ECLI:CZ:NSS:2009:5.AS.105.2008:135
sp. zn. 5 As 105/2008 - 135
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Lenky Matyášové, Ph.D. v právní věci
žalobce: Ing. M. K., zast. JUDr. Milanem Hulíkem, advokátem se sídlem Bolzanova 1, Praha 1,
proti žalovanému: Krajský úřad Karlovarského kraje, se sídlem Závodní 353/88, Karlovy Vary,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 29. 8. 2008, č.
j. 30 Ca 68/2005 - 102,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
Rozhodnutím žalovaného ze dne 28. 6. 2005, č. j. 2456/DS/PC/SP/05, bylo zamítnuto
jako opožděné odvolání žalobce proti rozhodnutí Magistrátu města Karlovy Vary ze dne
1. 8. 2003, č. j. OD/824r/03/Kůs-280.1, jímž byla povolena stavba „Průtah silnice I/6 Karlovy
Vary-západ“, která zahrnovala řadu silničních a mostních objektů na pozemních komunikacích
navazujících na stavbu průtahu uvedené rychlostní silnice městem Karlovy Vary.
Žalobce se žalobou u Krajského soudu v Plzni domáhal zrušení výše uvedeného
rozhodnutí žalovaného o zamítnutí odvolání pro opožděnost. V žalobě uvedl, že se na základě
dohody o vydání nemovitosti, uzavřené mezi městem Karlovy Vary jako povinným a žalobcem
jako oprávněným a na základě rozhodnutí Okresního pozemkového úřadu Karlovy Vary ze dne
14. 4. 1994, č. j. PÚ 714/1994-203, které nabylo právní moci dnem 23. 5. 1994, stal
spoluvlastníkem části dosavadního pozemku p. č. 510/1 v obci Karlovy Vary, k. ú. Rybáře.
Geometrickým plánem č. 674-015/98, zhotoveným z důvodu restituce, byla z pozemkové parcely
č. 510/1, o původní výměře 25 803 m
2
, oddělena pozemková parcela č. 510/5, o výměře 6894 m
2
,
obě v obci Karlovy Vary, v k. ú. Rybáře. V katastru nemovitostí bylo Katastrálním úřadem
pro Karlovarský kraj, pracovištěm Karlovy Vary vlastnické právo žalobce zapsáno záznamem
pod č. j. Z-650/2005-403/1 na listu vlastnictví č. 4481 jako podílové spoluvlastnictví k jedné
ideální polovině pozemku p. č. 510/5 vedle města Karlovy Vary. Záznam vlastnického práva
žalobce k předmětnému pozemku byl v katastru nemovitostí proveden až dne 1. 2. 2005.
Rozhodnutí o povolení předmětné stavby bylo vydáno speciálním stavebním úřadem dne
1. 8. 2003. Z rozhodnutí stavebního úřadu plyne, že stavební úřad povolil předmětnou stavbu
mimo jiné i na shora uvedeném pozemku p. č. 510/1, a to v rozsahu, v jakém se nacházel
předtím, než z něj byl oddělen pozemek p. č. 510/5. Podle tvrzení žalobce, které potvrdil
ve vyjádření k žalobě rovněž žalovaný, byl ke stavbě využit také pozemek p. č. 510/5, k němuž
má spoluvlastnické právo žalobce (pozn. NSS: jak vyplývá ze správního spisu, pokud jde o dílčí
stavby povolené předmětným stavebním povolením, zasahuje na pozemek p. č. 510/5 stavba
místní komunikace „SO 107 Propojení ulic Nejdecká–Počernická“, která představuje zábor
plochy 641 m
2
z uvedeného pozemku).
Žalobce uvedl následující žalobní námitky. Za prvé, žalobce namítal, že bylo rozhodnutím
žalovaného zasaženo do jeho práv zaručených čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod,
čl. 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (publ. pod č. 209/1992 Sb.;
dále jen „Úmluva“) a čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě. Podle jeho názoru s ním
nebylo jednáno jako s účastníkem řízení o povolení předmětné stavby, přestože jím byl jako
spoluvlastník pozemku, jehož se stavba měla dotknout. Žalobce tvrdil, že vyrozumění účastníků
stavebního řízení o zahájení řízení, jakož i oznamování rozhodnutí pouhou veřejnou vyhláškou
nutno považovat za neústavní a v rozporu s Úmluvou. Jsou-li formou veřejné vyhlášky
doručována oznámení a rozhodnutí ve věcech stavebních, ohrožuje tento postup vlastnická práva
osob, které by jako účastníci svá práva střežily, pokud by se ovšem o probíhajícím stavebním
řízení mohly fakticky dozvědět. Podle názoru žalobce odporovala ustanovení §61 odst. 4 a §69
odst. 1 a 2 tehdy účinného zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
(stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), ústavnímu pořádku,
a proto žalobce navrhl, aby krajský soud předložil věc k posouzení Ústavnímu soudu. Za druhé,
žalobce tvrdil, že žalovaný měl po zamítnutí odvolání pro opožděnost v souladu s §60 zákona
č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní
řád“) nařídit z moci úřední obnovu řízení, případně přezkoumat rozhodnutí stavebního úřadu
mimo odvolací řízení.
Krajský soud v Plzni žalobu rozsudkem ze dne 29. 8. 2008, č. j. 30 Ca 68/2005 - 102,
zamítl. Krajský soud konstatoval, že rozhodnutí žalovaného není způsobilé zasáhnout
do hmotných práv žalobce, jež jsou vymezena již rozhodnutím stavebního úřadu. Rozhodnutí
žalovaného o zamítnutí odvolání žalobce z důvodu opožděnosti je proto způsobilé zasáhnout
pouze do procesních práv žalobce, v daném případě do práva na projednání jeho věci
v odvolacím řízení. Krajský soud zároveň uvedl, že v daném případě byly naplněny podmínky
pro doručování rozhodnutí o povolení stavby formou vyhlášky v souladu s §69 ve spojení s §61
odst. 4 stavebního zákona, neboť stavba, která byla předmětem stavebního povolení, je liniovou
stavbou. Stavební úřad tedy podle krajského soudu nepochybil, když doručoval stavební povolení
formou veřejné vyhlášky, a neupřel tak žalobci postavení účastníka stavebního řízení. Podle
krajského soudu nebyl dán ani důvod k přerušení řízení o žalobě a předložení věci Ústavnímu
soudu s návrhem na zrušení §61 odst. 4 a §69 odst. 1 a 2 tehdy účinného stavebního zákona.
Druhý žalobní bod, týkající se přezkumu opožděného odvolání v souladu s §60 správního řádu
z toho hlediska, zda nejsou naplněny důvody pro obnovu řízení nebo pro přezkum rozhodnutí
mimo odvolací řízení, posoudil krajský soud tak, že žaloba v této části směřuje proti správnímu
aktu, který nemá povahu rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., a setrval tudíž na tom, že tuto
otázku není krajský soud v řízení o žalobě směřující proti rozhodnutí, jímž bylo odvolání žalobce
zamítnuto pro opožděnost, oprávněn posuzovat.
Kasační stížností ze dne 23. 9. 2008 napadá žalobce (stěžovatel) rozsudek krajského
soudu z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Stěžovatel tvrdí, že soud nesprávně
posoudil otázku oznámování zahájení stavebního řízení a doručování správních rozhodnutí
stavebního úřadu veřejnou vyhláškou. Domnívá se, že postupem stavebního úřadu, který
doručoval rozhodnutí veřejnou vyhláškou, bylo zasaženo do jeho práv zaručených čl. 11 odst. 1
a 4 Listiny základních práv a svobod, čl. 13 Úmluvy a čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1
k Úmluvě. Podle jeho názoru odporovala ustanovení §61 odst. 4 a §69 odst. 1 a 2 tehdy účinného stavebního zákona ústavnímu pořádku. Stěžovatel upozorňuje na to, že institut
doručování veřejnou vyhláškou využívá také současný zákon č. 183/2006 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších změn, a domnívá se,
že by se měl jeho námitkami vůči právní úpravě doručování prostřednictvím veřejné vyhlášky
zabývat Ústavní soud.
V rámci druhého kasačního bodu napadá stěžovatel rozsudek krajského soudu
pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů rozhodnutí. Stěžovatel uvedl,
že se krajský soud z mnoha jeho žalobních námitek zabýval pouze jedinou a nevypořádal se tedy
v napadeném rozsudku dostatečně se všemi jeho námitkami. Krajský soud se dle tvrzení
stěžovatele nezabýval ani jeho návrhem na přiznání odkladného účinku žaloby.
V rámci třetího kasačního bodu stěžovatel uvádí, že v související věci již dříve krajský
soud rozhodoval, a to o žalobě stěžovatele proti pěti rozhodnutím žalovaného, kterými bylo
zamítnuto odvolání stěžovatele proti pěti rozhodnutím stavebního úřadu, kterými bylo povoleno
pět dílčích staveb v rámci stavby silnice č. I/6 Karlovy Vary-západ, 2. stavba. Rozsudkem ze dne
31. 10. 2007, č. j. 30 Ca 103/2005 - 66, krajský soud částečně vyhověl této žalobě stěžovatele,
když zrušil čtyři z pěti tehdy napadených rozhodnutí žalovaného, ovšem naopak žalobu zamítl
co do návrhu na zrušení zbývajícího rozhodnutí žalovaného. Stěžovatel tvrdí, že krajský soud
pochybil, když rozhodoval o předchozí žalobě proti rozhodnutím žalovaného ve věci sp. zn.
30 Ca 103/2005 odděleně a nespojil ji do jednoho řízení s nyní posuzovanou věcí projednávanou
krajským soudem pod sp. zn. 30 Ca 68/2005, byť pro toto spojení věcí ke společnému
projednání byly splněny podmínky.
V této souvislosti stěžovatel uvedl, že proti rozsudku krajského soudu ze dne
31. 10. 2007, č. j. 30 Ca 103/2005 - 66, podal kasační stížnost, v níž se domáhal jeho zrušení
co do zamítavého výroku (pozn. NSS: řízení o této kasační stížnosti bylo vedeno Nejvyšším
správním soudem pod sp. zn. 5 As 19/2008). Stěžovatel v nyní projednávané kasační stížnosti
navrhl, aby Nejvyšší správní soud spojil obě věci, tj. řízení o nynější kasační stížnosti s řízením
o kasační stížnosti ve věci sp. zn. 5 As 19/2008 dle §39 odst. 1 s. ř. s. ke společnému projednání.
Stěžovatel zároveň z výše uvedeného důvodu požádal, aby podání kasační stížnosti v nyní
projednávané věci bylo osvobozeno od soudního poplatku.
Žalovaný se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s odůvodněním rozsudku
krajského soudu a navrhl kasační stížnost zamítnout jako nedůvodnou.
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel
byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a je zastoupen advokátem
(§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené rozhodnutí krajského soudu v rozsahu
vymezeném v §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. a neshledal kasační stížnost důvodnou.
Ke všem kasačním bodům Nejvyšší správní soud úvodem odkazuje na závěry, jež byly
vysloveny v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 3. 2009, č. j. 5 As 19/2008 - 117,
jímž byly zamítnuty kasační stížnosti stěžovatele a žalovaného proti již zmiňovanému rozsudku
krajského soudu ze dne 31. 10. 2007, č. j. 30 Ca 103/2005 - 66. V uvedené věci krajský soud
rozhodoval o žalobě stěžovatele proti pěti rozhodnutím žalovaného, jimiž byla zamítnuta
odvolání stěžovatele proti pěti rozhodnutím stavebního úřadu o povolení dílčích staveb v rámci
stavby „Průtah silnice I/6 Karlovy Vary-západ, 2. stavba“.
V rámci prvního kasačního bodu stěžovatel tvrdí, že zákonná úprava oznamování
zahájení stavebního řízení a doručování rozhodnutí stavebního úřadu dle §61 odst. 4 a §69
odst. 1 a 2 stavebního zákona byla v rozporu s ústavním pořádkem. Stěžovatel ani nenamítal
v žalobě či v kasační stížnosti, že by žalovaný pochybil ve svém závěru o opožděnosti podaného
odvolání, kdy lhůta pro jeho podání se odvíjela od doručení rozhodnutí stavebního úřadu
veřejnou vyhláškou. Jeho námitka je tak zaměřena výhradně na posouzení konformity příslušných
ustanovení stavebního zákona s ústavním pořádkem. Pokud by Nejvyšší správní soud v nyní
posuzované věci dospěl k názoru, že tehdy účinná právní úprava oznamování veřejnou vyhláškou
byla v rozporu s ústavním pořádkem, byl by povinen podat Ústavnímu soudu podle čl. 95 odst. 2
Ústavy ve spojení s §48 odst. 1 písm. a) s. ř. s. návrh na vyslovení protiústavnosti těchto
ustanovení nyní již zrušeného stavebního zákona.
Nejvyšší správní soud se ovšem k otázce ústavnosti institutu doručování správních
rozhodnutí stavebního úřadu formou veřejné vyhlášky vyslovil obsáhle již ve shora uvedeném
rozsudku sp. zn. 5 As 19/2008, v němž uvedl následující:
„Pokud jde o ochranu vlastnického práva zaručeného čl. 11 Listiny základních práv a svobod, musí být,
tak jako u jiných Listinou zaručených hmotných práv, v příslušných řízeních, kde může být takové právo dotčeno,
splněny veškeré požadavky spravedlivého procesu, tak jak vyplývají zejména z čl. 36 Listiny základních práv
a svobod a k němu se vztahující obsáhlé judikatury Ústavního soudu. Je tedy třeba si položit otázku, zda
uplatnění této formy doručování ve stavebním řízení, která v každém případě představuje pro jeho účastníka nižší
„komfort“ než „klasická“ metoda doručování, neznemožňovalo či excesivně neztěžovalo možnost obrany jeho
zaručených vlastnických práv (resp. práva na pokojné užívání majetku) v tomto správním řízení či v případném
následném řízení před správním soudem.
Nejvyšší správní soud má však za to, že tomu tak nebylo. Tento způsob doručování ve stavebním řízení
jistě vyžadoval od účastníka řízení vyšší míru obezřetnosti a procesní aktivity, nezbavoval ho však reálné možnosti
daného řízení se účastnit a požívat všech v tomto řízení zaručených práv, včetně práva uplatnit vůči povolované
stavbě v příslušné lhůtě námitky, podat proti rozhodnutí o povolení stavby odvolání a případně následně brojit
proti odvolacímu rozhodnutí správní žalobou. Pokud tato ustanovení přestavovala určité omezení procesních práv
účastníka stavebního řízení, pak sledovala legitimní cíl, neboť liniová či jiná zvlášť rozsáhlá stavba s velkým
počtem účastníků řízení představuje specifický typ stavby, u níž doručování veřejnou vyhláškou sloužilo
k efektivnímu a hospodárnému vedení tohoto řízení tak, aby bylo možné ho ukončit v přiměřené lhůtě, přičemž
toto doručování bylo pro dosažení tohoto cíle nezbytné a tomuto cíli odpovídající. Bylo tedy nejen v souladu
s veřejným zájmem, ale zejména korespondovalo s jiným důležitým aspektem práva na spravedlivý proces, kterým
je právo na rozhodnutí ve věci v přiměřené lhůtě. Stejně tak nelze konstatovat, že by institut doručení veřejnou
vyhláškou dle stavebního zákona nějak znevýhodňoval některé z účastníků stavebního řízení oproti jiným,
že by způsob vyvěšení písemnosti (dle §69 odst. 2 stavebního zákona způsob v místě obvyklý – nicméně toto
ustanovení bylo konkretizováno §48 odst. 1 vyhlášky č. 132/1998 Sb., podle níž se písemnost vyvěsila na desce
obecního úřadu, jehož územního obvodu se týkala, a správního orgánu, který rozhodnutí vydal) či že by doba
vyvěšení písemnosti (15 dnů) znemožňovaly, aby se účastník řízení o takto doručované písemnosti dozvěděl.
O nezbytnosti použití institutu doručování veřejnou vyhláškou v odůvodněných případech svědčí i to, že se tento
institut v té či oné formě vyskytuje v podstatě ve všech základních procesních předpisech, včetně soudního řádu
správního.“
Od uvedeného právního závěru se Nejvyšší správní soud nehodlá odchýlit
ani v nyní posuzované věci a má tedy i nadále za to, že §61 odst. 4 ani §69 odst. 2 stavebního
zákona nebyly v rozporu s ústavním pořádkem. Nejvyšší správní soud tak neshledal důvod
předložit tuto věc Ústavnímu soudu.
Nejvyšší správní soud dospěl rovněž k závěru, že stavební úřad postupoval
při doručování stavebního povolení formou veřejné vyhlášky v souladu s ustanoveními
stavebního zákona. Předmětem stavebního povolení v dané věci byla bezesporu celá řada
liniových staveb, přičemž se jednalo o řízení s velkým počtem účastníků, a byly tak splněny
zákonné podmínky pro oznámování zahájení řízení a doručování správních rozhodnutí
stavebního úřadu veřejnou vyhláškou podle §61 odst. 4 a §69 odst. 1 a 2 tehdy účinného
stavebního zákona. Doručování veřejnou vyhláškou se provádělo tak, že se písemnost vyvěsila
po dobu 15 dnů na úřední desce obecního úřadu, jehož územního obvodu se týkala, a na úřední
desce správního orgánu, který rozhodnutí vydal, přičemž poslední den lhůty byl dnem doručení
(§69 odst. 2 stavebního zákona, §26 odst. 2 správního řádu, §48 odst. 1 vyhlášky č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona). V daném případě bylo
rozhodnutí stavebního úřadu o povolení stavby oznámeno veřejnou vyhláškou vyvěšenou
na úředních deskách Magistrátu města Karlovy Vary dne 4. 8. 2003, Obecního úřadu Jenišov dne
5. 8. 2003 a Obecního úřadu Hory dne 6. 8. 2003. Veřejná vyhláška o stavebním povolení byla
ze shora uvedených úředních desek sejmuta dne 20. 8. 2003, dne 25. 8. 2003 a dne 22. 8. 2003.
Rozhodujícím byl den vyvěšení na úřední desce správního orgánu, který rozhodnutí vydal
(viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 5. 2004, č. j.
6 A 100/2002 - 74, publikované pod č. 449/2005 Sb. NSS), tj. na úřední desce Magistrátu města
Karlovy Vary. Dnem doručení pak byl den 19. 8. 2003 jako 15. den od vyvěšení vyhlášky
na úřední desce Magistrátu města Karlovy Vary. Lhůta pro odvolání, jež činila dle §54 odst. 2
správního řádu 15 dnů od oznámení (v daném případě doručení) rozhodnutí a o níž byli účastníci
řízení v předmětném rozhodnutí řádně poučeni, počala běžet ode dne 20. 8. 2003 a marně
uplynula dnem 3. 9. 2003. Nejvyšší správní soud tedy potvrzuje závěr krajského soudu
i žalovaného, že odvolání stěžovatele proti rozhodnutí stavebního úřadu podané až dne
18. 4. 2005 bylo žalovaným zamítnuto jako opožděné v souladu se zákonem.
V rámci druhého kasačního bodu stěžovatel v podstatě namítl, že se krajský soud
nevypořádal dostatečně se všemi jeho žalobními námitkami, které vznesl ve své žalobě. Uvedl
zejména, že v žalobě namítal, že mu nelze klást za vinu pochybení katastrálního úřadu, jenž
neprovedl v katastru nemovitostí včas zápis jeho vlastnického práva k podílu na předmětném
pozemku p. č. 510/5 v k. ú. Rybáře, obec Karlovy Vary. Pokud se město Karlovy Vary vydávalo
za výlučného vlastníka shora uvedeného pozemku, uvedlo tím vědomě v omyl stavební úřad, jenž
poté opřel své rozhodnutí o nepravdivé důkazy.
Jak již bylo výše uvedeno, v souzené věci bylo žalobou napadeným rozhodnutím
zamítnuto odvolání stěžovatele podle §60 správního řádu jako opožděné. Rozhodnutí
žalovaného tak bylo krajským soudem zcela v souladu s ustálenou judikaturou správních soudů
přezkoumáváno pouze z toho hlediska, zda bylo odvolání po právu zamítnuto jako opožděné,
či nikoliv. K této otázce se vyjádřil mj. rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení
ze dne 26. 8. 2008, č. j. 8 As 51/2006 - 105, dostupném na www.nssoud.cz, v němž v této
souvislosti uvedl, že „rozhodnutí podle §60 správního řádu je sice rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s.,
ale soud je oprávněn zkoumat v mezích žalobních bodů pouze to, zda se skutečně jednalo o opožděné odvolání
a zda byl žalobce zkrácen na svých právech neprovedením odvolacího přezkumu“ (srov. dále např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2008, č. j. 2 As 53/2007 - 111, www.nssoud.cz
a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 12. 2003, č. j. 5 A 14/2002 - 35, publikovaný
pod č. 287/2004 Sb. NSS). V souladu s výše uvedeným právním závěrem se tak krajský soud
nemohl zabývat stěžovatelem uplatněnými námitkami nezákonnosti rozhodnutí stavebního úřadu
o povolení stavby, proti jehož rozhodnutí podal stěžovatel opožděné odvolání. Žaloba, která
by směřovala pouze proti takovému rozhodnutí, by byla ve smyslu §68 písm. a) s. ř. s.
nepřípustná, neboť žalobce nevyčerpal řádné opravné prostředky v řízení před správním
orgánem. Takové pravomocné rozhodnutí správního orgánu prvního stupně již (na rozdíl
od odvolacího rozhodnutí dle §59 správního řádu) netvoří jednotu s rozhodnutím nadřízeného
správního orgánu, jímž je odvolání směřující proti tomuto pravomocnému rozhodnutí zamítnuto
dle §60 správního řádu jako opožděné (aniž by ovšem bylo odvoláním napadené rozhodnutí
zároveň potvrzeno).
Obdobně je třeba hodnotit i způsob, jak se krajský soud vypořádal s žalobními body,
které stěžovatel směřoval proti těm částem odůvodnění rozhodnutí žalovaného, v nichž
se žalovaný v souladu s §60 správního řádu zabýval stěžovatelem podaným odvoláním i z toho
hlediska, zda skutečnosti v něm uvedené neodůvodňují možnou obnovu stavebního řízení nebo
přezkoumání rozhodnutí o povolení stavby mimo odvolací řízení.
Nejvyšší správní soud se plně ztotožňuje se závěrem krajského soudu, že v daném
případě nelze přezkoumávat závěr žalovaného o nenaplnění podmínek pro zahájení přezkumu
rozhodnutí stavebního úřadu mimo odvolací řízení ve smyslu §60 ve spojení s §65
a násl. správního řádu. Podle ustálené judikatury správních soudů je přezkum rozhodnutí
správních orgánů mimo odvolací řízení podle §60, resp. §65 a násl. správního řádu výrazem
„dozorčího práva“ nadřízeného správního orgánu nad rozhodnutími správního orgánu
podřízeného, na jehož výkon nevzniká právní nárok. K tomu Nejvyšší správní soud v rozsudku
ze dne 5. 12. 2003, č. j. 5 A 14/2002 - 35, publikovaném pod č. 287/2004 Sb. NSS, uvedl
následující: „S ohledem na vazbu ustanovení §60 a §65 správního řádu se soud v prvé řadě zabýval otázkou
charakteru podnětu k přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení a to v případech, kdy tento podnět nebyl
shledán důvodným. Jak již bylo opakovaně uvedeno v konstantní judikatuře, tento podnět je prostředkem
tzv. dozorčího práva. Na výkon tohoto dozorčího práva a užití jeho prostředků ve smyslu ustanovení §65
správního řádu nemají účastníci řízení právní nárok. Odložením podnětu jako nedůvodného a tedy nezrušením
rozhodnutí, proti kterému podnět směřuje, nezasahuje dozorčí úřad nijak do sféry subjektivních práv účastníka
řízení, ta zůstávají takovýmto negativním výsledkem přezkumu naprosto nedotčena. Správní akt, kterým
je výsledek takovéhoto přezkumu sdělen účastníkovi řízení, nelze napadnout správní žalobou. Charakter výkonu
dozorčího práva má i závěr správního orgánu, že neshledal důvody pro zrušení či změnu rozhodnutí napadeného
opožděným odvoláním (§60 správního řádu). Ani na výkon tohoto práva nemají účastníci správního řízení
právní nárok, a nelze dovodit, že by tím, že nebyl shledán důvod k postupu podle ustanovení §65 odst. 2
správního řádu, byl příslušný účastník řízení na svých právech zkrácen.“ Úkon správního orgánu, jímž
nadřízený správní orgán sděluje, že neshledal důvody pro přezkoumání rozhodnutí mimo
odvolací řízení, tak nemá povahu rozhodnutí, jímž by se zakládaly, měnily, rušily nebo závazně
určovaly práva nebo povinnosti osob ve smyslu §65 s. ř. s., a je tedy vyloučen z přezkoumání
ve správním soudnictví, přičemž je lhostejné, zda je tento úkon součástí odůvodnění rozhodnutí
podle §60 správního řádu, jehož výrok se ovšem týká výhradně zamítnutí odvolání
pro opožděnost, nebo jde o samostatný přípis v případech, kdy tato otázka není zkoumána
v souvislosti s opožděným odvoláním (srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
8. 10. 2004, č. j. 5 As 47/2003 - 72, usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 26. 8. 2008, č. j. 8 As 51/2006 - 105, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
27. 11. 2008, č. j. 2 As 53/2007 - 111, vše dostupné na www.nssoud.cz). Krajskému soudu tedy
v posuzovaném případě nepříslušelo přezkoumávat ty části napadeného rozhodnutí, které
se týkaly možnosti přezkumu rozhodnutí stavebního úřadu mimo odvolací řízení, a nelze mu tedy
vytýkat, že se námitkami stěžovatele z tohoto hlediska nezabýval. Kasační stížnost je tedy i v této
části nedůvodná.
Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s právními závěry krajského soudu i v tom ohledu,
že rozhodnutí žalovaného nelze věcně přezkoumávat ani z toho hlediska, zda obstojí právní
závěry, k nimž žalovaný dospěl v souladu s §60 správního řádu při zkoumání naplnění podmínek
pro nařízení obnovy stavebního řízení. Je nutno opět připomenout již citované stanovisko
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, který ve shora uvedeném usnesení
sp. zn. 8 As 51/2006 v návaznosti na předchozí judikaturu konstatoval, že rozhodnutí podle §60
správního řádu je rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. pouze z toho hlediska, zda
se skutečně jednalo o odvolání opožděné a zda byl žalobce zkrácen na svých právech
neprovedením odvolacího přezkumu. Z uvedeného právního závěru tedy vyplývá, že z přezkumu
správními soudy v řízeních o žalobách proti rozhodnutím správních orgánů jsou vyloučeny
ty části odůvodnění rozhodnutí odvolacího orgánu podle §60 správního řádu, které se netýkají
výroku rozhodnutí, jímž je odvolání zamítnuto jako opožděné, a v nichž se odvolací orgán
zabývá otázkou, zda skutečnosti uvedené v odvolání neodůvodňují mj. obnovu řízení. I zde totiž
odvolací orgán zkoumá důvody pro nařízení obnovy řízení z moci úřední (viz. §62 odst. 2
správního řádu), nejedná se tedy o rozhodnutí, jímž by byl zamítnut návrh účastníka řízení
na povolení obnovy (§62 odst. 1 správního řádu). Na předmětné podání stěžovatele směřující
proti rozhodnutí stavebního úřadu je nutno hledět jako na opožděné odvolání, nikoliv jako
na návrh stěžovatele na obnovu řízení, na tom nic nemění ani skutečnost, že stěžovatel
v opožděném odvolání uvedl, že by měl odvolací orgán v souladu s §60 správního řádu
přezkoumat též důvody pro případné přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení
či pro obnovu řízení. Neshledá-li tedy odvolací orgán z moci úřední žádné důvody, které
by odůvodňovaly nařízení obnovy řízení, není tento jeho závěr rozhodnutím ve smyslu §65
odst. 1 s. ř. s., jímž by se zakládaly, měnily, rušily či závazně určovaly práva nebo povinnosti
stěžovatele.
Od výše uvedených případů, kdy správní orgán přezkoumává opožděné, případně
nepřípustné odvolání z toho hlediska, zda neodůvodňuje nařízení obnovy řízení podle §60
správního řádu ve spojení s §62 odst. 2 správního řádu, je však třeba odlišovat případy, kdy
správní orgán rozhoduje o obnově řízení ukončeného vydáním pravomocného rozhodnutí
na návrh účastníka podle §62 odst. 1 správního řádu. V takovém případě se totiž jedná o řízení
zahajované vždy na návrh účastníka, jenž má také nárok na to, aby správní orgán obnovu řízení
povolil za předpokladu, že je naplněna některá z podmínek stanovených v §62 odst. 1 písm. a)
až e) správního řádu a dodrženy lhůty podle §63 odst. 3 a 4 správního řádu. O návrhu účastníka
na obnovu řízení vždy rozhoduje správní orgán rozhodnutím, proti němuž lze dle výslovného
znění §63 odst. 5 správního řádu podat odvolání (rozklad). Rozhodnutí o zamítnutí odvolání
(rozkladu) a potvrzení rozhodnutí, jímž byl návrh účastníka na povolení obnovy řízení zamítnut,
je pak podle ustálené judikatury vždy přezkoumatelné správním soudem v řízení o žalobě proti
rozhodnutí správního orgánu, neboť se jedná o rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
Právní úprava obsažená v §60 správního řádu v sobě v podstatě slučovala dva procesní
postupy, neboť stanovila, že opožděné odvolání proti rozhodnutí správního orgánu má být jako
opožděné zamítnuto, zároveň však ukládala odvolacímu orgánu, aby z moci úřední přezkoumal
toto rozhodnutí z hlediska toho, zda nejsou důvody pro nařízení obnovy řízení nebo pro změnu
či zrušení rozhodnutí v řízení o přezkumu mimo odvolací řízení. Judikatura správních soudů
se ustálila na názoru, že opožděné odvolání musí správní orgán vždy výrokem svého rozhodnutí
podle §60 správního řádu zamítnout (srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
4. 8. 2006, č. j. 8 As 1/2005 - 165, www.nssoud.cz). Pokud odvolací orgán po té, kdy shledal
odvolání opožděným, dospěl k závěru, že jsou dány důvody pro obnovu řízení nebo pro změnu
či zrušení rozhodnutí mimo odvolací řízení a že jsou zachovány příslušné lhůty pro použití těchto
procesních prostředků, obnovu řízení nařídil z moci úřední, případně zahájil řízení
o přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení. V této souvislosti je třeba zmínit, že nová
právní úprava obsažená v zákoně č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „nový správní řád“), nahradila §60 již zrušeného správního řádu poněkud odlišnou
konstrukcí. Ustanovení §92 odst. 1 nového správního řádu stanoví: „Opožděné nebo nepřípustné
odvolání odvolací správní orgán zamítne. Jestliže rozhodnutí již nabylo právní moci, následně zkoumá, zda nejsou
dány předpoklady pro přezkoumání rozhodnutí v přezkumném řízení, pro obnovu řízení nebo pro vydání nového
rozhodnutí. Shledá-li předpoklady pro zahájení přezkumného řízení, pro obnovu řízení nebo pro vydání nového
rozhodnutí, posuzuje se opožděné nebo nepřípustné odvolání jako podnět k přezkumnému řízení nebo žádost
o obnovu řízení nebo žádost o vydání nového rozhodnutí.“ Přes některé nejasnosti, které nová úprava
vyvolává, lze mít za to, že na rozdíl od dřívější právní úpravy odvolací orgán v případě, kdy shledá
důvody pro obnovu řízení, posuzuje opožděné odvolání účastníka jako žádost o obnovu řízení
ve smyslu §100 odst. 1 a 2 nového správního řádu a na základě této žádosti tedy o obnově řízení
rozhoduje. V posuzované věci je ovšem podstatné, že žalovaný posuzoval opožděné odvolání
stěžovatele podle §60 dosavadního správního řádu.
Lze tedy uzavřít, že ani ta část odůvodnění rozhodnutí žalovaného, v níž vysvětluje, proč
neshledal důvody pro nařízení obnovy řízení z moci úřední, není rozhodnutím podle §65 s. ř. s.
a krajský soud nepochybil, pokud tuto část odůvodnění rozhodnutí nepřezkoumával. Z toho
je zároveň zřejmé, že skutečnost, že žalovaný v rámci posouzení opožděného odvolání neshledal
důvody pro nařízení obnovy řízení z moci úřední, nemůže zakládat překážku věci rozhodnuté
ve vztahu k případnému řízení o návrhu účastníka na povolení obnovy. Takový návrh stěžovatel
také podal a bylo o něm v konečném ohledu rozhodnuto Krajským úřadem Karlovarského kraje,
odborem dopravy a silničního hospodářství, který tento návrh rozhodnutím ze dne 22. 12. 2005,
č. j. 6455/DS/05, zamítl. Rozhodnutím ze dne 28. 3. 2006, č. j. 175/2006-120-STSP/2,
Ministerstvo dopravy, odbor pozemních komunikací, zamítlo odvolání stěžovatele proti
uvedenému rozhodnutí krajského úřadu a toto rozhodnutí o zamítnutí návrhu na obnovu
potvrdilo. Proti uvedeným rozhodnutím měl stěžovatel možnost podat správní žalobu
k Městskému soudu v Praze a v případě jejího neúspěchu i kasační stížnost k Nejvyššímu
správnímu soudu. Tato rozhodnutí o samostatném návrhu stěžovatele na obnovu řízení, na nějž
stěžovatel odkazoval i v kasační stížnosti, však nejsou předmětem této věci, Nejvyšší správní soud
se jimi tedy v tomto řízení nemohl zabývat.
Jak již tedy bylo řečeno, krajský soud byl oprávněn zkoumat rozhodnutí žalovaného
pouze z hlediska včasnosti odvolání, které bylo rozhodnutím žalovaného zamítnuto jako
opožděné, a jeho povinností přitom bylo vypořádat se se všemi námitkami, které byly z tohoto
hlediska stěžovatelem uplatněny. Krajský soud se otázkou včasnosti odvolání podrobně zabýval
a dospěl přitom ve shodě s výše uvedeným závěrem Nejvyššího správního soudu k tomu,
že odvolání bylo podáno opožděně, což také ve svém rozhodnutí dostatečně odůvodnil. V tomto
světle tedy nelze shledat důvodnou námitku stěžovatele, že se krajský soud nevypořádal se všemi
jeho námitkami uvedenými v žalobě z hlediska posuzování zákonnosti rozhodnutí žalovaného
o odvolání stěžovatele.
Vzhledem k tomu, že stěžovatel zmeškal lhůtu pro podání odvolání proti rozhodnutí
stavebního úřadu o povolení stavby, není možné toto rozhodnutí přezkoumávat v řízení
před správními soudy. To však nevylučuje, aby v případě, že jednání stěžovatele s Ředitelstvím
silnic a dálnic ČR i s městem Karlovy Vary o odkupu spoluvlastnického podílu na předmětném
pozemku, o němž se zmiňoval žalovaný ve vyjádření k žalobě, skončila neúspěchem, se stěžovatel
domáhal nápravy toho, že byla na pozemku v jeho spoluvlastnictví povolena stavba bez jeho
souhlasu, soukromoprávní cestou, tj. v občanském soudním řízení o žalobě podle §135c
občanského zákoníku, které může skončit nejen rozhodnutím soudu o odstranění stavby zřízené
na cizím pozemku, případně o přikázání stavby do vlastnictví vlastníka pozemku, ale také
rozhodnutím o zřízení věcného břemene ve prospěch vlastníka stavby (v daném případě místní
komunikace), ovšem za odpovídající náhradu.
K námitce stěžovatele spočívající v tom, že krajský soud nevydal usnesení o návrhu
stěžovatele na přiznání odkladného účinku žalobě, konstatuje Nejvyšší správní soud, že krajský
soud tímto opomenutím zatížil řízení vadou, která ovšem nemohla mít za následek nezákonnost
napadeného rozsudku krajského soudu. Rozhodnutím o odkladném účinku žaloby se totiž pouze
prozatímně upravují účinky žalobou napadeného rozhodnutí po dobu trvání řízení o žalobě.
Pojmovou vlastností rozhodnutí o odkladném účinku je, že jeho účinky končí právní mocí
konečného rozhodnutí ve věci (srov. např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne
28. 1. 2004, č. j. 1 Ans 2/2003 - 35, publikované pod č. 762/2006 Sb. NSS, usnesení Nejvyššího
správního soudu ze dne 22. 12. 2004, č. j. 5 As 52/2004 - 172, publikované pod č. 507/2005
Sb. NSS). Procesní pochybení krajského soudu, který o návrhu na odkladný účinek nerozhodl,
by mohlo mít závažné dopady do právní sféry stěžovatele, pokud by byl nejen návrh na přiznání
odkladného účinku, ale i návrh (žaloba) ve věci samé důvodný, toto pochybení ovšem v žádném
případě nebylo způsobilé ovlivnit ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. zákonnost samotného
rozsudku krajského soudu. Ostatně ani sám stěžovatel toto nenamítal. Nejvyšší správní soud tedy
shledal tuto námitku stěžovatele nedůvodnou.
Pokud jde o poslední kasační bod, namítá stěžovatel, že krajský soud pochybil, pokud
nespojil podle §39 odst. 1 s. ř. s. ke společnému projednání žalobu stěžovatele v této věci
projednávanou krajským soudem pod sp. zn. 30 Ca 68/2005 s žalobou proti pěti souvisejícím
rozhodnutím žalovaného projednávanou pod sp. zn. 30 Ca 103/2005. Stěžovatel se domnívá,
že oddělené projednání obou žalob bylo v rozporu se zásadou přehlednosti a hospodárnosti
řízení.
Je pravdou, že obě žaloby byly podány proti rozhodnutím žalovaného, které spolu
do určité míry skutkově souvisely, a že účastníky obou řízení byli pouze stěžovatel a žalovaný.
Nicméně bylo na úvaze krajského soudu, aby v souladu s §38 odst. 1 s. ř. s. posoudil, zda by bylo
v daném případě vhodné spojit obě žaloby ke společnému projednání, či nikoliv. K tomu
je nutno poznamenat, že sám stěžovatel ve svých písemných podáních v průběhu řízení,
jež předcházelo vydání rozsudku krajského soudu, nenavrhoval, aby krajský soud žaloby
ke společnému projednání spojil.
Spojení žalob ke společnému projednání má vést zejména ke zvýšení efektivity a rychlosti
řízení a snížit případné náklady s ním spojené, ať již jde o náklady účastníků řízení, tak i případné
náklady vzniklé na straně státu (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
30. 4. 2008, č. j. 1 Afs 15/2008 - 100, www.nssoud.cz). Na druhou stranu ovšem nelze aplikovat
tento postup mechanicky ve všech případech, ale je nutno vždy přihlížet ke specifickým
okolnostem každého případu. V určitých případech totiž může být naopak vhodné a žádoucí
z důvodu procesní ekonomie i právní jistoty účastníků řízení rozhodnout o žalobách
v oddělených řízeních, např. tam, kde je možno o jedné z žalob rozhodnout z určitých důvodů
dříve než o žalobách ostatních.
Nejvyšší správní soud je však toho názoru, že i při naplnění podmínek pro spojení žalob
ke společnému projednání by nespojení obou řízení neznamenalo samo o sobě, že došlo
ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. k založení takové vady řízení v řízení před krajským
soudem, která by mohla mít za následek vydání nezákonného rozhodnutí krajského soudu o věci
samé. Ani sám stěžovatel netvrdil, že by v důsledku nespojení žalob ke společnému řízení došlo
k vydání nezákonného rozsudku krajského soudu, a ani Nejvyšší správní soud takové důvody
nenalezl. Tato námitka stěžovatele je tudíž rovněž nedůvodná.
Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že neshledal důvod ke spojení řízení o této
kasační stížnosti s řízením o předcházející kasační stížnosti stěžovatele ve věci
sp. zn. 5 As 18/2008, neboť v uvedené věci soud posuzoval zároveň kasační stížnost žalovaného
podanou s ohledem na to, že přezkoumávaný rozsudek krajského soudu obsahoval jak výrok
ve prospěch žalovaného, tak i výrok ve prospěch žalobce, a ani kasační námitky žalobce nebyly
v obou případech zcela shodné. Pokud jde o žádost stěžovatele, aby byl osvobozen od placení
soudního poplatku za podání kasační stížnosti, tato žádost se stala bezpředmětnou po té, kdy
stěžovatel ještě v době, kdy v řízení o kasační stížnosti prováděl přípravné úkony ve smyslu §108
s. ř. s. krajský soud, soudní poplatek za kasační stížnost ve výši 3000 Kč uhradil. V každém
případě poukazuje Nejvyšší správní soud na znění §3 odst. 4 zákona č. 549/1991 Sb., o soudních
poplatcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o soudních poplatcích“), podle něhož
ve věcech poplatků za řízení o kasační stížnosti rozhoduje krajský soud, Nejvyšší správní soud
tedy o návrhu stěžovatele na osvobození od soudních poplatků po té, co mu věc byla předložena
krajským soudem, nerozhodoval. Navíc z argumentace stěžovatele se zdá, že nespatřoval splnění
podmínek pro osvobození od soudního poplatku v zákonných důvodech podle §36 odst. 3
s. ř. s. (nedostatek finančních prostředků pro placení poplatku), ale právě v tom, že podal kasační
stížnost rovněž ve výše uvedené věci, což ovšem důvodem pro osvobození od poplatku být
nemůže. Pokud se snad stěžovatel domnívá, že mu povinnost zaplatit soudní poplatek za nyní
posuzovanou kasační stížnost vůbec nevznikla, musí uplatnit příslušný návrh na vrácení
zaplaceného poplatku ve smyslu §10 odst. 1 zákona o soudních poplatcích u krajského soudu,
který je s ohledem na již citované ustanovení zákona o soudních poplatcích jedině příslušný
o takovém případném návrhu rozhodnout.
Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů dospěl k závěru, že uplatněné kasační
námitky nejsou důvodné, nad rámec těchto námitek Nejvyšší správní soud neshledal, že by byl
rozsudek krajského soudu zatížen vadami, k nimž by byl Nejvyšší správní soud dle §109 odst. 3
s. ř. s. povinen přihlížet z úřední povinnosti.
Nejvyšší správní soud tedy neshledal kasační stížnost důvodnou, a proto ji v souladu
s §110 odst. 1 s. ř s. zamítl.
O náhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Žalovaný měl ve věci úspěch, příslušelo by mu tedy právo na náhradu
nákladů řízení, které mu však nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 23. prosince 2009
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu