ECLI:CZ:NSS:2009:5.AS.68.2008:60
sp. zn. 5 As 68/2008 - 60
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové,
soudkyně JUDr. Ludmily Valentové a soudce JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobce:
Greenpeace ČR, se sídlem Českomalínská 27, 160 00, Praha 6, práv. zastoupen JUDr. Václavem
Vlkem, advokátem se sídlem Sokolovská 22, 186 00, Praha 8, proti žalovanému: Státní úřad
pro jadernou bezpečnost, se sídlem Senovážné náměstí 9, 110 00, Praha 1, v řízení o kas ační
stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 22. 2. 2008, č. j. 9 Ca 84/2006
– 33,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
Žalobce (dále jen stěžovatel) kasační stížností napadá v záhlaví označený rozsudek
Městského soudu v Praze (dále jen městský soud), kterým byla zamítnuta jeho žaloba, kterou
se domáhal zrušení rozhodnutí Státního úřadu pro jadernou bezpečnost (dále jen SÚJB) ze dne
10. 4. 2002, č. j. 6047/TO/2002, o neposkytnutí informace v podobě sdělení evidenčního
nebo jiného identifikačního čísla protokolu z inspekce iniciované Greenpeace a nařízené
náměstkem Ing. K. B. a zahájené dne 12. 12. 2000 u Modřanské potrubní, a. s., zaměřené na
provedení dokumentace systému jakosti pro oblast výroby a montáže hlavního cirkulačního
potrubí I. bloku JETE. Tímto rozhodnutím předsedkyně SÚJB na základě rozkladu podaného
stěžovatelem proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně rozhodla o změně výroku tohoto
rozhodnutí.
Stěžovatel v kasační stížnosti uvádí, že v předmětné věci jde o to, že stěžovatel žádal
o vydání či sdělení evidenčního nebo jiného identifikačního čísla protokolu z inspekce iniciované
stěžovatelem a zejména poskytnutí k nahlédnutí a vytvoření fotokopie úplného protokolu
či dílčích protokolů, pořízených záznamů zkoušek či jiných evidencí. Městský soud v Praze však
přisvědčuje názoru žalovaného, že koncept (návrh, nástin) nelze považovat za informaci, kterou
je možno povinným subjektem dle zákona č. 106/1999 Sb., poskytnout. Tento závěr se opírá
o fakt, že se nejedná o konečný autoritativní výstup činnosti státního orgánu, a protože nejsou
v konečné podobě, nelze je poskytnout.
Tento právní názor je dle stěžovatele zjevně nesprávný. Zákon nerozlišuje, zdali došlo
či nedošlo k vydání konkrétního aktu, listiny či písemnosti ve formě konečného rozhodnutí.
Zákon chrání právo veřejnosti na informace o správní činnosti správních orgánů a dalších
povinných osob. Pouhý odkaz na formální neukončení kontroly, protože se nepodařilo zjistit stav
věci, by umožňovaly jakémukoliv správnímu orgánu mimo vší pochybnost vyhnout se povinnosti
poskytnout informace o jeho činnosti.
Podle informací, které jsou známy stěžovateli zprostředkovaně, povinný subjekt uvádí
v omyl i soud prvního stupně, neboť dle něj protokol existuje a má být podepsán pěti členy
komise, pouze jeden jediný člen komise odmítl protokol podepsat, čímž znemožnil dokončení
kontroly. Tím se paradoxně stěžovatel dostává do situace, že v důsledku záměrné nečinnosti
žalovaného není kontrola formálně ukončena, a proto je k jejím výsledkům stěžovateli odmítán
přístup. Smyslem zákona, jak opakovaně zdůrazňuje stěžovatel, je získávat informace o činnosti
povinných osob a nikoliv obcházení tohoto zákona na účelové jednání.
Dle stěžovatele je naprosto rozhodujícím, aby si N ejvyšší správní soud vyžádal
od žalovaného celý spisový materiál v předmětné věci, včetně listin označovaných jako koncept
protokolu, návrh protokolu, apod. a následně pak posoudil, zda uvedenou listinu je možno
zpřístupnit v režimu zákona o svobodném přístupu k informacím stěžovateli.
S ohledem na výše uvedené navrhuje stěžovatel, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek zrušil a věc městskému soudu vrátil k dalšímu řízení.
Ve vyjádření ke kasační stížnosti žalovaný uvádí, že předmětná kontrola byla nařízena,
došlo k zahájení kontroly a tato kontrola probíhala, ale pracovníci neukončili kontrolu postupem
dle zákona č. 550/1991 Sb., o státní kontrole, a nepořídili protokol o kontrole ve smyslu tohoto
zákona. Předmětná kontrola byla poté náměstkem pro jadernou bezpečnost zrušena. Protokol
o kontrole existuje pouze v podobě konceptu. Dle žalovaného zákon o svobodném přístupu
k informacím rozlišuje, zda došlo či nedošlo k vydání konkrétního aktu, a to tím, že zákon
umožňuje povinnému subjektu omezit poskytnutí informace, jedná-li se o informaci nehotovou,
a to do doby ukončení přípravy konkrétního aktu. Žalovaný využil tohoto práva a požadovanou
informaci neposkytl. Zákon o svobodném přístupu k informacím stanoví pravidla a meze
poskytování informací, které se nemohou stát bezbřehým tokem veškerých informací z orgánu
státní správy k veřejnosti. Jedním z těchto zákonných omezení je neposkytování informací,
které jsou nehotové, chybné nebo neověřené vedoucími pracovníky správního úřadu,
kteří by v takovém případě museli nést právní odpovědnost za takovéto výstupy ze správního
úřadu.
Kontrola problémových oblastí svárů, která je věcným předmětem info rmační žádosti
stěžovatele, byla žalovaným provedena další inspekcí, při které bylo možno ověřit všechny
potřebné skutečnosti, a která byla ukončena řádným protokolem o kontrole. Podrobné informace
byly zveřejněny na webové stránce žalovaného.
Žalovaný nepovažuje, s ohledem na výše uvedenou argumentaci, kasační stížnost
za důvodnou a navrhuje proto, aby ji Nejvyšší správní soud rozsudkem zamítl.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek městského soudu
z důvodů a v rozsahu uplatněných stěžovatelem, přitom dospěl k závěru, že kasační stížnost není
důvodná.
Z obsahu správního spisu předloženého soudu žalovaným vyplynuly tyto, pro posouzení
věci podstatné skutečnosti:
Žádostí ze dne 29. 3. 2002 požádal stěžovatel žalovaného o poskytnutí informace ve věci
inspekce provedené žalovaným v Modřanské potrubní, a. s., a to ve formě:
1) sdělení evidenčního, pořadového, event. jiného identifikačního čísla protokolu či protokolů
z inspekce iniciované podáním žalobce ve věci utajované opravy hlavního cirkulačního potrubí
I. bloku JETE, nařízené náměstkem Ing. K. B. a zahájené dne 12. 12. 2000 týmem inspektorů
žalovaného u subjektu Modřanská potrubní, a. s., zaměřené na prověření dokumentace systému
jakosti pro oblast výroby a montáže hlavníh o cirkulačního potrubí I. bloku JETE a ověření
jakosti jeho svárů,
2) poskytnutí k nahlédnutí a vytvoření fotokopie nebo fotokopií úplného protokolu či dílčích
protokolů, pořízených záznamů zkoušek či jiných evidencí, a to i ve formě obrazového
čí zvukového záznamu nebo záznamů nahraných na nosičích dat.
Rozhodnutím ze dne 10. 4. 2002, č. j. 6047/TO/2002 žalovaný rozhodl tak,
že se stěžovateli neposkytuje informace: sdělení evidenčního nebo jiného identifikačního čísla
protokolu z inspekce iniciované žalobcem a nařízené náměstkem Ing. K. B. a zahájené dne 12.
12. 2000 u Modřanské potrubní, a. s., zaměřené na provedení dokumentace systému jakosti pro
oblast výroby a montáže hlavního cirkulačního potrubí I. bloku JETE.
Správní orgán prvního stupně odůvodnil rozhodnutí o neposkytnutí informace tím,
že požadovanou informaci nelze poskytnout, neboť inspekce „kontrola systému
jakosti dodavatele Modřanská potrubní a. s.“ nařízená náměstkem Ing. K. B. dne 12. 12. 2000
nebyla ve smyslu zákona o státní kontrole uza vřena. Žalovaný dále uvedl, že z téhož důvodu
nemůže předložit tuto informaci k nahlédnutí nebo k vytvoření fotokopií, jak žalobce dále ve své
žádosti požadoval.
Proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně podal stěžovatel rozklad ze dne
23. 4. 2002, v němž argumentoval tím, že se jedná v pořadí již o třetí zamítnutí téže informace,
a to pokaždé s jiným zdůvodněním. V prvním zamítnutí ze dne 25. 7. 2001 bylo jako důvod
neposkytnutí informace tiskovým mluvčím žalovaného označeno neobdržení souhlasu ze strany
kontrolovaných osob. Odpovědí na rozklad žalobce proti tomuto rozhodnutí bylo rozhodnutí
žalovaného ze dne 12. 10. 2001, v němž jako důvod neposkytnutí informace bylo uvedeno,
že inspekce v Modřanské potrubní a. s., nebyla prováděna, a proto nemohl být tento materiál
poskytnut. Poslední rozhodnutí o zamítnutí žádosti žalobce (míněno rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně z 10. 4. 2002) pak v odůvodnění uvádí, že kontrola v Modřanské
potrubní, a. s., nebyla uzavřena, čímž zásadně popírá obsah obou předcházejících zdůvodnění.
Stěžovatel v rozkladu dále poukázal na informaci, kterou obdržel na přelomu března a dubna
roku 2001 od Ing. P . T., bývalého člena kontrolního týmu při inkriminované kontrole
v Modřanské potrubní, a. s., jenž žalobci na telefonickou urgenci výsledků sdělil mimo jiné to,
že kontrola již byla ukončena, jeho část protokolu byla vyhotovena a jím podepsána koncem
března 2001 a v dohledné době by měla být zkompletována s částmi vypracovanými dalšími členy
týmu. Ve shodě s touto informací je rovněž obsah situační zprávy o hodnocení jaderné
bezpečnosti JETE za I. čtvrtletí 2001 předložené vládě ČR, kde se uvádí, že zjištěné skutečnosti
při kontrole (tj. v Modřanské potrubní, a. s.) budou v průběhu dubna podrobně zpracovány
v připravovaném protokolu o kontrole. Obdobná zpráva za 2. čtvrtletí 2001 říká,
že ve sledovaném období byla skončena kontrola zaměřená na ověření jakosti svárů hlavního
cirkulačního potrubí I. bloku iniciovaná podáním stěžovatele. Obsahy těchto zpráv jsou tedy
v rozporu s odůvodněním rozhodnutí správního orgánu prvního stupně o neposkytnutí
informací stěžovateli.
Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2003, č. j. 5 A 69/2002 - 35 bylo
zrušeno rozhodnutí předsedkyně SÚJB, kterým byl zamítnut rozklad žalob ce a potvrzeno
rozhodnutí SÚJB ze dne 10. 4. 2002, č. j. 6047/TO/2002, vydané postupem dle ustanovení §16
odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb.‚ a věc byla vrácena žalovanému k dalšímu řízení. V odůvodnění
zrušujícího rozsudku Nejvyšší správní soud konstatoval, že nečinností předsedkyně žalovaného
ve věci podaného rozkladu bylo ve smyslu ustanovení §16 odst. 3 zákona o svobodném přístupu
k informacím vydáno fiktivní rozhodnutí, jímž bylo potvrzeno neposkytnutí informace
stěžovateli. Vydání rozhodnutí o rozkladu s datem 4. 6. 2002 je tak pro posouzení věci zcela
irelevantní. Rozhodnutí, jehož vydání bylo nastoleno právní fikcí je však nepřezkoumatelné pro
nedostatek důvodů, neboť logicky postrádá náležité odůvodnění. Vzhledem k tomu jej soud
dle ustanovení §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. zrušil pro vady řízení. Nejvyšší správní soud dále
v odůvodnění zrušujícího rozsudku uvedl, že výrokem prvostupňového rozhodnutí nebyl
postižen celý předmět řízení, neboť bylo odmítnuto poskytnutí pouze první žádané informace
a ve věci druhé žádané informace nebylo správním orgánem prvního stupně rozhodnuto. Soud
proto uložil žalovanému, aby vytýkané procesní pochybení naprav il v rozhodnutí o rozkladu,
jež vydá v dalším řízení.
Rozhodnutím ze dne 19. 1. 2004, č. j. 1551/2.1./04, roz hodla předsedkyně SÚJB tak,
že rozhodnutí žalovaného o neposkytnutí informace stěžovateli ze dne 10. 4. 2004, č. j.
6047/TO/2002 se ve výroku mění tak, že po provedené změně zní „Státní úřad pro jadernou
bezpečnost jako státní orgán, který je povinným subjektem k poskytování informací ve smyslu
ustanovení §2 zák. č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k in formacím, v návaznosti
na ustanovení §15 odst. 1 téhož zákona tyto informace neposkytuje.“
V odůvodnění tohoto rozhodnutí předsedkyně SÚJB uvedla, že při předchozím zamítnutí
poskytnutí informace stěžovateli ze dne 25. 7. 2001 došlo ze strany tiskového mluvčího
žalovaného k nepřesné formulaci, která měla za následek špatnou interpretaci a následně další
mylné závěry stěžovatele. Tiskový mluvčí totiž nadby tečně konstatoval, že poskytnuté materiály -
protokol z inspekce prováděné žalovaným u Modřanské potrubní, a. s. podléhají souhlasu osob,
na něž se plnění zákona o svobodném přístupu k informacím nevztahuje, přičemž jako prvotní
důvod k neposkytnutí informace měla být správně uvedena skutečnost, že k formálnímu
ukončení této inspekce ve smyslu zákona o státní kontrole nikdy nedošlo. Pokud se stěžovatel
odvolává na rozhodnutí o zamítnutí jeho dřívějšího odvolání ze dne 12. 10. 2001, v němž
žalovaný uvedl, že inspekce nebyla provedena, a proto nemohl být ani tento materiál poskytnut,
k tomu předsedkyně SÚJB uvedla, že inspekce se zaměřením výlučně na opravu svaru potrubí
DN 850 primárního okruhu I. bloku JETE v Modřanské potrubní, a. s. nebyla prováděna. Jediná
inspekce zahájená v Modřanské potrubní, a. s., na základě podání stěžovatele byla inspekce,
kterou zmiňuje náměstek pro jadernou bezpečnost Ing. B. ve svém rozhodnutí o neposkytnutí
informace ze dne 10. 4. 2002, a tato inspekce, jak je též v rozhodnutí k onstatováno, nebyla ve
smyslu zákona o státní kontrole ukončena. Předsedkyně SÚJB v odůvodnění rozhodnutí dále
uvedla, že nyní nelze zpětně přehodnocovat, zda se zesnulý inspektor Ing. T. vyjádřil přesně tak,
jak uvádí stěžovatel, či zda se jedná o volnou interpretaci. V zásadě jsou však stěžovatelem
uváděné informace pravdivé, jmenovaný inspektor však v té době nemohl předpokládat, že k
formálnímu ukončení inspekce nedojde. Předsedkyně SÚJB konstatovala, že fakticky byla
provedena kontrola problémové oblasti svarů přímo u držitele povolení ČEZ, a. s., a informace o
této záležitosti byly zveřejněny na webové stránce žalovaného jako podrobná odpověď.
Stěžovatel podal proti rozhodnutí předsedkyně SÚJB ze dne 19. 1. 2004, č. j.
1551/2.1./04, žalobu k Městskému soudu v Praze. Řízení o této žalobě bylo vedeno pod sp. zn.
9 Ca 60/2004. Při ústním jednání ve věcí samé žalovaný k dotazu soudu, zda při inspekci
Modřanské potrubní, a. s., došlo k faktickému provádění kontroly a zda byl či nebyl sepsán
protokol o této kontrole, uvedl, že inspekce byla fakticky zahájena, fakticky probíhala a fakticky
byla i ukončena. Kontrola byla rozsáhlá, provádělo ji několik inspektorů, kteří pak odcházeli
na svá pracoviště a zpracovávali závěry kontroly. Těmto inspektorům se však nepodařilo docílit
konečného souladného znění protokolu a nepodařilo se opatřit podpisy inspektorů na protokol
ani podpisy ze strany kontrolované osoby. Protokol tedy existoval pouze jako po dklad,
jako materie, která není závazná a nebyla podkladem pro žádný závěr. Návrh protokolu měl též
věcné nedostatky, a proto závěry z inspekce podrobil náměstek pro jadernou energii kontrole
v rámci vnitřního mechanismu žalovaného; přitom se zjistilo, že v průběhu inspekce
se nepodařilo zcela zjistit skutkový stav věci a některé závěry byly nesprávné. Proto bylo
přistoupeno k tomu, že inspekce byla zrušena a náměstek netrval na konečném vyhotovení
protokolu.
Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 23. 11. 2005, č. j. 9 Ca 60/2004 - 44, bylo
rozhodnutí předsedkyně SÚJB ze dne 19. 1. 2004, č. j. 1551/2.1./04, zrušeno a věc byla vrácena
žalovanému k dalšímu řízení. Jak plyne z odůvodnění zrušujícího rozsudku, soud shledal
důvodnou námitku stěžovatele vytýkající žalovanému nedost atek náležitého odůvodnění
napadeného rozhodnutí. Soud dospěl k závěru, že domáhal-li se stěžovatel poskytnutí informace
ve formě protokolu o konkrétní výše specifikované kontrole, měl žalovaný jako důvod
neposkytnutí této informace v zamítavém rozhodnutí výslovně uvést, že takový protokol
ve skutečnosti neexistuje. Soud konstatoval, že neexistence protokolu o předmětné kontrole,
jakož i důvody, které vedly k tomu, že protokol z předmětné kontroly nebyl vyhotoven, vyšly
najevo až při ústním jednání před sou dem. Z formulace používané v rozhodnutích správních
orgánů obou stupňů, že kontrola nebyla uzavřena, popř. nebyla formálně ukončena, však tato
skutečnost (neexistence protokolu o předmětné kontrole) patrná není. Za situace, kdy žalovaný
nezpochybňoval provedení inspekce, mohl stěžovatel oprávněně předpokládat existenci
protokolu o této inspekci, a to i s přihlédnutím ke znění zákona o státní kontrole, z něhož
vyplývá povinnost kontrolních pracovníků pořídit protokol o výsledcích kontroly. Stěžovatel
nemohl neexistenci protokolu o kontrole z odůvodnění rozhodnutí správních orgánů obou
stupňů dovodit. Soud proto dospěl k závěru, že žalovaný zdůvodnil rozhodnutí o neposkytnutí
žádané informace nesrozumitelným způsobem, když z odůvodnění jeho rozhodnutí nebylo
možné seznat skutečný důvod, pro který byla informace stěžova teli odepřena. Rozhodnutí
proto shledal nepřezkoumatelným, a proto jej rozsudkem zrušil. V návaznosti na zrušující
rozsudek rozhodla předsedkyně SÚJB opětovně o rozkladu podaném stěžovatelem, a to tak,
že jej ve výroku změnila, a to způsobem výše uvedeným. Toto její rozhodnutí stěžovatel napadl
žalobou, kterou Městský soud v Praze zamítl. Jeho rozhodnutí stěžovatel napadl kasační stížností
ze dne 16. 5. 2008.
Kasační stížnost je podle ustanovení §102 a násl. s. ř. s. přípustná a jsou v ní namítány
důvody odpovídající ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Podle ustanovení §109 odst. 3
s. ř. s. Nejvyšší správní soud je vázán důvody kasační stížnosti; to neplatí, bylo -li řízení
před soudem zmatečné [ustanovení §103 odst. 1 písm. c)] nebo bylo zatíženo vadou, která mohla
mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, anebo je -li napadené rozhodnutí
nepřezkoumatelné [ustanovení §103 odst. 1 písm. d)], jakož i v případech, kdy je rozhodnutí
správního orgánu nicotné.
Stěžovatel ve své kasační stížnosti zejména napadá právní názor žalovaného i městského
soudu o tom, že koncept protokolu o kontrole nelze považovat za informaci, kterou je možno
povinným subjektem poskytnout. Tento závěr je opírán o fakt, že se nejedná o konečný
autoritativní výstup činnosti státního orgánu, a protože není v konečné podobě, nelze jej
ani poskytnout.
S tímto uvedeným právním názorem městského soudu Nejvyšší správní soud souhlasí.
Koncept jakéhokoli správního aktu, ať již protokolu nebo rozhodnutí, je vždy jen pracovní verzí,
přípravným nezávazným nástinem, který se ve výsledku může od verze konečného správního
aktu (listiny) i značně lišit. Měl-li by povinný subjekt poskytovat veřejnosti informace zcela
nezávazné, které mohou být poté vyhodnoceny odlišně, zcela jistě by nenaplňoval smysl a účel
zákona o poskytování informací. Nic na tom nemění ani to, že i tyto „informace“ (zde koncept
listiny) vznikají v rámci činnosti povinného orgánu.
Nejvyšší správní soud již např. v rozsudku ze dne 10. 10. 2003, č. j. 5 A 119/2001 – 38
(přístupný na www.nssoud.cz) stanovil rámec pro interpretaci jeho jednotlivých ustanovení: „Tím,
že je zákon o svobodném přístupu k informacím realizací čl. 17 odst. 5 Listiny základních práv a svobod, musí
totiž jeho výklad v zájmu ústavní konformity podléhat všem zásadám, kterými se řídí obecně výklad ústavně
chráněných základních práv. Je proto nutno zvolit takový výklad pojmu „informace“, který ve svých dů sledcích
fakticky nezužuje rozsah ústavně zaručených práv, protože v opačném případě by se orgán aplikující právo dostal
do rozporu jednak s obecnou zásadou výkladu ve prospěch práv a svobod a jednak do rozporu s příkazem šetření
smyslu práv a nezneužívání možných omezení, který je obsažen v čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod.“
Zákon o svobodném přístupu k informacím se vztahuje na poskytování informací,
které jsou v působnosti povinného subjektu (§2 odst. 1). Zpočátku neobsahoval tento zákon
žádnou definici pojmu „informace“. Tak tomu bylo až do 22. 3. 2006, než vstoupil v účinnost
zákon č. 61/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu
k informacím, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 121/2000 Sb., o právu autorském,
o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský zákon),
ve znění zákona č. 81/2005 Sb., a zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění
pozdějších předpisů. Jakkoli pro vyřízení žádostí, které povinný subjekt obdržel přede dnem
nabytí účinnosti tohoto zákona, se použijí podle přechodných ustanovení zákona č. 61/2006 Sb.,
dosavadní právní předpisy, nelze odhlížet od hmotněprávní úpravy, která byla v době
rozhodování žalovaného již v účinnosti a která plně reflektovala i závěry, k nimž dospěl žalovaný
stran důvodů pro neposkytnutí informace viz nyní §2 odst. 4 zákona).
Zákonem č. 61/2006 Sb., předně byla do zákona o svobodném přístupu k informacím
vtělena definice pojmu informace. Dle §3 odst. 3 tohoto zákona se tak informací pro účely tohoto
zákona rozumí jakýkoliv obsah nebo jeho část v jakékoliv podobě, zaznamenaný na jakémkoliv nosiči, zejména
obsah písemného záznamu na listině, záznamu uloženého v elektronické podobě nebo záznamu zvukového,
obrazového nebo audiovizuálního.
V důvodové zprávě k zákonu č. 61/2006 Sb. (sněmovní tisk č. 991, vládní návrh zákona
ze dne 11. 5. 2005, IV. období, přístupné v depozitáři Poslanecké sněmovny na www.psp.cz)
se uvádí, že definice pojmu informace se do zákona o svobodném přístupu k informacím
zapracovává z důvodu nutnosti transpozice pojmu „dokument“ obsaženém ve směrnici
Evropského parlamentu a Rady 2003/98/ES, o opakovaném použití informací veřejného sektoru
(ZV ÚV, kap. 13, sv. 32, s. 701). Lze tedy říci, že záměrem zá konodárce jednoznačně bylo,
aby „informace“ v pojetí zákona o svobodném přístupu k informacím byla totožná s pojmem
„dokument“ v transponované směrnici (srov. k tomu shodně zvláštní část důvodové zprávy
k bodu 6 prvé části zákona). Dokument je v čl. 2 odst. 3 směrnice 2003/98/ES definován jako
a) obsah na jakémkoli nosiči (psaný či tištěný na papíře či uložený v elektronické formě nebo jako zvuková,
vizuální nebo audiovizuální nahrávka); b) jakákoli část takového obsahu. Směrnice sice neobsahuje
závazek umožnit opakované použití dokumentů, když rozhodnutí o povolení nebo povinnosti
opakovaného použití závisí na členských státech nebo příslušném subjektu veřejného sektoru,
pokud však tak stát rozhodne (jak to učinila Česká republika zákonem o svobodném přístupu
k informacím), je tato směrnice na příslušnou oblast aplikovatelná (viz odst. 9 preambule
směrnice, podle něhož by se tato směrnice měla používat pro dokumenty, které jsou zpřístupněny
k opakovanému použití, jestliže subjekty veřejného sektoru mj. posky tují informace).
Dle názoru Nejvyššího správního soudu dikci „dokument (část jeho obsahu) na jakémkoli
nosiči“ nelze zaměňovat s „jakýmkoli“ dokumentem.
Poskytováním informací je především poskytování jejich obsahu (tedy zpravidla textu).
Dle §4 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím se informace poskytuje ve formátu
dle obsahu žádosti. Stěžovatel v žádosti vysloveně požadoval jednak identifikaci protokolu
a jednak tento protokol poskytnout; předmětný protokol, tak jak stěžovatel požadoval,
neexistoval, existovala pouze jeho „pracovní“ verze; která obsahovala informace v takovém
stavu, že předmětná listina nemohla být použita jako výstupní materiál při prováděné kontrole,
resp. na základě tohoto dokumentu nebyla nebo nemohla být kontrola uzavřena a byla zrušena.
Protokol, jeho náležitosti, jakož i další řízení o námitkách je upraveno v §15 - §20
zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole. Dle citovaného zákona se o kontrolním zjištění
pořizuje protokol, který obsahuje zejména popis zjištěnýc h skutečností s uvedením nedostatků
a označení ustanovení právních předpisů, které byly porušeny. V protokole se uvádí označení
kontrolního orgánu a kontrolních pracovníků na kontrole zúčastněných, označení kontrolované
osoby, místo a čas provedení kontroly, předmět kontroly, kontrolní zjištění, označení dokladů
a ostatních materiálů, o které se kontrolní zjištění opírá. Protokol podepisují kontrolní pracovníci,
kteří se kontroly zúčastnili. Povinností kontrolních pracovníků je seznámit kontrolované osoby
s obsahem protokolu a předat jim stejnopis protokolu. Seznámení s protokolem a jeho převzetí
potvrzují kontrolované osoby podpisem protokolu.
Podle §12 cit. zákona povinností kontrolních pracovníků je zjistit při kontrole skutečný
stav věci. Kontrolní zjištění jsou kontrolní pracovníci povinni prokázat doklady.
Správnost postupu kontrolních pracovníků přitom zde nepřísluší Nejvyššímu správnímu
soudu hodnotit.
Právo na informace se řadí mezi politická práva jednotlivců. Jeho smyslem je kontrola
činnosti veřejné správy. Zákonnost při výkonu veřejné správy právní řád garantuje systémem
záruk, právních prostředků určených k zabezpečení dodržování právních norem. Cílem kontroly
veřejné správy je zjistit skutečnosti rozhodné pro posouzení dodržování zákonnosti při jejím
výkonu, porovnat je v konkrétním případě se zákonem stanovenými standardy činnosti správního
úřadu, vyhodnotit případné odchylky od těchto standardů a při zjištění porušení zákonnosti
navrhnout nebo přijmout odpovídající prostředky nápravy. Poskytnutí informace neúplné,
neověřené a správním orgánem neautorizované v předepsané formě by naopak zcela zjevně
šlo proti účelu zákona o svobodném přístupu k informacím.
V daném případě je legitimní a souladný s ústavou pouze takový výklad pojmu informace,
dle něhož se informací rozumí veškerý textový (příp. i grafický) obsah předmětné listiny
(protokolu o kontrole), resp. taková listina, která vznikla v rámci řádného výkonu veřejné správy,
tzn. nejen v rámci pravomoci a působnosti žalovaného, ale také v průběhu takové činnosti,
která je v souladu se zákonem. Nedošlo-li v daném případě k řádnému pořízení a projednání
protokolu a uzavření zprávy o kontrole, resp. k ukončení kontroly v souladu s výše citovaným
zákonem o státní kontrole, nelze takovou listinu poskytnout. Jinak by tomu bylo za situace,
existoval-li by řádný protokol obsahující řádně zjištěný skutkový stav s nímž by byl především
seznámen kontrolovaný subjekt. Takovou informaci by byl povinný subjekt povinen bezesporu
poskytnout. Jak ostatně vyplynulo ze spisu, následně, po ukončení další kontroly v téže věci, byly
informace stran požadovaných skutečností žalovaným zpřístupněny na jeho webových stránkách.
Městský soud ve svém rozhodnutí uvádí, že uvedené zákonné ustanovení zakotvuje
možnost povinného subjektu omezit poskytnutí nové informace, která vznikla při přípravě
rozhodnutí povinného subjektu, a to do doby, kdy se příprava ukončí rozhodnutím. Citované
ustanovení tedy dle městského soudu dopadá pouze na již existující nové informace, nelze jej tedy
aplikovat v případě informací, které objektivně neexistují, jako tomu bylo v souzené věci.
Vzhledem k výše uvedenému Nejvyšší správní soud nespatřuje nutným vyžádat
si koncept protokolu o kontrole, jak navrhoval stěžovatel, neboť, jak již bylo uvedeno, ať již jeho
obsah byl jakýkoli, nemohl být považován za informaci ve smyslu zákona o poskytování
informací, jak bylo podáno výše a to již z toho důvodu, že jeho obsah nebylo-lze považovat
za autoritativní výstup činnosti veřejné správy.
Ze všech shora uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že napadeným
rozhodnutím se Městský soud v Praze nedopustil nezákonnosti ve smyslu ustanovení §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s., kasační stížnost není důvodná, a proto ji zamítl.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle ustanovení
§60 odst. 1 a 7 s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch,
proto mu právo na náhradu nákladů nenáleží. To by náleželo žalovanému. Protože však žalovaný
žádné náklady neuplatňoval a Nejvyšší správní soud ani žádné náklady, jež by mu vznikly ze spisu
nezjistil, rozhodl tak, že žalovanému, přestože měl ve věci plný úspěch, se náhrada nákladů řízení
nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 21. května 2009
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu