ECLI:CZ:NSS:2009:4.ADS.19.2008:188
sp. zn. 4 Ads 19/2008 -188
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Marie Turkové v právní věci žalobce: F. J., zast.
JUDr. Miloslavem Peterkou, advokátem, se sídlem Jagellonská 24, Praha 3, proti žalovanému:
Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 4, Praha 2, o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 2. 11. 2007, č. j. 7 Ca 227/2005 - 133,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 2. 11. 2007, č. j. 7 Ca 227/2005 - 133,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Hygienik hlavního města Prahy, jehož právním nástupcem se stalo Ministerstvo
zdravotnictví (dále jen „žalovaný“) rozhodnutím ze dne 2. 1. 2002, č. j. ODO-45/1670/203/01,
změnil rozhodnutí správního orgánu I. stupně – městského hygienika ze dne 8. 10. 2001,
č. j. 5673/01/P10-HK/dr.Ch.,dr.St.,Mgr.Kr, tak, že v v první části rozhodnutí konstatoval,
že žalobce jako provozovatel bistra „u Čeréze“ naplnil skutkovou podstatu správního deliktu
uvedenou v §92 odst. 1 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně
některých souvisejících zákonů, a to tím, že nesplnil povinnost uvedenou v ustanovení §32
téhož zákona ve spojení s §11 nařízení vlády č. 502/2000 Sb., o ochraně zdraví
před nepříznivými účinky hluku a vibrací; dále porušil povinnosti stanovené rozhodnutím
zvláštního orgánu hlavního města Prahy – městského hygienika ze dne 22. 5. 2001,
za což se mu ukládá pokuta ve výši 35 000 Kč. Dle části II. výroku rozhodnutí byla žalobci
uložena povinnost nahradit plně náklady vynaložené orgánem ochrany veřejného zdraví
na zjištění závady, a to ve výši 2216 Kč. V odůvodnění žalovaný odkázal
na rozhodnutí Městského hygienika hlavního města Prahy ze dne 22. 5. 2001,
č. j. 2893/01/P10 HK/DrCh, DrSt, Mgr. Kr, kterým bylo dle názoru žalovaného zakázáno
pořádání jakýchkoliv hudebních produkcí v provozovně „U Čeréze“ v noční době,
a to až do odstranění závady spočívající v překračování nejvyšších přípustných hladin akustického
tlaku při hudebních produkcích v této provozovně s tím, že hudební produkce
mohou být obnoveny až poté, kdy příslušný správní orgán na základě oznámení účastníka řízení
o odstranění závady kontrolou ověří, že závada je odstraněna. Spisová dokumentace neobsahuje
záznam o odstranění závady a následném ověření městským hygienikem, přičemž ze záznamů
městské policie je zřejmé, že ve dnech 13. 6. 2001, 3. 7. 2001 a 13. 7. 2001 byly v uvedené
provozovně konány hudební produkce, z čehož žalovaný dovodil nesplnění povinnosti uložené
na základě §84 odst. 1 písm. l) zákona č. 258/2000 Sb. Žalovaný považoval naplnění skutkové
podstaty správního deliktu uvedené v §92 odst. 1 zákona č. 258/2000 Sb. za prokázané,
stejně jako porušení povinnosti stanovené rozhodnutím městského hygienika ze dne 22. 5. 2001;
výši pokuty shledal přiměřenou. K námitce žalobce, že místnosti nad provozovnou,
v nichž bylo dne 23. 3. 2001 prováděno měření Městskou hygienickou stanicí v Praze,
které obývá K. K. nejsou bytem, žalovaný uvedl, že ze všech uvedených dokladů zjistil, že tyto
místnosti jsou jako byt užívány, byly takto jmenované přiděleny, jsou svým stavebně technickým
uspořádáním jako byt vybaveny. Doplnil, že s tím souvisí i další námitka týkající se chybné
aplikace §11 nařízení vlády č. 502/2002 Sb., kterou rovněž neshledal důvodnou, neboť toto
ustanovení (posuzováno v souvislosti s §32 zákona č. 258/2000 Sb.) stanoví nepřekročitelné
hygienické imisní limity hluku a vibrací mimo jiné ve stavbách pro bydlení. Stavbu pro bydlení
definuje zmíněné nařízení vlády jako tu, která slouží byť i jen zčásti k tomuto účelu, tedy
k bydlení. Z hlediska účelu zmíněného zákona i nařízení vlády je nutno za takovou stavbu označit
i dům ve kterém se nachází žalobcova provozovna, neboť část této stavby, tj. byt nad
provozovnou je k bydlení užíváno. Žalovaný k námitce žalobce, že za skutky uvedené
v záznamech městské policie založených ve spisech byl již postižen přestupkovou komisí MÚ
Praha Kolovraty a jde tak tudíž o druhý postih za týž skutek, uvedl, že žalobce nedoložil, že byl
takto potrestán, ačkoliv mu to §34 správního řádu ukládá. Žalovaný navíc konstatoval, že pokuty
za porušování povinností v oblasti vytváření ochrany zdravých životních podmínek podle §91
zákona č. 258/2000 Sb. a §29 odst. 1 písm. a), b), d), f), g) a i) až k) zákona č. 200/1990 Sb.,
ukládá místně příslušný orgán ochrany veřejného zdraví, jímž je městský hygienik. Ten však
žalobci žádnou pokutu za jednání uvedené v §29 přestupkového zákona neuložil, neboť skutek
neposoudil jako přestupek, ale jako správní delikt podle §92 zákona č. 258/2000 Sb. Rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně (rozhodnutí Městského hygienika hlavního města Prahy ze dne
8. 10. 2001, č. j. 5673/01/P10-HK/DrCh, DrSt, Mgr. Kr) pak změnil pouze proto, že výrok
tohoto rozhodnutí nebyl v části I. dostatečně srozumitelný. Stejně jako v prvoinstančním
správním rozhodnutí byla rozhodnutím žalovaného znovu uložena žalobci náhrada nákladů řízení
vynaložených orgánem ochrany veřejného zdraví na zjištění závady, za níž je pokuta ukládána
(podle §97 odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb.), a to ve výši 2216 Kč, neboť podmínky
tohoto ustanovení byly podle žalovaného splněny. Žalovaný uvedl rovněž podrobný rozpis
úkonů, za které požaduje náhradu.
Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu, ve které zejména namítal,
že rozhodnutím Městského hygienika hlavního města Prahy ze dne 22. 5. 2001
(dále jen rozhodnutí MH) mu nebyly zakázány jakékoliv hudební produkce,
ale pouze takové, při nichž by byla překračována nejvyšší přípustná hladina akustického tlaku.
To, že by k takovému překračování došlo, nebylo prokázáno, domnívá se proto, že povinnosti
uložené mu rozhodnutím MH neporušil a nenaplnil ani skutkovou podstatu správního deliktu,
který mu je dáván za vinu. Dále rozhodnutí žalovaného vytýkal nedostatečně zjištěný skutkový
stav a formální nedostatky, zejména mu vytýkal, že se ztotožnil se závěry městského hygienika,
pokud jde o právní charakter místností nad provozovnou, kde došlo k měření hluku,
jakožto bytové jednotky, ačkoli jejich uživatelka nedisponuje žádnými doklady o tom,
že by tyto místnosti byly jako bytové jednotky kolaudovány. Tím zpochybňoval i výsledky měření
ze dne 23. 3. 2001 a v této souvislosti též namítal, že nebyl v žádném ze stádií měření přítomen.
Dále zdůraznil, že za skutek uváděný v záznamech policie ze dne 13. 6. 2001, 3. 7. 2001
a 13. 7. 2001 byl již pravomocně postižen přestupkovou komisí MÚ Praha – Kolovraty a dochází
tak u něho ke dvojímu postihu za tytéž skutky. Nesouhlasil s uložením povinnosti nahradit
náklady řízení, nebo o náhradě nákladů řízení souvisejících s měřením hluku
mělo být rozhodnuto v rozhodnutí MH.
Městský soud v Praze (dále jen „městský soud”) rozsudkem ze dne 31. 10. 2003,
č. j. 38 Ca 149/2002 – 74, rozhodnutí žalovaného zrušil, vrátil mu věc k dalšímu řízení a uložil
žalovanému povinnost zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 4725 Kč k rukám
jeho právního zástupce. Městský soud dospěl k závěru, že výrok rozhodnutí, který je podkladem
pro rozhodnutí správních orgánů obou stupňů, tedy předchozí rozhodnutí
Městského hygienika, zvláštního orgánu Hlavního města Prahy ze dne 22. 5. 2001 (výše již
uvedeného č. j. – pozn. Nejvyššího správního soudu), je nesprávně formulován, není dostatečně
přesný a určitý, připouští různý výklad. Z jeho obsahu není jednoznačné, zda žalobci byly
zakázány jakékoliv hudební produkce, či pouze takové, při kterých dochází k překračování
nejvyšších přípustných hladin akustického tlaku. Výrok je přitom nejdůležitější částí rozhodnutí,
nepřesně formulovaný výrok není možno vykládat v neprospěch účastníka správního řízení;
takto formulovaný výrok rozhodnutí správního orgánu, pokud se jím rozhoduje o povinnostech
subjektu k jeho tíži, je možno vyplňovat extenzivním výkladem pouze tehdy,
jestliže jeho interpretace za použití všech metod vede k nepochybnému závěru o smyslu
a rozsahu ukládané povinnosti. Předmětem soudního přezkumu bylo rozhodnutí vydané
na podkladě rozhodnutí městského hygienika, které těmto požadavkům nevyhovuje. Městský
soud proto dospěl k závěru, že nebylo řádně zjištěno porušení povinnosti stanovené obecně
závazným právním předpisem.
Žalovaný ve včas podané kasační stížnosti proti tomuto rozsudku namítal důvod
podle §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dál jen „s. ř. s.”).
Nesouhlasil s tím, že městský soud v rámci přezkumu rozhodnutí žalovaného přezkoumával
také rozhodnutí MH, proti kterému nebylo žalobcem podáno ve správním řízení odvolání,
a je pravomocné. Jestliže žalobce považoval zákaz činnosti obsažený v uvedeném rozhodnutí
za nesrozumitelný, měl možnost podat opravný prostředek, což však neučinil. Žalobce
byl na základě uvedeného rozhodnutí, kterým mu byly zakázány veškeré hudební produkce,
povinen postupovat podle §84 odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., povinnosti zde stanovené
však nesplnil a nebyl proto oprávněn obnovit hudební produkce. Městskému soudu vytýkal,
že se nezabýval rozhodnutím žalovaného ze dne 2. 1. 2002, ale rozhodnutím podkladovým,
proti kterému žaloba ani jiné opravné prostředky nesměřovaly. Podle názoru žalovaného zrušil
městský soud nesprávně i samostatnou část rozhodnutí ukládající povinnost nahradit náklady
řízení, která nebyla závislá na zákazu předmětné činnosti. Jednalo se o náklady na měření
provedené Městskou hygienickou stanicí dne 23. 3. 2001, tedy náhradu nákladů podle §97
zákona o ochraně veřejného zdraví. Městský soud v Praze nesprávně posoudil právní otázku,
neboť rozhodnutí MH o zákazu činnosti nebylo podkladem pro výrok o uložení náhrady
nákladů. V doplnění kasační stížnosti žalovaný provedl jazykový rozbor výroku rozhodnutí MH,
který dle jeho mínění jednoznačně zakazoval žalobci jakékoli hudební produkce v noční době.
Porušení povinnosti stanovené v §32 zákona č. 258/2000 Sb., prokazuje protokol
ze dne 28. 3. 2001 (o měření hluku ze dne 23. 3. 2001), nikoliv záznamy městské policie.
Zmíněnými záznamy policie bylo prokázáno, že žalobce porušoval zákaz provozu zdroje hluku
uložený pravomocným rozhodnutím MH, tedy neplnil povinnost uloženou rozhodnutím orgánu
ochrany veřejného zdraví na základě povinnosti stanovené zákonem č. 258/2000 Sb.
Z výše uvedených důvodů proto žalovaný navrhoval zrušení napadeného rozsudku.
Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 31. 8. 2005, č. j. 4 Ads 35/2004 – 111, rozsudek
Městského soudu v Praze ze dne 31. 10. 2003, č. j. 38 Ca 149/2002 – 74, zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení. Poukázal na §75 odst. 2 s. ř. s., ze kterého vyplývá, že soud v soudním řízení
správním není oprávněn přezkoumávat napadené rozhodnutí v plném rozsahu dle vlastního
uvážení, rozsah jeho přezkumu je omezen tvrzením žalobce, v čem spatřuje nezákonnost
napadeného rozhodnutí. Konstatoval, že podmínkou uložení pokuty podle §92 odst. 1 zákona
č. 258/2000 Sb., je nesplnění nebo porušení povinnosti stanovené tímto zákonem
nebo na jeho základě; k námitce žalobce byl proto Městský soud v Praze povinen prověřit,
zda rozhodnutím městského hygienika ze dne 22. 5. 2001 byla žalobci uložena povinnost
nepořádat jakékoliv hudební produkce v noční době na základě zákona č. 258/2000 Sb.
Rozhodnutí MH bylo v době vydání napadeného rozhodnutí žalovaného, i v době soudního
přezkumu v právní moci, nebylo napadeno žádným řádným či mimořádným opravným
prostředkem ani žalobou ve správním soudnictví, tudíž vzhledem k zásadě presumpce správnosti
správních aktů bylo nutno jím uloženou povinnost respektovat jakožto věc pravomocně
rozhodnutou; zákonnost takového rozhodnutí nebylo již možno zpochybňovat v řízení o žalobě
proti jinému rozhodnutí. Městský soud v Praze byl tudíž povinen v rámci přezkoumání zákonnosti
rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 1. 2002 o uložení sankce podle §92 zákona č. 258/2000 Sb.,
ověřit splnění podmínek pro uložení této sankce, tj. zjistit zda byla žalobci uložena na základě
citovaného zákona povinnost nepořádat jakékoliv hudební produkce v noční době, jak tvrdí
žalovaný, případně, zda mu výrok rozhodnutí městského hygienika zakazoval pořádat
pouze ty hudební produkce, při kterých byly překročeny nejvyšší přípustné hladiny akustického
tlaku, jak se domnívá žalobce. Při prověřování této zásadní skutečnosti Městský soud v Praze
neměl přezkoumávat zákonnost rozhodnutí městského hygienika, ani řízení jemu předcházející,
nýbrž pouze zjišťovat, jaká zákaz a jaká konkrétní povinnost byla žalobci výrokem
tohoto rozhodnutí uložena. Námitku žalovaného, že Městský soud v Praze přezkoumal
rozhodnutí městského hygienika ze dne 22. 5. 2001 nad rámec svých oprávnění daných
ustanovením §75 odst. 2 s. ř. s. neshledal Nejvyšší správní soud důvodnou. Neztotožnil
se však se závěrem městského soudu o neurčitosti – z hlediska nemožnosti výkladu výroku
podkladového rozhodnutí MH a v důsledku toho o nemožnosti realizace povinnosti
v něm uložené. Poukázal na to, že výrokem rozhodnutí MH byl stěžovateli zakázán „provoz zdroje
hluku – jakýchkoli hudebních produkcí v provozovně – bistru U Čeréze, Na Parkáně 348/15, Praha 10,
v noční době, tj. od 22:00 do 6:00 hod., do doby odstranění závady spočívající v překračování nevyšších přípustných
hladin akustického tlaku při hudebních produkcích v této provozovně. Podle §84 odst. 2 zákona 258/2000 Sb.,
je subjekt, jemuž se provoz zdroje hluku zakazuje, povinen informovat orgán, který toto rozhodnutí vydal
o odstranění závady s tím, že hudební produkce mohou být obnoveny teprve poté, co orgán, který toto rozhodnutí
vydal, provede kontrolu k ověření, zda je závada odstraněna.“ Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že výše uvedeným výrokem rozhodnutí byl stěžovateli uložen zákaz jakýchkoliv hudebních
produkcí v jeho provozovně v noční době, a to až do odstranění závady spočívající v překračování
nejvyšších přípustných hladin akustického tlaku. K tomuto závěru dospěl na základě jazykového
výkladu souvětí první části výroku. Pochybnosti žalobce o tom, zda je mu ukládán zákaz
jakýchkoliv produkcí nebo jen produkcí, při nichž je překračována nejvyšší přípustná hladina
akustického tlaku, nejsou důsledkem nesrozumitelnosti či neurčitosti výroku; poslední věta souvětí
je uvozena za čárkou slovem „spočívající“, což podle gramatického výkladu rozvíjí slovo
předcházející před čárkou, tj. slovo „závada“. Část věty „která spočívala v překračování nejvyšších
přípustných hladin akustického tlaku“, je tak podle gramatického výkladu nutno chápat
pouze ve vztahu ke slovu „závada“, nikoliv v návaznosti na první větu souvětí. Nejvyšší správní
soud ještě připomněl, že respektuje právo účastníka na srozumitelné a jednoznačné určení
povinností ve výroku podkladového rozhodnutí, avšak současně si je vědom toho, že správní
orgán je povinen formulovat zákaz, jakožto správní sankci doslovně dle znění zákona.
Je možno připustit, že pojem „závada“ ve vztahu k překračování nevyšších přípustných hladin
akustického tlaku není zcela obvyklý, zákon jej však v této souvislosti jako odborný výraz používá
a napadené rozhodnutí jej respektuje a vychází z něho. Účastník řízení je přitom povinen
se podrobně seznámit s obsahem jemu adresovaného rozhodnutí správního orgánu,
zejména pokud jím je ukládáno určité opatření, jehož nedodržení může mít za následek uložení
další sankce. Rozhodnutí ze dne 22. 5. 2001 obsahuje též druhou část výroku, ze které vyplývá
jednoznačně, že provoz zdroje hluku byl zakázán a hudební produkce mohou být obnoveny
nejdříve poté, kdy bude provedena kontrola k ověření odstranění závady (kontrola provedení
akustických úprav, jejichž účinnost měla být v konečné fázi doložena protokolem měření hluku
z hudební produkce). Nejvyšší správní soud tehdy uzavřel, že ani logickým či systematickým
výkladem výroku rozhodnutí městského hygienika nelze dospět k pochybnostem o rozsahu
předmětného zákazu. Napadené rozhodnutí Městského soudu v Praze přitom vytkl absenci
přesvědčivých úvah, které by tento závěr vyvracely. Přitom ve věci nebylo sporné, že žalobce
po vydání zákazu hudebních produkcí tyto dále pořádal, což je ve smyslu §92 odst. 1 zákona
č. 258/2000 Sb., nutno pokládat za „porušení povinnosti stanovené na základě tohoto zákona“.
Nejvyšší správní soud dovodil, že městský soud nesprávně posoudil právní otázku týkající
se určitosti výroku rozhodnutí MH a jeho způsobilosti založit povinnost ve smyslu §92 odst. 1
zákona č. 258/2000 Sb.; námitka žalovaného byla tudíž shledána důvodnou.
K výroku II. rozhodnutí žalovaného, v němž žalovaný uložil žalobci povinnost nahradit
náklady řízení vynaložené orgánem ochrany veřejného zdraví na zjištění závady, za níž je pokuta
ukládána, Nejvyšší správní soud uvedl, že tento výrok by mohl být zákonný pouze tehdy,
pokud by ukládal žalobci náhradu nákladů řízení vynaložených žalovaným na zjištění závady
podle §97 odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb. Měření hluku dne 23. 3. 2001 provedla Městská
hygienická stanice v rámci výkonu státního zdravotního dozoru podle §84 zákona
č. 258/2000 Sb.; hrazení těchto nákladů upravuje zvláštní právní předpis (zákon č. 552/1991 Sb.,
o státní kontrole), na který odkazuje §97 odst. 1 zákona č. 258/2000 Sb. O těchto nákladech
proto nemělo být rozhodnuto ve výroku č. II napadeného rozhodnutí žalovaného podle §97
odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb. Nejvyšší správní soud dále konstatoval, že vzhledem
k předpokládanému dalšímu rozhodování o věci samé bude na Městském soudu v Praze,
aby se vypořádal i s touto částí výroku napadeného rozhodnutí žalovaného správního orgánu.
Námitka stěžovatele, vztahující se k nesprávnému posouzení právní otázky Městským soudem
v Praze v předcházejícím řízení [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], tak byla Nejvyšším správním
soudem shledána i potud důvodnou a Nejvyšší správní soud proto rozsudek Městského soudu
v Praze ze dne 31. 10. 2003, č. j. 38 Ca 149/2002 – 74, podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalobce v doplňujícím vyjádření ze dne 12. 3. 2007 uvedl, že v žalobě i v dalších podáních
vždy brojil proti skutečnosti, že měření hluku dne 23. 3. 2001 bylo provedeno
bez jeho přítomnosti, o tomto úkonu městské hygienické stanice nebyl informován
a ani k němu nebyl v žádné fázi měření přizván. Žalobce má za to, že se Nejvyšší správní soud
obdobnou otázkou zabýval ve svém rozsudku ze dne 18. 10. 2006, č. j. 2 As 71/2005 – 134,
a názoru v něm uvedeného se žalobce proto dovolával jako aplikovatelného i pro tuto věc.
Městský soud v Praze nařídil ve věci ústní jednání, při němž účastníci na svých procesních
stanoviscích setrvali. Poté, vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu ve zrušujícím
rozsudku, přezkoumal napadené správní rozhodnutí v mezích uplatněných žalobních bodů
a dospěl k závěru, že žaloba není důvodná. Proto ji napadeným rozsudkem ze dne 2. 11. 2007,
č. j. 7 Ca 227/2005 – 133, zamítl a rozhodl současně, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu
nákladů řízení. Konstatoval, že právní posouzení, jaká konkrétní povinnost byla žalobci uložena
rozhodnutím městského hygienika již bylo v předchozím soudním rozhodování vyřešeno tak,
že se jednalo o zákaz veškerých hudebních produkcí. Tato povinnost byla žalobci uložena
pravomocným správním rozhodnutím, přičemž žalobce zákonnost tohoto správního rozhodnutí
již v tomto soudním řízení nemůže zpochybňovat. Vzhledem ke skutečnosti, že žalobce
tuto povinnost nesplnil a v jeho provozovně dále docházelo k hudebním produkcím
a k překračování hladin hluku, byla pokuta podle §92 odst. 1 zákona č. 258/2000 Sb. uložena
po právu. Pokuta byla uložena nikoli za porušení obecné právní povinnosti která vyplývá,
z cit. zákona, ale pro porušení povinnosti stanovené v rozhodnutí ze dne 22. 5. 2001 na základě
zákona č. 258/2000 Sb. Porušení bylo zjištěno ze záznamů policie ze dne 3. 6. 2001, 3. 7. 2001
a 13. 7. 2001. Poukaz žalobce na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 1. 2006,
č. j. 2 As 71/2005 – 134, neshledal městský soud pro řešenou věc případným s odůvodněním,
že Nejvyšší správní soud se v uvedeném rozsudku zabýval povinností příslušných orgánů ochrany
veřejného zdraví při provádění výkonu státního zdravotního dozoru v provozovně podle §88
odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb. Jednalo se tedy o případ měření podle §32 zákona
č. 258/2000 Sb., tudíž o situaci, kdy je přímo tímto měřením zjištěno porušení zákona (překročení
hlukových limitů) a o tomto porušení následně probíhá příslušné správní řízení. V souzené věci
se však jednalo o zjištění, zda je dodržována povinnost uložená předchozím pravomocným
správním rozhodnutím - zákaz provozu zdroje hluku, a nebylo tak zjišťováno překročení
příslušných hlukových limitů, ale pouze provoz zdroje hluku, který byl předchozím správním
rozhodnutím zakázán. Žalobce se v tomto řízení nemůže podle městského soudu domáhat zrušení
rozhodnutí městského hygienika ze dne 22. 5. 2001, na čemž nic nemění to, že se nemohl měření
konaného dne 23. 3. 2001 zúčastnit. Uvedené rozhodnutí nabylo právní moci, žalobce byl povinen
je respektovat a nemůže se tak v tomto řízení již domáhat přezkoumání jeho zákonnosti, či řízení,
které jeho vydání předcházelo. Soud i žalovaný byly povinni z tohoto pravomocného rozhodnutí
vycházet a není možné závěry takového pravomocného rozhodnutí přezkoumávat či věcně
hodnotit. Pokuta nebyla uložena na podkladě měření hluku ze dne 23. 3. 2001, ale na podkladě
zjištění, že zákaz stanovený v uvedeném rozhodnutí nebyl respektován a k hudebním produkcím
a tudíž k provozu zdroje hluku nadále docházelo. Námitka zpochybňující samotné měření hluku
ze dne 23. 3. 2001 tak podle městského soudu nemůže být v tomto řízení věcně hodnocena
a nelze tak ani aplikovat §88 odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb.
Totéž platí v případě námitek, v nichž žalobce polemizuje s tím, pro jaký účel
byl kolaudován byt nad provozovnou, v němž došlo dne 23. 3. 2001 k měření hluku
a zda v něm nebyly provedeny stavební úpravy v rozporu se stavebním zákonem. Tyto námitky
podle městského soudu směřují do správního řízení, které není předmětem tohoto soudního
řízení, tedy do stanovení zákazu provozu zdroje hluku v provozovně a není třeba k nim zaujímat
podrobnější stanovisko, neboť s uložením pokuty nesouvisejí. K námitce žalobce,
že byl za tentýž skutek postižen dvakrát (pokutou podle zákona č. 258/2000 Sb. a pokutou
v přestupkovém řízení podle zákona č. 200/1990 Sb. o přestupcích), se městský soud ztotožnil
se závěrem žalovaného, že v tomto správním řízení nebyla ukládána pokuta podle zákona
o přestupcích ale podle zákona č. 258/2000 Sb. Každý z uvedených zákonů stanoví jiné povinnosti
příslušným subjektům, za jejichž porušení je možné tyto subjekty sankcionovat. Ustanovení §29
odst. 1 zákona o přestupcích sankcionuje porušení zde uvedených povinností, což se nekryje s tím,
za co byl žalobce postižen podle zákona č. 258/2000 Sb., - nedodržení povinností stanovených
příslušným pravomocným správním rozhodnutím, znamenající nedodržení povinností podle §84
odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., jimiž došlo k naplnění skutkové podstaty deliktu podle §92 odst. 1
zákona č. 258/2000 Sb.
K námitce žalobce, že ve výroku rozhodnutí chybí odkaz, podle jakého ustanovení
se ukládá povinnost k náhradě nákladů předchozího řízení, přičemž není jasné,
proč nebylo o náhradě těchto nákladů rozhodnuto již v rozhodnutí MH, městský soud uvedl,
že skutečnost, že ve výroku není uvedeno příslušné ustanovení právního předpisu je sice v rozporu
s §47 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), tato nesprávnost
však sama o sobě nemůže způsobit nezákonnost rozhodnutí jako takového, neboť znění zákona
je uvedeno v odůvodnění napadeného správního rozhodnutí. Jedná se sice o vadu výroku,
tato vada však nenabyla takové intenzity, aby způsobila nezákonnost výroku. K polemice žalobce,
proč o této náhradě nebylo rozhodnuto již v rozhodnutí MH, městský soud uvedl,
že v této skutečnosti žádnou nezákonnost nespatřuje, jelikož §97 odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb.
správní orgán nijak časově neomezuje v tom smyslu, kdy by o náhradě těchto nákladů
měl rozhodnout. Správní orgán má oprávnění tuto povinnost uložit, žádné omezení,
že by k němu muselo dojít v určitém správním rozhodnutí, však zákonem stanoveno
není a proto takový postup není v rozporu se zákonem.
Proti tomuto rozsudku podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) včas kasační stížnost z důvodů
uvedených v §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Stěžovatel namítá, že městský soud zaujal
nesprávné právní stanovisko k problematice správních rozhodnutí, která předcházejí napadenému
rozhodnutí žalovaného a jsou jeho podkladem. Vytýká městskému soudu, že v této otázce
vycházel z rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2005, č. j. 4 Ads 35/2004 - 111,
nezabýval se však nezákonnými způsoby získání důkazů orgány žalovaného a řešil pouze vlastní
problematiku správního deliktu stěžovatele. Stěžovatel stejně jako v již žalobě, znovu poukázal
na následující skutečnosti: při měření hluku dne 23. 3. 2001 nebyl přítomen, místnosti,
které obývala paní K. nad provozovnou nemají charakter bytu a výrok rozhodnutí MH
je nesrozumitelný. Konstatoval dále, že městský soud zaujal ve smyslu předchozího rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu zcela nesprávné a neudržitelné stanovisko, že nelze přezkoumávat
předchozí nezákonná rozhodnutí, ani nelze k důkazům o nezákonnosti přihlédnout s ohledem
na zásadu presumpce správnosti správních aktů a na skutečnost, že předchozí správní rozhodnutí
je v právní moci (z kontextu kasační stížnosti je zřejmé, že stěžovatel touto námitkou brojí
proti rozhodnutí MH). Stěžovatel vychází z toho, že Česká republika jako právní stát vázaný
svým ústavním pořádkem nemůže svými správními orgány šikanovat občana provedením
nezákonného důkazu, na základě tohoto nezákonného důkazu vydat rozhodnutí, kterým občanovi
uloží určité povinnosti v nesrozumitelném znění a poté ukládá sankce ke splnění
těchto povinností. Připomíná v této souvislosti pochybnosti Městského soudu v Praze
o neurčitosti stanoveného zákazu, vyjádřené v jeho rozsudku ze dne 31. 3. 2003. Stěžovatel
má za to, že se městský soud měl vyjádřit k otázce, zda prostory obývané paní K. jsou bytovými
prostory a nikoliv jen mlčky souhlasit se stanoviskem žalovaného, že v rámci občanskoprávního
sporu může dojít ke kolaudaci místností na byt a poukázal na to, že Obvodní soud pro Prahu 10 v
řízení o žalobě na vyklizení nemovitostí paní K., nezaujímal žádné stanovisko k charakteru
místností jí užívaných. Podle názoru stěžovatele se Městský soud v Praze měl zabývat také tím, že
celý dům, kde je umístěna provozovna stěžovatele má charakter nebytového domu (viz znalecký
posudek Ing. Karla Trojana - Trobico - č. 112/03 a stanovisko odboru výstavby Městské části
Praha 22 a rovněž zjištění obvodního soudu pro Prahu 10 ve věci sp. zn. 4 T 43/2002), že se paní
K. v těchto prostorech ani nezdržovala, neboť tyto skutečnosti nepochybně mohly a měly mít vliv
na výši uložené pokuty. V této části tak stěžovatel shledává nezákonnost rozsudku městského
soudu, spočívající v nesprávném právním posouzení věci a navíc poukazuje na to, že napadený
rozsudek je rovněž nepřezkoumatelný, neboť městský soud se některými námitkami stěžovatele
vůbec nezabýval. Stěžovatel dále namítá, že městský soud v odůvodnění svého rozhodnutí
poukázal na záznamy městské policie ze dne 3. 6. 2001, 3. 7. 2001 a 13. 7. 2001,
přestože dne 3. 6. 2001 se žádné měření neprovádělo a i pokud by se tak stalo, jednalo
by se o měření před právní moci rozhodnutí MH, které nabylo právní moci až později
(dne 13. 6. 2001). Vytýká městskému soudu, že argumentuje protokolem policie ze dne 3. 6. 2001,
aniž by takový protokol existoval. K případu hlášení policie ze dne 3. 7. 2001, stěžovatel namítá,
že nelze považovat reprodukovanou hudbu (puštěné rádio či radiomagnetofon) a hlasitý hovor
za hudební produkci. Rovněž v případě hlášení policie ze dne 13. 7. 2001 nelze za výrazné
porušení rozhodnutí MH považovat zjištění zvuku kytary a to zvláště v situaci, kdy stěžovatel
nebyl v provozovně přítomen. V obou případech šlo o překročení zákazu, který uložil
svému personálu a v obou případech byl za chybu svého personálu postižen v přestupkovém
řízení. Není tudíž zřejmé, z jakého důvodu žalovaný stěžovateli uložil tak vysokou pokutu
a proč rozhodl o povinnosti stěžovatele platit také náklady měření ze dne 23. 3. 2001
a proč se městský soud s tímto postupem ztotožnil, aniž by výši sankce s ohledem na uvedené
námitky přezkoumal. Stěžovatel v rozsudku městského soudu postrádá rovněž posouzení otázky,
zda lze hraní na harmoniku nebo kytaru považovat za hudební produkci. Nepřezkoumatelnost
rozsudku městského soudu spatřuje stěžovatel rovněž v tom, že městský soud vlastní důvody
svého rozhodnutí uvádí velice stručně, obecně a k některým podstatným záležitostem
se vůbec nevyjadřuje. S ohledem na shora uvedené stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud
rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 2. 11. 2007, č. j. 7 Ca 227/2005 – 133, zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že stěžovatel neustále směšuje správní
řízení o zákazu činnosti, které bylo ukončeno rozhodnutím MH a správní řízení o uložení pokuty
a náhradě nákladů vynaložených orgánem ochrany veřejného zdraví na zjištění závady,
které bylo ukončeno rozhodnutím žalovaného ze dne 2. 1. 2002. V této souvislosti stěžovatel
poukázal na rozsudek ze dne 31. 8. 2005, č. j 4 Ads 35/2004 - 111, ve kterém Nejvyšší správní
soud vyslovil, že správní řízení ukončené rozhodnutím MH nebylo napadeno žádným řádným
či mimořádným opravným prostředkem ani žalobou a vzhledem k zásadě presumpce správních
aktů je nutno jím uloženou povinnost respektovat, jakožto věc pravomocně rozhodnutou
a zákonnost takového rozhodnutí nelze již zpochybňovat v řízení o žalobě
proti jinému rozhodnutí. Také k otázce jasnosti, srozumitelnosti a určitosti výroku o zákazu
činnosti v rozhodnutí městského hygienika ze dne 22. 5. 2001 žalovaný poukázal na výše uvedené
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a konstatoval, že zakázány byly jakékoli hudební
produkce v noční době, takže ke zjištění porušení povinnosti stěžovatelem postačovaly bez dalšího
záznamy městské policie, jejichž věrohodnost bez uvedení konkrétních důvodů stěžovatel
zpochybňuje. Poukaz stěžovatele na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2006,
č. j. 2 As 71/2005 - 134, publikovaný pod č. 1067/2007 Sb. NSS je podle názoru žalovaného
bez jakékoli právní relevance, neboť postupy městské policie se řídí zcela jinými procesními
pravidly a označený rozsudek na ně nelze aplikovat; navíc tento rozsudek vychází z právní úpravy,
která v době, kdy bylo prováděno prvotní měření pro účely řízení o zákazu činnosti,
nebyla ještě účinná. Na základě shora uvedených skutečností žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní
soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl a rozhodl dále, že stěžovatel nemá nárok
na náhradu nákladů řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 2 a 3 s. ř. s.
vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil ve své kasační stížnosti. Neshledal přitom vady
podle §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti,
a které by jej opravňovaly se od uplatněných důvodů kasační stížnosti odchýlit.
Kasační stížnost založil stěžovatel na důvodech podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s,
tedy na nesprávném posouzení právní otázky soudem, na vadách řízení před správních orgánem
a na nepřezkoumatelnosti rozhodnutí soudu pro nedostatek důvodů.
Podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze kasační stížnost podat pouze z důvodů tvrzené
nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
Nesprávné posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení spočívá v tom,
že na správně zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný právní názor, popř. je sice aplikován
správný právní názor, ale tento je nesprávně vyložen.
Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené
vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí
vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování
byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem,
že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci
rozhodoval, měl napadené rozhodnutí správního orgánu zrušit; za takovou vadu řízení
se považuje i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost.
Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené
nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí,
popř. v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé.
Uplatněné důvody kasační stížnosti určují svou povahou sled, v jakém se jimi Nejvyšší
správní soud musí zabývat. Vzhledem k tomu, že stěžovatel uplatnil také důvod kasační stížnosti
podle ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., zabýval se Nejvyšší správní soud nejprve
touto námitkou. Pokud by totiž uznal její oprávněnost, nemohl by se zabývat ostatními
námitkami stěžovatele. Stěžovatel vytýká napadenému rozsudku Městského soudu v Praze
nepřezkoumatelnost, kterou odůvodňuje tím, že v rozhodnutí městského soudu postrádá
posouzení otázky, zda lze hraní na harmoniku nebo kytaru považovat za hudební produkci.
Nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu spatřuje stěžovatel rovněž v tom, že městský
soud vlastní důvody svého rozhodnutí uvádí velice stručně, obecně a k některým podstatným
záležitostem se vůbec nevyjadřuje.
Nepřezkoumatelností trpí rozhodnutí soudu tehdy, je-li nesrozumitelné,
nebo neobsahuje-li dostatek důvodů, tj. není možné vysledovat myšlenkový postup, jímž soud
ke svému rozhodnutí dospěl. V posuzovaném případě však tomu tak podle názoru Nejvyššího
správního soudu není. Z rozsudku městského soudu je zřejmé, z jakých důvodů soud žalobu
stěžovatele zamítl podle ustanovení §78 odst. 7 s. ř. s. Měst ský soud dostatečně konkrétně
a podrobně rozvádí důvody, z nichž lze usoudit, jakými úvahami se řídil a vypořádává
se se všemi žalobními námitkami stěžovatele. Stejně tak odůvodnění obsahuje právní posouzení
věci a je z něj patrné, že městský soud byl s obsahem správního spisu a tedy i se skutkovou
podstatou z níž vycházel dobře obeznámen. Lze tudíž uzavřít, že nepřezkoumatelností
pro nesrozumitelnost, či pro nedostatek důvodů rozsudek Městského soudu v Praze netrpí.
Dále stěžovatel pod důvod kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. zařadil
rovněž námitku, v níž uvádí, že není zřejmé, z jakého důvodu mu žalovaný uložil tak vysokou
pokutu a proč rozhodl, aby stěžovatel platil také náklady měření ze dne 23. 3. 2001
a proč se městský soud s tímto posouzením ztotožnil, aniž výši sankce s ohledem na výše
uvedené skutečnosti přezkoumal a aniž by se ve vztahu k uložení povinnosti platit náklady měření
z předcházejícího řízení vypořádal s tím, co ohledně této otázky uvedl Nejvyšší správní soud
ve svém zrušujícím rozsudku.
Nutné uvést, že stěžovatel zde směšuje dvě námitky, z nichž prvou vztahující se k výši
pokuty nelze podřadit podle názoru Nejvyššího správního soudu pod písm. d) §103 odst. 1
s. ř. s., jak bude vysvětleno dále. Jinak je tomu s námitkou druhou, vztahující se k povinnosti
stěžovatele platit náklady měření hluku ze dne 23. 3. 2001, kde v podstatě stěžovatel též namítá,
že se městský soud neřídil předchozím názorem Nejvyššího správního soudu.
Nejvyšší správní soud se k naposledy uvedené námitce stěžovatele, v níž poukazuje
na skutečnost, že mu rozhodnutím žalovaného byla krom pokuty uložena rovněž povinnost
nahradit náklady měření hluku ze dne 23. 3. 2001 (toto měření bylo podkladem pro vydání
rozhodnutí MH), již vyjádřil v rozsudku ze dne 31. 8. 2005, č. j. 4 Ads 35/2004 – 111,
(tímto rozsudkem byl zrušen rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 31. 10. 2003,
č. j. 38 Ca 149/2002 - 74), v němž vyslovil, že výrok II. rozhodnutí žalovaného,
kterým bylo žalobci uloženo nahradit náklady řízení vynaložené orgánem ochrany veřejného
zdraví na zjištění závady, za níž je pokuta ukládána, by mohl být zákonný pouze tehdy,
pokud by ukládal žalobci náhradu nákladů řízení vynaložených žalovaným na zjištění závady
podle §97 odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb. Měření hluku dne 23. 3. 2001 provedla Městská
hygienická stanice v rámci výkonu státního zdravotního dozoru podle §84 zákona
č. 258/2000 Sb.; hrazení těchto nákladů upravuje zvláštní právní předpis (zákon č. 552/1991 Sb.,
o státní kontrole), na který odkazuje §97 odst. 1 zákona č. 258/2000 Sb. O těchto nákladech
proto nemělo být rozhodnuto ve výroku č. II napadeného rozhodnutí žalovaného podle §97
odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb. Nejvyšší správní soud dále konstatoval, že vzhledem
k předpokládanému dalšímu rozhodování o věci samé bude na Městském soudu v Praze,
aby se vypořádal i s touto částí výroku napadeného rozhodnutí žalovaného.
Jak patrno, Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 31. 8. 2005,
č. j. 4 Ads 35/2004 – 111, vyslovil závazný právní názor o nezákonnosti výroku II. rozhodnutí
žalovaného, kterým byl Městský soud v Praze vázán ve smyslu §110 odst. 3 s. ř. s., podle kterého,
zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, je
krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem ve zrušovacím
rozhodnutí. Městský soud v Praze však i přes výše uvedený názor zdejšího soudu neshledal
důvodnou žalobní námitku v níž stěžovatel vyjádřil nesouhlas s tím, že mu byla uložena povinnost
nahradit náklady řízení, neboť má za to, že o náhradě nákladů řízení souvisejících s měřením hluku
mělo být rozhodnuto v rozhodnutí MH. Městský soud dospěl k závěru, že v této skutečnosti
žádnou nezákonnost nespatřuje, jelikož §97 odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., správní orgán nijak
časově neomezuje v tom smyslu, kdy by o náhradě těchto nákladů měl rozhodnout. Podle
městského soudu má správní orgán oprávnění tuto povinnost uložit, žádné omezení, že by k němu
muselo dojít v určitém správním rozhodnutí, však zákonem stanoveno není, a proto takový postup
není v rozporu se zákonem.
Z výše uvedeného je zřejmé, že Městský soud v Praze nerespektoval závazný právní názor
Nejvyššího správního soudu, když poté, co zdejší soud v rozsudku vyslovil, že o nákladech řízení
souvisejících s měřením hluku (vzniklých v jiném správním řízení) nemělo být rozhodnuto
ve výroku II napadeného rozhodnutí žalovaného, přesto dospěl k závěru, že žalovaný
byl oprávněn stěžovateli uložit povinnost nahradit náklady řízení související s měřením hluku.
Podle §97 odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., ve znění platném v době vydání rozhodnutí MH
i rozhodnutí žalovaného, pokud bylo při výkonu státního zdravotního dozoru zjištěno nesplnění či porušení
povinností, může orgán ochrany veřejného zdraví uložit tomu, u něhož k porušení či nesplnění povinnosti došlo,
plnou nebo částečnou náhradu nákladů vynaložených orgánem ochrany veřejného zdraví na zjištění závady.
Lze sice přisvědčit názoru Městského soudu v Praze, že citované ustanovení správní orgán
nijak časově neomezuje v tom smyslu, dokdy (tj. do kterého data) musí o náhradě nákladů řízení
rozhodnout, avšak podle názoru Nejvyššího správního soudu, vzhledem k tomu, že jde o náklady
řízení zaměřeného na zjištění porušení či nesplnění zákonem stanovené povinnosti (zde závady
spočívající v překračování nejvyšší přípustné hranice akustického tlaku), lze o nich rozhodnout jen
do konce řízení směřujícího ke zjištění závady. Toto řízení bylo ukončeno vydáním rozhodnutí
MH, jehož součástí mohlo a mělo být o náhradě uvedených nákladů, aby tak účastník řízení měl
možnost se v rámci řízení o zjištěné závadě takovému rozhodnutí bránit. V daném řízení však již
žalovanému žádné náklady na zjištění závady nevznikly, neboť žalovaný výkon státního
zdravotního dozoru vůbec neprováděl, a rozhodoval pouze o tom, zda stěžovatelem byla či nebyla
porušena povinnost (zákaz provozovat zdroj hluku) stanovená v rozhodnutí městského hygienika
ze dne 22. 5. 2001. Lze tedy uzavřít, že žalovaný, resp. správní orgán prvního stupně, jehož
rozhodnutí žalovaný přezkoumával, neprováděl ve věci žádné měření, nevyložil tedy ani žádné
náklady na zjištění závady a tudíž je zřejmé, že správnímu orgánu prvního stupně (žalovanému)
žádné náklady ve smyslu §97 odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o kterých by byl oprávněn
rozhodnout nevznikly a výrok II. jeho rozhodnutí je nezákonný. Ostatně sám žalovaný v
odůvodnění svého rozhodnutí výše uvedené potvrzuje, když odkazuje na „vyúčtování provedené
služby” ze dne 10. 9. 2001, obsažené na č. l. 31 správního spisu. Z tohoto vyúčtování vyplývá, že
náklady řízení ve výši 2216 Kč, které žalovaný ve výroku II. svého rozhodnutí uložil uhradit
stěžovatelovi, jsou náklady, které vznikly při měření provedeném Městskou hygienickou stanicí
Praha dne 23. 3. 2001. Výsledky tohoto měření poté tvořily jeden z podkladů pro vydání
rozhodnutí městského hygienika ze dne 22. 5. 2001.
Nejvyšší správní soud tak k této námitce uzavírá, že Městský soud v Praze porušil
ustanovení §110 odst. 3 s. ř. s., když nerespektoval závazný právní názor vyslovený ve zrušujícím
rozsudku Nejvyššího správního soudu.
Nejvyšší správní soud tak shledal, že řízení před Městským soudem v Praze bylo zatíženo
vadou, která vyvolala nezákonnost rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 2. 11. 2007,
č. j. 7 Ca 227/2005 – 133, ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Za této procesní situace by se Nejvyšší správní soud již nemusel zabývat
dalšími jednotlivými kasačními námitkami stěžovatele, neboť při respektování závazného právního
názoru zdejšího soudu mohlo být výsledkem soudního řízení rozhodnutí jiné. Nejvyšší správní
soud však přesto považuje za potřebné se vyjádřit ke kasačním námitkám stěžovatele, neboť se
celou věcí zabývá již podruhé a především proto, že se týkají rozhodnutí o věci samé.
Na tomto místě pokládá Nejvyšší správní soud za potřebné poukázat na relevantní právní
úpravu. Pro posuzovanou věc jsou rozhodná ustanovení zákona č. 258/2000 Sb., konkrétně
pak ustanovení §32 (ve spojení s §11 nařízení vlády č. 502/2000 Sb., o ochraně zdraví
před nepříznivými účinky hluku a vibrací), §84 odst. 1 písm. l) a §92 odst. 1 a §93 odst. 1
zákona č. 258/2000 Sb., ve znění platném ke dni vydání přezkoumávaného rozhodnutí,
tj. 2. 1. 2002.
Podle §32 uvedeného zákona hluk z provozoven služeb a hluk z veřejné produkce hudby
(např. koncert, taneční zábava, artistická produkce s hudbou) nesmí překročit hygienické limity
upravené prováděcím právním předpisem. Splnění této povinnosti zajistí osoba provozující
službu a pořadatel nebo provozovatel veřejné produkce hudby. V projednávané věci
je nepochybné, že stěžovatel byl provozovatelem služby (restauračních služeb) a byl povinen
splnění uvedené povinnosti zajistit. Ustanovení §34 pak odkazovalo na prováděcí právní předpis,
který upravuje hygienické limity hluku a vibrací pro denní a noční dobu, způsob jejich měření
a hodnocení. Stanoví rovněž, že noční dobou se pro účely kontroly dodržování povinnosti
v ochraně před hlukem a vibracemi rozumí doba mezi 22.00 a 6.00 hodinou. Navazujícím
prováděcím předpisem je nařízení vlády č. 502/2002 Sb., které v ustanovení §11 stanoví nejvyšší
přípustné hodnoty hluku ve stavbách pro bydlení a ve stavbách občanského vybavení,
a to zvlášť pro denní a noční dobu, jakož i pro hluky pronikající zvenčí a pro hluky šířící
se ze zdrojů uvnitř budovy.
Podle §84 odst. 1 písm. l) zákona č. 258/2000 Sb., mohou orgány veřejného zdraví
při výkonu státního zdravotního dozoru v rozsahu své působnosti zakázat provoz
nebo používání zdroje hluku, vibrací nebo zdroje neonizujícího záření, je-li to nezbytné
k ochraně veřejného zdraví, a to do doby odstranění závady. Podle §92 odst. 1 téhož zákona
ze nesplnění nebo porušení povinností stanovených tímto zákonem nebo na jeho základě,
právním předpisem krajského hygieniky podle §85 téhož zákona, jakož i za nesplnění
nebo porušení dalších povinností stanovených jinými právními předpisy,
(které však s projednávanou věcí nesouvisejí), uloží orgán ochrany veřejného zdraví oprávněný
vykonávat státní zdravotní dozor fyzické osobě při její podnikatelské činnosti nebo právnické
osobě pokutu do výše 2 000 000 Kč. V této souvislosti ještě nutno připomenout ustanovení §93
odst. 1 téhož zákona, podle něhož při rozhodování o uložení pokuty a její výši orgán ochrany
veřejného zdraví přihlíží k závažnosti, způsobu, době trvání a následkům protiprávního jednání.
Vycházeje z hledisek všech výše citovaných ustanovení se správní orgány obou stupňů
věcí zabývaly a z týchž hledisek je též přezkoumal Městský soud v Praze. Nejvyšší správní soud
pak správnost závěrů městského soudu posoudil podle uplatněných kasačních námitek
směřujících do rozhodnutí o věci samé a dospěl k těmto závěrům:
Důvod uvedený pod písm. a) citovaného ustanovení (tvrzenou nezákonnost spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky soudem), spatřuje stěžovatel v tom, že městský soud
zaujal ve smyslu předchozího rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp. zn. 4 Ads 35/2004
zcela nesprávné a neudržitelné stanovisko, že nelze přezkoumávat předchozí nezákonná
rozhodnutí ani nelze k důkazům o nezákonnosti přihlédnout, a to s ohledem na zásadu
presumpce správnosti správních aktů a na skutečnost, že předchozí správní rozhodnutí
je v právní moci, (směřující podle kontextu kasační stížnosti proti rozhodnutí městského
hygienika ze dne 22. 5. 2001), shledal Nejvyšší správní soud nepřípustnou ve smyslu §104
odst. 3 písm. a) s. ř. s. Podle cit. ustanovení soudního řádu správního je nepřípustná kasační
stížnost proti rozhodnutí, jímž soud rozhodl znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí
bylo zrušeno Nejvyšším správním soudem; to neplatí, je-li jako důvod kasační stížnosti namítáno,
že se soud neřídil závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu. K této námitce
se Nejvyšší správní soud vyslovil již v rozsudku ze dne 31. 8. 2005, č. j. 4 Ads 35/2004 - 111,
v němž konstatoval, že rozhodnutí městského hygienika bylo v době vydání napadeného
rozhodnutí žalovaného i soudního přezkumu v právní moci, nebylo napadeno žádným řádným
či mimořádným opravným prostředkem ani žalobou ve správním soudnictví a vzhledem k zásadě
presumpce správnosti správních aktů je nutno jím uloženou povinnost respektovat jakožto věc
pravomocně rozhodnutou, zákonnost takového rozhodnutí nelze již napadat v řízení o žalobě
proti jinému rozhodnutí. Stěžovatel se tedy v této námitce dovolává stížního důvodu již jednou
uplatněného v předchozí kasační stížnosti a Nejvyšším správním soudem věcně přezkoumaného
a proto je jeho kasační stížnost v této části nepřípustná podle §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. Vzdor
této skutečnosti pokládá Nejvyšší správní soud za potřebné pro úplnost znovu zdůraznit,
že při posuzování zákonnosti rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 1. 2002 byl městský soud povinen
ověřit splnění podmínek pro uložení sankce, tj. zjistit, jaká povinnost byla žalobci uložena
na základě citovaného zákona rozhodnutím městského hygienika ze dne 22. 5. 2001,
zda šlo o povinnost nepořádat jakékoliv hudební produkce v noční době,
či pouze takové produkce hudební, při kterých byly překročeny nejvyšší přípustné hladiny
akustického tlaku. V tomto směru tedy musely soudy podkladové rozhodnutí vyhodnotit,
aby z něho mohly vyvodit závěr o rozsahu jím uložené povinnosti. Z důvodů v rozsudku
zdejšího soudu ze dne 31. 8. 2005, č. j. 4 Ads 35/2004 – 111, dospěl Nejvyšší správní soud
k závěru, že výrokem rozhodnutí městského hygienika byl stěžovateli uložen zákaz
jakýchkoliv hudebních produkcí v jeho provozovně v noční době, a to až do odstranění závady
spočívající v překračování nejvyšších přípustných hladin akustického tlaku. Rozhodnutí obsahuje
též druhou část výroku, ze které vyplývá jednoznačně, že provoz zdroje hluku byl zakázán s tím,
že hudební produkce mohou být obnoveny nejdříve poté, kdy bude provedena správním
orgánem kontrola k ověření odstranění závady (kontrola provedení akustických úprav).
Námitky stěžovatele, v nichž uplatňuje kasační důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. b)
s. ř. s., tj. vady řízení před správním orgánem, spočívající v tom, že při měření hluku
dne 23. 3. 2001 nebyl přítomen a že místnosti, které obývala paní K. K. nad provozovnou a kde
měření probíhalo, nemají charakter bytu, směřují fakticky proti způsobu získání důkazu, který byl
proveden v průběhu předchozího správního řízení, končícího vydáním výše již zmíněného
zákazu veškerých hudebních produkcí v provozovně. Jak již bylo výše zdůrazněno, stěžovatel
proti tomuto rozhodnutí opravný prostředek nepodal a uložené povinnosti se nebránil. Přesto
však Nejvyšší správní soud k těmto námitkám dodává, že se ztotožňuje s jejich vyhodnocením jak
žalovaným, tak i Městským soudem v Praze. Pokud jde o námitku měření hluku, jemuž nebyl
stěžovatel přítomen, přičemž se v této souvislosti dovolává rozsudku zdejšího soudu č. j. 2 As
71/2005 – 134, v němž se Nejvyšší správní soud zabýval obdobnou problematikou, pak nutno
uvést, že Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku odkázal na ustanovení §88 odst. 4 zákona
č. 258/2000 Sb., který výslovně nestanoví, že kontrolovaná osoba musí být vždy fyzicky přítomna
provádění kontroly, nicméně uvedl, že určuje kontrolním pracovníkům povinnost oznámit této
osobě zahájení kontroly a předložit pověření k jejímu provedení (§12 odst. 2 zákona o státní
kontrole). Na druhou stranu však připustil, že je třeba zohlednit zvláštní charakter měření hluku
z provozoven služeb (i v řešeném případě se jednalo o hluk z provozu zahradní restaurace),
a že není možné vyložit zákonná ustanovení striktně tak, že by podnikatel musel být po celou
dobu měření přítomen. Zdůraznil, že v takovém případě se totiž střetávají dva protichůdné
zájmy, jednak je to zájem na řádném provedení měření (tj. na řádném a pravdivém změření
hluku z provozovny restaurace) a jednak zájem na hodnověrnosti tohoto měření,
který by měl být zajišťován přítomností provozovatele restaurace. Jak již však uvedl Nejvyšší
správní soud ve svých rozsudcích č. j. 6 A 99/2002 – 52, (zveřejněno ve Sbírce NSS
pod č. 335/2004) a ze dne 4. 8. 2005, č. j. 2 As 43/2004 – 51, (zveřejněno ve Sbírce NSS
pod č. 719/2005, „skutečná kontrola má význam a smysl pouze tehdy, pokud se minimalizuje
riziko manipulace s objektem kontroly. Trvání na osobní účasti kontrolované osoby
ve všech případech by proto mohlo vést k tomu, a že pod vlivem její přítomnosti by prováděná
kontrola nesplnila svoji zamýšlenou funkci“. Nejvyšší správní soud zde zdůraznil,
že přestože uvedená rozhodnutí se vztahovala ke státní kontrole, není žádného důvodu,
proč je nepoužít i v řešeném případě, když zákon č. 258/2000 Sb. na podpůrné použití zákona
o státní kontrole přímo odkazuje.
Z uvedených důvodů proto i Nejvyšší správní soud v dané věci souhlasí s názorem,
že v řadě případů by přítomnost provozovatele restaurace, případně služby, jejichž hluk je měřen,
mohla zcela účel tohoto měření zmařit, a to bez ohledu na to, zda by byl na měření přizván
dopředu písemně s uvedením data a místa měření, nebo bezprostředně předtím, než by správní
orgán s měřením započal. Nelze si totiž představit, že by provozovatel restaurace nezajistil
v provozovně klid, v době, kdy by věděl, že probíhá měření nadměrného hluku, jehož výsledek
pro něho může být spojen s pokutou. Nicméně je třeba, aby tato osoba měla k provedenému
měření důvěru a mohla se k jeho průběhu a výsledkům řádně vyjádřit. Tyto otázky
však měly být řešeny, jak již bylo zdůrazněno v řízení předcházejícímu vydání rozhodnutí,
jímž byl stěžovateli zakázán provoz zdroje hluku – jakýchkoliv hudebních produkcí
v jeho provozovně, proti kterému se stěžovatel nebránil.
Totéž pak je nutno konstatovat, i o námitce stěžovatele, že místnosti,
které nad provozovnou obývala K. K. nejsou bytovými prostory,
neboť takto nebyly kolaudovány. Touto námitkou se stěžovatel snažil zpochybnit závěr kontroly
o překračování nejvyšších přípustných hodnot hluku. Městský soud se k této otázce vyjádřil,
když konstatoval, že tyto námitky směřují do jiného správního řízení,
než které je nyní předmětem soudního přezkumu, a proto k nim není třeba zaujímat podrobnější
stanovisko. Nejvyšší správní soud k tomu pro úplnost dodává, že správní orgány obou stupňů
vzhledem k námitkám stěžovatele provedly o této otázce poměrně obsáhlé dokazování,
zejména učinily dotaz na stavební odbor Úřadu městské části Praha – Uhříněves, za účelem
zjištění charakteru uvedených místností a zjistily tak, že sice neexistuje dokumentace,
která by prokazovala kolaudaci těchto prostor jako bytu, ale existují doklady o tom,
že tyto prostory vždy byly jako byt užívány – označovaly se jako obytné, případně souhrnně
jako byt. Oba správní orgány vycházely pro tento případ z ustanovení §104 odst. 1 stavebního
zákona, podle něhož nejsou-li zachovány doklady – především ověřená dokumentace,
z nichž by bylo možno zjistit účel, pro který byla stavba povolena, platí, že stavba je určena
k účelu, pro který je svým stavebně technickým uspořádáním vybavena; jestliže vybavení stavby
nasvědčuje více účelům, má se za to, že stavba je určena k účelu, ke kterému se užívá bez závad).
Ze všech uvedených dokladů pak vyplývalo, že místnosti nad provozovnou jsou užívány jako byt,
jsou svým stavebně technickým uspořádáním jako byt vybaveny a k tomuto účelu jsou užívány
bez závad. Ostatně i ze spisu Obvodního soudu pro Prahu 10, v němž byl nynější majitelkou
domu podán návrh na vyklizení bytu K. K., sama majitelka označila prostor jako byt a takto je
právně charekterizoval ve svém řízení i zmíněný Obvodní soud pro Prahu 10. Nejvyšší správní
soud k tomu dodává, že se s tímto posouzením ztotožňuje a připomíná, že stavbu pro bydlení
nařízení vlády č. 502/2000 Sb. pro účely ochrany před hlukem a vibracemi definuje v §2 písm. d)
jako stavbu, která slouží byť i jen zčásti k bydlení. Proto dům, ve kterém se provozovna a
zmíněné bytové prostory nacházejí je nutno za stavbu pro bydlení považovat, neboť část této
stavby, tj. byt nad provozovnou je užívána k bydlení. Tím je také zodpovězena otázka o
správnosti limitu hluku platícím pro stavby pro bydlení ve smyslu ustanovení §11 výše citované
vyhlášky a závěr o jejím překročení stěžovatelem.
K námitce stěžovatele, v níž zpochybňuje správnost (přezkoumatelnost) závěru
městského soudu o naplnění skutkové podstaty správního deliktu, za nějž mu byla uložena
pokuta a namítá, že v tomto směru správní orgán nezjistil řádně skutkový stav věci (zpochybňuje
v této souvislosti jednotlivá hlášení orgánů policie), Nejvyšší správní soud konstatuje, že městský
soud správně vystihl podstatu věci, když konstatoval, že pokuta byla uložena nikoliv za porušení
obecné právní povinnosti, která vyplývá ze zákona č. 258/2000 Sb., ale za porušení povinnosti
stanovené v rozhodnutí městského hygienika ze dne 22. 5. 2001 (tedy povinnosti
stanovené na základě citovaného zákona). V dané věci tak šlo o zjištění,
zda je dodržována povinnost uložená předchozím pravomocným rozhodnutím – zákaz provozu
zdroje hluku – jakýchkoliv hudebních produkcí v provozovně v noční době. Nebylo již nutno
zjišťovat překročení příslušných hlukových limitů, ale samotnou existenci hudebních produkcí v
noční době, které byly zakázány pravomocným rozhodnutím. Městský soud poukázal na
skutečnost, že porušení této povinnosti bylo zjištěno ze záznamu městské policie ze dne 3. 6.
2001, 3. 7. 2001 a 13. 7. 2001 a na základě výše uvedeného dospěl k závěru, že zákaz byl porušen.
V žádném případě nelze považovat napadený rozsudek městského soudu
za nepřezkoumatelný proto, že by se městský soud tímto posouzením nezabýval, podle názoru
Nejvyššího správního soudu lze tuto námitku stěžovatele podřadit pod ustanovení §103 odst. 1
písm. b) s. ř. s., neboť fakticky vytýká městskému soudu, že toleroval správnímu orgánu vady
při zjišťování skutkového stavu věci. Nejvyšší správní soud dává stěžovateli za pravdu potud,
pokud poukazuje na to, že městský soud chybně argumentuje úředním záznamem policie
ze dne 3. 6. 2001, neboť takový záznam ve spise skutečně založen není. Správní orgány
však poukazují na úřední záznam ze dne 13. 6. 2001, který je ve spise založen a nasvědčuje tomu,
že uvedeného dne hrála v restauraci živá hudba doprovázená zpěvem. Dále je zde záznam
ze dne 3. 7. 2001, kdy Městská policie hlavního města Prahy – Okrsková služebna v Uhříněvsi,
zjistila, že ve 2:15 hod. se z restaurace line reprodukovaná hlasitá hudba (radiomagnetofon
a hlasitý hovor). Dne 13. 7. 2001 tentýž orgán zjistil, že z uvedené restaurace ve 22:55 hod.
je slyšet hudba hraná na kytaru, hlasitý zpěv a hovor. I když lze pochybovat o tom,
zda reprodukovaná hudba, zjištěná při kontrole hlídky policie dne 3. 7. 2001 je hudební produkcí,
pak ale další dva úřední záznamy policie nepochybně nasvědčují tomu, že stěžovatel porušil zákaz
provozu hudebních produkcí, neboť „živou“ hru na hudební nástroje doprovázenou zpěvem,
je nutno považovat za hudební produkci. Tato námitka tudíž nebyla shledána důvodnou.
S touto kasační námitkou stěžovatele pak souvisí i jeho další kasační námitka, v níž vytýká
městskému soudu, že v návaznosti na tato zjištění nepřezkoumal výši uložené sankce. Stěžovatel
tedy namítá nepřiměřenost uložené pokuty ve výši 35 000 Kč. K tomu Nejvyšší správní soud
dodává, že tato námitka byla poprvé vznesena až v kasační stížnosti, jako žalobní námitku
ji stěžovatel neuplatnit, nenamítal ji ani v dalších svých podáních a nelze tudíž vytýkat městskému
soudu, že se jí nezabýval. Podle ustanovení §104 odst. 4 s. ř. s. je kasační stížnost nepřípustná,
opírá-li se jen o jiné důvody, než které jsou uvedeny v §103, nebo o důvody, které stěžovatel
neuplatnil v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak učinit mohl.
S ohledem na výše citované ustanovení proto pro nepřípustnost se Nejvyšší správní soud
uvedenou námitkou nemohl zabývat.
Pokud jde o žalobní námitku stěžovatele, že za tytéž skutky byl postižen dvakrát (pokutou
podle zákona č. 258/2000 Sb. a údajně též v přestupkovém řízení vedeném orgánem Městské
části Praha – Kolovraty, pak nutno uvést, že jako kasační námitku ji stěžovatel sice výslovně
neuvádí, avšak lze na ni usuzovat z té části jeho kasační stížnosti, kde v souvislosti
se zpochybněním záznamu policie připomíná, že v obou případech úředních záznamů
(ze dne 3. 7. a 13. 7. 2001) byl za chybu svého personálu, který překročil jeho zákaz provozovat
hudební produkce v noční době, postižen v rámci přestupkového řízení. Nejvyšší správní soud
pokládá proto z opatrnosti za potřebné se i k této námitce, kterou lze podřadit pod ustanovení
§103 odst. 1 písm. d), tedy pod nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů, vyjádřit.
Nutno uvést, že odůvodnění, jímž se Městský soud v Praze s touto námitkou vypořádal
je nedostatečné a nemající oporu ve spise. Aby mohlo být posouzeno, zda v dané věci došlo
k porušení zásady „ne bis in idem“, musel by být ve spise založen doklad o tom, zda zmíněné
přestupkové řízení před stěžovatelem tvrzeným orgánem vůbec proběhlo a zda existují
rozhodnutí, jimiž byl údajně za přestupek pokutován. Musel by být v tomto řízení takový důkaz
proveden. Ve spise však o tom žádný doklad založen není, stěžovatel žádné rozhodnutí
nepředložil a správnímu orgánu I. stupně se jej (vzdor snaze) nepodařilo opatřit. Žalovaný navíc
zpochybňuje věcnou příslušnost uvedené městské části k projednání přestupku s poukazem na to,
že podle §29 zákona č. 200/1990 Sb. přestupkového zákona přestupky na úseku zdravotnictví
[kam patří podle písm. b) tohoto ustanovení též přestupek označený jako nedosržení opatření
stanoveného nebo uloženého ke snížení hluku a vibrací], posuzují a rozhodují o nich příslušné
orgány ochrany veřejného zdraví, tedy tytéž orgány, které rozhodují o pokutě za správní delikt
podle zákona č. 258/2000 Sb. Odkazuje v tomto směru též na ustanovení §52 zákona
č. 200/1990 Sb. v tehdy platném znění a §91 zákona č. 258/2000 Sb. Způsob,
jakým se s námitkou porušení zákazu „ne bis in idem“ vypořádal městský soud,
který pouze uvedl, že zatímco zákon o přestupcích ve svém ustanovení §29 odst. 1 sankcionuje
porušení příslušných povinností (neuvádí jakých), které se však nekryje s tím, za co byl žalobce
postižen podle zákona č. 258/2000 Sb., tj. nedodržení povinností podle §84 odst. 2 zákona
č. 258/2000 Sb. a naplnění skutkové podstaty deliktu podle §92 odst. 1 téhož zákona,
je naprosto nedostačující a v podstatě nepřezkoumatelný. Nutno v této souvislosti upozornit,
že i pro správní trestání platí zásada „ne bis in idem“, která zakazuje, aby byl pachatel
za tentýž skutek (tytéž skutky), jimiž dojde k porušení či ohrožení zcela shodných zájmů, postižen
dvakrát. Pro závěr o tom, zda tomu tak v tomto případě bylo či nikoliv, však neměl Městský soud
v Praze dostatek podkladů. A jeho rozhodnutí je v tomto ohledu nepřezkoumatelné.
I z tohoto naposledy uvedeného důvodu musel být napadený rozsudek Městského soudu
v Praze zrušen a věc mu vrácena k dalšímu řízení.
V dalším řízení je Městský soud v Praze vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším
správním soudem v tomto zrušovacím rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.), a bude tedy na něm,
aby rozhodnutí žalovaného pro nezákonnost jeho výroku II. zrušil, a po vypořádání
se s námitkou ukazující na porušení zásady „ne bis in idem“, případně též pro nezákonnost
jeho výroku I., a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
V novém rozhodnutí rozhodne Městský soud v Praze též o náhradě nákladů řízení
o této kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. ledna 2009
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu