ECLI:CZ:NSS:2009:6.AS.22.2009:84
sp. zn. 6 As 22/2009 - 84
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Milady Tomkové
a soudců JUDr. Kateřiny Šimáčkové a JUDr. Bohuslava Hnízdila v právní věci žalobkyně:
FTV Prima, spol. s r. o., se sídlem Na Žertvách 24/132, Praha 8 - Libeň, zastoupené
Mgr. Ludmilou Kutějovou, advokátkou, se sídlem Sokolovská 49/5, Praha 8, proti žalované:
Rada pro rozhlasové a televizní vysílání, se sídlem Škrétova 44/6, Praha 2, proti rozhodnutí
žalované ze dne 3. 6. 2008, č. j. fol/5305/08, sp. zn. 2008/329/FOL/FTV, v řízení o kasační
stížnosti žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 10. 2. 2009,
č. j. 8 Ca 380/2008 - 55,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 10. 2. 2009, č. j. 8 Ca 380/2008 - 55,
se zrušuj e a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 3. 6. 2008 žalovaná udělila žalobkyni pokutu ve výši 250 000 Kč
pro porušení ustanovení §32 odst. 1 písm. g) zákona č. 231/2001 Sb., o provozování
rozhlasového a televizního vysílání a o změně dalších zákonů, (dále jen „zákon o vysílání“),
neboť odvysíláním pořadu Sběratelé kostí I dne 11. února 2008 na programu Prima televize
se dopustila porušení povinnosti nezařazovat v době od 06:00 hodin do 22:00 hodin pořady
a upoutávky, které by mohly ohrozit fyzický, psychický nebo mravní vývoj dětí a mladistvých.
Proti rozhodnutí žalované podala žalobkyně žalobu k Městskému soudu v Praze. Městský
soud přisvědčil námitce žalobkyně, že žalovaná nad rámec taxativně vymezených zákonných
kritérií, které je třeba zohlednit při stanovení výše pokuty (§61 odst. 2 a 3 zákona o vysílání),
přihlédla také k tomu, že žalobkyně povinnost danou ustanovením §32 odst. 1 písm. g)
citovaného zákona porušila opakovaně. Podle městského soudu však zákon tuto skutečnost
zohlednit nedovoluje a rozhodnutí žalované tak nezbývalo než zrušit a vrátit jí věc k dalšímu
řízení.
Proti tomuto rozhodnutí městského soudu podala žalovaná (stěžovatelka) kasační
stížnost, v níž namítá, že soud nesprávně posoudil §61 odst. 2 a 3 zákona o vysílání,
když uvedení faktu, že žalobkyně porušila §32 odst. 1 písm. g) tohoto zákona opakovaně,
považoval za nadbytečné, způsobující nezákonnost rozhodnutí žalované. Uvedla, že opakované
porušení zákonného ustanovení není samostatným kritériem, které by rozšiřovalo taxativní výčet
kritérií stanovených v §61 odst. 2 a 3 citovaného zákona, nýbrž pouze jedna ze skutečností,
kterou je zapotřebí brát v úvahu při posuzování těchto kritérií. Opakované porušování zákazu
vysílat pořady, které by mohly ohrozit fyzický, psychický nebo mravní vývoj dětí a mladistvých
zvyšuje závažnost správního deliktu a také formu zavinění lze na základě dostatečné
informovanosti žalobkyně o obsahu a výkladu §32 odst. 1 písm. g) citovaného zákona považovat
minimálně za vědomou nedbalost, nebo přímý úmysl.
Žalobkyně ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že státní moc lze uplatňovat jen
v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Shodné stanovisko zastává i Nejvyšší
správní soud ve svých rozhodnutích ze dne 27. 9. 2007, č. j. 8 As 17/2006 - 78, a ze dne
26. 11. 2008, č. j. 2 As 59/2008 - 80. Pokud bychom připustili argument stěžovatelky,
že opakovanost porušení povinnosti není samostatným kritériem, nýbrž něco, co je podřaditelné
pod některé z kritérií zákonných, např. pod kritérium závažnost věci, pak bychom pod toto
kritérium mohli podřadit jakýkoliv aspekt - to, zda byl posuzovaný pořad vysílaný v pracovní dny
či o víkendu, apod. Žalobkyně má také za to, že aplikace kritéria opakovanosti porušení
povinnosti je v rozporu se zásadou ne bis in idem.
Nejvyšší správní soud nejprve přistoupil k posouzení formálních náležitostí kasační
stížnosti. Kasační stížnost byla podána včas a směřuje proti rozhodnutí, vůči němuž je kasační
stížnost přípustná. Stěžovatelka byla účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí vzešlo
a jedná za ni osoba se vzděláním podle §105 odst. 2 s. ř. s.
Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v rozsahu důvodů
stěžovatelkou uplatněných (103 odst. 1 písm. a/ s. ř. s.) a dospěl k závěru, že kasační stížnost je
důvodná.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že pokuta je nejtypičtější sankcí, kterou lze za správní
delikt uložit. Sankce může být v jednotlivých zákonech koncipována jako tzv. absolutně určitá,
kdy je stanovena jen jedinou částkou, nebo jako tzv. relativně neurčitá, vymezuje-li zákon její
minimální a maximální hranici, či pouze hranici dolní nebo horní. Je-li pokuta v právní
úpravě koncipována jako relativně neurčitá, jako je tomu v tomto konkrétním případě - srov. §60
odst. 3 zákona o vysílání, který umožňuje stěžovatelce stanovit pokutu v rozmezí od 20 000 Kč
do 10 000 000 Kč - je vytvořen prostor pro uplatnění správního uvážení správního orgánu,
který o výši sankce, jež je třeba účastníkovi řízení uložit, rozhoduje. Právní předpisy však většinou
neponechávají správním orgánům při stanovení výše pokuty úplnou volnost, nýbrž stanoví
kritéria, jimiž se správní orgán musí řídit. Jejich výčet může být jak demonstrativní, tak taxativní.
Přestože je případ taxativního výčtu těchto kritérií spíše ojedinělým jevem, lze jej nalézt právě
v §61 odst. 2 a 3 zákona o vysílání, na jehož základě stanovila výši pokuty v této věci
stěžovatelka.
Z napadeného rozhodnutí stěžovatelky vyplývá, že při stanovení pokuty zohlednila
zákonná kritéria zde stanovená, tzn. jak kritéria daná v §61 odst. 2 citovaného zákona: tj. povahu
programu vysílaného žalobkyní a postavení žalobkyně na mediálním trhu se zřetelem k její
odpovědnosti k divácké veřejnosti, tak kritéria zakotvená v §61 odst. 3 tohoto zákona: závažnost
věci, míru zavinění žalobkyně, rozsah, typ a dosah závadného vysílání a případný finanční
prospěch žalobkyně. Stěžovatelka v odůvodnění svého rozhodnutí rovněž uvedla, že jako
přitěžující okolnost považovala čas, ve kterém byl pořad do vysílání zařazen, a že vzala v úvahu
skutečnost, že ze strany žalobkyně došlo k opětovnému porušení ustanovení §2 odst. 1 písm. g)
zákona o vysílání. Právě druhá z uvedených skutečností se stala předmětem řízení před městským
i Nejvyšší správním soudem. Stěžovatelka ve své kasační stížnosti tvrdí, že předmětnou
opakovanost jednání žalobkyně vzala v potaz při posuzování kritéria závažnosti věci a míry zavinění
a že ji tedy neposuzovala jako samostatné kritérium pro stanovení výše pokuty, které by šlo
nad rámec taxativních ustanovení §61 odst. 2 a 3 zákona o vysílání.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že žalobkyně byla již v minulosti upozorněna
na konkrétní porušení ustanovení §32 odst. 1 písm. g) z její strany a že jí za toto jednání byla
dokonce několikrát uložena pokuta (ze správního spisu vyplývá, že pouze v roce 2007 se tak
událo v osmi případech). Porušovala-li žalobkyně povinnost zakotvenou v citovaném ustanovení
i nadále, svědčí to podle Nejvyššího správního soudu o jejím lhostejném vztahu k následku
takového jednání, tzn. k možnému narušení fyzického, psychického nebo mravního vývoje dětí
a mladistvých. Lhostejnost porušitele k tomu, zda následek nastane či nikoli, vyjadřuje jeho
kladný postoj k oběma možnostem a jeho bezohlednost k zájmům chráněným porušovaným
právním předpisem. Tyto skutečnosti bezpochyby vypovídají o psychickém vztahu žalobkyně
ke svému protiprávnímu jednání, neboli o míře, resp. formě, jejího zavinění. Nebýt toho,
že se žalobkyně dopustila tohoto jednání opětovně, hovořili bychom nejspíše o zavinění ve formě
vědomé nedbalosti. Za této situace je však nutno usoudit na zavinění ve formě nepřímého
úmyslu. Z tohoto důvodu tedy Nejvyšší správní soud považuje postup stěžovatelky,
která opakovanost porušení povinnosti zahrnula pod kritérium míry zavinění, za správný.
Ke stejnému závěru dospěl Nejvyšší správní soud i pokud jde o vztah opakovanosti
protiprávního jednání a kritéria závažnosti věci stanoveného v §61 odst. 3 zákona o vysílání.
„Aby mohlo být určité protiprávní jednání kvalifikováno jako správní delikt, musí být kromě formálních znaků
deliktního jednání naplněna i materiální stránka deliktu, a jednání musí vykazovat určitou míru společenské
nebezpečnosti ve vztahu k porušené povinnosti, stanovené zákonem na ochranu odpovídajících hodnot. (…)
Vždy je proto třeba zkoumat, jaký zájem společnosti je porušeným ustanovením chráněn, zda byl posuzovaným
jednáním porušen, popř. v jaké intenzitě se tak stalo.“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 31. 5. 2007, č. j. 8 As 17/2007 - 135) V této věci není pochyb o tom, jaký zájem byl
porušen a že k tomu došlo v důsledku posuzovaného jednání žalobkyně. Nejvyšší správní soud
v rozsudku ze dne 15. 5. 2008, č. j. 6 As 70/2007 - 104, dospěl k závěru, že „televize se stala
nástrojem socializace dětí, přičemž mnoho z procesu působení na psychiku a myšlení ze strany televize zůstává
ještě neodhaleno zcela. Některé korelace však již prokázány byly (vliv sledování násilí). Není žádného důvodu
domnívat se, že ‚viděné a slyšené‘ ze strany dětí se - slovy prof. T. Halíka - nevpaluje do jejich podvědomí.“
Zpřístupňuje-li žalobkyně dětem a mládeži v různé míře agresivní záběry opakovaně, má to
podle Nejvyššího správního soudu o to větší dopad do jejich podvědomí, což se jistě projeví
v jejich představivosti, způsobu jejich přemýšlení, chování a schopnosti empatie. Závažnost
protiprávního jednání žalobkyně se tak jeho opakovaností nepochybně zvyšuje.
Nejvyšší správní soud v této souvislosti rovněž konstatuje, že posuzovaným postupem
stěžovatelky nedošlo k porušení zásady dvojího přičítání, jak tvrdí žalobkyně ve svém vyjádření
ke kasační stížnosti. Podle této zásady platí, že k okolnosti, která je zákonným znakem deliktu,
nelze přihlédnout jako k okolnosti polehčující nebo přitěžující při ukládání sankce. Ustanovení
§60 zákona o vysílání však neobsahuje kvalifikovanou skutkovou podstatu, jejímž znakem
by byla opakovanost jednání porušitele a která by stanovila možnost uložit pokutu vyšší, než je
pokuta, jež lze uložit podle §60 odst. 3 písm. d) tohoto zákona. Zohlednění této skutečnosti
při stanovení výše sankce podle §60 odst. 3 písm. d) citovaného zákona tedy nelze mít
za porušení zásady ne bis in idem.
Na závěr Nejvyšší správní soud považuje za nezbytné vyjádřit se ke způsobu, jakým
stěžovatelka prezentovala výsledky posouzení kritérií rozhodných pro stanovení výše pokuty
(§61 odst. 2 a 3 zákona o vysílání). Odůvodnění rozhodnutí stěžovatelky lze považovat
za dostatečné, neboť z něj vyplývají úvahy, na jejichž základě stěžovatelka dospěla ke svému
závěru o výši pokuty. Přesto má Nejvyšší správní soud za to, že k větší srozumitelnosti
a přesvědčivosti této části rozhodnutí by jistě přispěla propracovanější struktura odůvodnění,
vycházející například z výčtu zákonných kritérií pro posouzení výše pokuty. Důslednějším
podřazením všech skutečností rozhodných pro posouzení jednotlivých kritérií pod jednotlivé
body této struktury by podle Nejvyššího správního soudu bylo do budoucna možné sporům jako
je tento velmi jednoduše předcházet.
Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí městského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu
řízení, rozhodne městský soud v novém rozhodnutí i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. října 2009
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu