ECLI:CZ:NSS:2009:4.ADS.57.2009:53
sp. zn. 4 Ads 57/2009 - 53
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy
a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Milana Kamlacha v právní věci žalobce: M. C., zast.
zákonným zástupcem Mgr. P. C., proti žalovanému: Magistrát hl. m. Prahy, odbor sociální péče
a zdravotnictví, se sídlem Charvátova 9, Praha 1, zast. Mgr. Tomášem Zlesákem, advokátem, se
sídlem Revoluční 1, Praha 1, o přezkoumání rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 3. 2008, č. j.
MHMP 313556/07, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v
Praze ze dne 18. 2. 2009, č. j. 1 Cad 57/2008 – 14,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností žalovaný (dále jen „stěžovatel“) brojí proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 18. 2. 2009, č. j. 1 Cad 57/2008 – 14, (dále jen „napadený
rozsudek“), kterým bylo zrušeno jeho rozhodnutí ze dne 19. 3. 2008, č. j. MHMP 313556/07,
a dále prvoinstanční rozhodnutí Úřadu městské části Praha 13 (dále jen „ÚMČ Praha 13“) ze dne
1. 6. 2007, č. j. 4880/2007/AAM pro vady řízení a věc vrácena k dalšímu řízení stěžovateli.
Tímto rozhodnutím ÚMČ Praha 13 rozhodl o snížení příspěvku na péči podle zákona
č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o sociálních
službách“), ze 9000 Kč na 3000 Kč, když dospěl k závěru, že žalobce je osobou závislou
na pomoci jiné fyzické osoby pouze ve stupni I, a stěžovatel jeho rozhodnutí v odvolacím řízení
potvrdil.
Městský soud v Praze v napadeném rozsudku dospěl k závěru, že žalovaný rozhodoval
na základě nedostatečně zjištěného skutkového stavu věci. Žalovaný se sice správně ve smyslu §4
odst. 2 zákona zákonem č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o organizaci a provádění sociálního zabezpečení“),
obrátil na Posudkovou komisi Ministerstva práce a sociálních věcí (dále jen „posudková komise
MPSV), nicméně nechal zcela bez povšimnutí, že posudek vyhotovený Posudkovou komisí
MPSV v Praze, který vzal za základ svého rozhodování, je zcela nedostatečný
a nepřezkoumatelný. Městský soud v Praze dále uvedl, že z tohoto posudku nelze zjistit,
jakým způsobem Posudková komise MPSV dospěla k závěru, že žalobce je osobou závislou
na pomoci jiné fyzické osoby ve stupni I. Posudek neobsahuje jediný odkaz na podklady,
které by byly posudkovou komisí hodnoceny a z posudku nelze vyčíst z jakých podkladů komise
vycházela, když hodnotila schopnost žalobce zvládat jednotlivé úkony, které jsou vyjmenovány
v připojeném hodnocení. Je-li v řízení vyžadován posudek Posudkové komise MPSV, je zřejmé,
že posudková komise pouze nepřezkoumává zjišťování skutkového stavu provedeného v řízení
před prvostupňovým orgánem z hlediska procedurální korektnosti, nýbrž ověřuje správnost
či nesprávnost již učiněných zjištění vlastním zkoumáním a hodnocením. Z toho důvodu
proto musí být zřejmé, z čeho posudková komise při svém posouzení vycházela, jak podklady
a jí samotnou zjištěné skutečnosti hodnotila a zda tak bylo učiněno při dodržení náležitých
standardů. Úkolem orgánu, který si posouzení stupně závislosti účastníka řízení na pomoci
jiné osoby vyžádal, je pak vyhodnotit, zda posudek byl vypracován komisí v řádném složení,
zda se žalobce zúčastnil jednání, zda posudek obsahuje podrobné odůvodnění míry závislosti
žalobce na pomoci jiné osoby ve smyslu ustanovení části I. zákona o sociálních službách,
zda komise měla pro posouzení zdravotního stavu dostatek podkladů, jak obsah těchto podkladů
ve svém závěru respektovala a zda řádně a srozumitelně subsumovala svá zjištění pod patřičná
zákonná ustanovení, atd. Pochybení shledal Městský soud v Praze i v případě postupu
před Úřadem Městské části Praha 13, kdy posudkový lékař úřadu práce pouze přepsal výsledek
šetření závislosti žalobce na pomoci jiné osoby vypracovaný sociálním pracovníkem. Ustanovení
§25 odst. 3 zákona o sociálních službách však předpokládá, že při posuzování stupně závislosti
vychází úřad práce ze zdravotního stavu osoby doloženého nálezem ošetřujícího lékaře,
z výsledku sociálního šetření a zjištění potřeb osoby, popřípadě z výsledku funkčních vyšetření
a z výsledku vlastního vyšetření posuzujícího lékaře. Městský soud v Praze konstatoval, že nález
ošetřujícího lékaře žalobce, výsledky funkčních vyšetření či výsledky vlastního vyšetření
posuzujícího lékaře nejsou ve spise obsaženy, což mělo svůj význam i pro odvolací řízení.
Městský soud v Praze uzavřel, že oba správní orgány zcela nedostatečným způsobem a v rozporu
se zákonem (především s ustanovením §25 odst. 3 zákona o sociálních službách) zjišťovaly
skutkový základ pro vyhodnocení stupně závislosti žalobce na pomoci jiné osoby, čímž došlo
k vadě řízení ve smyslu §76 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Vzhledem k tomu Městský soud v Praze
napadené rozhodnutí žalovaného, a stejně tak i rozhodnutí správního orgánu I. stupně, zrušil
a věc vrátil tomuto správnímu orgánu k novému řízení a rozhodnutí. Současně Městský soud
v Praze zavázal správní orgán I. stupně svým právním názorem k tomu, aby prvostupňové řízení
bylo doplněno o podklady uvedené v §25 odst. 3 zákona o sociálních službách a k vydání
rozhodnutí aby bylo přistoupeno až po jejich řádném a přezkoumatelném vyhodnocení.
Dále Městský soud v Praze uvedl, že pro případ, že bude nové prvostupňové rozhodnutí
napadeno odvoláním, bude na žalovaném, aby zajistil vyhotovení posudku ze strany Posudkové
komise MPSV reflektujícím výtky soudu obsažené v daném rozsudku a aby nový posudek
následně vyhodnotil z hlediska dodržení příslušných zákonných ustanovení upravujících činnost
posudkových komisí a z hlediska přítomnosti nezbytných náležitostí.
Kasační stížnost stěžovatel podal s odkazem na ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a c)
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
Stěžovatel předně namítá, že soud měl žalobu proti předmětnému rozhodnutí podle §46 odst. 1
písm. d) ve spojení s §70 písm. d) s. ř. s., jako nepřípustnou odmítnout, neb šlo o rozhodnutí
závisející výlučně na posouzení zdravotního stavu osoby. Pokud by Nejvyšší správní soud
nezrušil napadený rozsudek dle výše namítaného důvodu zmatečnosti řízení před soudem,
stěžovatel navrhl, aby soud zrušil napadený rozsudek pro nezákonnost spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení. K tomu stěžovatel namítá, že soud
nesprávně dospěl k závěru, že žalovaný rozhodoval na základě nedostatečně zjištěného
skutkového stavu věci. Dále uvedl, že z příslušných ustanovení zákona o sociálních službách,
ve spojení se zákonem č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o zaměstnanosti“) a zákonem o organizaci a provádění sociálního zabezpečení,
je úřad městské části při rozhodování o příspěvku vázán posudkem úřadu práce a magistrát
je v odvolacím řízení vázán posudkem posudkové komise MPSV. Ačkoliv tato závaznost není
stanovena výslovně, lze ji snadno logicky dovodit z toho, že příspěvek musí být přiznán ve výši
odpovídající stupni závislosti, přičemž správní orgány, které o výši příspěvku rozhodují,
nejsou samy oprávněny stupeň závislosti stanovit. Žalovaný má tedy za to, že když úřad městské
části a následně v odvolacím řízení samotný žalovaný rozhodli v souladu s příslušnými posudky,
není absolutně žádný důvod pro zrušení jejich rozhodnutí, neboť rozpor s právním předpisem
zde není. Zrušení rozhodnutí by teoreticky bylo možné pouze v případě, že by bylo rozhodnuto
bez předchozího posudku, anebo v rozporu s ním. Posudek posudkové komise MPVS
není vydáván podle správního řádu. Krajský úřad (magistrát) však v rámci odvolacího řízení
správní řád aplikuje a vzhledem k povaze posudku posudkové komise MPSV mu nezbývá,
než s ním jako se závazným stanoviskem nakládat. Posouzení toho, zda určitá osoba je osobou
odkázanou na péči a v jakém stupni, náleží totiž do výhradní kompetence úřadu práce,
resp. MPSV ČR v odvolacím řízení, a orgán vedoucí řízení o dávce si o této otázce nemůže učinit
názor sám. Pro tento závěr svědčí zejména ustanovení §9a odst. 3 zákona o zaměstnanosti,
podle něhož úřad práce zašle orgánu, který o vydání posudku požádal, pouze ty části posudku,
které neobsahují údaje o zdravotním stavu posuzované fyzické osoby. Posudková komise
MPSV ve vztahu ke krajským úřadům (magistrátu) postupuje analogicky, protože krajský úřad
(magistrát) není ze zákona oprávněn se v těchto věcech seznamovat se skutečnostmi
ze zdravotnické dokumentace.
Ve vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatele žalobce věcně polemizuje s argumentací
stěžovatele uvedenou v kasační stížnosti a vyjadřuje názor, že podání stěžovatele nejsou kasační
stížností, neboť jsou formálně nepřípustná.
Nejvyšší správní soud, vázán rozsahem a důvody kasační stížnosti (§109 odst. 2 a 3
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní – dále jen „s. ř. s.“), posoudil kasační stížnost
takto:
Nejprve bylo třeba se vypořádat s námitkou, že Městský soud v Praze měl žalobu
proti předmětnému rozhodnutí podle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §70 písm. d) s. ř. s.,
jako nepřípustnou odmítnout, neb šlo o rozhodnutí závisející výlučně na posouzení zdravotního
stavu osoby. K tomu Nejvyšší správní soud jen stručně poznamenává, že příspěvek na péči
se podle §7 zákona o sociálních službách poskytuje osobám závislým na pomoci jiné fyzické
osoby za účelem zajištění potřebné pomoci, a to podle zjištěného stupně závislosti,
jak tyto stupně vymezuje §8 téhož zákona. Při posuzování stupně závislosti vždy příslušné osoby
se podle §25 odst. 3 daného zákona vychází ze zdravotního stavu osoby žadatele doloženého
nálezem ošetřujícího lékaře, dále z výsledku sociálního šetření a zjištění potřeb osoby žadatele,
popřípadě z výsledků funkčních vyšetření a z výsledku vlastního vyšetření posuzujícího lékaře.
Tzn., že v rámci posuzování stupně závislosti je předmětem posouzení i naplnění dalších
zákonných podmínek, a odrazem celkového posouzení je potom i výše přiznaného příspěvku.
Z uvedeného plyne, že v daném případě nejde o rozhodnutí závisející výlučně
na posouzení zdravotního stavu osoby žadatele, a proto žaloba nebyla nepřípustná.
K namítané nezákonnosti napadeného rozsudku spočívající v nesprávném posouzení
právní otázky soudem v předcházejícím řízení Nejvyšší správní soud uvádí, že ani tuto námitku
neshledal důvodnou. Městský soud v Praze podle názoru Nejvyššího správního soudu postupoval
a rozhodl zcela v souladu se zákonnou úpravou, když rozhodnutí žalovaného, a stejně
tak i rozhodnutí správního orgánu I. stupně, zrušil, neb správní orgány rozhodovaly na základě
nedostatečně zjištěného stavu věci.
Zákonná úprava (§28 odst. 2 ve spojení s §25 odst. 3 zákona o sociálních službách)
k rozhodnutí žalovaného v předmětné věci (v postavení odvolacího orgánu) vyžaduje, obdobně
jako v řízení před správním orgánem I. stupně rozhodujícím o žádosti o příspěvek na péči,
také jako podklad posouzení stupně závislosti osoby žadatele na pomoci jiné osoby. Stupeň
závislosti pro účely odvolacího řízení posuzuje na žádost krajského úřadu (v daném případě
magistrátu hl. města Prahy) MPSV, které má i pro tento účel zřízeny, resp. využívá, posudkové
komise (§28 odst. 2 zákona o sociálních službách ve spojení s §4 odst. 2 zákona o organizaci
a provádění sociálního zabezpečení).
Posudková komise MPSV je při posuzování stupně závislosti, jak správně uvedl Městský
soud v Praze v napadeném rozsudku, povinna vycházet ve smyslu §25 odst. 3 zákona
o sociálních službách ze zdravotního stavu osoby doloženého nálezem ošetřujícího lékaře,
z výsledku sociálního šetření a zjištění potřeb osoby, popřípadě z výsledků funkčních vyšetření
a z výsledku vlastního vyšetření posuzujícího lékaře. Na takový posudek jako svou podstatou
rozhodující důkaz je třeba klást požadavek úplnosti a přesvědčivosti. To v posuzované věci
platí především pro řízení před žalovaným správním orgánem, jako orgánem odvolacím,
pro jehož řízení a rozhodnutí byl posudek vyžádán. Obdobně je pak třeba posuzovat požadavky
na tento posudek kladené v případném soudním přezkumném řízení.
Městský soud v Praze v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného, jak bylo výše
podrobně rekapitulováno, shledal, že posudek vyhotovený Posudkovou komisí MPSV v Praze,
který žalovaný vzal za základ svého rozhodování, je zcela nedostatečný a nepřezkoumatelný.
Posudek uvedené posudkové komise měly správní orgány hodnotit jako každý jiný důkaz,
i když s ohledem na mimořádný význam v tomto řízení bývá tento posudek důkazem
rozhodujícím v případech, kdy z hlediska své celistvosti a přesvědčivosti nevzbuzuje žádných
pochyb, a nejsou-li tu ani žádné jiné skutečnosti nebo důkazy, kterými by správnost posudku
mohla být zpochybněna. Požadavek úplnosti a přesvědčivosti kladený na tyto posudky spočívá
pak v tom, aby se komise vypořádala se všemi rozhodujícími skutečnostmi, a aby své posudkové
závěry náležitě odůvodnila. Městský soud v Praze zjistil a uvedl, že posudek neobsahuje jediný
odkaz na podklady, které by byly posudkovou komisí hodnoceny a z posudku nelze vyčíst
z jakých podkladů komise vycházela, jakož i to, že ve spise také nejsou obsaženy podklady
předepisované §25 odst. 3 zákona o sociálních službách. Obdobně Městský soud v Praze zjistil
a konstatoval, že daný posudek nevykazuje ani další obvyklé atributy spojované s požadavky
celistvosti a přesvědčivosti takového posudku (viz výše). Při takovém pochybení musel Městský
soud v Praze napadené rozhodnutí žalovaného zrušit. Městský soud v Praze současně shledal,
že dodržení požadavků §25 odst. 3 zákona o sociálních službách není z obsahu správního spisu
dovoditelné ani pro posudkové posouzení stupně závislosti v řízení před správním orgánem
I. stupně, a proto pro tento nedostatek měl prvostupňové správní rozhodnutí zrušit
sám žalovaný, což však neučinil. Za tohoto stavu věci Městský soud v Praze napadeným
rozsudkem sám také zrušil prvoinstanční rozhodnutí ÚMČ Praha 13.
Nejvyšší správní soud si z obsahu správního spisu ověřil, že spis skutečně neobsahuje
podklady předepisované §25 odst. 3 zákona o sociálních službách, z nichž měl vycházet
jak posudek Posudkové komise MPSV pro potřeby odvolacího řízení žalovaného, tak posudkové
hodnocení příslušného orgánu sociálního zabezpečení (v době rozhodování v předmětné věci byl
tímto orgánem úřad práce) pro potřeby řízení před správním orgánem I. stupně, a není tak vůbec
zřejmé z jakých podkladů bylo při posudkových hodnoceních vycházeno. Takováto posudková
hodnocení pak byla pro meritorní rozhodování ve správním řízení zcela nedostatečná.
Proto Nejvyššímu správnímu orgánu nezbylo, než se se závěry Městského soudu plně ztotožnit.
Na tomto závěru nic nemění ani námitka stěžovatele, že podle §9a odst. 3 zákona
o zaměstnanosti posuzující orgán zašle orgánu, který o vydání posudku požádal, pouze ty části
posudku, které neobsahují údaje o zdravotním stavu posuzované fyzické osoby,
neb z tohoto ustanovení (které ostatně již bylo v mezidobí zrušeno) nijak nevyplývá,
resp. nevyplývalo, že by mělo negovat požadavky §25 odst. 3 zákona o sociálních službách,
tj. požadavky na to, z čeho má příslušné posouzení vycházet. A aby bylo možné ověřit,
že byly tyto požadavky respektovány, toto musí být doložitelné obsahem spisu, byť za využití
pravidel ochrany údajů o zdravotním stavu posuzované osoby.
Nejvyšší správní soud proto shodně s Městským soudem v Praze považuje rozhodnutí
žalovaného za vydané na základě nedostatečně zjištěného skutkového stavu věci
a v tomto důsledku stižené vadou řízení, a kasační námitky stěžovatele tak neshledává důvodné.
Proto kasační stížnost podle §110 odst. 1 s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti bylo rozhodnuto podle §60 odst. 1 s. ř. s.
Žalobce náhradu žádných nákladů nepožadoval, a stěžovatel nebyl ve věci úspěšný.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. září 2009
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu