ECLI:CZ:NSS:2009:7.AS.29.2008:104
sp. zn. 7 As 29/2008 - 104
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: Komunistický
svaz mládeže, o. s., se sídlem Politických vězňů 9, Praha 1, zastoupený JUDr. Čestmírem
Kubátem, CSc., advokátem se sídlem Maiselova 19, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo
vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 19. 3. 2008, č. j. 9 Ca 138/2006 - 67,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 19. 3. 2008, č. j. 9 Ca 138/2006 – 67
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 19. 3. 2008, č. j. 9 Ca 138/2006 – 67 zamítl
žalobu Komunistického svazu mládeže, o. s. (dále jen „stěžovatel“) proti rozhodnutí Ministerstva
vnitra (dále jen „ministerstvo“) ze dne 12. 10. 2006, č. j. VS-6590/SDR/1-2006, kterým byl
stěžovatel podle ust. §12 odst. 3 písm. c) zákona č. 83/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o sdružování“), rozpuštěn. V odůvodnění rozsudku se městský soud nejprve
zabýval tím, zda je příslušným k řízení o podané žalobě. Tvrzení stěžovatele, že k řízení
o opravném prostředku (žalobě) proti napadenému rozhodnutí ministerstva je věcně příslušný
Nejvyšší soud, shledal městský soud neopodstatněným. Stěžovatel evidentně vycházel ze znění
ust. §12 odst. 3 poslední věta zákona o sdružování, nicméně přehlédl, že toto ustanovení bylo
nepřímo novelizováno ust. §129 odst. 1 s. ř. s. Ode dne nabytí účinnosti s. ř. s. (1. 1. 2003)
je podle citovaného ustanovení možné ve věcech správního soudnictví, v nichž zvláštní zákon
svěřuje soudu rozhodování o opravných prostředcích proti rozhodnutím správních orgánů podle
části páté hlavy třetí o. s. ř. ve znění účinném k 31. 12. 2002, podat ve lhůtě třiceti dnů
od doručení rozhodnutí, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinak, žalobu podle části třetí hlavy
druhé dílu prvního s. ř. s., jsou-li splněny podmínky tam stanovené. Od 1. 1. 2003 je třeba podat
proti rozhodnutí ministerstva o rozpuštění občanského sdružení žalobu ve smyslu ust. §65
s. ř. s., a nikoliv opravný prostředek, byť o něm zákon o sdružování jako zvláštní zákon nadále
hovoří. Věcná a místní příslušnost soudů k řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu
se pak řídí ust. §7 odst. 1 a 2 s. ř. s., z něhož vyplývá, že věcně a místně příslušným k projednání
a rozhodnutí dané věci je městský soud. Stejný závěr vyslovil i Nejvyšší soud v usnesení ze dne
15. 2. 2007, č. j. 26 Nd 211/2006 - 14, jímž rozhodl o zastavení řízení o žalobě, kterou stěžovatel
v téže věci podal u Nejvyššího soudu.
Městský soud se plně ztotožnil se závěrem ministerstva, které shledalo, že činnost
stěžovatele je v rozporu s ust. §4 písm. a) zákona o sdružování, neboť jím sledovaný cíl,
tj. odstranění soukromého vlastnictví výrobních prostředků, je v rozporu s Ústavou a zákony.
Z programu stěžovatele (dále jen „Programu KSM“) lze seznat, že konečným cílem,
k němuž jeho úsilí směřuje, je vybudování společnosti komunistické, přičemž tohoto cíle má být
dosaženo revolučním překonáním kapitalismu a nastolením ekonomických a společenských
podmínek pro budování socialismu. Ekonomickou podmínkou pro (vy)budování socialismu
je podle Programu KSM odstranění soukromého vlastnictví výrobních prostředků a jeho
nahrazení vlastnictvím společenským. Prohlášení stěžovatele obsažené v Programu KSM, že stojí
na straně úsilí o nastolení této ekonomické podmínky pro vybudování socialismu, nelze vykládat
jinak, než že stěžovatel takové úsilí plně schvaluje, podporuje a prosazuje. Městský soud
přisvědčil závěru ministerstva, že úsilí směřující k odstranění soukromého vlastnictví výrobních
prostředků a jeho nahrazení vlastnictvím společenským je v rozporu s právem každého vlastnit
majetek, jež je zaručeno článkem 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).
V této souvislosti zdůraznil, že Listina představující součást ústavního pořádku České republiky
deklaruje vlastnické právo jako jedno ze základních lidských práv, která jsou podle čl.1 věty
druhé Listiny nezadatelná, nezcizitelná, nepromlčitelná a nezrušitelná a poukázal
na čl. 26 odst. 1 Listiny, který označil za relevantní v souzené věci. Nezrušitelným lidským
právem je tedy i právo každého podnikat, tj. zvolit si jako své povolání podnikatelskou činnost
a tuto pak vykonávat. Naplnění tohoto práva je úzce spojeno právě s vlastnictvím výrobních
prostředků. Odstranění soukromého vlastnictví výrobních prostředků by nevyhnutelně
znamenalo nepřiměřený zásah do Listinou zaručeného práva podnikat. K argumentaci,
v níž se stěžovatel dovolával čl. 11 odst. 2 a 4 Listiny, městský soud uvedl, že znění Programu
KSM hovoří o odstranění soukromého vlastnictví výrobních prostředků jako celku,
bez jakýchkoliv výjimek. Listinou garantované soukromé vlastnictví výrobních prostředků
však nemůže být jako celek zrušeno, a to ani formou zákona vydaného postupem předvídaným
v čl. 11 odst. 2 Listiny. K odstranění soukromého vlastnictví výrobních prostředků nemůže dojít
ani vyvlastněním ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny. Zákon, jenž by za majetek nezbytný
k zabezpečování potřeb celé společnosti, rozvoje národního hospodářství a veřejného zájmu,
který smí být jen ve vlastnictví státu, popř. obce nebo určených právnických osob, označil
veškeré výrobní prostředky ve vlastnictví jednotlivců – soukromých podnikatelů, a tím v souladu
se záměrem stěžovatele zcela odstranil soukromé vlastnictví výrobních prostředků, by byl
v rozporu s čl. 11 odst. 1 a 26 odst. 1 Listiny. Protiústavní by byla rovněž snaha o dosažení
téhož cíle postupným vyvlastňováním výrobních prostředků v soukromém vlastnictví. Základní
lidská práva vlastnit majetek a podnikat jsou nezrušitelná. Podle čl. 4 odst. 4 Listiny musí být
při používání ustanovení o mezích těchto základních práv šetřeno jejich podstaty a smyslu
a jejich případná omezení stanovená zákonem nesmějí být zneužívána k jiným účelům,
než pro které byla stanovena. Zákon tedy může stanovit limity vlastnického práva, jakož i práva
podnikat, musí však přitom zachovat (šetřit) podstatu a smysl těchto práv. To znamená,
že nemůže tato práva úplně zrušit. Uvedený závěr dopadá i na zákony vyhrazující určitý majetek
jen do vlastnictví státu, obce nebo určených právnických osob či na zákony upravující podmínky
vyvlastnění nebo nuceného omezení vlastnického práva. Jestliže by takovými zákony došlo
k vyvlastnění výrobních prostředků v rukou jednotlivců, a tím k faktickému popření práva
svobodně podnikat a práva vlastnit pro tento účel potřebný majetek, jednalo by se o protiústavní
zásah do podstaty a smyslu uvedených lidských práv, o jejich zrušení (nikoliv omezení), které
Listina nepřipouští.
K námitce, že český právní řád nedefinuje soukromé a společenské vlastnictví
a že se jedná o teoretické pojmy, městský soud uvedl, že obsah obecně užívaného pojmu
„soukromé vlastnictví“ je všeobecně srozumitelný a nepochybný. Není proto ani v nejmenším
zapotřebí, aby byl tento pojem právem definován. Tímto pojmem je označováno vlastnické právo
jednotlivce – subjektu soukromého práva (fyzické či právnické osoby), odlišného od státu
a jiných veřejnoprávních uskupení. Úsilím o odstranění soukromého vlastnictví výrobních
prostředků, na jehož straně podle znění Programu KSM stěžovatel stojí, je vzhledem
k vyloženému obsahu pojmu „soukromé vlastnictví“ nutno rozumět úsilí o odstranění stavu,
kdy se výrobní prostředky nachází ve vlastnictví individuálních fyzických či právnických osob
jako subjektů soukromého práva. Tento stav je však garantován ústavněprávními normami a úsilí
o jeho odstranění je tudíž nutně protiústavní. Městský soud nikterak nezpochybňuje, že výkon
vlastnického práva není neomezený. Veřejnoprávní regulace výkonu vlastnického práva
individuálního vlastníka však ještě neznamená, že „soukromé vlastnictví“ neexistuje, neboť bylo
v důsledku této regulace změněno na vlastnictví společenské, jak tvrdí stěžovatel. Nelze souhlasit
ani s názorem stěžovatele, že soukromé vlastnictví v „krystalicky čisté“ podobě je dnes jen to,
které pochází z trestné činnosti.
Závěry ministerstva vychází výlučně z hodnocení Programu KSM, jehož znění
je nesporné. Ministerstvo správně posoudilo zjištěný skutkový stav věci. Nedovolávalo se přitom
stanoviska JUDr. Grospiče, CSc. K tomu městský soud zdůraznil, že právní posouzení věci
je úkolem správního orgánu, nikoliv úkolem jím oslovených odborníků. V daném případě stojí
závěry, jimiž ministerstvo zdůvodnilo rozhodnutí o rozpuštění stěžovatele, výlučně na posouzení
otázky, zda je stěžovatelem hlásané úsilí o odstranění soukromého vlastnictví výrobních
prostředků v souladu s Listinou a Ústavou. Touto otázkou se žádný z odborníků oslovených
v průběhu řízení ministerstvem nezabýval. Jejich vyjádření nesloužila jako podklad
pro rozhodnutí o věci samé, a proto nebylo důvodu, aby se ministerstvo s jejich obsahem
v napadeném rozhodnutí vypořádávalo. Z téhož důvodu jsou irelevantní i námitky,
jimiž stěžovatel brojil proti osobě JUDr. Grospiče, CSc.
Podle názoru městského soudu je odůvodnění napadeného rozhodnutí v souladu
s ust. §68 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Odůvodnění obsahuje
úvahy, jimiž se ministerstvo řídilo při hodnocení podkladů rozhodnutí, jakož i úvahy týkající
se právního posouzení věci. Neopodstatněná je námitka, že ministerstvo neuvedlo jedinou větu
z Programu KSM, ani jedinou právní normu, kterou měl stěžovatel porušit. Napadené
rozhodnutí cituje spornou část Programu KSM týkající se úsilí o odstranění soukromého
vlastnictví výrobních prostředků a také srozumitelně popisuje právní úvahy, jimiž ministerstvo
zdůvodnilo naplnění zákonem stanovených podmínek pro vydání rozhodnutí o rozpuštění
stěžovatele.
Ministerstvu je nutno přisvědčit v tom, že vytvoření programu, v němž jsou formulovány
cíle, o jejichž dosažení stěžovatel coby občanské sdružení usiluje nebo které plně schvaluje,
podporuje a prosazuje a následná veřejná prezentace tohoto programu jsou činností ve smyslu
ust. §12 odst. 3 zákona o sdružování. Ministerstvo tedy postupovalo v souladu s citovaným
ustanovením, pokud poté, co stěžovatel i přes předchozí výzvu pokračoval v činnosti spočívající
v prezentaci uvedeného protiústavního cíle, rozhodlo o jeho rozpuštění.
Jako nedůvodné posoudil městský soud i námitky, v nichž se stěžovatel dovolával
svobody projevu, práva svobodně vyjadřovat své názory a práva svobodně vyhledávat
a rozšiřovat ideje a informace ve smyslu čl. 17 Listiny a mezinárodních úmluv citovaných
v žalobě. Stěžovatelovo právo na svobodu projevu nelze nadřazovat ostatním základním lidským
právům a svobodám, které je třeba vnímat v jejich vzájemné souvztažnosti. V dané věci
je základním lidským právem, jehož výkon byl napadeným rozhodnutím dotčen, právo svobodně
se sdružovat zaručené v čl. 20 Listiny. Důvod pro rozpuštění sdružení upravený v ust. §12
odst. 3 písm. c) zákona o sdružování je nepochybně jedním z případů předvídaných
v čl. 20 odst. 3 Listiny, neboť v demokratické společnosti nelze z hlediska ochrany práv a svobod
druhých tolerovat taková sdružení, která by vyvíjela činnost jsoucí v rozporu s ust. §4 nebo §5
zákona o sdružování. Za takovou činnost lze považovat též trvající veřejnou prezentaci programu
formulujícího protiústavní cíle, které občanské sdružení schvaluje, podporuje a prosazuje,
jejichž dosažení usiluje nebo „stojí na straně úsilí“ o jejich dosažení. Stěžovatelova svoboda
projevu a jeho právo šířit ideje a informace v žádném případě nejsou bezbřehé. Hlásá-li stěžovatel
i přes výzvu ministerstva ve svém programu, že stojí na straně úsilí, jehož cíl je v rozporu
s Listinou tvořící součást ústavního pořádku České republiky, je dán důvod pro jeho rozpuštění
bez ohledu na to, že jeho protizákonná činnost spočívá v „pouhém“ šíření informace o svém
programovém cíli. Rozpuštění stěžovatele je v takovém případě přípustným omezením výkonu
sdružovacího práva, které je stanoveno zákonem na základě a v souladu s čl. 20 odst. 3 Listiny.
Městský soud v závěru odůvodnění uvedl, že důvodem pro rozpuštění stěžovatele nebylo
zjištění, že by v rozporu se zákonem vyvíjel činnost, která je vyhrazena politickým stranám
a politickým hnutím. Soud v řízení podle §65 a násl. s. ř. s. přezkoumává zákonnost napadeného
rozhodnutí, a tudíž se může zabývat pouze posouzením těch důvodů pro rozpuštění stěžovatele,
které jsou v přezkoumávaném rozhodnutí obsaženy. Argumentace stěžovatele uplatněná
při ústním jednání vztahující se k otázce, zda se při své činnosti může vyjadřovat k závažným
společenským a politickým otázkám, a poukaz na to, že tak činí i jiná občanská sdružení,
jsou tudíž pro posouzení zákonnosti napadeného rozhodnutí irelevantní.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost, ve které
namítal, že městský soud ignoroval námitku, že Program KSM nebyl právním dokumentem
a neuvažoval o vlastnictví v právním smyslu, ale vlastnictví pojímal jako společenskovědní,
zejména ekonomickou kategorii. Program KSM doslova chápal odstranění soukromého
vlastnictví výrobních prostředků a jeho nahrazení vlastnictvím společenským jako ekonomickou
(nikoliv právní) podmínku překonání kapitalismu. Stěžovatel odkázal na čl. 95 odst. 1 Ústavy
a čl. 2 Listiny a uvedl, že k jeho rozpuštění došlo na základě ideologické konstrukce, že usiluje
o protiústavní a protizákonné překonání kapitalismu odstraněním jeho ekonomické podmíněnosti
v podobě soukromého vlastnictví výrobních prostředků. Městský soud však neprovedl a neuvedl
konkrétní důkazy pro zjištění skutkového stavu opodstatňujícího uvedený závěr a neuvedl
zákonné ustanovení, které komukoli zakazuje zastávat a hlásat vlastní (neoficiální) názory
na uspořádání společenských vztahů. Stěžovatel proto považoval za nutné uvést obecná
východiska vyvracející odůvodnění napadeného rozsudku při pojetí vlastnictví
jako občanskoprávního institutu – absolutního práva vlastníka. V této souvislosti citoval definici
výrobních prostředků obsaženou v Příručním slovníku naučném (Procházka, V. Československá
akademie věd, Praha, 1967) a dále poukázal na čl. 7 Ústavy ČSSR (ústavní
zákon č. 100/1960 Sb.), ve znění účinném do 22. 4. 1990, podle kterého byla ekonomickým
základem ČSSR socialistická hospodářská soustava, v níž byly výrobní prostředky
zespolečenštěny a veškeré národní hospodářství bylo plánovitě řízeno. Podle stěžovatele není
tajemstvím, že současná česká společnost z velké části žije z podstaty majetku vytvořeného
v tzv. době nesvobody. Stěžovatel označil za nepochybné, že „odstranění soukromého vlastnictví
výrobních prostředků“ je přípustné podle čl. 11 odst. 4 Listiny a vyvlastnění jakékoli věci
a omezení vlastnického práva je přípustné podle ust. §128 odst. 2 o. z. a podle zákona
č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (dále
jen „zákon o vyvlastnění“). Dále stěžovatel odkázal na čl. 1 Mezinárodního paktu o občanských
a politických právech a čl. 1 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních
právech, na čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod
a citoval část preambule Ústavy Francouzské republiky ze dne 27. 10. 1946. Vlastnictví
je pojímáno nejen právně, ale také např. jako forma výrobního procesu. V této souvislosti
stěžovatel citoval z monografií Politická ekonomie (Dvořák, J. a kol. Praha: Svoboda, 1988,
str. 371) a Ekonomická encyklopedie (Adamec, S. a kol. Praha: Svoboda, 1984, str. 619)
a poukázal na to, že v posledně citované encyklopedii následuje heslo „vlastnictví“ po heslu
„vlastnické právo“, čímž je podle stěžovatele zcela nepochybně dáno, že se nejedná o totožné,
ale o dva různé pojmy. Ve dvojím smyslu vykládá pojem vlastnictví také Ilustrovaný
encyklopedický slovník III (Kožešník, J. Praha: Academia, 1982, str. 787). Dvojí pojetí vlastnictví
je tedy notorieta, kterou není třeba dokazovat. Stěžovatel v žalobě poukazoval zejména na to,
že soukromé vlastnictví lze zespolečenštit nejen změnou vlastníka, který bude
oproti předchozímu využívat svého vlastnického práva ku prospěchu celé společnosti,
ale především změnou charakteru stávajících vlastnických vztahů, stanovením takových mezí
a podmínek, ve kterých se pohybují konkrétní vlastníci, aby se tak dělo v zájmu a ve prospěch
společnosti, aby mezi společností a individuálními nebo skupinovými vlastníky nebyl nesmiřitelný
rozpor. Naopak zestátnění nutně nepředstavuje zespolečenštění. Není vyloučeno, aby státní
podnik sloužil úzce soukromým nebo dokonce protispolečenským zájmům, a stejně tak není
vyloučeno ani to, aby soukromá akciová společnost plnila významné společenské poslání
a sloužila společnosti lépe než státní podnik. Konkrétní vztah vlastníka k jeho věci má zpravidla
smíšenou povahu – je zároveň soukromá i společenská. Stěžovatel dále zopakoval své žalobní
tvrzení, že v českém právním řádu není definováno soukromé ani společenské vlastnictví.
Jde o teoretické pojmy. Právní regulace chování vlastníka v zájmu společnosti tiskne
jeho vlastnickému právu společenský charakter. Dochází ke zespolečenštění soukromého
vlastnictví. Do té míry, do jaké stát tímto způsobem posiluje společenskou povahu vlastnictví,
zároveň oslabuje soukromý charakter vlastnictví a nahrazuje soukromé vlastnictví společenským.
Zejména o tom je celý právní řád. Podle stěžovatele začíná socialismus tam, kde dochází
k souladu mezi individuálním, skupinovým a obecným zájmem při vlastnictví výrobních
prostředků. Kapitalismus tento soulad nejen dlouhodobě vylučuje, ale prohlubuje rozpor mezi
společenským charakterem výrobních sil a soukromým přivlastňováním výrobního procesu a jeho
výsledků, který je také provázen rozšířenou reprodukcí vzájemného odcizování občanů a státu
spolu s vyvlastňováním stále širší části společnosti ve prospěch stále užší skupiny největších
vlastníků. Redukce vlastnictví na vlastnické právo je psychologicky blízká každému právníkovi
a může být projevem profesionální deformace. Pojetí vlastnictví spočívající podle městského
soudu a ministerstva v jediné společenský přijatelné definici, která ho ztotožňuje s vlastnickým
právem, však má své kořeny nejen v obhajobě současného kapitalismu, ale teoreticky navazuje
na chápání vlastnictví, které za socialismu zvítězilo ve společenských vědách přijetím stalinské
ústavy SSSR v roce 1936. Tehdy i dnes šlo o černobílé vidění. Stěžovateli nelze podsunout něco,
co nehlásal, a pak ho za to trestat.
Dále stěžovatel v kasační stížnosti namítal věcnou nepříslušnost městského soudu.
Podle ust. §12 odst. 3 a 4 zákona o sdružování měl stěžovatel právo podat opravný prostředek
k Nejvyššímu soudu do dvou měsíců od doručení rozhodnutí správního orgánu (§247 odst. 1
o. s. ř.) a řízení se mělo vést podle o. s. ř. Ust. §12 odst. 4 zákona o sdružování má jako lex
specialis přednost před s. ř. s. Pravomoc soudů ve správním soudnictví je taxativně stanovena
v ust. §4 ve spojení s §6 s. ř. s. Podle ust. §4 odst. 2 písm. b) s. ř. s. je dána jen ve věcech
politických stran a politických hnutí. Věci občanských sdružení v tomto ustanovení obsaženy
nejsou, a proto do správního soudnictví nepatří. Ust. §9 odst. 4 o. s. ř. stanoví, že Nejvyšší soud
rozhoduje jako soud prvního stupně, stanoví-li tak zvláštní předpis. Tímto zvláštním předpisem
je ust. §12 odst. 3 zákona o sdružování. Pravomoc obecných soudů ve věcech sdružování
občanů byla též potvrzena částí osmou zákona č. 151/2002 Sb., který ponechal v pravomoci
Nejvyššího soudu rozhodování o opravném prostředku proti rozpuštění občanského sdružení
a soudní ochranu členů sdružení ponechal v pravomoci okresních soudů, které v řízení postupují
podle o. s. ř. (§15 zákona o sdružování). Argumentaci městského soudu nepřímou novelizací
ust. §12 odst. 3 zákona o sdružování a ust. §129 odst. 1 o. s. ř. považuje stěžovatel za zavádějící,
neboť zákon o sdružování nebyl novelizován nepřímo, ale přímo zákonem č. 151/2002 Sb.
a rozhodování ve věci rozpuštění občanského sdružení bylo ponecháno v pravomoci Nejvyššího
soudu. Tuto pravomoc nelze zrušit výkladem, ale jen zákonem. Řízení podle s. ř. s.
je pro stěžovatele nevýhodné, již pokud jde o poloviční lhůtu k podání opravného prostředku.
Během řízení pak byl stěžovatel poškozen zejména tím, že soud vycházel ze skutkového
a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu, nikoliv podle aktuálního
stavu ve smyslu ust. §153 odst. 1 o. s. ř. Nebyla proto vzata v úvahu změna stanov účinná
od 10. 1. 2008, podle které již program nepatří k základním dokumentům stěžovatele. Stanovy
pak nově upravují programový cíl a charakter organizace, který byl plně aprobován
ministerstvem. Důkaz novými stanovami městský soud neprovedl. Stěžovatel má s poukazem
na judikaturu Ústavního soudu i Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) za to,
že tak závažná procesní pochybení by byla porušením práva na spravedlivé soudní řízení
ve smyslu čl. 36 Listiny a čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále
jen „Úmluva“). Rovněž bylo porušeno základní lidské právo nebýt odňat svému zákonnému
soudci. Městský soud nesprávně posoudil právní otázku obsahu a prezentace Programu KSM
a napadeným rozsudkem podstatně porušil procesní práva stěžovatele, a proto stěžovatel navrhl
zrušení napadeného rozsudku a vrácení věci městskému soudu k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadený rozsudek
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil
stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom sám neshledal vady uvedené v odstavci 3,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Ze správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že ministerstvu byl dne 21. 10. 2005
doručen podnět Policie ČR k rozpuštění stěžovatele. Ministerstvo poté dne 25. 11. 2005
stěžovatele ve smyslu ust. §12 odst. 3 zákona o sdružování upozornilo na to, že jej považuje
za organizaci uvedenou v ust. §1 odst. 3 zákona o sdružování a že jeho cílem je jinak porušovat
ústavu a zákony a dosahovat svých cílů způsoby, které jsou v rozporu s ústavou a zákony
[§4 písm. a) a b) zákona o sdružování]. Zároveň stěžovatele vyzvalo, aby upustil od nedovolené
činnosti a o přijatých opatřeních ministerstvo informoval. K odpovědi na tuto výzvu (28. 2. 2006)
stěžovatel přiložil změněný Program KSM, v němž slovní spojení „KSM usiluje o revoluční
překonání kapitalismu...“ bylo nahrazeno spojením „KSM stojí na straně úsilí o revoluční
překonání kapitalismu...“. Dne 20. 7. 2006 zahájilo ministerstvo řízení o rozpuštění stěžovatele
a rozhodnutím ze dne 12. 10. 2006 jej rozpustilo. V odůvodnění ocitovalo tuto část Programu
KSM: „KSM stojí na straně úsilí o revoluční překonání kapitalismu a o nastolení
ekonomických - odstranění soukromého vlastnictví výrobních prostředků a jeho nahrazení
vlastnictvím společenským – a společenských – zavedení socialistické demokracie – podmínek
pro budování socialismu, jako prvního stupně k vytvoření společnosti komunistické,
jejíž vybudování je konečným cílem. Tuto snahu vyjadřuje název organizace, kde je pojem
komunistický chápán jako označení vize budoucí, vysoce organizované beztřídní společnosti,
kde je vláda nad lidmi vystřídána svobodnou správou věcí a řízením výrobních procesů,
kde všestranný a svobodný rozvoj každého jednotlivce je základem pro svobodný rozvoj všech.
V takové společnosti již život člověka nebude zajišťován na úkor jiných lidí, ani na úkor
životního prostředí.“ Podle názoru ministerstva i po úpravě Program KSM i nadále připouští
zapojení stěžovatele do aktivit neslučitelných s ochranou práva každého jednotlivce
garantovaného v čl. 11 odst. 1 Listiny. Přihlášení se k úsilí, které směřuje k popření práva
soukromého vlastnictví výrobních prostředků, je neslučitelné se základními demokratickými
principy. Ministerstvo v této souvislosti odkázalo na čl. 9 odst. 2 Ústavy a uvedlo, že je třeba
vyloučit snahy jakéhokoliv subjektu, které by byly porušením uvedené ústavní úpravy.
Nelze proto akceptovat ani vyjádření stěžovatele, dle kterého změny uspořádání společnosti
by měly proběhnout demokraticky v souladu s aktuálním právním řádem. Úsilí o změny
prováděné uvedenými metodami je legální pouze v případě, kdy neútočí proti některému
ze základních principů chráněných mezinárodními úmluvami a ústavním pořádkem. Právo
ve smyslu čl. 11 odst. 1 Listiny dopadá na veškerý majetek bez ohledu na charakter,
tzn. též bez ohledu na to, zda jde o soukromé vlastnictví k výrobním prostředkům či nikoliv.
Nepřichází proto v úvahu „odstranění soukromého vlastnictví výrobních prostředků
a jeho nahrazení vlastnictvím společenským“. Záměr výslovně vyjádřený v Programu KSM
je tudíž v rozporu s ust. §4 písm. a) zákona o sdružování, dle něhož nejsou dovolená sdružení,
jejich cílem je jinak porušovat ústavu a zákony. Proto podle ministerstva nezbylo než v souladu
s čl. 20 odst. 3 Listiny stěžovatele rozpustit.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou věcné nepříslušnosti městského soudu
k projednání žaloby. Pokud by totiž tato námitka byla důvodná, pozbyl by další přezkum
napadeného rozsudku smyslu.
Podle ust. §12 odst. 3 věta poslední zákona o sdružování je možno proti rozhodnutí
ministerstva o rozpuštění sdružení podat opravný prostředek k Nejvyššímu soudu České
republiky.
Podle ust. §12 odst. 4 věta první zákona o sdružování postupuje soud při přezkoumání
rozhodnutí o rozpuštění sdružení podle ustanovení občanského soudního řádu o přezkoumání
rozhodnutí jiných orgánů (§§244 – 250 o. s. ř.).
Podle ust. §129 odst. 1 s. ř. s. lze ve věcech správního soudnictví, v nichž zvláštní zákon
svěřuje soudu rozhodování o opravných prostředcích proti rozhodnutím správních orgánů
podle části páté hlavy třetí o. s. ř. ve znění účinném k 31. 12. 2002, podat ode dne nabytí
účinnosti tohoto zákona ve lhůtě třiceti dnů od doručení rozhodnutí, nestanoví-li zvláštní zákon
lhůtu jinak, žalobu podle části třetí hlavy druhé dílu prvního tohoto zákona, jsou-li splněny
podmínky tam stanovené. Nestanoví-li zvláštní zákon jinak, má podání žaloby odkladný účinek.
Podle ust. čl. XXV bodu 1 zákona č. 151/2002 Sb., kterým se mění některé zákony
v souvislosti s přijetím soudního řádu správního, lze ve věcech uvedených v §244 o. s. ř.,
v nichž zvláštní právní předpis svěřuje soudu rozhodování o opravných prostředcích
proti rozhodnutím správních orgánů podle části páté hlavy třetí o. s. ř. ve znění účinném
k 31. 12. 2002, ode dne účinnosti tohoto zákona podat žalobu podle části páté tohoto zákona
za podmínek jím stanovených.
Výše citovaná ustanovení upravují postup v případech, kdy i poté, co s. ř. s. nabyl
účinnosti, zvláštní zákony obsahují ustanovení upravující možnost podat proti rozhodnutí
správního orgánu opravný prostředek k soudu. Právě takovým ustanovením je i ust. §12
odst. 4 zákona o sdružování, které v poznámce pod čarou odkazuje na ust. §§244 až 250 o. s. ř.
Ust. §129 s. ř. s. a čl. XXV bod 1 zákona č. 151/2002 Sb. tedy nepřímou novelizací založila
právo podat v takových případech buď žalobu podle části třetí hlavy druhé dílu prvního s. ř. s.
nebo žalobu podle páté části o. s. ř. ve znění účinném od 1. 1. 2003. Dělícím kritériem je přitom
to, zda správní orgán rozhodoval o subjektivním veřejném právu nebo ve věci soukromoprávní
(srov. usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování
některých kompetenčních sporů, ze dne 14. 8. 2006, č. j. Konf 64/2005-33, č. 967/2006 Sb. NSS,
a ze dne 29. 9. 2006, č. j. Konf 16/2006 - 37, přístupné na www.nssoud.cz). V případě vztahu
mezi s. ř. s. a zákonem o sdružování, resp. jeho ust. §12 odst. 4, se tedy jedná o vztah právního
předpisu pozdějšího, který se použije místo právního předpisu dřívějšího (lex posterior derogat
priori). Ke stejnému závěru ostatně dospěl i Nejvyšší soud v usnesení ze dne 15. 2. 2007,
č. j. 26 Nd 211/2006 - 14, kterým řízení o žalobě stěžovatele proti předmětnému rozhodnutí
ministerstva zastavil.
Stěžovatel sice v kasační stížnosti uvádí, že pravomoc rozhodovat ve věcech občanských
sdružení není vymezena v ust. §4 odst. 2 písm. b) s. ř. s., podle kterého ve správním soudnictví
rozhodují soudy ve věcech politických stran a politických hnutí, zcela však přitom opomíjí
odst. 1 písm. a) citovaného ustanovení, podle kterého soudy ve správním soudnictví rozhodují
mimo jiné o žalobách proti rozhodnutím vydaným v oblasti veřejné správy orgánem moci
výkonné. Právě takovým rozhodnutím je i rozhodnutí ministerstva o rozpuštění sdružení.
Uvádí-li stěžovatel, že zákon o sdružování byl novelizován přímo zákonem č. 151/2002 Sb.
a že část osmá citovaného zákona ponechala rozhodování o opravném prostředku
proti rozpuštění sdružení Nejvyššímu soudu, je nutno zdůraznit, že část osmá citovaného zákona
přímo novelizovala pouze ust. §15 zákona o sdružování, tj. ustanovení upravující možnost člena
sdružení požádat okresní soud o určení, zda rozhodnutí některého z orgánů sdružení je v souladu
se zákonem a stanovami. V takovém řízení postupuje soud podle o. s. ř. (odst. 2 citovaného
ustanovení). Z uvedeného je zřejmé, že tato novelizace zákona o sdružování se netýkala soudního
přezkumu rozhodnutí o rozpuštění sdružení, ale sporů vyplývajících z rozhodovací činnosti
orgánů sdružení. Odkaz na část osmou zákona č. 151/2002 Sb. je proto nepřípadný. Pokud
stěžovatel v souvislosti s touto námitkou poukázal na nevýhody, které pro něj vyplývají z toho,
že řízení je vedeno podle s. ř. s., jedná se o irelevantní argumentaci, neboť poukazem na výhody
či naopak nevýhody toho kterého typu soudního řízení nelze v žádném případě zpochybňovat
závěr o věcné příslušnosti či nepříslušnosti soudu. Subjektivní přesvědčení stěžovatele
o nevýhodnosti řízení vedeného podle s. ř. s. tedy nemůže nic změnit na závěru, že rozhodovat
ve věci žaloby proti rozhodnutí ministerstva o rozpuštění sdružení je příslušný soud ve správním
soudnictví. Městskému soudu proto nelze vytýkat, že se žalobou věcně zabýval, a tato stížní
námitka je tedy nedůvodná.
Vzhledem k uvedenému závěru o věcné příslušnosti městského soudu se Nejvyšší správní
soud mohl zabývat přezkumem napadeného rozsudku v rozsahu dalších stížních bodů.
Podle čl. 20 odst. 1 Listiny je právo svobodně se sdružovat zaručeno. Každý má právo
spolu s jinými se sdružovat ve spolcích, společnostech a jiných sdruženích.
Podle čl. 20 odst. 3 Listiny lze výkon tohoto práva omezit jen v případech stanovených zákonem,
jestliže to je v demokratické společnosti nezbytné pro bezpečnost státu, ochranu veřejné
bezpečnosti a veřejného pořádku, předcházení trestným činům nebo pro ochranu práv a svobod
druhých.
Podle čl. 11 odst. 1 Úmluvy má každý právo na svobodu pokojného shromažďování
a na svobodu sdružovat se s jinými, včetně práva zakládat na obranu svých zájmů odbory
nebo vstupovat do nich. Podle odst. 2 citovaného článku nemohou být na výkon těchto práv
uvalena žádná omezení kromě těch, která stanoví zákon a jsou nezbytná v demokratické
společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, předcházení nepokojům
a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných. Tento článek
nebrání uvalení zákonných omezení na výkon těchto práv příslušníky ozbrojených sil, policie
a státní správy.
Podle ust. §4 písm. a) zákona o sdružování nejsou dovolena sdružení, jejichž cílem
je popírat nebo omezovat osobní, politická nebo jiná práva občanů pro jejich národnost, pohlaví,
rasu, původ, politické nebo jiné smýšlení, náboženské vyznání a sociální postavení, rozněcovat
nenávist a nesnášenlivost z těchto důvodů, podporovat násilí, anebo jinak porušovat ústavu
a zákony.
Podle ust. §12 odst. 3 písm. c) zákona o sdružování zjistí – li ministerstvo, že sdružení
vyvíjí činnost, která je v rozporu s ust. §4 nebo ust. §5 téhož zákona, neprodleně
je na to upozorní a vyzve je, aby od takové činnosti upustilo. Jestliže sdružení v této činnosti
pokračuje, ministerstvo je rozpustí.
K otázce omezení práva svobodně se sdružovat a ke kritériím pro toto omezení
se již ve svých rozhodnutích opakovaně vyjádřil ESLP a Nejvyšší správní soud proto na závěry
a východiska vyplývající z jeho judikatury poukazuje.
Za jeden z nejdůležitějších aspektů práva svobodně se sdružovat považuje ESLP právo
jednotlivců vytvořit právnickou osobu za účelem kolektivního jednání ve společném zájmu.
I když státy mají právo přesvědčit se, zda jsou cíl sdružení a jeho činnost v souladu s právními
předpisy, musí tak činit způsobem, který je v souladu s povinnostmi danými Úmluvou. Omezení
práva svobodně se sdružovat mohou ospravedlnit jen přesvědčivé a závažné důvody.
Při posuzování, zda je zásah do sdružovacího práva nezbytný ve smyslu čl. 11 odst. 2 Úmluvy,
mají státy omezenou míru správního uvážení, která jde ruku v ruce s přísným evropským
dohledem vykonávaným jak ve vztahu k právním předpisům, tak i k rozhodnutím, jimiž jsou
tyto právní předpisy aplikovány, a to včetně rozhodnutí soudních. ESLP se při přezkumu
neomezuje pouze na to, zda žalovaný stát užil své pravomoci v dobré víře, pečlivě a rozumným
způsobem, ale musí určit, zda byl sporný zásah přiměřený sledovanému legitimnímu cíli
a zda důvody uváděné vnitrostátními orgány pro jeho ospravedlnění byly relevantní a dostatečné
(viz rozsudek ze dne 10. 7. 1998, Sidiropoulos a další proti Řecku, stížnost č. 26695/95, Reports
1998-IV, bod 40).
Úmluva byla vytvořena z důvodu podpory a udržení ideálů a hodnot demokratické
společnosti. Demokracie je jediný politický model předpokládaný Úmluvou a tudíž jediný model
s ní slučitelný. Jedinou formou nezbytnosti, která tak může ospravedlnit zásah do výkonu práva
upraveného v čl. 11 Úmluvy (jakož i v čl. 8, 9 a 10), je tedy ta, jež vyvěrá z „demokratické
společnosti“ (viz rozsudek velkého senátu ze dne 30. 1. 1998, Sjednocená komunistická strana Turecka
a další proti Turecku, stížnost č. 19392/92, Reports 1998-I, body 43-45). Pojem „nezbytnost“
obsažený v čl. 11 odst. 2 Úmluvy nemá pružnost výrazů jako je „užitečný“ a „žádoucí“. Navíc
pluralismus, tolerance a snášenlivost jsou charakteristickými znaky demokratické společnosti.
I když zájmy jednotlivců musí být příležitostně podřízeny zájmům skupiny, demokracie
neznamená, že názor většiny musí vždy převážit. Vždy musí být dosažena rovnováha, která zajistí
spravedlivé a řádné zacházení s menšinami a vyhnutí se zneužití dominantního postavení
(viz rozsudek velkého senátu ze dne 29. 4. 1999, Chassagnou a další proti Francii, stížnosti
č. 25088/94, 28331/95 a 28443/95, ECHR 1999-III, bod 112). ESLP dále uvádí, že svoboda
sdružování není absolutní a že v určitých případech je nutné připustit, že povinnost chránit práva
upravená Úmluvou může vést k omezení jiných práv a svobod taktéž upravených v Úmluvě.
Vyvážení konfliktních zájmů a práv jednotlivců je obtížný úkol. Může zahrnovat zvážení
politických a sociálních otázek, na které se názor v demokratické společnosti významně liší.
V této oblasti musí mít státy širší míru uvážení, protože vzhledem ke znalosti země jsou národní
orgány obecně v lepší pozici než ESLP, aby mohly posoudit, zda zde je nebo není „naléhavá
společenská potřeba“ schopná ospravedlnit zásah do jednoho z práv zaručených Úmluvou. ESLP
také uvedl, že povaha a tvrdost uložených opatření jsou okolnosti, které musí být vzaty v úvahu
při posuzování proporcionality zásahu. V některých případech, může být použití radikálních
nebo i tvrdých opatření, zahrnujících okamžité a trvalé rozpuštění organizace a zabavení jejího
majetku ospravedlnitelné ve smyslu čl. 11 Úmluvy (viz rozsudek ze dne 20. 12. 2001, Gorzelik
a další proti Polsku, stížnost č. 44158/98, body 59 a 60). V kontextu čl. 11 Úmluvy zdůrazňuje
ESLP základní roli, kterou při zajišťování pluralismu a demokracie hrají politické strany,
ovšem podotýká, že sdružení vytvořená za jiným účelem jsou pro správné fungování demokracie
rovněž důležitá. Je přirozené, že tam, kde občanská společnost funguje, účasti občanů
na demokratickém procesu je do značné míry dosaženo prostřednictvím účasti ve sdružení,
kde se mohou vzájemně spojovat a dosahovat cílů společně (viz rozsudek velkého senátu ze dne
17. 2. 2004, Gorzelik a další proti Polsku, stížnost č. 44158/98, ECHR 2004-I, bod 92). Stát nemusí
čekat se zásahem do svobody sdružovací až do chvíle, kdy sdružení začne činit konkrétní kroky
neslučitelné s Úmluvou. Avšak rozsáhlá opatření preventivní povahy k potlačení svobody
sdružování a vyjadřování jiných názorů než těch, které navádějí k násilí nebo popírají
demokratické principy, jakkoliv se mohou státním orgánům jevit určité názory či slova šokující
a nepřijatelné a jakkoliv mohou být takové požadavky nezákonné, vedou k poškození demokracie
a mnohdy i k jejímu ohrožení (viz rozsudek ze dne z 15. 1. 2009, Sdružení občanů Radko
a Paunkovski proti Bývalé jugoslávské republice Makedonii, stížnost č. 74651/01, bod 76). I když je cíl
sdružení (obnovení monarchie) v rozporu s ústavou, neznamená to, že zásah do práva
sdružovacího je ospravedlnitelný. Sdružení může usilovat o změnu zákonné a ústavní struktury
státu, pokud jsou všechny prostředky užité k tomuto cíli zákonné a demokratické a pokud
je samotná navrhovaná změna v souladu se základními demokratickými principy. V této věci
ESLP rovněž zdůraznil, že neexistují žádné důkazy, že by sdružení pro dosažení svých cílů chtělo
použít násilné nebo nedemokratické prostředky a že se zdá, že sdružení nemá reálnou šanci
uskutečnit dané změny, které se nesetkají se souhlasem na politické scéně (viz rozsudek ze dne
21. 6. 2007, Zhechev proti Bulharsku, stížnost č. 57045/00, body 47 až 50).
Z výše citovaných ustanovení Úmluvy, Listiny a zákona o sdružování a judikatury ESLP
vyplývá, že při posuzování zásahu do svobody sdružovací je nutno zhodnotit naplnění tří
základních kritérií, a to zda zásah 1) byl stanoven na základě zákona, 2) sledoval legitimní zájem
a 3) byl v demokratické společnosti nezbytný. Důvody pro ospravedlnění zásahu do svobody
sdružovací musí být relevantní a dostatečné. Nezbytnost zásahu pak vyžaduje, aby odpovídal
naléhavé společenské potřebě a byl přiměřený sledovaným legitimním zájmům, tj. zájmům
uvedeným v čl. 11 odst. 2 Úmluvy a v čl. 20 odst. 3 Listiny. Při posuzování přiměřenosti zásahu
je třeba posoudit povahu a tvrdost uložených opatření. Zákaz sdružení by měl být krajním
opatřením, ale orgány veřejné moci s ním nemusí čekat až do chvíle, kdy sdružení začne podnikat
konkrétní kroky neslučitelné s demokratickými principy. V této souvislosti lze poukázat na nález
Ústavního soudu ze dne 12. 3. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 83/06, publikovaný pod č. 116/2008 Sb.,
v němž Ústavní soud označil princip přiměřenosti za jeden z esenciálních znaků demokratického
právního státu, který zejména předpokládá, že opatření omezující základní práva či svobody
nesmějí svými negativními důsledky přesáhnout klady, které představuje veřejný zájem na těchto
opatřeních (viz bod 184 citovaného nálezu).
První z výše uvedených kritérií bylo v posuzované věci naplněno, neboť ministerstvo
mělo pro rozhodnutí o rozpuštění stěžovatele zákonnou oporu v ust. §4 písm. a) in fine
ve spojení s ust. §12 odst. 3 písm. c) zákona o sdružování.
Legitimním zájmem (druhé kritérium), který byl zásahem do práva svobodně
se sdružovat v daném případě sledován, byla podle odůvodnění rozhodnutí ministerstva ochrana
vlastnického práva jako jednoho ze základních atributů demokratického právního státu
chráněného mezinárodními úmluvami a ústavním pořádkem (čl. 11 Listiny). Rovněž
v tomto směru nelze mít pochybnost o tom, že ochrana základních principů demokratického
právního státu (v konkrétním případě ochrana vlastnického práva) je legitimním zájmem
podřaditelným pod čl. 11 odst. 2 Úmluvy a čl. 20 odst. 3 Listiny, jímž může být zásah do práva
svobodně se sdružovat odůvodněn. V této souvislosti považuje Nejvyšší správní soud za nutné
vyjádřit se k poměrně obsáhlé části kasační stížnosti, ve které stěžovatel interpretuje pojmy
„vlastnické právo“ a „vlastnictví“. Úkolem soudů není poskytovat doktrinální výklad pojmů
ani vést akademickou polemiku, aniž by takový postup měl význam pro posuzovanou věc.
Z uvedené části kasační stížnosti je v daném případě přesto zřejmé, že stěžovatel si úlohu soudu
dostatečně neuvědomuje, neboť obecné proklamace a citace z publikací (nutno dodat,
že s jedinou výjimkou vydaných v šedesátých až osmdesátých letech minulého století v bývalé
Československé socialistické republice), bez vztahu k argumentům obsaženým v napadeném
rozsudku, nemohou závěry městského soudu účinně zpochybnit (např. poukazy stěžovatele na to,
že současná česká společnost žije z velké části z podstaty majetku vytvořeného v tzv. době
nesvobody a že ministerstvo i městský soud vystupují v při obhajobě kapitalismu z pozice
vrchních společenskovědních teoretiků – ideologů). Spíše než věcnou argumentací brojící
proti závěrům obsaženým v napadeném rozsudku je tato část kasační stížnosti obhajobou
či dodatečným vysvětlováním idejí vyjádřených v programu stěžovatele. Tato část kasační
stížnosti je proto pro posouzení věci irelevantní. Nejvyšší správní soud se zcela ztotožňuje
se závěrem městského soudu, že Listinou garantovaná ochrana vlastnictví výrobních prostředků
nemůže být jako celek, přinejmenším ve své nejzákladnější podstatě, zrušena, a to ani formou
zákona, neboť by to bylo – pokud by se vskutku jednalo o zrušení vlastnictví jako základního
soukromoprávního institutu zajišťujícího ekonomickou autonomii jedince na státní moci
i na jiných osobách – v rozporu s čl. 9 odst. 2 Ústavy zakazujícím změnu podstatných náležitostí
demokratického právního státu. Souhlasí rovněž s jeho výkladem pojmu „soukromé vlastnictví“.
Za případný a opodstatněný považuje Nejvyšší správní soud také poukaz městského soudu
na čl. 26 odst. 1 Listiny, který mimo jiné garantuje právo podnikat.
K tvrzení stěžovatele, že mu nelze podsouvat něco, co nehlásal, a pak ho za to trestat,
Nejvyšší správní soud uvádí, že proklamuje-li v Programu KSM své úsilí o „odstranění
soukromého vlastnictví výrobních prostředků a jeho nahrazení vlastnictvím společenským“, jedná
se o zcela jednoznačnou formulaci vylučující jakékoliv pochybnosti o tom, že cílem stěžovatele
je odejmutí vlastnického práva jako takového. V tomto kontextu nelze rozlišovat mezi
vlastnickým právem k výrobním prostředkům a vlastnickým právem k jiným předmětům
vlastnictví. Jak vyslovil Ústavní soud v nálezu ze dne 15. 3. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 15/99 (vyhlášený
pod č. 80/2000 Sb.), ústavní systém a právní řád České republiky odmítá odlišnou hodnotovou
klasifikaci a odlišný stupeň právní ochrany toho, co bylo v minulém režimu označováno za různé
typy a formy vlastnictví, a vychází z jednoho univerzálního pojmu vlastnictví.
Třetím kritériem, které musí být při zásahu do sdružovacího práva naplněno,
je jeho nezbytnost v demokratické společnosti.
Ust. §4 zákona o sdružování představuje zákonný základ vyžadovaný Listinou i Úmluvou
pro zásah do práva svobodně se sdružovat. Citované ustanovení je třeba vždy interpretovat
v kontextu dalších podmínek pro tento zásah, které vyplývají z Listiny a Úmluvy. Zásah do práva
svobodně se sdružovat tedy může být ospravedlněn pouze takovým jednáním, které je rizikem
pro bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost či pořádek, vede k páchání trestné činnosti
nebo k ohrožení práv a svobod druhých. Ministerstvo se proto při posuzování otázky,
zda jsou naplněny předpoklady pro rozpuštění sdružení, musí vždy zabývat i tím, zda je tento
zásah do práva svobodně se sdružovat proporcionální ve vztahu k porušenému či ohroženému
právu nebo zájmu. K rozpuštění sdružení nepostačuje každé porušení zákona či veřejného
pořádku, ale pouze takové, které se svým významem vyrovná omezení sdružovacího práva
(obdobně viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 3. 2009, č. j. Pst 1/2008 - 66,
č. 1841/2009 Sb. NSS, bod 60).
Stěžovatel v kasační stížnosti namítal, že městský soud neuvedl zákonné ustanovení, které
komukoli zakazuje zastávat a hlásat vlastní názory na uspořádání společenských vztahů. Obdobně
tedy jako v žalobě uplatnil námitku, že nebylo respektováno jeho právo na svobodu projevu.
Tato otázka přitom v daném případě úzce souvisí s otázkou, zda byl zásah do sdružovacího práva
nezbytný (srovnej např. rozsudek ESLP ze dne 3. 2. 2005, Partidul Comunistilor (Nepeceristi)
a Ungureanu proti Rumunsku, stížnost č. 46626/99, ECHR 2005-I, bod 44), a to zejména proto,
že důvodem rozpuštění stěžovatele nebylo faktické uskutečňování proklamovaných cílů,
ale jen a pouze jejich hlásání. Uvedené otázky tedy nelze v daném případě hodnotit odděleně
(srovnej rozsudek ESLP ze dne 7. 12. 2006, Linkov proti České republice, stížnost č. 10504/03, body
51 až 53; ESLP zde posuzoval tvrzené porušení čl. 10 a 11 Úmluvy společně). Svoboda projevu
je, stejně jako právo svobodně se sdružovat, garantována jak Listinou (čl. 17), tak Úmluvou
(čl. 10). Kritéria, jejichž splnění je podmínkou pro možné omezení svobody projevu, vyplývají
z čl. 17 odst. 4 Listiny. Svobodu projevu a právo vyhledávat a šířit informace lze omezit
zákonem, musí jít o opatření v demokratické společnosti nezbytné, které sleduje legitimní cíl
(ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost či ochranu veřejného
zdraví a mravnosti). Podle čl. 10 odst. 2 Úmluvy pak může výkon svobody projevu,
protože zahrnuje i povinnosti i odpovědnost, podléhat takovým formalitám, podmínkám,
omezením nebo sankcím, které stanoví zákon a které jsou nezbytné v demokratické společnosti
v zájmu národní bezpečnosti, územní celistvosti nebo veřejné bezpečnosti, předcházení
nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky, ochrany pověsti nebo práv jiných,
zabránění úniku důvěrných informací nebo zachování autority a nestrannosti soudní moci.
Rovněž v této souvislosti je nutné odkázat na judikaturu ESLP, který se již ke vzájemnému
vztahu svobody projevu a práva svobodně se sdružovat opakovaně vyjádřil. Podle ESLP
je realizace principu pluralismu nemožná bez toho, aby sdružení mohla svobodně vyjádřit
své myšlenky a názory. ESLP považuje ochranu názorů a svobodu je vyjadřovat za jeden z cílů
svobody sdružování. Toto spojení je obzvláště důležité tam, kde postoj státního orgánu vůči
sdružení je reakcí na jeho výroky a názory (viz rozsudek ze dne 21. 6. 2007, Zhechev proti Bulharsku,
stížnost č. 57045/00, bod 36). Svoboda projevu se pak nevztahuje pouze na informace
a myšlenky, které jsou přijímány pozitivně nebo jsou považovány za neurážlivé nebo nedůležité,
ale také ty, které pohoršují, šokují nebo ruší (viz rozsudek ze dne 2. 10. 2001, Stankov a Sjednocená
makedonská organizace Ilinden proti Bulharsku, stížnosti č. 29221/95 a 29225/95, ECHR 2001-IX,
bod 86). Tvorba napětí je jedním z nevyhnutelných následků pluralismu, jmenovitě svobodné
debaty všech politických myšlenek. Proto role orgánů států za takových okolností nespočívá
v odstranění příčiny napětí vyloučením pluralismu, ale v zajištění, že se soutěžící politické skupiny
navzájem tolerují (viz rozsudek ze dne 20. 10. 2005, Ouranio Toxo a další proti Řecku, stížnost
č. 74989/01, ECHR 2005-X, bod 40). Jedním ze základních principů demokracie je možnost
nabídnout řešení problémů prostřednictvím dialogu bez použití násilí, i když je to problematické.
Demokracii se daří ve svobodě projevu. Z tohoto pohledu není žádné ospravedlnění pro to,
aby byla zakázána skupina pouze z důvodu, že chce veřejně diskutovat určité otázky a hledat
na ně podle demokratických pravidel řešení (viz již citovaný rozsudek ve věci Sdružení občanů
Radko a Paunkovski proti Bývalé jugoslávské republice Makedonii, bod 76).
V daném případě nelze přehlédnout, že z napadeného rozsudku není zřejmé, zda otázka
nezbytnosti zásahu proti stěžovateli byla vůbec posuzována. Ministerstvo dovodilo závěr
o nutnosti rozpuštění stěžovatele výhradně z dokumentu zveřejněného na jeho internetových
stránkách (Politický program KSM), resp. z upraveného dokumentu (Program KSM), který
po upozornění ve smyslu ust. §12 odst. 3 stěžovatel ministerstvu poskytl. Nezkoumalo přitom,
zda k prezentaci předmětné části programu stěžovatele docházelo i jinou formou
(na shromážděních, konferencích, v rámci publikační činností apod.), nezabývalo se podrobněji
činností stěžovatele, jeho postavením a vlivem ve společnosti, tím, jakým způsobem
jsou jeho aktivity vnímány veřejností a s jakým se setkávají ohlasem a nezohlednilo ani reálné
možnosti stěžovatele dosáhnout proklamovaných cílů (srovnej např. citovaný rozsudek ESLP
ve věci Zhechev proti Bulharsku). Správní rozhodnutí tak neobsahuje úvahu o intenzitě hrozby
pro demokratické zřízení, vyjma zveřejnění programu na webových stránkách, není popsána
konkrétní činnost stěžovatele, jeho členů či sympatizantů a ministerstvo nezmiňuje ani možné
vazby stěžovatele na jiné politické subjekty, zejména politické strany hlásící se k extrémní levici.
Ministerstvo tedy opomenulo zabývat se otázkou, zda zásah odpovídal naléhavé společenské
potřebě a byl přiměřený sledovaným legitimním zájmům. V této souvislosti je nutno zdůraznit,
že rozpuštění sdružení je nejtvrdším představitelným zásahem do práva sdružovacího
a že se jedná de facto o „absolutní sankci“, byť nikoliv ve smyslu správního trestání, přičemž
na tom nic nemění ani skutečnost, že ministerstvo jinou možnost reakce na chování stěžovatele
vybočující ze zákonných mezí než rozhodnout o jeho rozpuštění nemá. Je proto nezbytné,
aby při rozpuštění sdružení bylo vždy přihlédnuto ke všem kritériím, která právní řád pro možné
omezení práva svobodně se sdružovat stanoví. Nelze vyloučit, že i pouhé hlásání určitých
myšlenek a propagace idejí, bude dostatečným důvodem pro radikální zásah do sdružovacího
práva, ale zejména v takových případech je třeba důsledně trvat na náležitém odůvodnění
nezbytnosti takového zásahu.
Nejvyšší správní soud si s ohledem na historickou zkušenost našeho státu uvědomuje
společenskou citlivost hlásání myšlenek vycházejících z komunistické ideologie. Avšak tabuizace
kontroverzních, provokativních, extrémních a společensky citlivých témat a zákaz hlásání názorů,
které zjevně vybočují z hlavního proudu současného politického myšlení a případně propagují
zásadní změny společenských poměrů, které mají případně za určitých okolností být dosaženy
násilím či „revolucí“ (k nim lze jistě zařadit i ideologickou platformu „klasického“
komunistického hnutí, k níž se hlásí i stěžovatel), může vést postupně k omezení či úplnému
potlačení veřejné diskuze o těchto tématech, přičemž právě veřejná diskuze výrazně podporuje
svobodné utváření názorů a přispívá k pochopení vlastní historie a vyvarování se dřívějších chyb.
Co největší bohatost diskuze o věcech veřejných by měla být státní mocí regulována jen v míře
nezbytně nutné (srovnej např. nález Ústavního soudu ze dne 15. 3. 2005, sp. zn. I. ÚS 367/03,
http://nalus.usoud.cz). Proti takto extrémním názorům a sdružením založeným k jejich šíření
lze proto cestou administrativní represe zasáhnout až tehdy, vznikne-li nikoli jen hypotetické
nebezpečí, že uvedené extrémní názory či jejich důsledky mohou začít být skutečně prosazovány
a realizovány. Zůstanou-li však v rovině pokojných diskusí, byť po obsahové stránce třeba i velmi
extrémních, není zásadně k jejich administrativnímu potlačování důvodu. Je zřejmé, že mezi
hlásáním extrémních názorů a jejich prosazováním a uskutečňováním existuje nezřídka jen velmi
tenká a nezřetelná dělící linie. Vzhledem k základní roli, jakou svoboda sdružovací, a s ní spojená
svoboda projevu, v pluralitní společnosti hrají, však může administrativní represe v těchto
hraničních případech nastoupit teprve tehdy, je-li možno se rozumně domnívat, že nepřikročení
k zásahu by již pravděpodobně vedlo k reálnému ohrožení práv a svobod občanů či hodnot,
na nichž je demokratický právní stát založen.
Pokud tedy ministerstvo dospělo k závěru, že rozpuštění stěžovatele je přípustným
zásahem do práva svobodně se sdružovat a s tím úzce souvisejícím právem na svobodu projevu,
aniž by se přitom zabývalo otázkou, zda se jedná o zásah přiměřený a odpovídající naléhavé
společenské potřebě, postupovalo v rozporu s právními předpisy. Městský soud pak pochybil tím,
že nesprávné rozhodnutí ministerstva aproboval. V daném případě tak došlo k zásahu
do Úmluvou i Listinou garantovaného práva svobodně se sdružovat a zároveň do práva
na svobodu projevu, přičemž tento zásah nebyl dostatečně odůvodněn, co se týče
jeho nezbytnosti. Z výše uvedených důvodů neobstojí argumentace městského soudu týkající
se namítaného nerespektování práva na svobodu projevu a jeho závěr, že rozpuštění stěžovatele
bylo v daném případě přípustným omezením výkonu sdružovacího práva v souladu
s čl. 20 odst. 3 Listiny, byl nesprávný. Kasační stížnost je proto v této části důvodná.
Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud podle ust. §110 odst. 1 s. ř. s. napadený
rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. O věci bylo rozhodnuto
bez jednání postupem podle §109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož o kasační stížnosti rozhoduje
Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
Podle §110 odst. 3 s. ř. s. je městský soud názorem vysloveným v tomto rozsudku vázán.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. srpna 2009
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu