ECLI:CZ:NSS:2009:4.ADS.147.2008:95
sp. zn. 4 Ads 147/2008 - 95
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Marie Turkové v právní věci žalobce: J. P., zast.
JUDr. Jitkou Benešovou, advokátkou, se sídlem Revoluční 8, Ústí nad Labem, proti žalovanému:
Oblastní inspektorát práce pro Ústecký kraj a Liberecký kraj, se sídlem ul. SNP 2720/21,
Ústí nad Labem, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad
Labem ze dne 17. 7. 2008, č. j. 15 Ca 191/2007 – 60,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 17. 7. 2008, č. j. 15 Ca 191/2007 -
60, se zrušuje a věc se mu vrací k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností žalovaný (dále jen „stěžovatel“) brojil proti rozsudku
Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 17. 7. 2008, č. j. 15 Ca 191/2007 – 60,
(dále též „napadený rozsudek“), kterým krajský soud pro vady řízení zrušil rozhodnutí
žalovaného ze dne 24. 8. 2007, č. j. 4279/7.00/2007/14.3, jímž bylo zamítnuto odvolání
ustanoveného opatrovníka, a to Statutárního města Teplice, a potvrzeno rozhodnutí Inspektora
Oblastního inspektorátu pro Ústecký kraj a Liberecký kraj ze dne 19. 6. 2007,
č. j. 685/7.III/2007/14.3/PP (dále též „rozhodnutí inspektora), kterým byla žalobci
jakožto jednateli společnosti VÝTAHY PETERSIK, s. r. o., uložena pořádková pokuta ve výši
30 000 Kč a povinnost nahradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč.
V žalobě ustanovený opatrovník zejména uvedl, že poté, co se dle sdělení žalovaného
nepodařilo žalobci doručit rozhodnutí inspektora o uložení pořádkové pokuty ze dne 19. 6. 2007,
tak byl rozhodnutím ze dne 25. 6. 2007, č. j. 685/7.III/2007/14.3/op, ustanoven opatrovníkem
žalobce, přičemž toto rozhodnutí Statutární město Teplice obdrželo dne 27. 6. 2007 a následně
je napadlo včasným odvoláním. Dne 3. 7. 2007 pak Statutární město Teplice obdrželo rozhodnutí
o uložení pořádkové pokuty, ač dosud nebylo pravomocně ustanoveno opatrovníkem žalobce.
Z opatrnosti podalo i odvolání proti rozhodnutí inspektora o uložení pořádkové pokuty,
avšak žalovaný je zamítl jako nedůvodné.
V průběhu řízení o žalobě krajský soud dospěl k závěru, že nadále netrvají důvody pro to,
aby za žalobce jednal ustanovený opatrovník, neboť soudu se po podání žaloby podařilo
bezproblémově navázat písemný kontakt se žalobcem a jeho právní zástupkyní, přičemž žalobce
výslovně uvedl, že se plně ztotožňuje s jednotlivými žalobními námitkami uplatněnými
ustanoveným opatrovníkem. Za nastalé procesní situace, po příslušném vyrozumění opatrovníka,
že jeho funkce zanikla, krajský soud nadále již jednal toliko se žalobcem.
V napadeném rozsudku krajský soud mj. zejména (s ohledem na podstatu věci)
konstatoval, že má za to, že i za situace, kdy je v §76 odst. 5 správního řádu stanoveno,
že odvolání proti usnesení správního orgánu (o ustanovení opatrovníka správní orgán rozhoduje
usnesením) nemá odkladný účinek, správní orgány by měly vůči opatrovníkům ust anoveným
podle §32 odst. 2 písm. h) správního řádu, kteří vyslovili nesouhlas se svým ustanovením, činit
jen nezbytné úkony nesnesoucí odkladu, a to až do doby, než bude pravomocně rozhodnuto
o tom, kdo bude opatrovníkem dotčeného účastníka. Mezi tyto úkony přitom podle názoru
krajského soudu nepatří doručování rozhodnutí správního orgánu ustanovenému opatrovníkovi
o uložení pořádkové pokuty opatrovanci. K tomu krajský soud dodal, že tento názor
koresponduje s judikaturou Ústavního soudu v této problematice, a odkázal příkladmo na nález
Ústavního soudu ze dne 6. 6. 2002, sp. zn. III. ÚS 717/01. Za tohoto stavu napadené rozhodnutí
žalovaného krajský soud zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
V kasační stížnosti stěžovatel obsáhle vyjádřil nesouhlas s napadeným rozsudkem
a stížnost odůvodnil odkazem na §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Stěžovatel zastává názor,
že shora rekapitulovaný výklad krajského soudu stran §76 odst. 5 správního řádu jde nad rámec
předmětného ustanovení; stěžovatel má naopak za to, že v důsledku vyloučení odkladného
účinku odvolání proti usnesení o ustanovení opatrovníka nastala jeho předběžná vykonatelnost
a to bez ohledu na případné podání odvolání. Krajský soud však svým výkladem tuto zákonem
stanovenou předběžnou vykonatelnost vyloučil. Extenzivní výklad citovaného zákonného
ustanovení provedený krajským soudem podle stěžovatele vybočuje z mezí stanovených zákonem
a je v rozporu s principem zakotveným v čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních
práv a svobod, že státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňo vat jen v případech, v mezích
a způsoby, které stanoví zákon. Správní orgán tak doručil v souladu s uvedeným ustanovením
rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty ustanovenému opatrovníkovi. Ustanovení o tom,
že „odvolání nemá odkladný účinek“ by totiž za takového výkladu právní normy postrádalo
smysl. K argumentaci soudu odkazem na nález Ústavního soudu ze dne 6. 6. 2002,
sp. zn. III. ÚS 717/01 stěžovatel uvádí, že tento judikát se vztahuje k situaci upravené občanským
soudním řádem a vychází z pravomoci svěřené zákonem soudům, tyto však přesahují možnosti,
které správnímu orgánu při doručování vymezuje správní řád. V dalším textu pak stěžovatel
poukazuje na skutečnosti, které již spíše souvisí s podmínkami pro vlastní ustanovení opatrovníka
v dané věci (to s ohledem na skutečnost, že žalobní námitky se týkaly převážně
rozhodování ve věci opatrovníka a nikoliv rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty žalobci),
a které podle jeho názoru neměl nyní krajský soud (jako nepř íslušný) zkoumat,
neboť toto je předmětem samostatného (jiného) řízení a to na základě žaloby podané
ke Krajskému soudu v Ostravě. Současně stěžovatel, mimo své další obsáhlé úvahy, poukazuje
i na problematičnost situace, která by v důsledku potvrzení napadeného rozsudku nastala
a podle jeho názoru v dalším postupu popřela průchodnost uložení pořádkové pokuty.
S ohledem na výše uvedené stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
Krajského o soudu v Ústí nad Labem zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalobce se k podané kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu i řízení,
jež jeho vydání předcházelo, v souladu s §109 odst. 2 a 3 s. ř. s.“. Vázán rozsahem a důvody,
které stěžovatel uplatnil ve své kasační stížnosti, dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Samotné ustanovení opatrovníkem, co do zákonnosti ustanovujícího rozhodnutí,
stejně jako řízení, které vydání tohoto rozhodnutí předcházelo, bylo předmětem jiného,
samostatného přezkumného soudního řízení, v němž bylo o žalobě Statutárního města Teplice
proti rozhodnutí Státního úřadu inspekce práce o odvolán í proti rozhodnutí žalovaného
o ustanovení opatrovníkem stěžovatele rozhodnuto rozsudkem Krajského soudu v Ostravě
ze dne 20. 6. 2008, č. j. 22 Ca 331/2007 – 25. Nejvyšší správní soud i v této věci vede řízení
o kasační stížnosti Státního úřadu inspekce práce se sídlem v Opavě proti tomuto rozsudku,
a to pod spisovou značkou 3 Ads 121/2008. Z tohoto spisu zdejší soud zjistil, že citovaným
rozsudkem Krajského soudu v Ostravě bylo zrušeno rozhodnutí Státního úřadu inspekce práce
ze dne 15. 8. 2007, čj. 1184/1.30/1729/07 a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení. Do dne vydání
rozhodnutí v této věci nebylo řízení vedené pod sp. zn. 3 Ads 121/2008 skončeno.
Předmětem řízení o této kasační stížnosti je rozsudek krajského soudu ve věci
přezkoumání rozhodnutí žalovaného o uložení pořádkové pokuty žalobci. Spornou otázkou
v posuzované věci je přitom toliko to, zda bylo, či nebylo, rozhodnutí žalovaného účinně
doručeno Statutárnímu městu Teplice, které bylo v souvislosti s problémy s doručením
rozhodnutí správního orgánu I. stupně (o uložení pořádkové pokuty) ustanoveno žalobci
opatrovníkem. Samotné ustanovení opatrovníkem, co do zákonnosti ustanovujícího rozhodnutí,
stejně jako řízení, které vydání tohoto rozhodnutí předcházelo, je předmětem jiného,
samostatného přezkumného soudního řízení.
Statutární město Teplice bylo žalobci ustanoveno opatrovníkem v režimu zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších pře dpisů (dále jen „správní řád“).
Podle §32 odst. 5 správního řádu: O ustanovení opatrovníka rozhoduje správní orgán usnesením.
Podle §76 odst. 5, věta druhá: Odvolání proti usnesení nemá odkladný účinek.
V posuzované věci bylo usnesení o ustanovení opatrovníka doručeno Statutárnímu městu
Teplice dne 27. 6. 2007, které je následně napadlo včasným odvoláním, přičemž dne 3. 7. 2007,
kdy usnesení o ustanovení opatrovníkem ještě nenabylo právní moci (tak se stalo až po zamítnutí
odvolání proti usnesení o ustanovení opatrovníkem), obdrželo Statutární město Teplice
rozhodnutí správního orgánu I. stupně, určené žalobci, o uložení pořádkové pokuty. Statutární
město Teplice od počátku stojí na pozici, že v době doručení rozhodnutí o uložení
pořádkové pokuty pro jeho postavení jako opatrovníka v dané věci nesvědčily právní
účinky sice doručeného, ale nepravomocného rozhodnutí o ustanovení opatrovníka.
To byla také rozhodující námitka v odvolání (proti rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty),
které Statutární město Teplice, jak uvádí, podalo z opatrnosti, stejně jako to byla i rozhodující
námitka v podané žalobě. Nyní v kasační stížnosti proti tomuto názoru, akceptovanému krajským
soudem v napadeném rozhodnutí, brojí žalovaný jako stěžovatel.
Posouzení sporné otázky je věcí právního výkladu institutů právní moci a vykonatelnosti
rozhodnutí správního orgánu a jejich dopadu na posuzovanou věc, tj. ve vztahu k usnesení
o ustanovení opatrovníkem.
Stručně vyjádřeno, právní moc rozhodnutí je stav, který zakládá jeho p rávní závaznost.
Vykonatelnost je potom stav, zakládající nutnost, popř. možnost, podle obsahu předmětného
rozhodnutí konat.
Správní řád v §74 odst. 1 stanoví, že: Rozhodnutí je vykonatelné nabytím právní moci
nebo pozdějším dnem, který je v jeho výrokové části uveden. Rozhodnutí je předběžně vykonatelné, pokud odvolání
nemá odkladný účinek.
Z obsahu ustanovení odst. 2 a 3 §74 správního řádu přitom vyplývá, že vykonatelnost
rozhodnutí správní řád spojuje toliko s těmi rozhodnutími, která ukládají lhůtovatelné povinnosti
k plnění, a vykonatelnost vnímá jako exekuovatelnost (vykonatelné rozhodnutí je na základě
tohoto svého stavu exekučním titulem). Naproti tomu pro případy, kde jde o svojí povahou jiná
rozhodnutí (neukládající lhůtovatelné povinnosti k plnění), správní řád namísto „vykonatelnosti“
hovoří o „jiných právních účincích rozhodnutí“, pro něž však ustanovení o vykonatelnosti platí
obdobně (§74 odst. 3 správního řádu).
V posuzované věci posuzuje soud účinky doručeného usnesení o ustanovení opatrovníka,
u kterého je přímo ze zákona (§76 odst. 5 správního řádu – jako naplnění pravidla pro výjimku
ve smyslu §85 odst. 1 téhož zákona) vyloučen odkladný účinek odvolání.
S ohledem na shora citovanou právní úpravu tak u tohoto usnesení nastávají právní
účinky, pro které obdobně platí to, co pro předběžnou vykonatelnost.
Smyslem předběžné vykonatelnosti je uspíšit nastoupení účinků rozhodnutí za účelem
splnění uložené povinnosti zpravidla v bezprostřední návaznosti na vydání a doručení takovéh o
rozhodnutí, a to zcela bez ohledu na nastoupení právní moci takového rozhodnutí. Konat
podle takového rozhodnutí je vždy, nestanoví-li zákon výslovně jinak, třeba v celém rozsahu,
tzn., jako kdyby bylo rozhodnutí vykonatelné standardně (tj. nikoliv předběžně). Platí-li
toto obdobně pro tzv. „jiné právní účinky rozhodnutí“, potom v posuzované věci doručení
rozhodnutí o ustanovení opatrovníka Statutárnímu městu Teplice, a to bez ohledu na nastoupení
jeho právní moci, založilo povinnost „konat“, resp. se chovat v souladu s tímto rozhodnutím,
a to v plném rozsahu, bez jakéhokoliv omezení či zúžení na úkony nezbytné.
Přitom ustanovenému opatrovníku proti rozhodnutí o ustanovení přirozeně náleželo právo
odvolání, čehož Statutární město Teplice v dané věci využilo, nicméně až do příp. zrušení
rozhodnutí o ustanovení opatrovníkem (což se však nestalo, odv olání bylo zamítnuto)
bylo jeho povinností jako ustanovený opatrovník vystupovat.
Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že krajský soud věc posoudil nesprávně, když napadené
rozhodnutí žalovaného zrušil pro procesní pochybení, k němuž mělo dojít při posouzení
dopadu doručení rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty žalobci. Nejvyšší správní soud
je vzhledem ke shora uvedenému toho názoru, že k procesnímu pochybení žalovaného
při posouzení dopadu doručení rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty žalobci nedošlo,
rozhodnutí, u něhož je ze zákona vyloučen odkladný účinek odvolání, vyvolalo své právní účinky
(založení postavení opatrovníka) bez dalšího doručením a žalovaný rozhodl o podaném odvolání
v souladu se zákonem, když odvolání proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně o uložení
pořádkové pokuty (ve věci samotného uložení pořádkové pokuty žádné námitky,
a to ostatně ani v žalobě, vzneseny nebyly) zamítl jako nedůvodné.
Krajský soud věc neposoudil v souladu se zákonem. Tento závěr vyslovuje Nejvyšší
správní soud i při vědomí skutečnosti, že ve věci vlastního rozhodnutí o ustanovení
opatrovníkem je vedeno samostatné soudní přezkumné řízení, které dosud není uzavřeno,
neboť je toho názoru, že ani případné pravomocné zrušení usnesení o ustanovení opatrovníkem
jako nezákonného by na věci nemohlo nic změnit. V době, kdy bylo napadené usnesení
správního orgánu I. stupně opatrovníkovi doručeno, účinky usnesení o ustanovení opatrovníkem
(tj. účinky skutečnosti ustanovení opatrovníkem) vůči němu právně závazně nastoleny
byly a trvaly, a posléze dané rozhodnutí nabylo i právní moci. Tím současně Nejvyšší správní
soud nijak nepředvídá, jaké důsledky by z příp. zrušení usnesení o ustanovení opatrovníkem měly
či mohly být dále dovozeny. Jen nad rámec potřebného odůvodnění Nejvyšší správní soud
poznamenává, pokud by se opatrovník v dané době účinným usnesením o ustanovení
opatrovníkem neřídil, nemusel by stihnout podat včas odvolání proti rozhodnutí o uložení
pořádkové pokuty opatrovanci, a opatrovanec by tak „nebyl propuštěn“ do dalšího řízení,
včetně návazného řízení soudního.
K argumentaci krajského soudu nálezem Ústavního soudu ze dne 6. 6. 2002,
sp. zn. III. ÚS 717/01, Nejvyšší správní soud ještě pro úplnost jen stručně poznamenává,
že ji považuje za nepřípadnou, neboť tento nález se nejenže vztahuje k ustanovení opatrovníka
podle jiného procesního předpisu, ale zejména se týká zcela jiné otázky, a to, zda (v prostředí
úpravy občanským soudním řádem) lze či nelze ustanovit obec opatrovníkem proti její vůli.
Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že kasační stížnost je pro uvedené pochybení
krajského soudu důvodná, a proto napadený rozsudek zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení
(§110 odst. 1 s. ř. s.).
V dalším řízení bude krajský soud postupovat při přezkoumávání rozhodnutí žalovaného,
vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu, ve shora naznačeném směru (§110 odst. 3
s. ř. s.). V novém rozhodnutí rozhodne krajský soud i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. května 2009
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu