ECLI:CZ:NSS:2009:6.AS.24.2009:80
sp. zn. 6 As 24/2009 - 80
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Milady Tomkové
a soudců JUDr. Kateřiny Šimáčkové a JUDr. Bohuslava Hnízdila v právní věci žalobců:
a) MVDr. P. Š., b) J. Š., oba zastoupeni JUDr. Markem Jakubíkem, advokátem, se sídlem
Havlíčkova 190/12, Český Těšín, proti žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se
sídlem 28. října 117, Ostrava, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 8. 2008, č. j. MSK
113979/2008, sp. zn. ÚPS/32000/2008/Ber, za účasti osob zúčastněných na řízení: 1) Ing. J. T.,
2) M. T., v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze
dne 9. 4. 2009, č. j. 22 Ca 289/2008 - 44,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Žalovaný je pov ine n zaplatit žalobcům na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti
částku 4355,40 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejich
právního zástupce.
Odůvodnění:
Městský úřad Šenov (dále i „správní orgán I. stupně“) oznámil dne 26. 9. 2007 zahájení
územního řízení ve věci stavby „Rodinný dům včetně přípojek vody, elektro, dešťové kanalizace do vsakovací
jímky, vsakovací jímka, kanalizační přípojky do žumpy, žumpa a zpevněné plochy“ na pozemcích
parc. č. 2286/2 a 2059 v k. ú. Šenov u Ostravy. Toto oznámení, ve kterém rovněž stanovil datum
ústního jednání a místního šetření, doručoval žalobcům veřejnou vyhláškou. Poté, dne
5. 12. 2007, vydal rozhodnutí o umístění předmětné stavby, které rovněž doručoval veřejnou
vyhláškou.
Proti tomuto rozhodnutí podali žalobci odvolání, které bylo pro opožděnost
zamítnuto rozhodnutím žalovaného ze dne 22. 8. 2008, č. j. MSK 113979/2008,
sp. zn. ÚPS/32000/2008/Ber (dále jen „napadené správní rozhodnutí“).
Výše uvedené rozhodnutí žalovaného napadli žalobci žalobou ke Krajskému soudu
v Ostravě. Krajský soud rozsudkem ze dne 9. 4. 2009, č. j. 22 Ca 289/2008 - 44, napadené
správní rozhodnutí zrušil, protože rozhodnutí správního orgánu I. stupně nebylo zveřejněno
na úřední desce tohoto úřadu způsobem umožňujícím dálkový přístup, jak to vyžaduje §25
odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, v pozdějším znění (dále jen „správní řád
z roku 2004“). Krajský soud uvedl, že žalovaný ohledně zveřejňování předmětného rozhodnutí
doplnil dokazování potvrzením správního orgánu I. stupně ze dne 18. 8. 2008 o datu vyvěšení
a sejmutí předmětného rozhodnutí z fyzické i elektronické úřední desky. Poté rozhodl o odvolání,
aniž by učinil jakékoli další úkony, zejména neupozornil účastníky řízení, že dokazování bylo
doplněno a neumožnil jim se k předmětnému důkazu vyjádřit. Krajský soud zdůraznil,
že takový postup podle ustálené soudní praxe představuje zásadní porušení ustanovení §36
odst. 3 správního řádu z roku 2004, které stanoví povinnost správního orgánu dát účastníkům
řízení možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Krajský soud
v této souvislosti odkázal na rozsudky Vrchního soudu v Praze ze dne 22. 2. 1999,
č. j. 7 A 79/96 - 30, ze dne 20. 6. 1997, č. j. 7 A 18/95 - 28, ze dne 20 3. 1997, č. j. 7 A 1/95 - 34,
a ze dne 15. 11. 1995, č. j. 6 A 195/93 - 25.
Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) napadl shora označený rozsudek krajského soudu kasační
stížností, v níž uplatňuje kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Uvádí, že podle §36
odst. 3 správního řádu z roku 2004 mají účastníci obecně právo vyjádřit se před vydáním
rozhodnutí ve věci k podkladům rozhodnutí, a to tehdy, pokud zákon nestanoví jinak.
Pro odvolací řízení, které není dle nové právní úpravy rozhodováním ve věci, zákon ukládá
odvolacímu orgánu provést v odvolacím řízení opatření dle jeho ustanovení §36 odst. 3
pouze v případě stanoveném v §90 odst. 1 písm. c), tedy v případech, kdy odvolací orgán
odvoláním napadené rozhodnutí nebo jeho část mění a pro své rozhodnutí nově pořizuje
podklady. V této konkrétní věci však stěžovatel nepořizoval v rámci odvolacího řízení
nové podklady jako důkaz v řízení, nýbrž pouze ověřoval skutečnost, že byl stejnopis
předmětného rozhodnutí, označený číslem 226/07 skutečně vyvěšen jak na fyzickou,
tak i na elektronickou úřední desku.
Stěžovatel rovněž uvedl, že pokud by se měl v obdobných případech řídit právním
názorem krajského soudu, pak by bylo jeho povinností v případech, kdy je např. rozhodnutí
doručováno veřejnou vyhláškou, provést vždy opatření podle §36 odst. 3 správního řádu
z roku 2004, než by účastníkům řízení umožnil seznámit se s vyznačením dne vyvěšení a sejmutí
z úřední desky. Dalším příkladem by pak mohlo být ověření správnosti vymezení okruhu
účastníků řízení prvoinstančním orgánem, který provádí vždy v odvolacím řízení odvolací orgán
nahlédnutím do katastru a pořízením příslušné informace.
Dále stěžovatel v souvislosti se shora citovanými rozsudky Vrchního soudu v Praze,
o které se rozhodnutí krajského soudu opírá, upozornil, že rozhodnutí správních orgánů,
která byla předmětem soudního přezkumu, byla vydávána za účinnosti zákona č. 71/1967 Sb.,
o správním řízení (správní řád) (dále jen „správní řád z roku 1967“), který povinnost správního
orgánu dát účastníkům řízení možnost, aby se před vydáním rozhodnutí mohli vyjádřit
k jeho podkladu i ke způsobu jeho zjištění upravoval ve svém ustanovení §33 odst. 2 zcela
odlišně od současné právní úpravy v §36 odst. 3 správního řádu z roku 2004, která vychází
ze skutečnosti, že rozhodnutí odvolacího orgánu není rozhodnutím ve věci.
Žalobci ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedli, že názor stěžovatele,
že v odvolacím řízení lze aplikovat ustanovení §36 odst. 3 správního řádu z roku 2004
pouze za podmínek stanovených v §90 odst. 1 písm. c) téhož zákona je nesprávný. Podle §93
odst. 1 citovaného zákona se pro řízení o odvolání obdobně použijí ustanovení hlav I až IV,
VI a VII. Nabízí se tedy otázka, zda a kdy lze v rámci odvolacího řízení použít výše citované
ustanovení §36 odst. 3 správního řádu z roku 2004, zakotvené v hlavě III. Při použití
gramatického, systematického i teleologického výkladu nelze dospět k jinému závěru,
než že toto ustanovení je třeba použít v případě zamítnutí odvolání podle §92 správního řádu
z roku 2004 a podle §90 odst. 1 písm. a), §90 odst. 1 písm. b) a §90 odst. 5 tohoto zákona.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil, zda kasační stížnost splňuje formální náležitosti
podle soudního řádu správního. Konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, stěžovatel byl
účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí vzešlo, a jde o rozhodnutí, proti kterému je
kasační stížnost přípustná. Stěžovatel rovněž splňuje podmínku povinného zastoupení ve smyslu
§105 odst. 2 s. ř. s.
Důvodnost kasační stížnosti pak posoudil v rozsahu kasačních důvodů stěžovatelem
uplatněných (§103 odst. 1 písm. a/ s. ř. s.) a dospěl k závěru, že kasační stížnost je nedůvodná.
Podle §36 odst. 3 správního řádu z roku 2004 „nestanoví-li zákon jinak, musí být
účastníkům před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí;
to se netýká žadatele, pokud se jeho žádosti v plném rozsahu vyhovuje, a účastníka, který se práva
vyjádřit se k podkladům rozhodnutí vzdal.“
Z citace tohoto ustanovení jasně vyplývá, že k jeho aplikaci dochází v případech,
kdy zákon „nestanoví jinak“. To znamená, že možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí
nemusí být účastníkům před vydáním rozhodnutí ve věci dána pouze tam, kde právní předpis
výslovně tuto povinnost vylučuje či omezuje. Samotné ustanovení §36 odst. 3 tuto povinnost
vylučuje právě v případech, kdy se žádosti v plném rozsahu vyhovuje či kdy se účastník práva
vyjádřit se k podkladům rozhodnutí vzdal. Jeden z případů omezení této povinnosti je zakotven
právě v ustanovení §90 odst. 1 písm. c) správního řádu z roku 2004, který upravuje postup
odvolacího správního orgánu, dospěje-li tento k závěru, že napadené rozhodnutí je v rozporu
s právními předpisy nebo že je nesprávné. Citované ustanovení v takové situaci svěřuje
odvolacímu orgánu pravomoc napadené rozhodnutí nebo jeho část změnit, přičemž stanoví,
že „podle §36 odst. 3 se postupuje, pouze pokud jde o podklady rozhodnutí nově pořízené
odvolacím správním orgánem“. Stěžovatel namítá, že předmětnou zprávou správního orgánu
I. stupně nepořídil nový podklad pro rozhodnutí, nýbrž pouze ověřoval údaje ze spisu, a sice zda-
li bylo rozhodnutí o umístění předmětné stavby, které bylo ve spise založeno a označeno číslem
226/07 skutečně vyvěšeno na elektronické úřední desce. Nejvyšší správní soud je tedy postaven
před otázku, zda v daném případě bylo předmětnou zprávou správního orgánu I. stupně
doplněno dokazování, jak uzavřel krajský soud, či zda šlo pouze o ověření informace ze spisu, jak
namítá stěžovatel.
Na základě zjištění obsahu správního spisu Nejvyšší správní soud konstatuje, že je zde
založen stejnopis rozhodnutí správního orgánu I. stupně o umístění výše konkretizované stavby
ze dne 5. 12. 2007. Tento dokument je v záhlaví označen číslem 226/07, přičemž na straně 4
této písemnosti je uvedeno, že „toto oznámení musí být vyvěšeno na úřední desce města Šenova po dobu
15 dnů a shodnou dobu zveřejněno též způsobem umožňujícím dálkový přístup“. Pod tím je vyznačeno
datum vyvěšení (5. 12. 2007) a sejmutí (21. 12. 2007) této písemnosti a to vše je doplněno
předtištěným textem ve znění „Razítko a podpis orgánu, který potvrzuje vyvěšení opatření a jeho zveřejnění
způsobem umožňujícím dálkový přístup“. Na základě tohoto dokumentu podle Nejvyššího správního
soudu nelze zcela jednoznačně učinit závěr o tom, zda se předmětná data vztahují i na zveřejnění
rozhodnutí na elektronické úřední desce či pouze na vyvěšení a sejmutí písemnosti z fyzické
úřední desky. Naopak z potvrzení ze dne 18. 8. 2008, které se rovněž nalézá ve správním spise
a kterým správní orgán I. stupně osvědčil, že předmětné rozhodnutí o umístění stavby bylo
ve výše uvedených datech vyvěšeno a sejmuto jak z fyzické, tak z elektronické úřední desky,
tato skutečnost vyplývá zcela jasně. Nejvyšší správní soud má přitom za to, že v důsledku nové
právní úpravy vtělené do §92 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním
řádu (stavební zákon), došlo k oslabení postavení účastníků řízení označených v §85 odst. 2
tohoto zákona oproti původní právní úpravě obsažené v zákoně č. 50/1976 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Z tohoto důvodu musí správní orgány i soudy
při posuzování, zda byly splněny všechny zákonné podmínky zveřejňování na úředních deskách,
fyzických i elektronických, postupovat velmi pečlivě a striktně. Předmětné potvrzení ze dne
18. 8. 2008 o datech vyvěšení a sejmutí dotčených rozhodnutí správního orgánu I. stupně
si žalovaný vyžádal za tím účelem, aby reagoval na námitku účastníků řízení, a sice, že předmětné
rozhodnutí o umístění stavby nebylo zveřejněno též způsobem umožňujícím dálkový přístup.
Získal tím informaci, jež má oproti informacím dosud obsaženým ve správním spise přidanou
hodnotu. Nejedná se tedy pouze o opakování důkazu dříve provedeného či o pouhé ověření
jeho relevantnosti, nýbrž skutečně o opatření nového podkladu rozhodnutí, kterým byla
předchozí důkazní situace změněna. Nejvyšší správní soud přitom ve své dosavadní judikatuře
dospěl k závěru, že „rozšiřuje-li se rozsah podkladů pro rozhodnutí provedením navržených důkazů,
je (správní orgán) povinen umožnit všem účastníkům se s tímto doplněním seznámit, příp. navrhnout
jejich doplnění“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 3 As 43/2008 - 235 ze dne
19. 2. 2009 dostupný na www.nssoud.cz), a to aniž by předjímal, zda tak skutečně účastníci řízení
učiní, či zda takový krok může posílit jejich procesní postavení. Žalovaný měl účastníkům řízení
umožnit vyjádřit se k tomuto materiálu tím spíše, že skutečnost, kterou jím podle svého tvrzení
„pouze ověřoval“, a sice, zda bylo předmětné rozhodnutí skutečně vyvěšeno i na elektronické
úřední desce městského úřadu, byla stěžejní otázkou již v řízení před správním orgánem
I. stupně. Z tohoto důvodu neshledal Nejvyšší správní soud tuto námitku stěžovatele důvodnou.
Na shora uvedeném závěru nic nemění ani skutečnost, že předmětem přezkumu,
ze kterého vzešly rozsudky Vrchního soudu v Praze, o které se rozhodnutí krajského soudu
opírá, byla rozhodnutí správních orgánů, jež byla vydávána za účinnosti správního řádu
z roku 1967, který povinnost správního orgánu dát účastníkům možnost vyjádřit se k podkladům
rozhodnutí upravoval odlišně od současné právní úpravy. Nejvyšší správní soud při posuzování
této námitky vycházel ze znění §33 odst. 2 správního řádu z roku 1967, který stanoví, že „správní
orgán je povinen dát účastníkům řízení možnost, aby se před vydáním rozhodnutí mohli vyjádřit
k jeho podkladu i ke způsobu jeho zjištění, popřípadě navrhnout jeho doplnění“. Na rozdíl
od §33 odst. 6 správního řádu z roku 2004 není znění tohoto ustanovení uvozeno formulací
„nestanoví-li zákon jinak“. Nepřipouští tedy možnost, že by zákon plnění této povinnosti omezil.
V tomto případě je však na místě aplikovat specifickou právní úpravu vtělenou do §90 odst. 1
písm. c) správního řádu z roku 2004, který stanoví, že postupovat podle §33 odst. 6
tohoto právního předpisu je třeba v případech, kdy odvolací orgán, který napadené rozhodnutí
nebo jeho část mění, pořídil nové podklady rozhodnutí (výklad a contrario). Vzhledem k tomu,
že krajský soud skutečně dospěl k závěru, že předmětné potvrzení správního orgánu I. stupně
ze dne 18. 8. 2008 představuje nový podklad rozhodnutí, a bylo tedy třeba i v rámci
tohoto postupu v odvolacím řízení dát účastníkovi možnost vyjádřit se k němu, není
podle Nejvyššího správního soudu důvod považovat odkaz krajského soudu na tyto rozsudky
za nepřípadný.
Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že krajský soud
nepochybil, pokud pro porušení §36 odst. 3 správního řádu z roku 2004 zrušil rozhodnutí
žalovaného z důvodu, že nedal účastníkům řízení možnost vyjádřit se k novým podkladům
rozhodnutí, případně je doplnit. Vzhledem k tomu nezbylo Nejvyššímu správnímu soudu
než tuto kasační stížnost zamítnout podle §110 odst. 1 s. ř. s.
O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl v řízení úspěch a nemá tedy právo na náhradu nákladů,
které mu vznikly. Žalobcům, jako procesně úspěšným účastníkům tohoto řízení, se na náhradě
nákladů řízení přiznává odměna podle §9 odst. 3 písm. f) a §12 odst. 4 vyhlášky č. 177/1996 Sb.,
o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif),
ve znění pozdějších předpisů, ve výši 3360 Kč (z důvodu, že jde o společné úkony
při zastupování 2 osob, náleží advokátovi za každou z těchto osob mimosmluvní odměna snížená
o 20%) a jeden režijní paušál ve výši 300 Kč podle §13 odst. 3 téže vyhlášky za jeden úkon
právní pomoci, tj. za sepis vyjádření ke kasační stížnosti. S ohledem na to, že právní zástupce
žalobců je plátcem DPH, zvýšil Nejvyšší správní soud podle §35 odst. 8 s. ř. s. částku,
která náleží žalobcům o 19 %. Celkově tedy Nejvyšší správní soud žalobcům přiznal částku
4355,40 Kč jako odměnu za zastupování a náhradu hotových výdajů.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. října 2009
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu