí ředitele kanceláře
ředitele Hasičského záchranného sboru Moravskoslezského kraje ze dne 1. 1. 2007, č. j. HSOS-
1905-923/KŘ-PaM-2006, jímž byla žalobci ke dni 1. 1. 2007 započtena do doby rozhodné pro
nárok na výsluhový příspěvek doba 23 let a 6 dnů a stejná doba rovněž do doby rozhodné pro
nárok na odchodné.
V žalobě podané proti napadenému rozhodnutí žalobce uvedl, že považuje rozhodnutí
stěžovatele za nezákonné, a to z následujících důvodů. Tímto napadeným rozhodnutím
mu byla pro výpočet výsluhového příspěvku započtena doba 23 let a 6 dnů a do doby rozhodné
pro odchodné doba 23 let a 6 dnů. Do doby rozhodné pro výsluhové nároky však byla započtena
pouze doba služebního poměru vojáka z povolání v rozsahu 20 let a 5 dnů a doba služebního
poměru u HZS MSK v rozsahu 3 let a 1 dne. Hlavním argumentem žalobce bylo tvrzení,
že do doby rozhodné pro výsluhové nároky nebyla započtena doba výkonu základní vojenské
služby v rozsahu 2 let a 1 dne. Podle názoru žalobce se podle ustanovení §224 odst. 2 zákona
č. 361/2003 Sb. služebního zákona se do doby rozhodné pro výsluhové nároky započtou doby,
po které trval služební poměr podle zvláštních právních předpisů na území ČR, včetně dob trvání
služebního poměru na území ČSR do 31. 12. 1992, do nabytí účinnosti tohoto zákona,
a to s výjimkou dob vyloučených v ustanovení §224 odst. 2 písm. a) – d) a §224 odst. 4
tohoto zákona. Žalobce dále argumentoval tím, že výklad zákona č. 76/1959 Sb., jak ho podal
stěžovatel, je nesprávný. Služebním poměrem je podle jeho názoru nutno chápat veškeré doby,
kdy vojáci mají služební povinnost, tedy po celou dobu vojenské činné služby (§11
tohoto zákona). Vojenská činná služba zahrnuje i základní službu. Kromě toho žalobce poukázal
na rozhodnutí Vojenského úřadu sociálního zabezpečení (dále jen „VÚSZ“) ze dne 19. 2. 1996,
č. j. 520718/099/807, o přiznání výsluhového příspěvku, kterým byla žalobci započtena
pro výsluhové nároky doba 22 roků, tedy včetně doby základní vojenské služby.
Z toho jednoznačně vyplývá, že rozhodnutí stěžovatele je nezákonné, neboť je nutné respektovat
v souladu s ustanovením §224 odst. 2 služebního zákona stejný zápočet dob pro výsluhové
nároky podle tohoto předpisu tak, jak byly již správně započteny VÚSZ. Z uvedených důvodů
navrhl žalobce zrušení napadeného rozhodnutí stěžovatele pro nezákonnost.
V napadeném rozsudku krajský soud dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí trpí
takovými vadami, které vyvolávají jeho nicotnost, o čemž rozhodl i přesto, že tuto námitku
žalobce neuplatnil, neboť nicotnost napadeného rozhodnutí je soud povinen vyslovit
i bez návrhu dle ustanovení §76 odst. 2 s. ř. s. Tento závěr odůvodnil následujícími úvahami.
Předně konstatoval, že zákon č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních
sborů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „služební zákon“) ani zákon č. 238/2000 Sb.,
o Hasičském záchranném sboru České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o HZS“), neobsahuje vymezení poměru ustanovení o řízení ve věcech služebního poměru
příslušníků HZS ve vztahu k obecným předpisům o správním řízení. Z tohoto důvodu
je podle názoru krajského soudu třeba aplikovat §180 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního
řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), a v procesních otázkách
neupravených výslovně v zákoně o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů
je třeba užít ustanovení o řízení obsažená ve správním řádu, konkrétně §77 odst. 1 věta první,
podle níž je nicotné to rozhodnutí, k jehož vydání nebyl správní orgán vůbec věcně příslušný.
Zdůraznil, že správní orgán může uplatňovat svou pravomoc pouze k těm účelům,
k nimž mu byla zákonem nebo na základě zákona svěřena, a v rozsahu, v jakém mu byla svěřena.
Podle §2 odst. 1 služebního zákona ve věcech služebního poměru příslušníků jedná a rozhoduje
jménem státu ředitel bezpečnostního sboru, není-li dále stanoveno jinak. V rozsahu
jím stanoveném jedná a rozhoduje též vedoucí organizační části bezpečnostního sboru. Další
ustanovení služebního zákona podle názoru krajského soudu vymezují věcnou příslušnost
ministra vnitra, určeného člena vlády, ředitele školy, vedoucího organizační části ministerstva
vnitra, rektora policejní akademie a pro rozhodování ve věcech služebního poměru příslušníků
v záloze. Tato ustanovení tedy na posuzovaný případ nedopadají. Dle §2 odst. 1 zákona
o Hasičském záchranném sboru tento sbor tvoří generální ředitelství, které je součástí
ministerstva vnitra, dále hasičské záchranné sbory krajů a Střední odborná škola požární ochrany
a Vyšší odborná škola požární ochrany ve Frýdku-Místku. V čele hasičského záchranného sboru
kraje stojí ředitel a hasičské záchranné sbory krajů řídí generální ředitelství. Dále krajský soud
dovodil, že jiné organizační části HZS ČR nejsou žádným zákonem v ČR určeny. Výkladem
citovaných ustanovení v kontextu čl. 2 odst. 2 Listiny krajský soud dospěl k závěru, že generální
ředitel HZS může delegovat svou věcnou příslušnost rozhodovat v prvním stupni ve věcech
služebního poměru jen a pouze na vedoucího organizační části HZS, tedy konkrétně na ředitele
hasičského záchranného sboru kraje jako vedoucího tohoto sboru[§2 odst. 1 písm. b), §2
odst. 6 zákona o HZS]. Na tom nic nemění ani krajskému soudu známý pokyn generálního
ředitele HZS a vedoucích organizačních částí HZS jednat a rozhodovat ve věcech služebního
poměru č. 22/2006 Sbírky interních aktů řízení generálního ředitele HZS ČR, ve znění pokynu
č. 24/2007 téže sbírky, podle něhož je věcná příslušnost rozhodovat ve věcech služebního
poměru delegována na ředitele kanceláře krajského ředitele [čl. 10 písm. w) citovaného pokynu].
K této delegaci podle názoru krajského soudu nelze přihlížet, neboť takto delegoval generální
ředitel HZS ČR svou věcnou příslušnost na jinou osobu, než na kterou mu delegaci této věcné
příslušnosti vůbec umožňuje zákon (§2 odst. 1 služebního zákona, §2 odst. 2 správního řádu).
Krajský soud proto uzavřel, že jediným věcně příslušným orgánem HZS k rozhodování ve věcech
zápočtu dob výsluhových nároků dle §224 služebního zákona ve vztahu k příslušníkovi
HZS ČR zařazenému v hasičském záchranném sboru kraje, který není ředitelem kanceláře
krajského ředitele, je pouze generální ředitel HZS ČR. Rozhodoval-li o nároku kdokoliv jiný,
učinil tak mimo věcnou příslušnost určenou mu zákonem nebo na základě zákona,
a proto je jeho rozhodnutí nicotné ve smyslu §77 odst. 1 věty prvé správního řádu
a tuto nicotnost soud vyslovil dle §76 odst. 2 s. ř. s. Žalobci přiznal náhradu nákladů řízení
ve výši 2000 Kč.
Proti napadenému rozsudku stěžovatel brojil kasační stížností, kterou výslovně neopřel
o žádný kasační důvod vymezený v ustanovení §103 odst. 1 s. ř. s. Uvedl, že zastává názor,
že pro řízení ve věcech služebního poměru se správní řád nepoužije. Služební zákon
totiž obsahuje speciální právní úpravu v části dvanácté pro řízení ve věcech služebního poměru,
která má přednost před úpravou obecnou. Kromě toho namítl, že §180 odst. 1 správního
řádu je ustanovením pouze přechodným a že zákon o služebním poměru příslušníků
bezpečnostních sborů nabyl účinnosti až po roce nabytí účinnosti správního řádu. Podle názoru
stěžovatele je v ustanovení §180 odst. 1 správního řádu upraven postup správních orgánů
pro řízení, která byla vedena před účinností tohoto zákona. Stěžovatel postupoval v posuzované
věci pouze podle ustanovení o řízení podle zákona o služebním poměru příslušníků
bezpečnostních sborů. Stěžovatel konstatoval, že v případě rozhodnutí ředitele
HZS Moravskoslezského kraje proto rozhodovala podle §190 odst. 6 služebního zákona
o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů osoba věcně příslušná ve smyslu
delegované věcné příslušnosti služebním předpisem. Stěžovatel z těchto důvodů nesouhlasí
s názorem krajského soudu, že jeho rozhodnutí bylo nicotné v souladu s ustanovením §77
odst. 1 s. ř. s. Krajský soud je oprávněn vyslovit nicotnost pouze z důvodů uvedených v §77
odst. 2 správního řádu v případě, že jde o rozhodnutí, které trpí vadami, jež je činí zjevně vnitřně
rozpornými nebo právně či fakticky neuskutečnitelnými, anebo jinými vadami, pro něž je nelze
vůbec považovat za rozhodnutí správního orgánu. V rámci HZS ČR vychází věcná příslušnost
u krajského ředitele z příslušného služebního předpisu, který byl vydán na základě zmocnění
uvedeného ve služebním zákoně a který určuje, která organizační část je v daném případě
v daném řízení věcně příslušná. Krajský soud nezohlednil zejména ustanovení §2 odst. 1
služebního zákona, které určuje, že ve věcech služebního poměru příslušníků bezpečnostních
sborů jedná a rozhoduje jménem státu ředitel bezpečnostního sboru, nestanoví-li tento zákon
jinak. V rozsahu jím stanoveném však může jednat a rozhodovat též vedoucí organizační části
bezpečnostního sboru. Služební zákon však nedefinuje pojem „organizační část bezpečnostního
sboru“. Pouze v právně nezávazné poznámce pod čarou je k tomuto pojmu uveden příkladmo
§2 odst. 1 zákona č. 238/2000 Sb., ve znění zákona č. 362/2003 Sb., v němž je stanoveno,
že HZS ČR tvoří generální ředitelství, hasičské záchranné sbory krajů a Střední odborná škola
požární ochrany a Vyšší odborná škola požární ochrany ve Frýdku-Místku. Z této poznámky
ovšem expressis verbis nevyplývá, jaké jsou organizační části v rámci HZS ČR. Služební zákon
přitom tyto části nestanovuje ani pro jiné bezpečnostní sbory. Podpůrně a pro srovnání
stěžovatel poukázal na úpravu §3 odst. 2 a §8 zákona č. 283/1991 Sb., o Policii ČR, ve znění
pozdějších předpisů. Stěžovatel dále uvedl, že služební zákon v ustanovení §4 odst. 5 zmocňuje
ředitele bezpečnostního sboru k přípravě návrhu organizační struktury bezpečnostního sboru,
kterou v podmínkách HZS ČR schvaluje podle vládou schválené systemizace ministr vnitra.
Generální ředitel HZS ČR tak navrhuje ministru vnitra i organizační části bezpečnostního sboru.
Současnou organizační strukturu navrženou generálním ředitelem HZS ČR schválil ministr vnitra
dne 24. 10. 2006, pod č. j. PO-2711/GŘ-OR-2006, přičemž organizační struktura hasičských
záchranných sborů krajů je uvedena v příloze č. 12. Jednotlivé organizační části
jsou pojmenovány a na jejich vedoucí jsou pokynem generálního ředitele HZS ČR č. 22/2006
delegovány pravomoci jednat a rozhodovat ve věcech služebního poměru. Stěžovatel má za to,
že ustanovením §2 odst. 1 služebního zákona je vytvořen prostor pro decentralizaci rozhodování
ve věcech služebního poměru, přičemž z chybějící definice pojmu a příkladmého odkazu
není možno výkladem zužovat možnost decentralizace pouze na ředitele hasičského záchranného
sboru kraje. Stěžovatel zastává názor, že příslušným služebním předpisem je pokyn generálního
ředitele HZS ČR a vedoucích organizačních částí HZS ČR jednat a rozhodovat věcech
služebního poměru č. 22/2006 Sbírky interních aktů řízení generálního ředitele HZS ČR,
ve znění pokynu č. 24/2007 téže sbírky, jakožto závazný interní akt řízení. Stěžovatel
dále poukázal na absurdní důsledky výkladu krajského soudu, které spočívají v tom,
že podle tohoto výkladu by musel rozhodovat o nárocích podle ustanovení §224 služebního
zákona v prvním stupni generální ředitel o každém jednotlivém příslušníkovi HZS ČR
a ve druhém stupni ministr vnitra, a to proto, že podle názoru krajského soudu lze delegovat
pravomoci pouze podle ustanovení §2 odst. 1 zákona č. 238/2000 Sb. Stěžovatel
se proto s tímto názorem soudu neztotožnil a považuje za správné, aby organizační části
podle potřeby a zejména schválené systemizace, resp. organizační struktury HZS, byly stanoveny
vnitřními normativy. Tyto části pak nelze ztotožňovat s vymezením HZS ČR uvedeným
v ustanovení §2 odst. 1 zákona č. 238/2000 Sb. Z těchto důvodů považuje stěžovatel napadený
rozsudek krajského soudu za chybně odůvodněný a založený na nesprávném právním posouzení.
Z toho stěžovatel dovozuje, že generální ředitel HZS ČR měl pravomoc výše uvedený vnitřní
služební předpis vydat, aniž by porušil ustanovení §2 odst. 2 správního řádu v návaznosti na čl. 2
odst. 2 Listiny. Proto navrhl zrušení napadeného rozsudku a vrácení věci k dalšímu řízení
krajskému soudu.
Z obsahu správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil následující skutečnosti relevantní
pro posouzení věci.
Rozhodnutím ředitele kanceláře ředitele HZS Moravskoslezského kraje, č. j. HSOS –
1905-923/KŘ-PaM-2006 ze dne 1. 1. 2007 byla žalobci započítána do doby rozhodné pro
výsluhový příspěvek doba 23 let a 6 dnů, a táž doba do doby rozhodné pro odchodné.
V odůvodnění uvedl, že žalobci trval služební poměr příslušníka HZS ČR podle §21 odst. 1
zákona č. 238/2000 Sb. a podle zákona č. 186/1992 Sb. nebo služební poměr vojáka z povolání
nebo služební poměr příslušníka Policie ČR po dobu uvedenou v příloze tohoto rozhodnutí.
V odvolání proti tomuto rozhodnutí žalobce uvedl, že mu nebyla ke dni 1. 1. 2007
započtena doba 2 let a 1 dne do doby rozhodné pro výsluhový příspěvek a táž doba do doby
rozhodné pro odchodné. Namítl, že na něho dopadá ustanovení §165 odst. 6 zákona
č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, podle něhož se vojákům do doby trvání služebního
poměru rozhodné pro přiznání výsluhových náležitostí do dne účinnosti tohoto zákona
započítávají doby služby v rozsahu, v jakém jim byly započteny podle dosavadních předpisů.
Podpůrně žalobce poukázal na rozhodnutí Vojenského úřadu sociálního zabezpečení
č. j. 520718/099/807 ze dne 19. 2. 1996, jímž mu byla započtena doba trvání činné služby vojáka
(včetně zápočtu doby základní vojenské služby) jako rozhodná doba pro výši výsluhového
příspěvku celkem 22 roků. Z důvodu principu překážky věci pravomocně rozhodnuté
je podle názoru žalobce nutno trvat na této době, z níž vycházelo rozhodnutí VÚSZ.
Služební funkcionář, který napadené rozhodnutí vydal (tj. ředitelka kanceláře ředitele
HZS Moravskoslezského kraje) odvolání sám nevyhověl a postoupil ho se svým stanoviskem
odvolacímu orgánu.
Rozhodnutím ředitele HZS Moravskoslezského kraje ze dne 25. 5. 2007, č. j. HSOS-29-
23/KŘ-RK-2007, vydaným na základě ustanovení §190 odst. 8 služebního zákona, bylo odvolání
zamítnuto a napadené rozhodnutí potvrzeno. Stěžovatel uvedl, že zápočet dob pro účely
výsluhových nároků provádí podle §224 odst. 2 až 5 zákona o služebním poměru. Do doby
rozhodné pro výsluhové nároky se započtou doby, po které trval služební poměr podle zvláštních
právních předpisů na území ČR, včetně doby trvání služebních poměrů na území
československého státu do 31. 12. 1992, do nabytí účinnosti tohoto zákona s uvedenými
výjimkami. Doba trvání vojenské činné služby konané formou základní služby podle §20 odst. 2
písm. a) zákona č. 92/1949 Sb. není dobou trvání služebního poměru podle zvláštních právních
předpisů ve smyslu §224 odst. 4 zákona o služebním poměru. Z ustanovení §24 odst. 1 zákona
č. 76/1959 Sb. jednoznačně vyplývá, že služební poměr se nezakládá již samotným nastoupením
základní (náhradní) vojenské služby. Doba trvání základní vojenské služby není dobou
rozhodnou pro výsluhové nároky podle zákona o služebním poměru. Ustanovení §165 odst. 6
zákona č. 221/1999 Sb., které uvádí, že vojákům se do doby trvání služebního poměru rozhodné
pro přiznání výsluhových náležitostí do dne účinnosti tohoto zákona započítávají doby služby
v rozsahu, v jakém jim byly započteny podle dosavadních předpisů, na žalobce nevztahuje, neboť
ten byl propuštěn ze služebního poměru ke dni 31. 12. 1995 a nebyl tudíž vojákem z povolání ve
služebním poměru v době účinnosti zákona č. 221/1999 Sb. Smyslem tohoto ustanovení podle
názoru stěžovatele bylo zajistit právní kontinuitu služebních poměrů vojáků z povolání, které
vznikly před účinností zákona č. 221/1999 Sb. a pokračovaly po nabytí účinnosti tohoto zákona,
a to pokud jde o dobu rozhodnou pro přiznání výsluhových nároků.
Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti,
přičemž zjistil, že je podána osobou oprávněnou a je proti označenému rozsudku přípustná
za podmínek ustanovení §102 a §104 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů; zkoumal při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.). Tyto vady
v napadeném rozsudku a v řízení předcházejícím jeho vydání Nejvyšší správní soud neshledal.
Přesto Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud úvodem považuje za nutné interpretovat kasační důvody,
o něž stěžovatel opírá svou kasační stížnost v této věci. Ačkoliv stěžovatel výslovně neuvedl
žádné konkrétní ustanovení §103 odst. 1 s. ř. s., z obsahu kasační stížnosti je zjevné,
že podstatou jeho argumentace jsou námitky nesprávného posouzení právních otázek případu
krajským soudem, tj. kasační důvod uvedený v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. V rozsahu
tohoto kasačního důvodu Nejvyšší správní soud napadený rozsudek přezkoumal a námitkám
stěžovatele přisvědčil, a to z následujících důvodů.
Krajský soud v napadeném rozsudku neposuzoval správnost rozhodnutí stěžovatele,
neboť dospěl k závěru, že se jedná o rozhodnutí nicotné. Podle ustanovení §76 odst. 2 platí,
že pokud soud zjistí, že rozhodnutí trpí takovými vadami, které vyvolávají jeho nicotnost, vysloví
rozsudkem tuto nicotnost i bez návrhu. Samotný pojem nicotnost pojednává teorie správního
práva tak, že se jedná o takové vady rozhodnutí, které vzhledem ke své povaze a závažnosti představují
překážku nastoupení uvažovaných právních účinků …, a proto také v jejich důsledku nelze ani hovořit o tom,
že se jedná o správní akt, resp. že došlo ke vzniku správního aktu. V takových případech jde o právně
nerelevantní výsledek jednání určitého správního orgánu.“(k tomu blíže Průcha, P. Správní právo. Obecná
část. 7., doplněné a aktualizované vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2007, s. 369.) Nicotný
správní akt je tedy správní akt trpící natolik závažnou vadou, že je nutno jej považovat za „paakt“
či též „právní nullum“. K problematice správních rozhodnutí se již dříve Nejvyšší správní soud
vyjádřil ve své judikatuře, z níž lze připomenout zejména rozsudek ze dne 30. 9. 2003,
č. j. 6 A 82/2000-43, přístupný na www.nssoud.cz, jakož i Ústavní soud ČR (k tomu blíže nálezy
ze dne 10. 10. 2002, sp. zn. III. ÚS 728/01, přístupný na http:\\nalus.usoud.cz).
Problematika nicotnosti správních rozhodnutí je s účinností od 1. 1. 2006 upravena
správním řádem v ustanovení §77 a §78. Zde je uvedena i legální definice nicotnosti,
která je založena na myšlence, že nicotné je rozhodnutí, k jehož vydání nebyl správní orgán
vůbec věcně příslušný; to neplatí, pokud je vydal správní orgán nadřízený věcně příslušnému
správnímu orgánu. Dále je ve smyslu uvedených ustanovení správního řádu nicotné i takové
rozhodnutí, které trpí vadami, jež je činí zjevně vnitřně rozporným nebo právně či fakticky
neuskutečnitelným, anebo jinými vadami, pro něž je nelze vůbec považovat za rozhodnutí
správního orgánu. Nicotnost z těchto důvodů vyslovuje soud podle soudního řádu správního.
Jakkoliv má být nicotnost správního rozhodnutí z důvodu absolutní věcné nepříslušnosti
k vydání rozhodnutí řešena v prvé řadě již ve správním řízení, správní soudy k ní samozřejmě
musí v intencích §78 odst. 2 a 3 s. ř. s. přihlížet ex offo, stejně jako k nicotnosti dané vnitřní
rozporností, právní či faktickou neuskutečnitelností správního rozhodnutí a dalšími vadami
vylučujícími kvalifikaci správního aktu jako rozhodnutí.
V posuzované věci byla podle názoru krajského soudu nicotnost rozhodnutí stěžovatele
způsobena nedostatkem (absencí) jeho věcné příslušnosti k vydání takového rozhodnutí. Meritem
posuzované věci je tedy řešení právní otázky, kdo je oprávněn rozhodovat v otázkách započtení
výsluhových dob „řadových“ příslušníků HZS ČR jako jednoho z bezpečnostních sborů České
republiky podle ustanovení §224 služebního zákona. Jedná se tedy o otázku stanovení pravomoci
a věcné příslušnosti jako základních podmínek vedení správního řízení ve věcech výsluhového
příspěvku, v posuzované věci konkrétně započítání doby rozhodné pro výsluhový příspěvek
a doby rozhodné pro odchodné podle ustanovení §224 služebního zákona. Otázka správnosti
zápočtu rozhodné doby nebyla předmětem přezkumu krajského soudu v napadeném rozsudku,
a proto se jí ani Nejvyšší správní soud v tomto rozsudku nezabýval. Předmětem přezkumu
Nejvyššího správního soudu tak bylo, zda stěžovatel byl příslušný v dané věci rozhodnout
o odvolání žalobce proti rozhodnutí ředitele kanceláře ředitele Hasičského záchranného sboru
Moravskoslezského kraje či nikoliv.
Problematika pravomoci a věcné příslušnosti správních orgánů k rozhodování o právech
a povinnostech subjektů má svůj ústavněprávní, zákonný i podzákonný rozměr. Podle ustanovení
čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (resp. čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR) lze státní moc
uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon
stanoví. Obdobné pravidlo je od 1. 1. 2006 rozvedeno i na zákonné úrovni, a to v ustanovení §2
odst. 2 správního řádu, které uvádí, že správní orgán uplatňuje svou pravomoc pouze
k těm účelům, k nimž mu byla zákonem nebo na základě zákona svěřena, a v rozsahu,
v jakém mu byla svěřena. Je zde zakotven princip legality výkonu veřejné moci. Stěžejním
pramenem právních pravidel pro zodpovězení otázky pravomoci a věcné příslušnosti orgánu
veřejné moci k rozhodnutí určité věci jsou tedy zákonné právní předpisy, nikoliv však pramenem
jediným ani sémanticky všeobsažným. Na základě zákonných kompetenčních norem mohou
být mocenská oprávnění k rozhodování dále konkretizována prostřednictvím norem
podzákonných
1
, ale také interních norem, služebních pokynů a předpisů (tzv. aktů řízení) v rámci
organizační struktury instituce pověřené výkonem veřejné moci prostřednictvím výkonu
1
Příkladem může být kupř. určení kompetentních orgánů pro výkon přenesené působnosti u statutárních měst.
Podle ustanovení §130 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, jsou pravomoci orgánů
města na úseku samostatné a přenesené působnosti konkretizovány statutem, který je vydáván ve formě obecně
závazné vyhlášky obce v samostatné působnosti, tj. primárním pramenem práva, leč podzákonného charakteru.
rozhodovací pravomoci ve veřejné správě. Podmínky ústavnosti a zákonnosti takových
zmocnění jsou zachovány pouze tehdy, pokud existuje zákonná právní norma, která k delegaci
rozhodovacích oprávnění prostřednictvím podzákonného či služebního předpisu poskytuje
zákonné zmocnění.
Zákonná právní úprava bezpečnostních sborů České republiky a rovněž jejich pravomocí
vést určité typy řízení jako správní orgány je poměrně komplikovaná. Jakýmsi lex generalis
pro otázky služebního poměru příslušníků bezpečnostních sborů ČR je zákon č. 361/2003 Sb.,
o služebním poměru, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „služební zákon“). Upravuje právní
poměry příslušníků bezpečnostních sborů, jejich odměňování, řízení ve věcech služebního
poměru a organizační věci služby. Bezpečnostním sborem se rozumí Policie České republiky,
Hasičský záchranný sbor České republiky, Celní správa České republiky, Vězeňská služba
České republiky, Bezpečnostní informační služba a Úřad pro zahraniční styky a informace (§1).
V ustanovení §1 odst. 2 tohoto zákona jsou stanoveny vrcholné orgány těchto bezpečnostních
sborů (tzv. ředitelé bezpečnostních sborů), přičemž služební zákon uvádí, že v čele HZS ČR stojí
generální ředitel. Podle ustanovení §2 tohoto zákona, které upravuje pravomoc jednat
a rozhodovat ve věcech služebního poměru, jsou pak rozděleny tyto pravomoci
mezi tzv. služební funkcionáře (nadřízeného ředitele bezpečnostního sboru, ředitele
bezpečnostního sboru a osoby pověřené rozhodováním ve věcech služebního poměru).
Za služebního funkcionáře se považuje i ministr příslušného resortu, jemuž je ředitel
bezpečnostního sboru odpovědný (tj. nadřízený ředitele bezpečnostního sboru). Pravomoci
jsou rozděleny mezi služební funkcionáře podle postavení a služebního zařazení příslušníků
bezpečnostních sborů, jichž se jednání či rozhodování ve věci služebního poměru týká. Ohledně
organizačního uspořádání HZS ČR neobsahuje služební zákon žádná další speciální pravidla.
Proto je nutno vycházet z ustanovení §2 odst. 1 tohoto zákona, které uvádí, že „ve věcech služebního
poměru příslušníků jedná a rozhoduje jménem státu ředitel bezpečnostního sboru , není-li dále stanoveno
jinak. V rozsahu jím stanoveném jedná a rozhoduje též vedoucí organizační části bezpečnostního
sboru.
1)
“ Pod poznámkou č. 1) je uveden příkladmo odkaz na ustanovení §2 odst. 1 zákona
č. 238/2000 Sb., o Hasičském záchranném sboru České republiky a o změně některých zákonů,
ve znění zákona č. 362/2003 Sb. (tj. zákon o HZS ČR). Služební zákon zde tedy svěřuje
originálně pravomoc k rozhodování věcí služebních poměrů „řadových“ příslušníků
bezpečnostních sborů řediteli toho kterého bezpečnostního sboru, a derivativně na základě
zmocnění ředitele bezpečnostního sboru také vedoucímu organizační části bezpečnostního sboru.
Pro výklad uvedené kompetenční normy je tedy zapotřebí vyložit, co se v kontextu služebního
zákona rozumí pod pojmem „organizační část bezpečnostního sboru“, na základě něhož lze určit
rovněž obsah pojmu „vedoucí organizační části bezpečnostního sboru“, na něhož může
být delegována rozhodovací pravomoc dle citovaného ustanovení služebního zákona.
Služební zákon neobsahuje legální definici pojmu „organizační část bezpečnostního
sboru.“ Pouze odkazuje prostřednictvím poznámky pod čarou a jako příklad uvádí
právě vymezení dělení HZS ČR, které je uvedeno v ustanovení §2 zákona o HZS ČR.
Podle tohoto ustanovení HZS ČR tvoří:
„a) generální ředitelství hasičského záchranného sboru (dále jen "generální ředitelství"), které je součástí
Ministerstva vnitra (dále jen "ministerstvo"),
b) hasičské záchranné sbory krajů, a
c) Střední odborná škola požární ochrany a Vyšší odborná škola požární ochrany ve Frýdku - Místku.“
To zavdává ovšem oprávněné pochybnosti o tom, jaký je skutečný obsah a rozsah pojmu
„organizační část bezpečnostního sboru“. Obsah tohoto pojmu zákonem vymezen není
a nelze ho jednoznačně vymezit ani systematicko-logickým výkladem. Uvedený odkaz
v poznámce pod čarou lze považovat pouze za interpretační vodítko směřující k tomu, že části
HZS ČR uvedené v ustanovení §2 odst. 1 zákona o HZS jsou organizačními částmi
tohoto bezpečnostního sboru ve smyslu §2 odst. 1 služebního zákona. V žádném případě
to však samo o sobě nevede k závěru, že by tyto části HZS měly být jedinými “organizačními
částmi“ podle ustanovení §2 odst. 1 služebního zákona, jejichž vedoucí mohou jednat
a rozhodovat ve věcech služebního poměru příslušníků HZS jménem České republiky. Nejvyšší
správní soud proto aplikoval i jiné výkladové metody, a to zejména historický subjektivní výklad
a komparativní výklad. Z důvodové zprávy ke služebnímu zákonu vyplývá, že hlavním záměrem
zákonodárce bylo, aby ve věcech služebního poměru nerozhodoval funkcionář,
který je obsazován na základě politického klíče (tj. ministr). V důvodové zprávě je dále výslovně
uvedeno, že „ustanovení §2 určuje funkcionáře, který je oprávněn rozhodovat o právech a povinnostech
příslušníků ve věcech služebního poměru jménem státu, a označuje jej pro účely služebního poměru jako služebního
funkcionáře. Primární personální pravomoc má ředitel bezpečnostního sboru, ale je vytvořen prostor
pro decentralizaci rozhodování ve věcech služebního poměru .“ (viz k tomu Důvodová
zpráva k zákonu č. 361/2003 Sb., ze dne 20. 3. 2003, ev. č. ASPI LIT26874CZ). Dále Nejvyšší
správní soud využil i komparativní pohled na danou problematiku. Pojem „organizační část
bezpečnostního sboru“ není blíže definován v žádném jiném zákoně upravujícím činnost
bezpečnostních sborů, tj. v zákonech č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, platném
a účinném do 31. 12. 2008, č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, účinném od 1. 1. 2009,
zákoně č. 185/2004 Sb., o Celní správě České republiky, zákoně č. 555/1992 Sb., o Vězeňské
službě a justiční stráži České republiky, ve znění pozdějších předpisů, a konečně ani zákon
č. 153/1994 Sb., o zpravodajských službách České republiky. Tyto zákony používají k vyjádření
téhož významu různých termínů. Např. „nový“ i starý zákon o Policii České republiky používají
pro tento význam pojem „útvar“ (§3 zákona č. 283/1991 Sb., §6 zákona č. 278/2008 Sb.)
a svěřují ministrovi vnitra pravomoc na návrh policejního prezidenta zřizovat útvary policie
a stanovit bližší úpravu její organizace pomocí aktů řízení. Nový zákon o Policii České republiky
počítá i s obdobnou pravomocí policejního prezidenta na úrovni útvarů zřizovaných v rámci
krajských ředitelství. Zákon o vězeňské službě naproti tomu používá ve stejném spojení termín
„organizační jednotka“.
Z uvedené argumentace vyplývají následující závěry, které lze vztáhnout obecně
k fungování všech bezpečnostních sborů. Organizace bezpečnostních sborů je na zákonné úrovni
upravena pouze v základním rozsahu, a především z toho pohledu, kdo je nositelem originální
rozhodovací pravomoci. Ohledně delegace těchto pravomocí zákon upravuje samotné oprávnění
nositele originální pravomoci delegovat aktem řízení toto oprávnění na jiného služebního
funkcionáře, kterým je ve věcech služebního poměru příslušníků dle citovaného ustanovení §2
odst. 1 služebního zákona „vedoucí organizační části bezpečnostního sboru.“ Z výše uvedených
důvodů však nelze ze zákonných předpisů jednoznačně určit, které součásti bezpečnostního
sboru jsou jeho organizační částí, a které nikoliv. Z toho dále vyplývá, že nelze pouhou aplikací
zákonných norem naplnit rozsah pojmu „vedoucí organizační části bezpečnostního sboru“,
aniž by byly aplikovány akty řízení, které organizační strukturu bezpečnostních sborů upravují
konkrétněji a dotvářejí tak organizační rámec bezpečnostních sborů upravený zákonnými
normami. Na základě tohoto pohledu dospěl Nejvyšší správní soud v posuzované věci k závěru,
že HZS ČR má tři základní organizační části vymezené v ustanovení §2 odst. 1 služebního
zákona, avšak to nevylučuje, že se za jeho organizační části mohou považovat i další vymezené
strukturní úseky těchto organizačních částí stanovené na základě aktů řízení vydávaných
generálním ředitelem HZS ČR (např. územní odbory HZS, jednotky HZS, či úseky krajských
ředitelství HZS).
2
Nejvyšší správní soud k tomu podotýká, že tento způsob organizace
a fungování bezpečnostních sborů je pro ně typickým charakteristickým rysem a odpovídá
rovněž racionalitě a účelnosti fungování těchto bezpečnostních složek státu. Zvláště
pak rozhodování ve věcech služebního poměru je řízením úzce spjatým s výkonem služby
jako takovým. Příslušníci bezpečnostních sborů jsou povinni znát služební předpisy a další akty
řízení vydávané ředitelem bezpečnostních sborů a dalšími služebními funkcionáři (§46 odst. 1
služebního zákona). Znalost vnitřní organizační struktury bezpečnostních sborů, jakož i věcné
příslušnosti služebních funkcionářů k rozhodování ve věcech služebního poměru,
lze u příslušníků bezpečnostních sborů presumovat, a proto zde nelze hovořit ani o případném
ohrožení právní jistoty účastníků řízení ve věcech služebních poměrů.
Z pokynu generálního ředitele HZS ČR ze dne 22. 12. 2006, č. 22/2006 Sbírky interních
aktů řízení generálního ředitele HZS ČR, ve znění pokynu č. 24/2007 téže Sbírky,
kterým se stanoví pravomoci generálního ředitele HZS ČR vedoucích organizačních částí
HZS ČR jednat a rozhodovat ve věcech služebního poměru, Nejvyšší správní soud zjistil,
že obsahuje delegaci rozhodovacích pravomocí ve věcech služebního poměru na ředitele
kanceláře generálního ředitele (čl. 2), ředitele odboru (čl. 4), ředitele kanceláře krajského ředitele
(čl. 10), náměstka krajského ředitele (čl. 11) a dalším služebním funkcionářům. Konkrétně,
pravomoc rozhodovat ve věcech zápočtu dob pro účely výsluhových nároků příslušníků HZS ČR
podle ustanovení §224 služebního zákona je svěřena řediteli kanceláře krajského ředitele [čl. 10
písm. v) pokynu]. Věcně příslušným služebním funkcionářem je dle ustanovení §190 odst. 6 věty
první služebního zákona služební funkcionář nadřízený služebnímu funkcionáři, který napadené
rozhodnutí vydal. Tímto služebním funkcionářem je v souladu s citovaným pokynem krajský
ředitel HZS. Citovaný pokyn sice neobsahuje výslovné zmocnění krajského ředitele
k rozhodování o odvolání proti rozhodnutí ředitele kanceláře krajského ředitele ve věcech
spadajících pod rozsah ustanovení §224 služebního zákona, přičemž toto pravidlo není obsaženo
ani v novelizujícím pokynu ze dne 23. 4. 2007, č. 24/2007 Sbírky interních aktů řízení generálního
ředitele HZS ČR, avšak z přiložené systemizace služebních míst HZS Moravskoslezského kraje
a jiných ustanovení citovaného pokynu vyplývá, že krajský ředitel HZS je ve všech věcech
nejbližším nadřízeným služebním funkcionářem řediteli kanceláře krajského ředitele.
Z tohoto důvodu je krajský ředitel nepochybně příslušný i k rozhodování o odvolání
proti rozhodnutí ředitele kanceláře krajského ředitele, neboť je jeho nejbližším nadřízeným
funkcionářem.
Jak Nejvyšší správní soud již výše dovodil, nevidí žádnou zákonnou překážku v tom,
aby na tyto služební funkcionáře (jimž pokyn generálního ředitele HZS svěřuje významná
rozhodovací oprávnění ve věcech služebního poměru) bylo nahlíženo jako na vedoucí
organizačních částí HZS ČR v souladu se smyslem a účelem ustanovení §2 odst. 1 služebního
zákona, jímž je decentralizace pravomoci jednat a rozhodovat jménem HZS ČR na hierarchicky
níže postavené služební funkcionáře, než je generální ředitel HZS ČR. Proto je takovým
vedoucím organizační části HZS ČR jak krajský ředitel, tak i jemu podřízený ředitel kanceláře
krajského ředitele. Z toho vyplývá, že jak prvoinstanční rozhodnutí, tak i rozhodnutí stěžovatele
o odvolání bylo vydáno orgány k tomu pravomocnými a věcně příslušnými. Z toho důvodu
je závěr krajského soudu o nicotnosti rozhodnutí stěžovatele nesprávný a způsobuje nezákonnost
napadeného rozsudku spočívající v nesprávném posouzení právní otázky pravomoci stěžovatele
k vydání rozhodnutí o odvolání žalobce.
Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil
krajskému soudu k dalšímu řízení. V něm bude krajský soud vázán právním názorem Nejvyššího
2
K tomu např. srv. strukturu HZS Jihomoravského kraje přístupnou na http://www.firebrno.cz/organizacni-
struktura. Navštíveno dne 5. 3. 2009.
správního soudu vyjádřeným v tomto rozsudku. To znamená, že bude muset meritorně
přezkoumat zákonnost rozhodnutí stěžovatele o výsluhových dobách žalobce rozhodných
pro výpočet odchodného a výsluhového příspěvku.
Podle §110 odst. 2 s. ř. s. krajský soud v novém rozhodnutí ve věci rozhodne i o náhradě
nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. března 2009
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu