ECLI:CZ:NSS:2009:7.AFS.111.2009:64
sp. zn. 7 Afs 111/2009 - 64
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobce:
BS DEALER, a. s., se sídlem Motel GOLF START, Dostihová 520, Slušovice,
proti žalovanému: Finanční ředitelství v Brně, se sídlem nám. Svobody 4, Brno v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 27. 5. 2009,
č. j. 31 Ca 144/2008 - 27,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 27. 5. 2009, č. j. 31 Ca 144/2008 – 27,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Krajský soud v Brně usnesením ze dne 27. 5. 2009, č. j. 31 Ca 144 /2008 - 27 odmítl
žalobu podanou žalobcem (dále jen „stěžovatel“), kterou se domáhal zrušení rozhodnutí
Finančního ředitelství v Brně (dále jen „finanční ředitelství“) ze dne 7. 7. 2008,
č. j. 11460/08-1500-706611, jímž bylo zamítnuto jeho odvolání proti rozhodnutí Finančního
úřadu ve Zlíně (dále jen „finanční úřad“) ze dne 22. 2. 2008, č. j. 53436/08/303942/8486,
o zániku zástavního práva. Krajský soud v odůvodnění usnesení s poukazem na čl. 36
odst. 2 Listiny základních práv a svobod a ust. §65 a násl. s. ř. s. uvedl, že poskytovaná ochrana
však není neomezená, neboť podle ust. §68 písm. e) s. ř. s. se nelze žalobou domáhat ochrany
proti rozhodnutí, které je z přezkoumání podle tohoto nebo zvláštního zákona vyloučeno. Podle
ust. §70 písm. a) s. ř. s. jsou ze soudního přezkumu vyloučeny úkony správního orgánu, které
nejsou rozhodnutími. Pojem rozhodnutí je přitom v ust. §65 odst. 1 s. ř. s. definován jako úkon
správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti.
V daném případě směřuje žaloba proti rozhodnutí o osvědčení zániku zástavního práva,
resp. rozhodnutí o zamítnutí odvolání proti tomuto rozhodnutí. K zániku zástavního práva může
dojít přímo ze zákona, např. na základě ust. §170 odst. 1 písm. a) o. z. zánikem zajištěné
pohledávky. Tak tomu bylo také v projednávané věci, když ze shodných tvrzení stěžovatele
i finančního ředitelství vyplývá, že zajištěná pohledávka zanikla. Okamžikem, kdy zajištěná
pohledávka zaniká, zanikne ze zákona také zástavní právo tuto pohledávku zajišťující,
přičemž následné rozhodnutí správce daně v jakémkoliv znění na této skutečnosti nemůže nic
změnit. K zániku zástavního práva tak dochází zcela nezávisle na rozhodovací činnosti správce
daně, který svým rozhodnutím pouze následně deklaruje, že k zániku zástavního práva došlo.
Tímto rozhodnutím se proto nezakládají, nemění, neruší ani závazně neurčují práva
nebo povinnosti. Uvedený úkon správního orgánu je tedy ve smyslu ust. §70 písm. a) s. ř. s.
vyloučen ze soudního přezkoumání a z toho důvodu je žaloba podle ust. §68 písm. e) s. ř. s.
nepřípustná.
Proti tomuto usnesení podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost. V té uvedl,
že žaloba pro neoprávněné zřízení zástavních práv a zrušení rozhodnutí finančního ředitelství
doručená krajskému soudu 11. 8. 2008, byla rozdělena na 11 žalob. Tím se stala nesrozumiteln ou
pro stěžovatele, finanční ředitelství a také pro soud. Žaloby byly vytrženy z kontextu a nedávají
ucelený přehled. Krajský soud nesprávně posoudil absenci soudně přezkoumatelného rozhodnutí,
neboť přezkoumatelné rozhodnutí je rozhodnutí o zániku zástavního práva ze dne 22. 2. 2008,
č. j. 53436/08/303942/8486. Stěžovatel namítá, že v tomto rozhodnutí má být deklarován datum
zániku zástavního práva ke dni 3. 6. 1999 a nikoliv ke dni 8. 8. 2007. Jelikož dne 3. 6. 1999
existoval na účtu stěžovatele vůči finančnímu úřadu přeplatek, mělo zástavní právo zaniknout
k tomuto dni. Stěžovatel může jen na základě uznání zániku ke dni vzniku uplatnit vzniklou
škodu nebo dovést do konce úspěšnou žalobu a potom uplatnit námitku promlčení, která
je předmětem rozdělených žalob. Krajský soud měl přerušit řízení ve věci dílčích žalob
do rozhodnutí kompletní žaloby č. j. 31 Ca 114/2008 nebo dílčích žalob o zániku zástavních
práv.
V doplnění kasační stížnosti stěžovatel uvedl, že ji podává z důvodů vymezených
v ust. §103 odst. 1 písm. a), b) až d) s. ř. s. Nezákonnost spočívající v nesprávném právním
posouzení spatřuje v tom, že krajský soud nepřiznal ochranu ani žádný jiný prostředek,
jak se bránit proti rozhodnutím finančního úřadu, která společně způsobila stav, ve kterém
na jeho nemovitostech mnoho let vázla zástavní práva, ačkoli stěžovatel neměl žádný daňový
nedoplatek. Zřízení těchto nezákonných zástavních práv způsobilo, že správce daně mohl
započíst proti přeplatku stěžovatele i takové daňové nedoplatky, včetně penále, které by jinak byly
již dávno promlčeny. V době zřízení zástavních práv existoval přeplatek, který zvysoka
převyšoval nedoplatky, tudíž finanční úřad neměl právo zřizovat zástavní právo , a pokud
ho zřídil, měl den zániku korespondovat se dnem vzniku, tj. u první zástavy dnem 3. 6. 1999,
u druhé dnem 24. 3. 2000 a u třetí dnem 23. 1. 2002. Stěžovatel poukázala na to, že zánik
zástavního práva působí ex tunc, od zaplacení pohledávky, nikoliv ex nunc od rozhodnutí, nebo
dokonce od okamžiku, který si pro to zvolí správce daně. Vadu řízení podle ust. §103
odst. 1 písm. b) s. ř. s. spatřuje stěžovatel v tom, že ve většině žalob pocházejících z původní
žaloby č. j. 31 Ca 114/2008 chybí jakékoliv přílohy . Krajský soud tak nevzal v potaz všechny
skutečnosti a důkazy a jeho rozhodnutí není správné. Nepřezkoumatelnost ve smyslu ust. §103
odst. 1 písm. d) s. ř. s. spočívá podle stěžovatele v tom, že krajský soud rozdělil původní žalobu
na jednotlivé celky, které postrádají spojitost a bez popisu a příloh se vytrácí kontext žaloby.
Žalobní petit byl rozdělen na dva výroky, kdy jeden výrok měl navazovat na druhý, proto nebylo
správné rozdělit žalobu na více řízení. Kasační stížnost proto stěžovatel doplnil o rozhodnutí
o vymezení rozsahu zástavního práva č. j. 117037/99/303940/41111 ze dne 3. 6. 1999,
rozhodnutí o přeplatku č. j. 175810/07/303913/6126 ze dne 25. 7. 2007 a rozhodnutí o zániku
zástavních práv č. j. 53436/08/303942/8486 ze dne 22. 2. 2008. Dále stěžovatel poukázal na to,
že dnem 25. 4. 1996 vznikla společnosti BS Dealer, a. s. pohledávka vůči finančnímu úřadu
z titulu nadměrného odpočtu daně z přidané hodnoty za období březen 1996 ve výši
5 588 350 Kč. Dne 3. 6. 1999 zřídil finanční úřad rozhodnutím č. j. 117037/99/303940/4111
zástavní právo k nemovitostem stěžovatele z titulu neuhrazených pohledávek ve výši 1 072 130
Kč. Dne 25. 7. 2007 bylo vydáno rozhodnutí o přeplatku, v němž jsou uvedeny úhrady splatných
daní, včetně jejich úhrady ke dni vzniku daňové povinnosti. Dne 22. 2. 2008 pak finanční úřad
rozhodl o zániku zákonného zástavního práva. Proti uvedenému rozhodnutí o zániku zástavního
práva se stěžovatel v zákonné lhůtě odvolal, neboť správce daně deklaroval zánik zástavního
práva ke dni 8. 8. 2007, tj. ke dni úhrady posledního závazku, kterým je penále na daň z příjmů
právnických osob za rok 1995, která byla uhrazena ke dni splatnosti, tj. 8. 8. 2002. Správce daně
se dopustil nesprávného úředního postupu, neboť stěžovatel měl na osobním daňovém účtu
dostatek prostředků k úhradě ještě před jejich splatností . Měl penále strhnout ke dni 8. 8. 2002,
ne ke dni 8. 8. 2007, což je pět let po úhradě závazku, nebo neměl penále počítat vůbec,
protože ještě před vyměřením pohledávky tyto prostředky na osobním daňovém účtu byly. Nikde
není vyjádřeno, proč je počítáno penále, když stěžovatel měl přeplatek u finančního úřadu a proč
nebylo hrazeno z uvedeného přeplatku v termínu úhrady daně z příjmů právnických osob,
ke které se váže. Vzhledem k uvedenému stěžovatel navrhl napadené usnesení zrušit a věc vrátit
krajskému soudu k dalšímu řízení.
Finanční ředitelství ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedlo, že směřuje-li kasační stížnost
proti usnesení krajského soudu, kterým byl odmítnut návrh stěžovatele, přísluší Nejvyššímu
správnímu soudu toliko přezkoumat, zda krajský soud postupoval v souladu se zákonem, odmítl-
li návrh, aniž by se zabýval věcí meritorně. Namístě je tedy pouze důvod podle ust. §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s. Námitky týkající se zřízení zástavního práva, vlivu vydání rozhodnutí na běh
promlčecí lhůty a použití přeplatků na úhradu promlčených daňových nedoplatků, chybějící
přílohy z původní žaloby, vyloučení žaloby ve věci osvědčení zániku zástavního práva
k samostatnému řízení nepřísluší Nejvyššímu správnímu soudu v tomto řízení posuzovat.
Finanční ředitelství se proto vyjadřuje pouze k relevantnímu důvodu kasační stížnosti podle
citovaného ustanovení. Podle názoru finančního ředitelství vyloučením žaloby proti roz hodnutí
ze dne 7. 7. 2008 č. j. 11460/08-1500-706611, kterým bylo zamítnuto odvolání proti rozhodnutí
Finančního úřadu ve Zlíně ze dne 22. 2. 2008, č. j. 53436/08/303942/8486, kterým byl osvědčen
zánik zástavního práva, nedošlo k vytržení této žaloby z kontextu a nestala se nesrozumitelnou.
V tomto případě se jedná o rozhodnutí o zániku zástavního práva, v ostatních případech jsou
rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí, jimiž bylo rozhodnuto o námitce promlčení práva vybrat
a vymáhat nedoplatek na dani z přidané hodnoty. Vyloučení žalob k samostatnému rozhodnutí
tak bylo zcela na místě a je oprávněním předsedy senátu podle ust. §39 odst. 2 s. ř. s. Rozhodnutí
o odvolání proti zániku zástavního práva není samo o sobě způsobilé být samostatným
předmětem soudního přezkumu. Finanční ředitelství se ztotožňuje s úvahami krajského soudu
ohledně smyslu deklaratorního rozhodnutí o osvědčení zániku zástavního práva, resp. rozhodnutí
o zamítnutí odvolání proti tomuto rozhodnutí, kterým se nezakládají, nemění, neruší, a ni závazně
neurčují práva nebo povinnosti žalobě, která tedy nesplňují podmínky podle ust. §65
odst. 1 odst. 2 s. ř. s., a proto nemůže dojít ke zkrácení práv stěžovatele ve smyslu čl. 36 odst. 2
Listiny základních práv a svobod. V důsledku toho je žaloba v dané věci nepřípustná. Finanční
ředitelství proto navrhlo kasační stížnost zamítnout.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadené usnesení
v souladu s ust. §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel
v podané kasační stížnosti, a přitom sám neshledal vady uvedené v odst. 3, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
Nejvyšší správní soud v první řadě zdůrazňuje, že jelikož jde o kasační stížnost proti
usnesení o odmítnutí návrhu, je oprávněn věcně posoudit pouze ty stížní námitky, které
se vztahují k posouzení zákonnosti usnesení krajského soudu o odmítnutí žaloby. Námitky proti
obsahu napadeného rozhodnutí finančního ředitelství či námitky s tím spojené není oprávněn
meritorně zkoumat, a proto se jimi nezabýval. Přezkoumal tedy napadené usnesení v rozsahu,
který provádí z úřední povinnosti podle ust. §109 odst. 3 s. ř. s. a v rozsahu stížních námitek
subsumovatelných pod důvody podle ust. §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Těmito námitkami,
vypreparují-li se z poněkud komplikovaného a nepřehledného textu kasační stížnosti a jejího
doplnění, je námitka nepřezkoumatelnosti napadeného usnesení a námitka, že krajský soud
nesprávně posoudil právní otázku, dospěl-li k závěru, že rozhodnutí finančního ředitelství není
rozhodnutím ve smyslu ust. §65 odst. 1 s. ř. s., a proto je vyloučeno ze soudního přezkumu.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti usnesení
krajského soudu, kterou dovozuje žalobce z toho, že krajský soud vyloučil napadená rozhodnutí
k samostatnému projednání. Z této stížní námitky však není zřejmé, v čem konkrétně stěžovatel
spatřuje nepřezkoumatelnost. Tvrdí-li pouze, že žaloby tak postrádají spojitost, vytrácí se jejich
kontext a staly se nepochopitelnými pro účastníky řízení i soud, k tomu Nejvyšší správní soud
uvádí, že podaná žaloba nebyla rozdělena na několik „dílčích žalob“ a je stále součástí spisu
vedeného pod sp. zn. 31 Ca 144/2008. Ve věci stěžovatele došlo pouze k tomu, že jedno z jím
napadených rozhodnutí bylo vyloučeno k samostatnému projednání. Tímto se ale žaloba nestala
pro soud nesrozumitelnou, jak se stěžovatel domnívá. Nejvyšší správní soud již dříve judikoval,
že „bez ohledu na to, zda by žalobou napadená rozhodnutí byla soudem přezkoumávána
společně v jednom řízení, anebo odděleně ve dvou řízeních, je totiž v každém případě nezbytné
posuzovat splnění procesních podmínek pro věcnou projednatelnost žaloby ve vztahu
ke každému z napadených rozhodnutí samostatně. Je tedy nezbytné ve vztahu ke každému z nich
zkoumat samostatně mj., zda se jedná o „rozhodnutí“ ve smyslu legislativní zkratky v §65 odst. 1
s. ř. s.“ (viz rozsudek ze dne 28. 2. 2008, č. j. 5 Afs 69/2007 - 64, dostupný na www.nssoud.cz).
K obdobné námitce stěžovatele v jiné věci již dříve vyslovil Nejvyšší správní soud, že podmínky
projednatelnosti žaloby proti rozhodnutí finančního ředitelství musí být splněny jak v případě
společného projednání, tak v případě samostatného projednání žaloby stěžovatele. Nemůže
se tedy v důsledku vyloučení rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí o zániku zástavního práva
k samostatnému projednání nějakým způsobem vytratit kontext či obsah žaloby (viz rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2009, č. j. 7 Afs 115/2009 – 55, dostupný
na www.nssoud.cz), neboť obsah žaloby zůstává stále stejný. Námitka nepřezkoumatelnosti
napadeného usnesení krajského soudu proto není důvodná. I nad rámec stížní námitky je nutno
konstatovat, že v odůvodnění usnesení krajského soudu jsou zcela srozumitelným způsobem
popsány právní závěry, k nimž krajský soud dospěl a které ho vedly k odmítnutí žaloby.
Nosným důvodem napadeného usnesení je právní závěr, že rozhodnutí správce daně
o zániku daňového zástavního práva zřízeného rozhodnutím správce daně není rozhodnutím
ve smyslu ust. §65 odst. 1 s. ř. s., a proto je ze soudního přezkumu vyloučeno s ohledem
na ust. §70 písm. a) a §68 písm. e) s. ř. s.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 27. 10. 2009,
č. j. 2 Afs 186/2006 - 54, dostupný na www.nssoud.cz, dospěl k závěru, že rozhodnutí správce
daně o zřízení správcovského zástavního práva podle ust. §72 zákona o správě daní a poplatků
není vyloučeno ze soudního přezkumu. Shledal, že se jedná o rozhodnutí ve smyslu ust. §65
odst. 1 s. ř. s. a že přitom nejde o rozhodnutí předběžné povahy. Žádná ze zákonných výluk
soudního přezkumu proto podle rozšířeného senátu není u rozhodnutí o zřízení správcovského
zástavního práva dána. Rozšířený senát také zdůraznil, že uvedené rozhodnutí je podstatným
zásahem do právní sféry dotčené osoby, neboť je jím dotčeno její právo na ochranu vlastnického
práva ve smyslu čl. 11 Listiny základních práv a svobod. Vlastníkovi věci, na níž bylo zřízeno
zástavní právo, je sice umožněno věc užívat a požívat, dokonce může formálně s věcí
i disponovat, ale prakticky je jeho dispoziční právo omezeno či vyloučeno, neboť cena zastavené
věci se sníží o hodnotu daňové pohledávky zajištěné zástavním právem, a to případně až na nulu.
Rovněž účinky zřízení zástavního práva na prodloužení promlčecí doby daňového nedoplatku
ve smyslu ust. §70 odst. 4 a 5 zákona o správě daní a poplatků je podle rozšířeného senátu nutno
považovat za zásah do právní sféry jednotlivce.
Uvedené závěry rozšířeného senátu mají podstatný vliv i na právní otázku rozhodnou
pro posouzení zákonnosti napadeného usnesení. Správce daně rozhodnutím ze dne 22. 2. 2008,
č. j. 53436/08/303942/8486, které stěžovatel napadl žalobou, vyslovil, že ve vztahu
ke konkretizovaným nemovitostem stěžovatele správcovské zástavní právo k zajištění daňové
pohledávky ve výši 1 072 130 Kč a jejího příslušenství, které bylo z řízeno rozhodnutím ze dne
3. 6. 1999, č. j. 117037/99/303940/4111, zaniklo dne 8. 8. 2007.
Podle ust. §72 zákona o správě daní a poplatků, ve znění účinném do 31. 12. 2009, může
správce daně k zajištění daňové pohledávky a jejího příslušenství zřídit rozhodnutím zástavní
právo. Ke zjištění předmětu zástavy má správce daně oprávnění podle §16. V ostatním platí
ustanovení občanského zákoníku o zástavním právu.
Citované ustanovení tedy správci daně výslovně svěřuje pravomoc zřídit zástavní právo
k zajištění daňové pohledávky a jejího příslušenství, přičemž obsah práv a povinností
vyplývajících z takto zřízeného zástavního práva se řídí příslušnými ustanoveními občanského
zákoníku. Zákonodárce tak umožnil správnímu orgánu, aby svým rozhodnutím zatížil určitým
způsobem majetek soukromé osoby za zákonem vymezeným účelem, a tedy aby zasáhl do právní
sféry této osoby, a podstatnýma citelným způsobem. I když je stanovena pravomoc správce daně
zřizovat zástavní právo, není stanovena jeho pravomoc je zrušovat. Zánik zástavního práva
se řídí, stejně jako další práva a povinnosti dotčených osob, občanským zákoníkem v tom
rozsahu, v jakém to povaha daňového práva jako práva veřejného nevylučuje. Takto
je např. vyloučen smluvní zánik zástavního práva podle ust. §170 odst. 1 písm. f) o. z.,
neboť správce daně nemá jako orgán veřejné moci zákonem svěřen ou pravomoc takovou
smlouvu se zástavním dlužníkem uzavřít. U zástavního práva zřízeného správcem daně připadají
v úvahu dva důvody jeho zániku. Jednak zánik zajištěné pohledávky podle ust. §170 odst. 1
písm. a) o. z., jednak zánik zástavy podle písm. b) citovaného ustanovení. Nastanou-li zákonem
předvídané skutečnosti, např. zaplacení daňové pohledávky, a tedy zánik zajištěné pohledávky,
zaniká zástavní právo bez dalšího ze zákona. N ení k tomu třeba žádného konstitutivního aktu
správního nebo jiného orgánu. Uvedená pravidla platí i pro zástavní právo zřízené
k nemovitostem stěžovatele v roce 1999, tedy před účinností výše zmíněné soukromoprávní
úpravy zástavního práva, neboť podle čl. V bodu 1. zákona č. 367/2000 Sb., kterým
se s účinností od 1. 1. 2001 mění zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších
předpisů, a některé další zákony, platí, že „zástavní práva, jejichž rozsah byl vymezen přede dnem
nabytí účinnosti tohoto zákona, zůstávají zachována se všemi účinky podle dosavadní právní
úpravy i po dni nabytí účinnosti tohoto zákona. Uspokojení ze zástavy se však řídí tímto
zákonem.“
Pokud tedy správce daně vydal v roce 2008 akt, jehož obsahem bylo vyslovení,
že k určitému dni jím zřízení zástavní právo zaniklo, nemohlo jít o rozhodnutí konstitutivní,
nýbrž buď o rozhodnutí deklaratorní, anebo o potvrzení či osvědčení. Podle názoru Nejvyššího
správního soudu má z uvedených alternativ předmětný akt správce daně povahu deklaratorního
rozhodnutí. Od osvědčení či potvrzení se deklaratorní rozhodnutí podle doktríny správního
práva liší tím, že skutečnosti, jež jsou v něm deklarovány, nejsou, na rozdíl od skutečností
osvědčovaných či potvrzovaných osvědčením či potvrzením, jednoznačné, nesporné a zřejmé.
„Na rozdíl od deklaratorního správního aktu se osvědčení vydává v případech, kdy není třeba
autoritativního zjištění (kdy není o věci pochybnost nebo spor a kdy není zapotřebí ani jin ak
použít správního uvážení nebo vyložit neurčitý pojem – osvědčují se skutečnosti úředně zřejmé,
zpravidla z vnitřních zdrojů vykonavatele veřejné správy, který osvědčení vydává) .“
(viz Staša, J. in Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 6. vydání. Praha: C. H. Beck,
s. 267, marg. č. 301). Judikatura Nejvyššího správního soudu toto doktrinální rozlišení poněkud
zjemňuje, dodává-li, že „teoretickou úvahu, že osvědčení se vydává tam, kde o věci není sporu,
nelze absolutizovat, a spíše je namístě ji vykládat tak, že jde o věci, o něž by nemělo být sporu,
nebo o věci, o kterých zpravidla nemůže být sporu; v opačném případě by totiž §79 odst. 1 s. ř. s.
v části, v níž umožňuje brojit proti nevydání osvědčení, postrádal smysl. Důraz je naopak
zapotřebí položit na to, že osvědčení je úředním potvrzení skutečností, které jsou v něm
uvedeny“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2006, č. j. 1 Ans 8/2005-165,
dostupný na www.nssoud.cz a publikovaný pod č. 981/2006 Sb. NSS). Znakem deklaratorního
rozhodnutí nicméně nepochybně, i s ohledem na citovanou judikaturu, je, že se v něm právně
kvalifikují a klasifikují často skutkově velmi sporné skutečnosti, třeba takové, u nichž je sporné,
zda, a příp. kdy a za jakých podmínek, k nim došlo, či naopak nedošlo. Tak je tomu
i u skutkových okolností rozhodných ve věci stěžovatele. V jeho případě je mezi ním a správcem
daně sporný den zániku zástavního práva, neboť je sporný den zániku daňové pohledávky. Tato
skutečnost má pak pro stěžovatele i správce daně zásadní význam pro posouzení případné
existence jiných nedoplatků či přeplatků na dani a pro posouzení výše příslušenství, které s tím
může být spojeno. Již jen proto, že skutečnost, že zástavní právo zaniklo, a případně kdy se tak
stalo, není typově jednoduchou skutečností, o níž zpravidla nebude či nemůže být sporu, nelze
rozhodnutí o zániku zástavního práva zřízeného správcem daně považovat za osvědčení.
Deklaratorní rozhodnutí jsou s ohledem na dikci ust. §65 odst. 1 s. ř. s., která pod legislativní
zkratku „rozhodnutí“ řadí i ty úkony, které závazně určují práva nebo povinnosti osob, zásadně
soudně přezkoumatelná. Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 18. 4. 2007,
č. j. 8 As 29/2005 - 71, dostupný na www.nssoud.cz vyslovil, že „rozhodnutí,
jímž se autoritativně určuje, že tu právo nebo povinnost je nebo není (rozhodnutí deklaratorní),
není pojmově vyloučeno z přezkumu soudem ve správním soudnictví“ . Nutno zdůraznit,
že ač to z ust. §72 zákona o správě daní a poplatků nevyplývá, správce daně má pravomoc
vydávat deklaratorní rozhodnutí o zániku zřízeného zástavního práva. Při vymezení pravomocí
správních orgánů je nutno striktně trvat na ústavním požadavku, aby byly dostatečně určitě
a jasně stanoveny zákonem (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod).
Znamená to, že taková pravomoc musí být zásadně vý slovně v zákoně zakotvena,
a to s patřičnou mírou konkrétnosti a určitosti, aby bylo již ze sam otné dikce zákona ve všech
podstatných rysech zřejmé, jakým způsobem a za jakých podmínek může orgán veřejné moci
jednat a svým jednáním zasahovat do právní sféry soukromých osob. Výjimky z uvedeného
pravidla platí pouze pro tzv. „implicitní pravomoci“, tedy pravomoci, které sice výše uvedeným
způsobem nejsou zakotveny, avšak které jsou nezbytně třeba k řádnému uplatňování jiných,
ústavně předepsaným způsobem zakotvených pravomocí, bez jejichž existence by jiné pravomoci
nemohly být řádně uplatňovány, a které jsou obsahově vymezeny tak, že se striktně drží ústavně
legitimního účelu, k jehož realizaci jsou uplatňovány a který je shodný či úzce spojený s účelem
oněch jiných pravomocí, a pouze tím nejšetrnějším rozumně dosažitelným způsobem zasahují
do právní sféry soukromých osob.
Případem „implicitní pravomoci“ je i pravomoc vydávat deklaratorní rozhodnutí o zániku
zástavního práva, která není výslovně správci daně přiznána ani v ust. §72 zákona o správě daní
a poplatků, ani v jiném zákonném ustanovení. Potřeba, aby uvedená pravomoc správce daně
existovala, vyplývá především z explicitně zakotvené pravomoci správce daně takové zástavní
právo zřizovat ve spojení s povahou zástavního práva, jeho obsahem a způsobem, jakým zástavní
právo zaniká a jakým se právně relevantní skutečnosti o zástavním právu zaznamenávají
do veřejných evidencí o vlastnických a jiných právech k nemovitostem. Skutečnost, že správce
daně zřizuje zástavní právo, ale že toto právo zaniká ex lege nastanou-li určité právně relevantní
skutečnosti, vytváří nikoli malou míru právní nejistoty, zejména o tom, zda, od kdy a ve vztahu
k jakým nemovitostem správním rozhodnutím zřízené zástavní právo zaniklo. Uvedená právní
nejistota má pro toho, jehož nemovitost byla zástavním právem zatížena, i pro případné třetí
osoby, které by ve vztahu k zmíněné nemovitosti měly zájem činit určité úkony (např. koupit ji,
nechat ji ve svůj prospěch zastavit, zhodnotit ji, pronajmout si ji atd.), závažné negativní důsledky .
V právním státě (čl. 1 Ústavy) je proto žádoucí, aby systém informací o nemovitostech tuto míru
právní nejistoty v patřičné míře snižoval, neboť uvedený systém plní svoji funkci jen tehdy, jsou -li
informace v něm obsažené dostatečně přesné, spolehlivé a aktuální. Systém zápisu práv
k nemovitostem do katastru nemovitostí je však v České republice založen zásadně na tom,
že katastrální úřad vklad či výmaz práv zatěžujících nemovitost nebo jejich záznam (ve věci
stěžovatele jde o záznam ze zákona nastalého zániku zástavního práva zřízeného rozhodnutím
státního orgánu) zásadně podmiňuje existencí listin, z nichž rozhodné skutečnosti o tomto vzniku
či zániku práva vyplývají, a předložením takových listin tomuto úřadu [viz §7 odst. 1 zákona
č. 265/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon č. 265/1992 Sb.“)]. Absence
listiny vydané státním orgánem ohledně zániku zástavního práva by proceduru záznamu o tom,
že zástavní právo zaniklo, komplikovala.
Vedle dovození implicitní pravomoci správce daně by se nabízela pouze alternativa,
že zánik zástavního práva by byl autoritativně konstatován rozsudkem soudu vydaným podle
ust. §80 písm. c) o. s. ř. Tato alternativa však neodpovídá povaze práv, o něž se jedná. Pravomoc
soudů v této věci nevyplývá z ust. §7 odst. 1 o. s. ř. , podle něhož v občanském soudním řízení
projednávají a rozhodují soudy spory a jiné právní věci, které vyplývají z občanskoprávních,
pracovních, rodinných a obchodních vztahů, pokud je podle zákona neprojednávají
a nerozhodují o nich jiné orgány, neboť zástavní právo zřízené správcem daně má veřejnoprávní
povahu – zajišťuje veřejnoprávní daňovou pohledávku a je zřizováno správcem daně v řízení
souvisejícím s řízením o této pohledávce. Pravidly práva občanského se řídí pouze jeho předmět
a obsah. Výslovná pravomoc soudů k rozhodování v jiných věcech, než které vyplývají
z občanskoprávních, pracovních, rodinných a obchodních vztahů, která by mohla zakládat
pravomoc soudu podle ust. §7 odst. 3 o. s. ř., však zákonem o správě daní a poplatků, zákonem
č. 265/1992 Sb. či jiným zákonem není soudům svěřena.
Dovození implicitní pravomoci správce daně k vydání deklaratorního rozhodnutí
o zániku zástavního práva je proto za daných okolností oprávněné, neboť je nezbytné
k řádnému a základní práva soukromých osob chránícímu uplatňování pravomoci zákonem
správci daně výslovně stanovené, a sice rozhodování o zřízení zástavního práva. Bez účinného
mechanismu, jímž bude autoritativně a tak, aby se to projevilo v příslušných veřejných evidencích
práv k nemovitostem, shledáno, že uvedená správním rozhodnutím zřízená zástavní práva také
ze zákonem stanovených důvodů zanikla, nelze izolované uplatňování pravomoci zřizovat
zástavní práva vůbec připustit. Dovození implicitní pravomoci tedy v daném případě nesměřuje
ke zřízení zákonem nepředvídané pravomoci státního orgánu, nýbrž k tomu, aby jiná, zákonem
výslovně předvídaná pravomoc státního orgánu, mohla být vykonávána tak, aby sledovala účel,
kvůli němuž byla danému orgánu vůbec svěřena, a aby byla vykonávána způsobem v maximální
rozumné míře šetřícím ústavně zaručená práva soukromých osob, v daném případě konkrétně
jejich právní jistotu ve vztahu k právům týkajícím se nemovitostí. Navíc dovození implicitní
pravomoci zajišťuje i účinnou soudní kontrolu jejího uplatnění, neboť „produkt“ uplatnění této
pravomoci, tedy rozhodnutí správce daně o zániku zástavního práva, může být přezkoumán
ve správním soudnictví v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu.
Napadené rozhodnutí o zániku zástavního práva je tedy svojí povahou rozhodnutím
ve smyslu ust. §65 odst. 1 s. ř. s., neboť se jedná o rozhodnutí správce daně ve smyslu ust. §32
odst. 1 zákona o správě daní a poplatků, kterým se autoritativně určuje, že od určitého dn e
přestalo existovat zástavní právo zatěžující nemovitosti stěžovatele. Je proto soudem
přezkoumatelné v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu.
Uvedené rozhodnutí není, a to ze stejných důvodů jako ro zhodnutí o zřízení zástavního
práva, rozhodnutím předběžné povahy ve smyslu ust. §70 písm. b) s. ř. s. Ve shodě s právním
názorem vysloveným v citovaném rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 27. 10. 2009, č. j. 2 Afs 186/2006 - 54, by nutnou, ne však ještě dostačující podmínkou
pro to, aby rozhodnutí o zániku správcovského zástavního práva mohlo být předběžné povahy,
bylo, aby jeho vydání předcházelo rozhodnutí konečnému, na jehož vydání má osoba dotčená
předběžným rozhodnutím nárok a jež podléhá soudnímu přezkumu. Žádné takové konečné
rozhodnutí, následující po rozhodnutí o zániku zástavního práva, však již správcem daně,
a ani jiným orgánem, vydáváno není, a proto již jen z tohoto důvodu se u rozhodnutí o zániku
zástavního práva nemůže jednat o rozhodnutí předběžné povahy. Ani tento důvod výluky
ze soudního přezkumu proto není dán.
Nejvyšší správní soud proto usnesení krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu
řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.). V něm se krajský soud bude žalobou věcně zabývat, pokud neshledá
jiné důvody, které v dosavadním řízení zatím nevyšly najevo nebyly soudy řešeny. Nejvyšší
správní soud podotýká, že předmětem soudního přezkumu v této věci může být pouze zákonnost
napadeného rozhodnutí, a tedy splnění zákonných podmínek pro konkrétní podobu jeho výroku,
čítaje v to i tu jeho část, jež se týká data zániku zástavního pr áva, nikoli však již zákonnost
rozhodnutí jemu předcházejících, zejména rozhodnutí o zřízení zástavního práva. Předmětem
soudního přezkumu v řízení o této žalobě tedy nemohou být skutkové a právní otázky spojené
se vznikem zástavního práva, neboť ty mohly být přezkoumány v soudním řízení o žalobě proti
rozhodnutí o zřízení zástavního práva, nýbrž pouze skutkové a právní otázky spojené s jeho
zánikem.
V dalším řízení je krajský soud vázán právním názorem, který je vysloven v tomto
rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. listopadu 2009
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu