ECLI:CZ:NSS:2009:7.AS.35.2008:144
sp. zn. 7 As 35/2008 - 144
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka
a soudců JUDr. Elišky Cihlářové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobkyně: ZIMBO
CZECHIA s. r. o., se sídlem Na Zátorách 8/613, Praha 7, zastoupena JUDr. Marcelou
Scheeovou, advokátkou se sídlem Štupartská 4, Praha 1, proti žalované: Státní veterinární
správa České republiky, se sídlem Slezská 7, Praha 2, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 28. 11. 2007, č. j. 9 Ca 178/2007 – 94,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Žalobkyně ZIMBO CZECHIA s. r. o. se v této věci domáhá u Nejvyššího správního
soudu podanou kasační stížností vydání rozsudku, kterým by byl zrušen rozsudek Městského
soudu v Praze ze dne 28. 11. 2007, č. j. 9 Ca 178/2007 - 94, a věc vrácena tomuto soudu
k dalšímu řízení.
Rozsudkem Městského soudu v Praze (dále také „městský soud“) ze dne 28. 11. 2007,
č. j. 9 Ca 178/2007 - 94, byla zamítnuta žaloba společnosti ZIMBO CZECHIA s. r. o. proti
rozhodnutí žalované Státní veterinární správy České republiky ze dne 5. 8. 2003, č. j. Ře 896/03,
kterým bylo změněno rozhodnutí Okresní veterinární správy v Karlových Varech
ze dne 16. 4. 2003, č. j. 58/03-ZP/410/03, o vydání závazného pokynu, jímž bylo společnosti
ZIMBO CZECHIA s. r. o. uloženo: 1) Označit potraviny zabalené mimo provozovnu výrobce
a bez přítomnosti spotřebitele, které nabízí k prodeji nebo prodává spotřebiteli, všemi údaji
v souladu s ustanovením §7 zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích (dále
jen „zákon o potravinách“); 2) V souladu s ustanovením §8 odst. 2 zákona o potravinách a §4
odst. 5 vyhlášky č. 324/1997 Sb., viditelně umístit písemný údaj o datu použitelnosti uvedený
slovy „spotřebujete do…“ s udáním dne a měsíce, popřípadě též roku ukončení této doby
v uvedeném pořadí, a to pro potraviny, které uvádí do oběhu nebalené (přímo nabízené
spotřebiteli k prodeji) a 3) Provést v souladu s ustanovením §7 odst. 2 písm. a) vyhlášky
č. 326/2001 Sb., oddělené skladování nebalené drůbeže a ostatních skupin nebaleného masa
tak, aby nebyly společně v jednom skladovacím prostoru (změna spočívala v tom, že žalovaná
nahradila ve větě výroku rozhodnutí správního orgánu prvního stupně „…ukládají z důvodu
zjištěných nedostatků a porušení §7, §8 odst. 2 a §18 písm. k) bod 2. zákona č. 110/1997 Sb.,
o potravinách a tabákových výrobcích…“ posledně uvedené ustanovení §18 písm. k) bod 2.
zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích… ustanovením §11 odst. 1
písm. a) zákona o potravinách.)
Městský soud při svém rozhodování vyšel z toho, že žalobkyně v provozovně umístěné
na adrese Karlovy Vary, Západní 1/521 nabízela k prodeji a ve skutečnosti i prodávala porcované
a plátkované přírodní sýry zabalené mimo provozovnu výrobce a bez přítomnosti spotřebitele.
Jelikož byla každá porce sýra zabalena samostatně a fólie pokrývala sýr ze všech stran, dospěl
tento soud k závěru, že jde o prodej zboží zabaleného, a že bylo proto povinností žalobkyně
každé balení jednotlivě označit údaji obsaženými v ustanovení §7 zákona o potravinách. Tuto
povinnost však žalobkyně dle zjištění kontroly provedené pracovníky Okresní veterinární správy
v Karlových Varech neplnila. Žalobkyně nedostála též povinnosti stanovené v §8 odst. 2 zákona
o potravinách, neboť v kontrolované provozovně k nabízeným nebaleným potravinám umístila
na zeď informační tabuli s písemným sdělením „spotřebujte do…“, přičemž pro jednotlivé druhy
potravin byla na tabuli stanovena lhůta (počet dní nebo hodin), do jejíhož uplynutí je nutné
potraviny spotřebovat. Žalobkyně však byla ve smyslu ustanovení §8 odst. 2 zákona
o potravinách v návaznosti na ustanovení §6 odst. 1 téhož zákona povinna naopak informovat
spotřebitele o konkrétním datu použitelnosti zboží, tj. uvést den, kalendářní měsíc a rok ukončení
doby trvanlivosti či použitelnosti potraviny, a nikoliv za tímto účelem stanovit lhůtu. Žalobkyně
nedostála ani povinnosti odděleně skladovat nebalenou drůbež a ostatní skupiny nebaleného
masa. Rohy jedné a téže skladovací místnosti, tedy prostor v rohu místnosti, který není nijak
od zbylého prostoru oddělen, nelze již pojmově považovat za samostatný skladovací prostor.
Žalobkyně se proto skladováním nebalené drůbeže v přepravkách překrytých plastovým přířezem
v jedné skladovací místnosti spolu s jinými skupinami nebaleného masa (vepřového a hovězího)
nutně dopustila porušení povinnosti stanovené v §7 odst. 2 vyhlášky č. 326/2001 Sb. Městský
soud proto dospěl na základě výše uvedeného k závěru, že žalovaný správní orgán
se v napadeném správním rozhodnutí žádného pochybení nedopustil, a žalobu žalobkyně proto
musel zamítnout.
Proti tomuto rozsudku městského soudu podala žalobkyně jako stěžovatelka (dále
jen „stěžovatelka“) včasnou kasační stížnost, kterou opřela o důvody uvedené v ustanovení
§103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
Stěžovatelka především namítá, že se městský soud v napadeném rozhodnutí dopustil
závažného procesního pochybení, neboť v rozporu s rozsudkem Nejvyššího správního soudu
ze dne 18. 4. 2007, č. j. 8 As 29/2005 - 71, jímž bylo městskému soudu uloženo, aby se věcně
zabýval její žalobou, nerozhodl o náhradě nákladů řízení předchozího kasačního řízení, v němž
měla úspěch. Městský soud posuzoval celou situaci rigidně, bez vzájemných souvislostí a smyslu
a účelu zákona o potravinách. Toto porušení zákona je o to závažnější, že se vytýkaných porušení
právních předpisů nedopustila a prováděný způsob nabízení a obslužného prodeje sýrů zcela
splňoval požadavky značení nebalených potravin podle ustanovení §8 odst. 2 zákona
o potravinách. Vzhledem k obslužné formě prodeje se spotřebiteli dostaly veškeré informace
na které má podle zákona nárok. Provozovaný způsob nabízení sýrů k prodeji nelze při absenci
zákonné definice pojmu „obal“ či „zabalená potravina“ bez dalšího podřadit do skupiny potravin
balených jen proto, že jsou sýry za účelem dočasné ochrany opatřeny technologickou ochranou-
strečovou fólií. Správní orgán sice tyto pojmy vyložil, aniž by však k tomu byl zákonem zmocněn.
Vyslovený právní názor městského soudu ohledně pojmu „obal“ je proto nepřesvědčivý a právně
vadný. Nutno tedy znovu poukázat na pokyn žalovaného správního orgánu „Značení nebalených
masných výrobků při prodeji konečnému spotřebiteli (výklad §8 zákona o potravinách)“, který
stěžovatelka předložila městskému soudu jako listinný důkaz, a z něhož je zřejmé, že použití
strečové fólie k ochraně porcovaných sýrů lze podřadit pod ustanovení §8 odst. 2 zákona
o potravinách. Strečová fólie je technologickým obalem, přičemž na potraviny opatřené
technologickým obalem se ve smyslu uvedeného pokynu pohlíží jako na potraviny nebalené.
Městský soud se proto nevypořádal s námitkou ohledně aplikace ustanovení §4 odst. 8 vyhlášky
č. 324/1997 Sb., v němž je uvedeno, že pokud potravina balená a označená ve výrobě byla
rozbalena za účelem prodeje jednotlivých částí, považuje se za potravinu nebalenou, podléhající
označení dle §8 odst. 1 písm. a) zákona o potravinách. Za zcela nepodložený pak považuje
právní závěr městského soudu ohledně tvrzeného porušení povinností při skladování „kuřat“
v odděleném prostoru. Názor městského soudu je pro maloprodejce nepřijatelný a v praxi
nepoužitelný. Evropské potravinové právo klade důraz na vědeckou podloženost požadavků
kladených právními předpisy na adresáta norem potravinového práva a na princip „nezatěžovat
více než je nezbytné.“ Z tohoto důvodu se proto domnívá, že pokud by pro výklad pojmu „jeden
skladovací prostor“ platilo i v České republice pravidlo dodržení smyslu a účelu právní normy,
tak by právní závěr městského soudu ohledně požadavku na samostatnou místnost nemohl
obstát. Městský soud ohledně přenosu a šíření mikroorganismů vzduchem nevycházel z žádného
odborně doloženého poznatku, a proto je takové tvrzení nepřesvědčivé. Jestliže tedy městský
soud za jeden skladovací prostor považuje „prostor určený ke skladování věcí, jenž je určitým
způsobem oddělen od okolního prostoru, tedy i od případných dalších skladovacích prostorů,“
pak jsou jím i samostatné přepravky (prostory) odděleně umístěné v dalším prostoru. Prostorem
je oblast, jejíž vymezení je určeno účelem, kterému má sloužit, přičemž v jednom prostoru
mohou být další prostory. Praktikovaný způsob skladování kuřat je tudíž z hlediska smyslu
a účelu zákona o potravinách i veterinárního zákona způsobem bezpečným. Vzhledem k tomu,
že adresátu normy správního práva lze ukládat povinnosti jen na základě zákona a v jeho mezích,
je požadavek skladování v samostatných prostorách požadavkem nezákonným. Zmatečnost
a nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku městského soudu spatřuje v tom, že tento soud
zákonem nedefinované a nejednoznačné pojmy shledal bez přesvědčivého odůvodnění právně
jasnými. Závěr městského soudu ohledně námitky nesouladu s evropským právem, tedy
že v době rozhodnutí správního orgánu ještě nebyla Česká republika členem Evropské unie,
a že navíc námitka byla vznesena až po uplynutí zákonem stanovené lhůty pro rozšíření žaloby,
je rovněž nesprávný. Soulad s právem Evropského společenství je smluvním závazkem České
republiky, musí být naplněn vždy a není třeba ho namítat. S ohledem na výše uvedené
stěžovatelka navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek městského soudu zrušil,
a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Státní veterinární správa České republiky, jakožto žalovaný správní orgán, ve vyjádření
ke kasační stížnosti uvedla, že pokyn ze dne 24. 10. 2006 se výslovně týká nebalených masných
výrobků, a není pro tento spor relevantní. Stěžovatelka po celou dobu sporu tvrdila, že sýry, které
uváděla do oběhu, jsou potravinami nebalenými, a proto byly údaje o potravině v souladu s §8
odst. 2 zákona o potravinách umístěny tam, kde byly předmětné potraviny nabízeny přímo
k prodeji. Až poté, co městský soud přisvědčil závěrům orgánů veterinární správy v tom, že
potravina zabalená ve strečové fólii je potravinou balenou, a nikoliv „nebalenou“, stěžovatelka
v kasační stížnosti namítla, že způsob označení potravin, který používala splňuje i náležitosti
§7 zákona o potravinách (nikoliv pouze §8 téhož zákona). Poukazuje proto na rozdílnost
slovního výkladu ustanovení §7 a §8 odst. 2 zákona o potravinách, z něhož je patrné, že tam,
kde je spotřebiteli přímo k prodeji nabízena potravina nebalená, postačí viditelně umístit písemný
údaj; potravina balená však musí být označena přímo. Je obecně známou skutečností, že např.
spóry plísní, jakož i nejrůznější mikroorganismy se šíří vzduchem, a proto je v zákoně zakotven
požadavek oddělených skladovacích prostor. Pokud by odděleným skladovacím prostorem byla
přepravka sama, jak tvrdí stěžovatelka, ustanovení právních předpisů ukládající oddělené
skladování nebalené drůbeže a ostatních skupin nebaleného masa, by bylo nadbytečné. Navrhuje
proto, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost pro nedůvodnost zamítl.
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal splnění zákonných procesních předpokladů
pro projednání kasační stížnosti. Shledal, že stěžovatelka byla účastníkem řízení, z něhož
napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a kasační stížnost je tak podána osobou oprávněnou.
Stěžovatelka je v řízení o kasační stížnosti zastoupena advokátem, a je tak splněna i nezbytná
podmínka řízení, spočívající v povinném zastoupení stěžovatele osobou s vysokoškolským
právnickým vzděláním, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie
(§105 odst. 2 s. ř. s.). Kasační stížnost jako mimořádný opravný prostředek byla též podána včas
(§106 odst. 2 s. ř. s.) a míří svým obsahem na kasační důvody uvedené v ustanovení §103 odst. 1
písm. a) a d) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud proto shledává kasační stížnost přípustnou, neboť dospěl k závěru,
že byly splněny všechny zákonné procesní předpoklady pro její projednání.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek městského soudu
při vázanosti rozsahem a důvody, které uplatnila stěžovatelka v podané kasační stížnosti
(§109 odst. 2, 3 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není opodstatněná.
Z obsahu spisového materiálu vyplývá, že Okresní veterinární správa v Karlových Varech
dne 18. 3. 2003 provedla kontrolní šetření v provozovně stěžovatelky v Karlových Varech,
Západní 1/521, jehož výsledek je zaznamenán v protokolu č. HD 59962. Při kontrolním řízení
bylo zjištěno porušení ustanovení §7 zákona o potravinách, neboť stěžovatelka nabízela k prodeji
spotřebiteli potraviny zabalené mimo provozovnu výrobce, bez přítomnosti spotřebitele, aniž
by byla potravina označena údaji taxativně vymezenými v citovaném ustanovení zákona
o potravinách. Stěžovatelka porcovala sýry v provozních prostorách prodejny, které následně
po cca 100g balíčkách zabalila do potravinářské fólie bez přítomnosti spotřebitele. V prodejní
vitríně bylo vždy umístěno označení (informační tabulka) obsahující obchodní název prodejce,
název zboží a cenu za 100g. Dále bylo kontrolou zjištěno porušení ustanovení §8 odst. 2 zákona
o potravinách, který stanoví podnikateli, jež uvádí do oběhu nebalené potraviny, povinnost
viditelně umístit písemný údaj podle §6 odst. 1 písm. b), c), d) nebo e), k), l) a n) téhož zákona.
Tohoto porušení zákonem stanovené povinnosti se stěžovatelka v uvedené provozovně dopustila
tím, že na tabuli vyvěšené na zdi provozovny v zóně prodeje nebalených potravin uvedla údaj
uvedený slovy „spotřebujte do“ udáním počtu hodin pro maso, droby, drůbež a drůbeží maso
a s udáním počtu dní pro maso a masné výrobky. Vyhláška č. 324/1997 Sb., v ustanovení 4 odst. 5
však stanoví, že datum použitelnosti se uvádí slovy „spotřebujte do“ s udáním dne, měsíce
a popřípadě roku ukončení této doby v uvedeném pořadí. Údaj na tabuli o datu použitelnosti
je tedy nutno vyznačit pro spotřebitele jako datum tuto dobu ukončující, a nikoliv jako lhůtu. Dále
při kontrolním šetření bylo zjištěno porušení ustanovení §18 písm. k) bodu 2 zákona
o potravinách a ustanovení §7 odst. 2 písm. a) vyhlášky č. 326/2001 Sb., neboť nebalená drůbež
v přepravních obalech byla stěžovatelkou skladována v kontrolované provozovně v jednom
skladovacím prostoru společně s nebaleným hovězím a vepřovým masem. Drůbež byla zakryta
pouze přířezem z fólie a skladována společně s ostatními druhy masa v jednom skladovacím
prostoru, přičemž z jednotlivých přepravek byla drůbež postupně odebírána pro potřeby prodeje.
Na základě výše uvedených zjištění Okresní veterinární správa v Karlových Varech vydala
rozhodnutím ze dne 16. 4. 2003, č. j. 58/03-ZP/410/03, v souladu s ustanovením §52 odst. 1
písm. b) zákona č. 166/1999 Sb., závazný pokyn, v němž stěžovatelce uložila: 1) Označit potraviny
zabalené mimo provozovnu výrobce a bez přítomnosti spotřebitele, které nabízí k prodeji nebo
prodává spotřebiteli, všemi údaji v souladu s ustanovením §7 zákona č. 110/1997 Sb.,
o potravinách a tabákových výrobcích; 2) V souladu s ustanovením §8 odst. 2 zákona
o potravinách a §4 odst. 5 vyhlášky č. 324/1997 Sb. viditelně umístit písemný údaj o datu
použitelnosti uvedený slovy „spotřebujete do…“ s udáním dne a měsíce, popřípadě též roku
ukončení této doby v uvedeném pořadí, a to pro potraviny, které uvádí do oběhu nebalené (přímo
nabízené spotřebiteli k prodeji); 3) Provést v souladu s §7 odst. 2 písm. a) vyhlášky č. 326/2001 Sb., oddělené skladování nebalené drůbeže a ostatních skupin nebaleného masa tak, aby nebyly
společně v jednom skladovacím prostoru. O podaném odvolání stěžovatelky proti tomuto
správnímu rozhodnutí žalovaná Státní veterinární správa České republiky rozhodla dne 5. 8. 2003,
č. j. Ře 896/03, a změnila rozhodnutí správního orgánu I. stupně tak, že ve výroku rozhodnutí
větu „ukládají z důvodů zjištěných nedostatků a porušení §7, §8 odst. 2 a §18 písm. k) bod 2
zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích“ nahradila větou „ukládají
z důvodů zjištěných nedostatků a porušení §7, §8 odst. 2 a §11 odst.1 písm. a) zákona
č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích. V odvolání žalovaný správní orgán
konstatoval, že přezkoumal napadené rozhodnutí v celém rozsahu a shledal, že odvolání není
důvodné. Změnu výroku odůvodnil tím, že §18 zákona o potravinách je pouze zmocňovacím
ustanovením a nemohlo být tudíž stěžovatelkou porušeno. Navíc v zákoně o potravinách došlo
zákonem č. 146/2002 Sb., o Státní zemědělské a potravinářské inspekci, k dílčí změně s účinností
od 1. 7. 2003, jejíž součástí byla rovněž změna označení jednotlivých ustanovení §18 předmětného
zákona. Správní orgán I. stupně v tomto smyslu pochybil, neboť vycházel v době vydání
rozhodnutí z dosud neúčinného znění zákona. Toto pochybení však dle žalované nemělo vliv
na zákonnost rozhodnutí, neboť se jednalo o ustanovení, které stěžovatelka svým jednáním
nemohla porušit (§18 zákona o potravinách ve znění účinném k datu vydání napadeného
správního rozhodnutí obsahoval pouze zmocňovací ustanovení pro Ministerstvo zemědělství,
které stěžovatelka svým jednáním nemohla porušit a žalovaný správní orgán toto pochybení
správního orgánu I. stupně zcela v souladu se zákonem napravil). Usnesením ze dne 30. 5. 2005,
č. j. 9 Ca 242/2003 – 49, Městský soud v Praze stěžovatelčinu žalobu odmítl, neboť dospěl
k závěru, že povinnosti, které byly stěžovatelce závazným pokynem ve správním rozhodnutí
uloženy jsou povinnostmi, které pro stěžovatelku, jakož i pro ostatní blíže neurčené adresáty
právní normy vyplývají přímo z obecně závazných právních norem. Městský soud proto
konstatoval, že napadené správní rozhodnutí není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.,
kterým by mohla být stěžovatelka dotčena na svých právech a povinnostech. Toto usnesení
městského soudu však bylo na základě kasační stížnosti stěžovatelky zrušeno rozsudkem
Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2007, č. j. 8 As 29/2005 - 71, v němž bylo městskému
soudu uloženo, aby se v dalším řízení zabýval žalobou věcně, a rozhodl o nákladech kasační
stížnosti. Městský soud posléze podanou žalobu věcně projednal a jako nedůvodnou ji zamítl
napadeným rozsudkem ze dne 28. 11. 2007, č. j. 9 Ca 178/2007 – 94, proti němž směřuje
projednávaná kasační stížnost.
Nejvyšší správní soud nemůže přisvědčit námitkám stěžovatelky, které vznesla vůči
závěrům městského soudu ve věci samé.
Podle ustanovení §5 písm. a) zákona o potravinách, ve znění účinném k datu vydání
napadeného rozhodnutí, je podnikatel, který uvádí potraviny do oběhu povinen používat
jen takové obaly a obalové materiály, které chrání potravinu před znehodnocením a znemožňují
změnu obsahu bez otevření či změny obalu.
Podle ustanovení §7 zákona o potravinách je podnikatel, který nabízí k prodeji nebo
prodává spotřebiteli potraviny zabalené mimo provozovnu výrobce a bez přítomnosti spotřebitele,
povinen označit potravinu těmito údaji: a) obchodním jménem osoby, která potravinu zabalila;
u právnické osoby uvést též její sídlo, jde-li o osobu fyzickou, její trvalý pobyt nebo místo
podnikání, b) názvem potraviny, pod nímž je uváděna do oběhu, c) údajem o množství výrobku
(objemu plnění, hmotnosti), d) údaji uvedenými v §6 odst. 1 písm. d) nebo e), f) a k) a e) třídou
jakosti, stanoví-li to vyhláška.
Nejvyšší správní soud má za to, že jednotlivé porce tvrdého sýra, překryté každá zvlášť
průsvitnou potravinářskou fólií, které stěžovatelka formou obslužného prodeje nabízela
na své provozovně k prodeji spotřebitelům, jsou ve smyslu ustanovení §7 zákona o potravinách
potravinami zabalenými mimo provozovnu výrobce. Potraviny, které je podnikatel povinen
označit údaji uvedenými v citovaném ustanovení pod písm. a) až e), jsou vymezeny několika
charakteristickými znaky: 1) jde o potraviny, které jsou zabalené mimo provozovnu výrobce,
2) byly zabaleny bez přítomnosti spotřebitele a 3) každá jednotlivá potravina, která je uváděna
do oběhu zabalená, musí být označena předmětnými údaji (posledně uvedené vyplývá z povinnosti
podnikatele „označit potravinu těmito údaji“, tedy jednotlivě každou potravinu, která je uváděna
do oběhu zabalená). Definice balení potravin, jak je výše uvedeno, je obsažena v ustanovení
§5 zákona o potravinách, z níž jednoznačně vyplývá, že jedním ze základních znaků obalu
potraviny mimo jiné je, že znemožňuje změnu obsahu bez otevření či změny obalu. Po všech
stranách potravinářskou fólií obalená porce sýra bezpochyby znemožňuje změnu obsahu
bez otevření či změny obalu. Vzhledem k tomu, že stěžovatelka nabízela spotřebitelům k prodeji
jednotlivé porce sýra, pokryté ze všech stran potravinářskou fólií a k zabalení fólií došlo
bez přítomnosti spotřebitele a mimo provozovnu výrobce, Nejvyšší správní soud konstatuje,
že se v takovém případě jednalo o prodej a nabízení potravin k prodeji ve smyslu ustanovení
§7 zákona o potravinách. Stěžovatelka byla tedy povinna každou jednotlivou porci sýra zabalenou
v potravinářské fólii označit údaji podle ustanovení §7 písm. a) až e) citovaného zákona (viz
též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 9. 2008, č. j. 7 As 34/2008 - 181).
Argumentace stěžovatelky spočívající v tvrzení, že šlo o prodej potravin nebalených ve smyslu
§8 citovaného zákona proto nemůže s ohledem na výše uvedené obstát. Pokud je potravina
jednotlivě zabalena tak, že nelze její obsah změnit beze změny či otevření obalu, nepostačí pouze
viditelně uvést na informační tabule údaje týkající se ceny, názvu a prodejce potraviny, tak jak je
stanoveno pro prodej nebalených potravin dle ustanovení §8 citovaného zákona. Spotřebiteli
je totiž předchozím zabalením znemožněna volba konkrétního požadovaného množství potraviny,
což při přímém prodeji nebalených potravin nenastává. Proto je ochrana spotřebitele při koupi
potravin zabalených mimo provozovnu výrobce a bez jeho přítomnosti zaručena právě konkrétní
informací o ceně, váze, názvu potraviny a označení osoby, která potravinu zabalila, umístěnou
jednotlivě na obalu každé zabalené potraviny. Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené
neshledal důvodnou stěžovatelčinu námitku, že šlo o prodej potravin nebalených, ani námitku
spočívající v tvrzení, že potraviny byly všemi požadovanými údaji označeny. Městský soud
se v kasační stížností napadeném rozhodnutí dostatečně vypořádal se všemi relevantními
žalobními námitkami, přičemž přesvědčivě a srozumitelně vyjádřil, z jakého důvodu žalobní
námitky neshledal důvodnými.
V této souvislosti Nejvyšší správní soud konstatuje, že důvodnou neshledal ani kasační
námitku směřující proti nezákonnému a zmatečnému výkladu pojmů „obal“ a „zabalená
potravina“ správním orgánem, který dle stěžovatelky uvedené pojmy, jež postrádají zákonnou
definici, vyložil k její tíži. Nejvyšší správní soud nejprve konstatuje, že správní orgány jsou
samozřejmě povinny vykonávat činnost podzákonnou, tedy v případech, mezích a způsoby, které
zákon stanoví. Správní orgány proto mohou jednat toliko tak, jak jim to zákon umožňuje a nesmí
činit nic, co jim zákon nedovoluje. K tomu, aby správní orgány mohly vykonávat tuto
podzákonnou činnost, jinými slovy rozhodovat o právech a povinnostech adresátů správních
norem, je ovšem nezbytné, aby v procesu rozhodování nejdříve došlo k interpretaci předmětné
správní normy, tedy zjištění jejího obsahu a poté k aplikaci dané správní normy na zjištěný
skutkový stav. V průběhu uvedených rozhodovacích fází je správní orgán povinen postupovat
jen v mezích, které zákon stanoví. V nyní projednávané věci je okresní veterinární správa podle
§14 zákona o potravinách příslušná k vykonávání státního dozoru nad dodržováním povinností
tímto zákonem stanovených. Okresní veterinární správa je tedy dle zákona orgánem příslušným
k rozhodování o uložení správní sankce za porušení povinností stanovených zákonem
o potravinách. Výklad předmětných ustanovení, který správní orgán prvního tak i druhého stupně
učinil, zejména s ohledem na zákonem použitou slovní konstrukci obsaženou v §5 zákona
o potravinách, kde je stanoveno, že „…je podnikatel povinen používat jen takové obaly a obalové
materiály, které chrání potravinu před znehodnocením a znemožňují změnu obsahu bez otevření
či změny obalu“, shledává Nejvyšší správní soud zcela v souladu se zákonem. Správní orgán
byl k rozhodování příslušný, na zjištěný skutkový stav aplikoval správnou právní normu a při její
interpretaci v žádném smyslu nevybočil ze zákonem stanovených mezí. Naopak právní normu
vyložil zcela v souladu se zásadami právní logiky a jazykového výkladu. Žalovaný správní orgán
vyložil citované ustanovení v zájmu ochrany spotřebitele, jeho informovanosti a přehledu
o nabízené potravině, což svědčí účelu a smyslu zákona č. 110/1997 Sb. o potravinách
a tabákových výrobcích. Nejvyšší správní soud proto neshledal, že by správní orgán v rozhodnutí
účelově a v neprospěch stěžovatelky vyložil obsah aplikované právní normy. Rovněž Nejvyšší
správní soud nepřisvědčil stěžovatelčině námitce, že jde o potraviny nebalené (zde sýry), neboť
jsou opatřené pouze technologickým obalem. Stěžovatelka odkázala na obsah listinného důkazu -
pokyn žalovaného správního orgánu ze dne 24. 10. 2006 (Značení nebalených masných výrobků
při prodeji konečnému spotřebiteli), v němž je uvedeno, že na masné výrobky v technologických
obalech se pohlíží jako na potraviny nebalené. Nejvyšší správní soud k uvedenému pokynu
konstatuje, že se týká jmenovitě masných výrobků a nikoliv celkově potravin živočišného původu,
jak stěžovatelka namítá, přičemž správní orgán měl zajisté zákonný a účelný důvod k tomu,
aby tento pokyn směřoval k určité kategorii potravin, tedy masným výrobkům. Předmětem tohoto
řízení však není zkoumání účelu a záměru vydání citovaného pokynu žalovaného správního
orgánu ohledně masných výrobků. Nejvyšší správní soud proto nebude zobecňovat sýry a masné
výrobky do společně projednatelné kategorie výrobků živočišného původu, jak navrhuje
stěžovatelka, neboť k tomu není dán důvod.
Podle §11 odst. 1 písm. a) zákona o potravinách je podnikatel, který uvádí potraviny
do oběhu povinen skladovat potraviny nebo suroviny v prostorách a za podmínek, které umožňují
uchovat jejich zdravotní nezávadnost a jakost.
Podle §7 odst. 2 písm. a) vyhlášky č. 326/2001 Sb., ve znění účinném do 31. 8. 2003,
nesmí být společně v jednom skladovacím prostoru nebalená drůbež a ostatní skupiny nebaleného
masa.
Stěžovatelka, jak sama uvedla v žalobě i v kasační stížnosti, skladuje drůbež uloženou
v přepravce a překrytou igelitem v chladírně masa. Přepravky jsou uskladněny v samostatném rohu
chladírny, čímž je drůbež podle stěžovatelky prostorově oddělena od jiného výsekového masa.
Uložení drůbeže v přepravce a zakrytí přepravky igelitem tak brání styku drůbeže s ostatními
druhy masa. Tento skutkový stav skladování drůbeže zjistila kontrola v provozovně stěžovatelky
dne 18. 3. 2003 a sama stěžovatelka tento stav ani nepopírá. Shledává nezákonným výklad pojmu
„jeden skladovací prostor“ provedený žalovaným správním orgánem, který si jej vyložil jako
samostatnou místnost. V této souvislosti poukázala na stanovisko Státní veterinární správy,
v němž je uvedeno, co je třeba považovat za „balení“ volně ložené kusově nebalené drůbeže.
V písemném podání ze dne 14. 3. 2000, určeném všem okresním a městským veterinárním
správám je uvedeno, že volně ložená kusově nebalená označená drůbež se ukládá do přepravních
obalů vyložených polyethylenovou fólií dostatečně velkou tak, aby se volné horní konce folie daly
složit do tvaru psaníčka nebo se spojily stočením (pytel) tak, aby nebalená drůbež byla ze všech
stran hermeticky zakryta. Takto složený horní konec fólie je zajištěn nálepkou se značkou
zdravotní nezávadnosti, označení musí být čitelné, nesmazatelné a umístěné tak, aby při otevírání
obalu došlo vždy k porušení značky. Nejvyšší správní soud k uvedenému konstatuje, že zjištěný
stav skladování drůbeže nedostojí ani požadavkům, které Státní veterinární správa v předmětném
stanovisku blíže popsala, natož pak zákonem stanovené povinnosti v ustanovení §11 odst. 1
písm. a) zákona o potravinách a v ustanovení §7 odst. 2 vyhlášky č. 326/2001 Sb. Stěžovatelka
navíc ani netvrdí, že by uskladněná drůbež byla hermeticky zabalena dle pokynů v předmětném
stanovisku. Obecný význam slova „hermeticky“ znamená neprodyšně uzavřený, nepropustný.
Pokud je však jednotlivě nebalená drůbež uložena v přepravce a pouze překryta přířezem z igelitu,
nelze o dostatečně hermetickém obalu uvažovat. Prováděcím předpisem je v tomto případě
stanoven zákaz skladování nebalené drůbeže společně s ostatními skupinami nebaleného masa
v jednom skladovacím prostoru. Nejvyšší správní soud se v této otázce přiklání k argumentaci,
kterou vyslovil městský soud v napadeném rozsudku. Městský soud konstatoval, že jedním
skladovacím prostorem ve smyslu zákona o potravinách je nutné rozumět prostor, jež je od
ostatních skladovacích prostorů dostatečně oddělen tak, aby při skladování nemohlo dojít mezi
v něm uskladněným nebaleným drůbežím masem a jinými skupinami nebaleného masa
uskladněnými vně tohoto prostoru k přenosu a šíření mikroorganismů. Smyslem a účelem zákona
o potravinách, který je zcela v souladu s potravinářskými předpisy evropského práva je především
ochrana spotřebitele a zajištění hygienické nezávadnosti potravin. Samostatný roh jedné místnosti
(chladírny) nelze považovat za dostatečně oddělený prostor, který je schopen zabránit šíření
mikroorganismů mezi jednotlivými skupinami uskladněného nebaleného masa, jakož ani kontaktu
při manipulaci s jednotlivými nebalenými kusy masa. Povinnost obsažená v ustanovení §7 odst. 2
vyhlášky č. 326/2001 Sb., je stanovena zcela jednoznačně, aniž by bylo potřeba dále blíže uvádět,
z jakého důvodu je nutné nebalenou drůbež skladovat samostatně. Podle názoru Nejvyššího
správního soudu však předmětné ustanovení nelze vykládat pouze v tom smyslu, že je nutné
skladovat nebalenou drůbež přímo v samostatné místnosti. Lze uvažovat i jiná technická řešení,
jako je konstrukce dostatečných přepážek v celé výšce místnosti, zásuvné dveře či opravdu
hermeticky uzavřené přepravní boxy atp. V nyní projednávaném případě však stěžovatelka
povinnost stanovenou prováděcím předpisem porušila. Právním závěrům městského soudu proto
nelze v tomto smyslu ničeho vytknout.
Ohledně výtky nesprávnosti právního názoru městského soudu, co se týče námitky
nesouladu s evropským právem, Nejvyšší správní soud konstatuje, že městský soud zcela v souladu
se zákonem vycházel při přezkoumávání napadeného správního rozhodnutí ze skutkového
a právního stavu, který zde byl v době rozhodování správního orgánu, tedy v době, kdy Česká
republika nebyla ještě členskou zemí Evropských společenství. Nicméně práva a povinnosti
stanovené zákonem o potravinách, účinným k datu rozhodování správního orgánu v projednávané
věci, vycházejí právě ze zásad a pravidel stanovených harmonizovaným evropským právem.
Nejvyšší správní soud nesouhlasí ani s výtkou stěžovatelky ohledně výroku napadeného
rozsudku městského soudu stran náhrady nákladů řízení. Městský soud ve výroku II. napadeného
rozsudku rozhodl tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Tento výrok
opřel o ustanovení §60 odst. 1 s. ř. s., a odůvodnil ho tím, že žalobkyně nebyla ve sporu úspěšná
a žalovanému žádné náklady v řízení nevznikly. Podle ustanovení §110 odst. 2 věty prvé s. ř. s.,
zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení,
rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí i o náhradě nákladů kasační stížnosti. Z uvedeného
je zřejmé, že v novém rozhodnutí, kterým se řízení končí (§61 odst. 1 s. ř. s.), krajský (zde
městský) soud rozhoduje znovu o náhradě nákladů řízení, a to komplexně. Do těchto nákladů
patří jak náklady vzniklé v novém řízení před krajským soudem, tak i náklady, které vznikly v řízení
o kasační stížnosti. Tyto náklady tedy tvoří jediný celek a krajský soud o jejich náhradě rozhodne
jediným výrokem vycházejícím z ustanovení §60 s. ř. s. Nejvyšší správní soud tento názor vyslovil
již v rozsudku ze dne 19. 11. 2008, č. j. 1 As 61/2008 - 98, dostupný na www.nssoud.cz, v němž
konstatoval následující: „Do nákladů, o jejichž náhradě krajský soud rozhoduje v novém meritorním
rozhodnutí poté, co bylo jeho předchozí rozhodnutí Nejvyšším správním soudem zrušeno a věc vrácena k dalšímu
řízení, patří jak náklady vzniklé v novém řízení před krajským soudem, tak i náklady, které vznikly v původním
řízení před krajským soudem, a též náklady, které vznikly v řízení o kasační stížnosti. Tyto náklady přitom tvoří
jediný celek a krajský soud o jejich náhradě rozhodne jediným výrokem vycházejícím z §60 s. ř. s.“
Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost
stěžovatelky opodstatněnou, a proto ji podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl bez jednání
postupem podle ustanovení §109 odst. 1 s. ř. s., podle kterého o kasační stížnosti rozhoduje
Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1, věta první s. ř. s., ve
spojení s ustanovením §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník,
který měl ve věci plný úspěch právo na náhradu nákladů řízení před soudem, jež důvodně
vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatelka ve věci úspěch neměla,
a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení. Žalovaná Státní veterinární správa České republiky
sice ve věci úspěch měla, nevznikly jí však náklady řízení převyšující její běžnou činnost. Nejvyšší
správní soud proto rozhodl tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. ledna 2009
JUDr. Jaroslav Hubáček
předseda senátu