ECLI:CZ:NSS:2009:7.AS.32.2009:69
sp. zn. 7 As 32/2009 - 69
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Ludmily Valentové v právní věci žalobkyně: S. S., proti
žalovanému: Krajský úřad Karlovarského kraje, se sídlem Závodní 353/88, Karlovy Vary -
Dvory, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne
11. 2. 2009, č. j. 17 Ca 58/2008 - 42,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 11. 2. 2009, č. j. 17 Ca 58/2008 - 42,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Krajského soudu v Plzni ze dne 11. 2. 2009, č. j. 17 Ca 58/2008 - 42, byla
vyslovena nicotnost rozhodnutí Krajského úřadu Karlovarského kraje, odboru správních agend
a dozoru (dále jen „stěžovatel“) ze dne 3. 9. 2008, č. j. 4600/LS/08-2, a rozhodnutí Komise
k projednávání přestupků Města Františkovy Lázně ze dne 4. 7. 2008, č. j. 354/08/PŘ.
Rozhodnutím stěžovatele bylo zamítnuto odolání žalobkyně (dále jen „účastnice řízení“)
a potvrzeno rozhodnutí správního orgánu I. stupně, kterým byla účastnice řízení uznána vinnou
přestupkem podle ust. §29a odst. 1 písm. c) zákona č. 200/1990 Sb., ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o přestupcích) tím, že vykonávala činnost zakázanou v ochranném
pásmu přírodního léčivého zdroje v rozporu s ust. §2 odst. 2 písm. d) nařízení vlády České
republiky č. 152/1992 Sb., o ochranných pásmech přírodních léčivých zdrojů lázeňského místa
Františkovy Lázně (dále jen „nařízení vlády č. 152/1992 Sb.“). V odůvodnění rozsudku krajský
soud uvedl, že rozhodnutí správních orgánů obou stupňů jsou nicotná, a to v souladu s ust. §77
odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), podle
něhož je nicotné rozhodnutí trpící vadami, jež je činí zjevně vnitřně rozporným, anebo trpící
jinými vadami, pro které je nelze vůbec považovat za rozhodnutí správního orgánu. Krajský soud
nejprve poukázal na nepřehlednou právní kvalifikaci skutku, jehož se účastnice řízení měla
dopustit. V oznámení o zahájení správního řízení i v obou správních rozhodnutích
je argumentováno porušením nařízení vlády č. 152/1992 Sb., přičemž dále se v nich toto nařízení
nazývá „předmětnou vyhláškou“. Krajský soud dospěl k závěru, že účastnici řízení bylo možné
postihovat pouze podle vyhlášky, avšak nikoli podle nařízení vlády. V dané věci se účastnice
řízení měla dopustit přestupku podle ust. §29a odst. 1 písm. c) zákona o přestupcích, které bylo
do citovaného zákona vloženo zákonem č. 164/2001 Sb. (dále jen „lázeňský zákon“). S tímto
lázeňským zákonem je tedy ust. §29a zákona o přestupcích úzce svázáno, jednotlivé skutkové
podstaty přestupků se vztahují k porušování konkrétních ustanovení lázeňského zákona, nadto
poznámky pod čarou u ust. §29a zákona o přestupcích výslovně na lázeňský zákon odkazují.
Od okamžiku účinnosti lázeňského zákona, tj. ode dne 18. 6. 2001, vznikly tak nové skutkové
podstaty přestupku podle ust. §29a zákona o přestupcích. Lázeňský zákon však jednoznačně
v ust. §21 odst. 1 stanoví, že k ochraně zdroje před činnostmi, které mohou nepříznivě ovlivnit
jeho chemické, fyzikální a mikrobiologické vlastnosti, jeho zdravotní nezávadnost, jakož i zásoby
a vydatnost zdroje, stanoví ochranná pásma ministerstvo vyhláškou. V dalších odstavcích
je pak stanoven podrobný postup pro přijetí takové vyhlášky (povinnost projednat návrh
vyhlášky na stanovení ochranného pásma s obcemi a dotčenými správními úřady, povinnost
pořídit odborné posudky). Důležité v dané věci je i ust. §21 odst. 2 věta druhá a třetí lázeňského
zákona, podle něhož se ochranná pásma stanoví tak, aby bylo dosaženo sledovaného účelu
a oprávněné zájmy právnických a fyzických osob byly na dotčeném území omezeny pouze v míře
nezbytně nutné a ochranná pásma se stanoví zpravidla ve dvou stupních. Ustanovení o nutnosti
zasahovat do práv osob pouze v nezbytně nutné míře se částečně kryje s žalobní námitkou
spočívající v podstatě v tom, že účastnici řízení není jasné, proč by nemohla parkovat
na pozemku - zpevněné ploše, který vlastní její manžel a který používají ke společnému
podnikání. Absence řádného postupu při projednávání návrhu na stanovení ochranných pásem
vedla v daném případě k neodůvodněnému zásahu do práv osob k pozemku. Lázeňský zákon
předpokládá zpravidla pouze dva stupně ochranných pásem, kdežto nařízení vlády č. 152/1992 Sb., podle něhož správní orgány postupovaly, počítá se třemi základními pásmy ochrany a navíc
se zvláštním ochranným pásmem, které zákon vůbec nezná. Účastnice řízení byla postižena právě
za parkování ve zvláštním ochranném pásmu podle ust. §2 odst. 2 písm. d) nařízení vlády
č. 152/1992 Sb., podle něhož je ve zvláštním ochranném pásmu zakázáno parkovat
s motorovými vozidly mimo vyhrazená parkoviště. Toto nařízení vlády stanovuje jiná ochranná
pásma, tj. zcela praeter legem. Přímo contra legem jsou pak zásady, na základě nichž jsou
ochranná pásma nařízením vlády zřizována. Tyto vůbec neodpovídají platnému lázeňskému
zákonu. Jde o zásadu omezování práv osob jen v nezbytném rozsahu. Z dalších ustanovení
lázeňského zákona vyplývají ještě zcela nové principy. Nejvýrazněji se to týká rozsahu
ochranného pásma prvního stupně. Podle ust. §22 odst. 1 lázeňského zákona se u přírodního
léčivého zdroje minerální vody stanoví ochranné pásmo prvního stupně zpravidla o poloměru
50 m od zdroje, není-li na základě hydrogeologického šetření nutno stanovit jinak. I v takovém
případě se k zabezpečení bezprostřední ochrany jímání zdroje vymezuje pásmo v rozsahu
zpravidla 10 x 10 m okolo zdroje. Naproti tomu ochranné pásmo prvního stupně podle přílohy
nařízení vlády č. 152/1992 Sb. zahrnuje zjevně plochu několika km2. Jedná se tedy o zásadní
rozpor se zákonem. Konečně krajský soud poukázal i na ust. §22 odst. 5 lázeňského zákona,
z něhož vyplývá, že rovněž zakázané činnosti z důvodu ochrany zdroje mají být stanoveny opět,
stejně jako samotné ochranné pásmo, vyhláškou ministerstva, nikoli nařízením vlády. Proto
na podkladě čl. 95 odst. 1 Ústavy nezákonné nařízení vlády nepoužil. Tyto zcela zásadní rozpory
se současnou zákonnou úpravou jsou způsobeny tím, že nařízení vlády č. 152/1992 Sb. bylo
vydáno na podkladě předchozí zákonné úpravy lázeňství zrušené a nahrazené lázeňským
zákonem, tj. na podkladě §§43 až 51 zákona č. 20/1966 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „zákon o péči o zdraví lidu“). Po vydání lázeňského zákona je na místě, aby Město
Františkovy Lázně iniciovalo vznik nového prováděcího předpisu, a to vyhlášky ministerstva.
V současné době neexistuje žádný prováděcí předpis k lázeňskému zákonu, který by stanovil
ochranná pásma a v něm zakázané činnosti. V tom případě ovšem nelze aplikovat ust. §29a
odst. 1 písm. c) zákona o přestupcích, když nejsou vymezeny prováděcím předpisem zakázané
činnosti ani ochranná pásma. Jelikož přestupkem podle citovaného ustanovení je vykonávání
zakázané činnosti ve stanoveném ochranném pásmu přírodního léčivého zdroje, pak dokud
neexistuje vyhláška stanovující tato pásma a vymezující zakázané činnosti, nelze skutkovou
podstatu tohoto přestupku naplnit. Zřejmý důvod nicotnosti shledal krajský soud v nedostatku
zákonného podkladu k nařízení vlády, za něž byla účastnice řízení postihována, když
ustanovením §50 lázeňského zákona byla zrušena k 18. 6. 2001 část zákona o péči o zdraví lidu
týkající se přírodních léčivých zdrojů. Navíc je nařízení vlády, s ohledem na principy, na nichž
je založena současná právní úprava lázeňství, neaplikovatelné. Spojení ust. §29a zákona
o přestupcích a nařízení vlády č. 152/1992 Sb. ve výroku správních rozhodnutí představuje
rovněž zjevný vnitřní rozpor zakládající nicotnost ve smyslu ust. §77 správního řádu, neboť
v zásadě zde došlo ke spojení zrušující právní úpravy (lázeňského zákona) s byť nepřímo
zrušovanou právní úpravou.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodu
uvedeného v ust. §103 odst. 1 a) s. ř. s. Závěr krajského soudu o nicotnosti rozhodnutí správních
orgánů obou stupňů nemůže podle stěžovatele obstát. Ústavním limitem pro činnost veřejné
správy je v prvé řadě čl. 2 odst. 3 Ústavy. Veškerá činnost veřejné správy musí tak mít svůj právní
základ. Obecným podkladem činnosti veřejné správy jsou v prvé řadě normy zákonného
a nadzákonného charakteru. Jako konkrétní podklad jednotlivých veřejnoprávních činností
pak vystupují i normy podzákonné, jakož i jednotlivé akty nadřízených orgánů veřejné správy.
Stěžovatel vychází z čl. 7 Ústavy o šetrném využívání přírodních zdrojů a ochraně přírodního
bohatství a čl. 11 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) o závazku
vlastnictví, které tvoří ústavněprávní rámec posouzení podstaty dané věci. Výkon ochrany
přírodních léčivých zdrojů je v obecné rovině legitimním omezením vlastnického práva a jeho
prostřednictvím naplňuje stát svou ústavní povinnost zakotvenou v čl. 7 Ústavy. Pokud
by vlastnické právo bylo vykonáváno takovým způsobem, který by eliminoval výkon práva
lázeňství a výkon ochrany přírodních léčivých zdrojů, byl by výkon vlastnického práva v rozporu
s čl. 11 odst. 3 Listiny. Výkon vlastnického práva v lázeňském městě Františkovy Lázně
je upraven se zřetelem na výskyt přírodních léčivých zdrojů a s ohledem na nutnost jejich
ochrany. K ochraně přírodních léčivých zdrojů lázeňského místa Františkovy Lázně vláda
nařízením č. 152/1992 Sb. stanovila ochranná pásma a omezila činnost v těchto pásmech.
K vydání tohoto nařízení byla zmocněna ust. §46 odst. 1 zákona o péči o zdraví lidu. Lázeňským
zákonem byla ke dni 18. 6. 2001 zrušena celá část zákona o péči o zdraví lidu týkající
se přírodních léčivých zdrojů a v zájmu zachování právní jistoty pak ust. §44 odst. 2 lázeňského
zákona potvrzuje platnost opatření, která byla učiněna podle dosavadních přepisů, když ochranná
pásma stanovená podle dosavadních právních předpisů považuje za ochranná pásma stanovená
podle tohoto zákona. S ohledem na výše uvedené má stěžovatel za to, že na ochranná pásma
uvedená v nařízení vlády č. 152/1992 Sb. je nutno pohlížet jako na ochranná pásma stanovená
podle lázeňského zákona, tedy jako na ochranná pásma stanovená po nabytí účinnosti tohoto
zákona podle §46 odst. 3 písm. b). Aplikace ust. §46 odst. 3 lázeňského zákona se z jazykového
hlediska vztahuje, s ohledem na dikci ust. §44 odst. 2 citovaného zákona, zcela jistě na ochranná
pásma přírodních léčivých zdrojů a přírodních minerálních vod zakládaná, měněná nebo rušená
po účinnosti tohoto zákona, což lze též dovodit z ust. §21 odst. 3 a 4 lázeňského zákona.
Stěžovatel nesouhlasí s názorem krajského soudu, že nařízení vlády č. 152/1992 Sb. stanovuje
jiná ochranná pásma než lázeňský zákon, a to právě s ohledem na ust. §44 odst. 2 lázeňského
zákona. Z uvedeného lze dovodit, že na základě citovaného ustanovení, v němž zákonodárce
hovoří o ochranných pásmech a prozatímních ochranných pásmech přírodních léčivých zdrojů
a zdrojů přírodních minerálních vod stolních stanovených podle dosavadních právních předpisů,
tedy i podle nařízení vlády č. 152/1992 Sb., lze pod pojmem „ochranná pásma“ chápat také
zvláštní ochranné pásmo tvořící organickou součást buď ochranného pásma I. nebo II. stupně,
event. podmnožinu obou těchto pásem. Z těchto důvodů správní orgány mohly postihovat
přestupek podle ust. §29a odst. 1 písm. c) zákona o přestupcích, jehož podstatou je vykonávání
činnosti zakázané v ochranném pásmu přírodního léčivého zdroje podle nařízení vlády
č. 152/1992 Sb. Ze všech uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud
rozsudek krajského soudu zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadený rozsudek
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnila
stěžovatelka v podané kasační stížnosti, a přitom neshledal vady uvedené v odst. 3,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Podle ust. §76 odst. 2 první věta s. ř. s. zjistí-li soud, že rozhodnutí trpí takovými vadami,
které vyvolávají jeho nicotnost, vysloví rozsudkem tuto nicotnost i bez návrhu.
Nicotnost pojímá teorie správního práva tak, že se jedná o takové vady rozhodnutí, které
vzhledem ke své povaze a závažnosti brání tomu, aby nastaly uvažované právní účinky, a v jejich
důsledku tak nelze ani hovořit o tom, že došlo ke vzniku správního aktu. V takových případech
jde o právně nerelevantní výsledek jednání určitého správního orgánu. Nulitní právní akt
(nicotný, non negotium) ve skutečnosti neexistuje, neboť tu není nic, co by bylo způsobilé
se s účinky právní moci dotknout právní sféry fyzické nebo právnické osoby (viz např. rozsudek
Vrchního soudu v Praze ze dne 21. 3. 1997, sp. zn. 7 A 155/94, in: Soudní judikatura ve věcech
správních, č. 2/1998, str. 56 a násl., P. Průcha, Správní právo – obecná část, Brno, 2003, str. 188
a násl.). V rozsudku rozšířeného senátu ze dne 22. 7. 2005, č. j. 6 A 76/2001 - 96, (publikované
pod č. 793/2006 Sb. NSS) Nejvyšší správní soud vyslovil, že „Nicotný je správní akt, který trpí
natolik intenzivními vadami, že jej vůbec za rozhodnutí ani považovat nelze. Takovými vadami
jsou např. absolutní nedostatek pravomoci, absolutní nepříslušnost rozhodujícího správního
orgánu, zásadní nedostatky projevu vůle vykonavatele veřejné správy (absolutní nedostatek
formy, neurčitost, nesmyslnost), požadavek plnění, které je trestné nebo absolutně nemožné,
uložení povinnosti nebo založení práva něčemu, co v právním smyslu vůbec neexistuje,
či nedostatek právního podkladu k vydání rozhodnutí. K nicotnosti soud přihlíží z úřední
povinnosti.“ Nicotnost nelze zhojit ani uplynutím času. Nicotný akt nikoho nezavazuje a nikdo
jej není povinen respektovat, neboť mu nesvědčí presumpce správnosti (srov. Staša,
J. in Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 5. vydání. C. H. Beck, Praha, 2003, s. 136 -
141). Nicotný akt nelze měnit, proto je nicotností automaticky stiženo i rozhodnutí o odvolání
či o rozkladu, které mění nicotné rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Naopak dílčí
nedostatky správního aktu v žádném případě nemohou způsobit jeho nicotnost.
Nicotnost správních rozhodnutí je upravena správním řádem v ust. §77 a §78, která
obsahují i legální definici nicotnosti.
Podle ust. §77 odst. 1 správního řádu je nicotné rozhodnutí, k jehož vydání nebyl správní
orgán vůbec věcně příslušný; to neplatí, pokud je vydal správní orgán nadřízený věcně
příslušnému správnímu orgánu. Nicotnost z tohoto důvodu zjišťuje a rozhodnutím prohlašuje
správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který nicotné rozhodnutí vydal.
Podle odst. 2 citovaného ustanovení je nicotné rozhodnutí, které trpí vadami, jež je činí
zjevně vnitřně rozporným nebo právně či fakticky neuskutečnitelným, anebo jinými vadami,
pro něž je nelze vůbec považovat za rozhodnutí správního orgánu. Nicotnost z těchto důvodů
vyslovuje soud podle soudního řádu správního.
Jakkoliv nicotnost správního rozhodnutí z důvodu nedostatku pravomoci či proto,
že k vydání aktu neexistuje žádný právní podklad, má být řešena v prvé řadě již ve správním
řízení, správní soudy k ní samozřejmě musí v intencích ust. §76 odst. 2 a 3 s. ř. s. přihlížet
ex offo, stejně jako k nicotnosti dané vnitřní rozporností a dalšími vadami vylučujícími kvalifikaci
správního aktu jako rozhodnutí. Je však třeba odlišovat nicotnost a nezákonnost rozhodnutí.
Nezákonnost může být vyvolána buď chybnou aplikací hmotného práva, nebo práva
procesního. Procedurální pochybení mohou mít charakter nepřezkoumatelnosti rozhodnutí nebo
vad řízení předcházejícího vydání napadeného rozhodnutí. Tyto vady řízení jsou však v rámci
soudního řízení relevantní pouze potud, pokud jde o tzv. vady podstatné, tj. pokud porušení
procesního práva mohlo mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí.
V dané věci se Nejvyšší správní soud předně zabýval otázkou, zda předmětná správní
rozhodnutí trpí vadou nedostatku právního podkladu k vydání rozhodnutí či vnitřní rozporností.
Podle ust. §44 odst. 2 lázeňského zákona ochranná pásma a prozatímní ochranná pásma
přírodních léčivých zdrojů a zdrojů přírodních minerálních vod stolních stanovená podle
dosavadních právních předpisů se považují za ochranná pásma stanovená podle tohoto zákona
s tím, že ochranná pásma zdroje II. a III. stupně se považují za ochranné pásmo II. stupně podle
§23 odst. 2.
Z tohoto ustanovení vyplývá, že ochranná pásma stanovená nařízením vlády č. 152/1992 Sb. se považují za ochranná pásma stanovená podle lázeňského zákona.
Podle ust. §29a odst. 1 písm. c) zákona o přestupcích se přestupku podle tohoto zákona
dopustí ten, kdo vykonává činnost zakázanou v ochranném pásmu přírodního léčivého zdroje
a zdroje přírodní minerální vody.
V daném případě se zcela zřejmě nejedná o absolutní nedostatek pravomoci k vydání
správních rozhodnutí, neboť podle ustanovení ust. §29a ve spojení s §52 a §53 zákona
o přestupcích má správní orgán pravomoc projednávat přestupky na úseku vyhledávání, ochrany,
využívání a dalšího rozvoje přírodních léčivých zdrojů, zdrojů přírodních minerálních
vod a lázeňských míst. Rozhodnutí správních orgánů netrpí ani vnitřní rozporností, neboť
s ohledem na přechodná ustanovení lázeňského zákona se nejedná o spojení zrušující právní
úpravy se zrušovanou právní úpravou. Krajský soud patrně přehlédl přechodná ustanovení, podle
kterých ochranná pásma stanovená předmětným nařízení se považují za ochranná pásma podle
lázeňského zákona. Podle čl. 2 odst. 2 Listiny, resp. čl. 2 odst. 3 Ústavy, lze státní moc uplatňovat
jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Obdobné
pravidlo je od 1. 1. 2006 rozvedeno i na zákonné úrovni, a to v ust. §2 odst. 2 správního řádu,
podle kterého správní orgán uplatňuje svou pravomoc pouze k těm účelům, k nimž mu byla
zákonem nebo na základě zákona svěřena, a v rozsahu, v jakém mu byla svěřena. Zde je zakotven
princip legality výkonu veřejné moci. Stěžejním pramenem právních pravidel jsou tedy zákonné
právní předpisy, nejsou však pramenem jediným. Na základě zákonných kompetenčních norem
mohou být mocenská oprávnění k rozhodování dále konkretizována prostřednictvím norem
podzákonných, ale také interních norem, služebních pokynů a předpisů (tzv. aktů řízení).
Podmínky ústavnosti a zákonnosti takových zmocnění jsou zachovány pouze tehdy, pokud
existuje zákonná právní norma, která k delegaci rozhodovacích oprávnění prostřednictvím
podzákonného poskytuje zákonné zmocnění. V daném případě nelze hovořit ani o nedostatku
zákonného podkladu k nařízení vlády, neboť zákonným podkladem bylo do 17. 6. 2001 ust. §46
odst. 1 zákona o péči o zdraví lidu a od 18. 6. 2001 je jím s ohledem na přechodná ustanovení
lázeňský zákon. Podle názoru Nejvyššího správního soudu nevykazují v daném případě
rozhodnutí správních orgánů natolik intenzivní vady, že je za rozhodnutí nelze považovat. Proto
je závěr krajského soudu o nicotnosti rozhodnutí správních orgánů nesprávný a způsobuje
nezákonnost napadeného rozsudku spočívající v nesprávném posouzení právní otázky.
Nejvyšší správní soud však připomíná, že při aplikaci podzákonného právního předpisu
(v daném případě nařízení vlády, jímž byla stanovena ochranná pásma) nemůže soud pominout
ústavní imperativ vyplývající z čl. 95 odst. 1 Ústavy, tj. povinnost soudu zkoumat,
zda podzákonný právní předpis není v rozporu se zákonem nebo s mezinárodní smlouvou, která
je součástí právního řádu. Pokud by takový rozpor existoval, soud by v konkrétní věci nemohl
takový podzákonný právní předpis aplikovat (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne
4. 10. 2006, sp. zn. III. ÚS 269/05).
Nařízení je podzákonným právním předpisem a musí být vydáno na základě a v mezích
zákona. Tato zásada je vyjádřena v čl. 78 Ústavy a vychází z podstaty dělby moci. Výkonná
moc tak nejen, že nesmí bez výslovného dovolení zákonodárce stanovit nic dalšího či nového
o právních vztazích nebo jiné materii upravené zákonem, ať již shledaná mezera v zákoně se stala
nedopatřením nebo záměrně (zákaz úpravy praeter legem), ale i tehdy, je-li jí výslovně dovoleno
vydat nařízení k provedení zákona, může být provedeno jenom to, co zákonodárce výslovně
označil. Zpravidla výčtem jednotlivých zákonných ustanovení shrnutých v ustanoveních
zmocňovacích, anebo přímo v jednotlivých ustanoveních zákona, někdy oběma způsoby
současně, ale nic jiného. Konečně, a to zejména, už pojmově z výrazu „provedení zákona“ plyne,
že nařízení nesmí zákonu odporovat, nesmí jít contra legem. Pro doplnění se poznamenává,
že vláda k vydání nařízení zákonné zmocnění sice nepotřebuje (její zmocnění je generálně
založeno v čl. 78 Ústavy), nicméně i nařízení vlády musí respektovat účel („k provedení zákona“)
a zákaz úpravy praeter legem („v jeho mezích“).
Právní život však nezřídka přináší situace, kdy dojde k vydání nařízení, které nebo častěji
některá jeho ustanovení, se neopírá o výslovné zákonné zmocnění, nebo takové zmocnění
překračuje, anebo úprava jde „nad zákon“ (tzn. je upraveno něco, co by vyžadovalo zákonnou
úpravu, která však chybí) nebo proti němu (např. jsou upraveny podrobnosti při plnění
povinnosti, o které zákon vůbec nemluví a nelze ji z něj dovodit, případně takovou povinnost
samo stanoví, resp. odpírá, oslabuje či podmiňuje subjektivní oprávnění, aniž by to zákon
umožňoval). V uvedených situacích, tedy tam, kde se dostává do rozporu zákon s nařízením,
je postavení soudu výjimečné v tom, že na rozdíl od orgánu exekutivy je vázán pouze zákonem.
Jen on je oprávněn nařízení v takovém případě nerespektovat (čl. 95 odst. 1 Ústavy) a použít
pouze zákon. Smyslem tohoto přezkumu není abstraktní přezkoumání zákonnosti a jeho zrušení.
Soud rozhoduje pouze o neaplikovatelnosti podzákonného předpisu či jeho určitého ustanovení
v projednávané věci (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
5. 5. 2004, č. j. 6 A 100/2002 – 74, publ. pod č. 449/2005 Sb. NSS).
Krajský soud se proto správně zabýval tím, zda je nařízení vlády č. 152/1992 Sb. v tomto
konkrétním případě v rozporu se zákonem či Listinou základních práva a svobod či nikoliv.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu však krajský soud nesprávně posoudil, že citované
nařízení vlády stanovuje ochranná pásma praeter legem. Ust. §44 odst. 2 lázeňského zákona
určuje, že ochranná pásma zdroje II. a III. stupně se považují za ochranné pásmo II. stupně
podle ust. §23 odst. 2. Lze souhlasit se stěžovatelem, že pod pojmem „ochranná pásma“
lze zahrnout také zvláštní ochranné pásmo tvořící organickou součást buď ochranného pásma
I. nebo II. stupně, event. podmnožinu obou těchto pásem. Nejvyšší správní soud se rovněž
neztotožňuje s argumentací krajského soudu ohledně šíře vymezení ochranného pásma I. stupně.
Ust. §22 odst. 2 lázeňského zákona určuje, že u přírodního léčivého zdroje se ochranné pásmo
stanoví zpravidla pro území vymezené kruhem o poloměru 50 m od zdroje, není-li na základě
hydrogeologického šetření nutno stanovit jinak. V takovém případě se v ochranném pásmu
I. stupně k zabezpečení bezprostřední ochrany jímání zdroje vymezí zpravidla v rozsahu 10 x 10
m okolo zdroje pásmo fyzické ochrany zdroje, v němž se mohou provádět jen činnosti spojené
s ochranou a využitím zdroje. V tomto ustanovení je použito slovo zpravidla a navíc je v něm
výslovně upraveno, že na základě hydrogeologického šetření lze stanovit širší ochranné pásmo
s tím, že se k zabezpečení bezprostřední ochrany jímání zdroje okolo zdroje stanoví pásmo
fyzické ochrany zdroje. Podle Nejvyššího správního soudu tak není vymezení ochranného pásma
v nařízení vlády v rozporu s lázeňským zákonem, neboť i podle něho může být ochranné pásmo
širší než v rámci limitů, které stanoví zákon jako základní pravidlo. To platí tím spíše, jestliže
lázeňský zákon v přechodných ustanoveních za ochranná pásma podle nové úpravy prohlašuje
i ochranná pásma stanovená dřívějšími předpisy, jež svojí rozlohou ochranná pásma podle
nového základního pravidla výrazně převyšují.
Krajský soud rovněž dovodil, že absence řádného postupu při projednávání návrhu
na stanovení ochranných pásem vedla k neodůvodněnému zásahu do práv osob k pozemku
a poukázal přitom na žalobní námitku účastnice řízení, že jí není jasné, proč by nemohla parkovat
na pozemku - zpevněné ploše, který vlastní její manžel a který používají ke společnému
podnikání.
Součástí obsahu vlastnického práva je právo věc nerušeně užívat a požívat její plody.
Závisí proto na rozhodnutí vlastníka, jakým způsobem bude nemovitost užívat. Podle ust. §2
odst. 2 písm. d) nařízení vlády č. 152/1992 Sb. je ve zvláštním ochranném pásmu zakázáno
parkovat s motorovými vozidly mimo vyhrazená parkoviště a uzavřené garáže a podle ust. §6
citovaného nařízení jsou fyzické a právnické osoby povinny do doby tří let od nabytí účinnosti
tohoto nařízení vybavit parkoviště motorových vozidel v ochranném pásmu 1. stupně
a ve zvláštním ochranném pásmu nepropustným povrchem jejich odstavných ploch a upravit
tak, aby unikající kapaliny, zejména pohonné hmoty, oleje, chladící kapaliny, kyseliny, louhy
a kapaliny do ústrojí motorových vozidel (brzdy, spojky) byly zachycovány odlučovačem nebo
jiným zvláštním zařízením. V těchto normách je upraven plošný zákaz parkování ve vymezeném
území bez ohledu na vlastnické vztahy k nemovitostem a je zde stanovena povinnost vybavit
parkoviště motorových vozidel nepropustným povrchem a zachytávat nevhodné látky
do odlučovačů či jiných zařízení. Stanovení těchto povinností je určitým omezením vlastnického
práva, především práva věc nerušeně užívat. Omezit vlastnické právo lze, tak jako ostatně i jiná
základní práva, jen zákonem (čl. 4 odst. 2 Listiny). Nedostatek zákonné úpravy přitom nemůže
být nahrazován podzákonnou normotvorbou, tedy vydáním podzákonného právního předpisu
orgánem moci výkonné. Ponechání úpravy mezí vlastnického práva úpravě jiným než zákonným
právním předpisům by totiž znamenalo, že by se sféra ochrany základních práv a svobod dostala
do pravomoci moci výkonné, která k tomu není oprávněna. Ust. §22 odst. 5 a §23 odst. 3
lázeňského zákona stanoví, že v ochranném pásmu stanoveném pro území větší než vymezené
kruhem o poloměru 50 m od zdroje je zakázáno provádět činnosti, které mohou negativně
ovlivnit chemické, fyzikální a mikrobiologické vlastnosti zdroje a jeho zdravotní nezávadnost,
jakož i zásoby a vydatnost zdroje. Tyto činnosti a termín jejich ukončení v návaznosti na místní
geologické podmínky stanoví vyhláška ministerstva, kterou se stanoví ochranné pásmo. Tato
ustanovení jsou natolik vágní, že nestanoví zákonné meze vlastnického práva ani rozsah
povinností adresátů těchto právních norem, což vede k narušení principu právní jistoty adresátů.
Navíc se v daném případě jedná o správní trestání, ve kterém je podle judikatury Evropského
soudu pro lidská práva nutnou podmínkou dostatečná míra předvídatelnosti právní regulace,
která umožňuje každému předem „volit“ mezi jednáním v souladu se zákonem, za které nebude
postižen, a jednáním v rozporu se zákonem, za něž mu hrozí postih veřejnoprávní sankcí (srov.
bod 27. rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 4. 2007, č. j. 2 Afs 176/2006 - 96,
publikovaný pod č. 1258/2007 Sb. NSS a na www.nssoud.cz). Například v rozsudku Evropského
soudu pro lidská práva ze dne 18. 7. 2006, Štefanec proti České republice, stížnost č. 75615/01,
(neoficiální český překlad rozsudku viz Přehled rozsudků Evropského soudu pro lidská práva,
ASPI, č. 4/2006, s. 217), je uvedeno, že „norma je zejména předvídatelná, pokud poskytuje
určitou záruku proti svévolným zásahům ze strany orgánů veřejné moci (Tourancheau a July proti
Francii, č. 53886/00, §54, 24. listopad 2005) a proti příliš širokému uplatňování určitého omezení
na úkor subjektů práv (viz, mutatis mutandis, Başkaya a Okçuo glu proti Turecku [velký senát],
č. 23536/94 a 24408/94, §36, ESLP 1999-IV).“ Ust. §22 odst. 5 a §23 odst. 3 lázeňského
zákona však dostatečně nedefinují zakázané činnosti, tedy konkrétně jakým nekonáním mají
adresáti této normy povinnost se zdržet činnosti, které mohou negativně ovlivnit vlastnosti
zdroje. Předmětná ustanovení místo toho odkazují na podzákonný právní předpis.
V ustanoveních vztahujících se k zakázaným činnostem tak nejsou zákonem dostatečně
konkrétně upraveny meze vlastnického práva ani povinnosti vlastníků. Tento požadavek
(stanovení mezí zákonem) však jednoznačně plyne z ústavního požadavku ochrany stanovení
mezí základních práv zákonem, jakož i ústavního požadavku stanovení povinností jednotlivce
a omezení jeho svobody zákonem (čl. 2 odst. 4 Ústavy a obdobně i čl. 4 odst. 1 Listiny, nález
Ústavního soudu ze dne 10. 7. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 35/1995, http://nalus.usoud.cz). V nařízení
vlády je tak upraveno něco (omezení vlastnického práva a stanovení povinnosti určitým
způsobem konat, resp. nekonat), co vůbec nemůže být upraveno v podzákonném předpise, nýbrž
pouze v zákoně.
V souladu s čl. 95 odst. 1 Ústavy proto Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že ust. §2
odst. 2 písm. d) nařízení vlády č. 152/1992 Sb. je v projednávaném případě v rozporu s čl. 4
odst. 2 Listiny. Uvedeným ustanovením tedy soud není vázán. Proto se Nejvyšší správní soud
ztotožňuje s krajským soudem v tom smyslu, že citované ustanovení nařízení vlády č. 52/1992 Sb. nelze aplikovat jako ustanovení zakládající skutkovou podstatu přestupku a účastnici řízení
podle něho trestat, ale z jiného důvodu, než jaký seznal krajský soud.
Nejvyšší správní soud si je vědom, že pravidlo obsažené v ust. §3 odst. 2 písm. d)
nařízení vlády č. 152/1992 Sb. (že je ve zvláštním ochranném pásmu zakázáno parkovat
s motorovými vozidly mimo vyhrazená parkoviště a uzavřené garáže) může být z věcného
hlediska nezbytné pro ochranu přírodních léčivých zdrojů v dané oblasti a že tedy bude třeba,
aby takové pravidlo platilo. Musí je však stanovit zákonodárce při dodržení principu
proporcionality, tedy při poskytnutí nejvyšší možné míry ochrany vlastnického práva. Podle
ustálené judikatury Ústavního soudu musí být míra a rozsah omezení vlastnického práva
proporcionální ve vztahu k cíli, který omezení sleduje, a prostředkům, jimiž je omezení
dosahováno. V nálezu ze dne 1. 3. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 8/06 Ústavní soud poukázal na to, že již
v nálezu ze dne 20. 6. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 38/04 (publikovaný ve Sbírce zákonů pod č. 409/2006 Sb.) a v nálezu ze dne 13. 8. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 3/02 (publikovaný ve Sbírce zákonů
pod č. 405/2002 Sb.) konstatoval, že v případech střetů základních práv či svobod s veřejným
zájmem, resp. jinými základními právy či svobodami: „….je třeba posuzovat účel (cíl) takového
zásahu ve vztahu k použitým prostředkům, přičemž měřítkem pro toto posouzení je zásada
proporcionality (přiměřenosti v širším smyslu), jež může být také nazývána zákazem nadměrnosti
zásahů do práv a svobod. Tato obecná zásada zahrnuje tři kriteria posuzování přípustnosti
zásahu. Prvním z nich je princip způsobilosti naplnění účelu (nebo také vhodnosti), dle něhož
musí být příslušné opatření vůbec schopno dosáhnout zamýšleného cíle, jímž je ochrana jiného
základního práva nebo veřejného statku. Dále se pak jedná o princip potřebnosti, dle něhož
je povoleno použití pouze nejšetrnějšího – ve vztahu k dotčeným základním právům a svobodám
– z více možných prostředků. Třetím principem je princip přiměřenosti (v užším smyslu),
dle kterého újma na základním právu nesmí být nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli,
tj. opatření omezující základní lidská práva a svobody nesmějí, jde-li o kolizi základního práva
či svobody s veřejným zájmem, svými negativními důsledky přesahovat pozitiva, která
představuje veřejný zájem na těchto opatřeních“. V této souvislosti je třeba poznamenat, že zásah
do vlastnického práva, bude-li mít charakter jeho nuceného omezení, musí splňovat i další ústavní
požadavky (čl. 11 odst. 4 Listiny).
Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že předmětná správní rozhodnutí nejsou
nicotná, ale z výše uvedených důvodů nezákonná.
Proto posoudil kasační stížnost jako důvodnou a napadený rozsudek krajského soudu
zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1 věta prvá s. ř. s.). Ve věci rozhodl
v souladu s §109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti
zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu
řízení, je tento vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem ve zrušovacím
rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v rozhodnutí o věci
samé (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. července 2009
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu