ECLI:CZ:NSS:2009:7.AS.59.2008:85
sp. zn. 7 As 59/2008 - 85
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobce: Ing. J. K.,
proti žalovanému: Národní bezpečnostní úřad, Na Popelce 2/16, Praha 5, v řízení o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 4. 2008,
č. j. 8 Ca 228/2005 - 59,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 30. 4. 2008, č. j. 8 Ca 228/2005 – 59, zrušil
rozhodnutí ředitele Národního bezpečnostního úřadu (dále jen „stěžovatel“) ze dne 9. 5. 2005,
č. j. 583/2005-NBÚ/07-SO, kterým byla zamítnuta stížnost podaná žalobcem (dále jen „účastník
řízení“) proti oznámení ze dne 14. 2. 2005, č. j. 6773/2005-NBÚ/PFO-P, o nevydání osvědčení
pro styk s utajovanými skutečnostmi pro skutečnostmi pro stupeň utajení „Tajné“. Městský soud
v napadeném rozsudku uvedl, že v dané věci na základě žádosti statutárního orgánu Ministerstva
zahraničních věcí a souhlasu účastníka řízení byla k jeho osobě provedena bezpečnostní prověrka
III. stupně. Na základě skutečností shromážděných v průběhu bezpečnostní prověrky shledal
stěžovatel u účastníka řízení bezpečnostní riziko podle ustanovení §23 odst. 2 písm. b) zákona
č. 148/1998 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o ochraně utajovaných
skutečností“), a tím překážku pro vydání osvědčení. Uvedené bezpečnostní riziko spočívající
v činnosti směřující k potlačování lidských práv nebo svobod, případně podpora takové činnosti,
bylo u účastníka řízení shledáno, jak uvedl správní orgán I. stupně, v jeho spolupráci
se Zpravodajskou správou Generálního štábu Československé lidové armády, tedy tajné služby
nedemokratického státu. Právě působení účastníka řízení ve prospěch této tajné služby shledal
správní orgán I. stupně za činnost představující překážku pro vydání předmětného osvědčení.
Stěžovatel však s tímto závěrem nesouhlasil a výslovně v napadeném rozhodnutí uvedl,
že rozhodnutí správního orgánu I. stupně není co do existence bezpečnostního rizika podle
ustanovení §23 odst. 2 písm. b) zákona o ochraně utajovaných skutečností v souladu
se zjištěným stavem, neboť shledal bezpečnostní riziko podle §23 odst. 2 písm. d) zákona
o ochraně utajovaných skutečností v chování a způsobu života, který může mít vliv
na důvěryhodnost účastníka řízení, což spatřoval především v tom, že účastník řízení
při bezpečnostní prověrce uváděl nepravdivé údaje. Podle názoru městského soudu se stěžovatel
tím, že překvalifikoval jednání účastníka řízení na jednání, o kterém správní orgán I. stupně vůbec
nerozhodoval, dopustil nezákonnosti spočívající v porušení ustanovení §75 odst. 5 zákona
o ochraně utajovaných skutečností, neboť stížnost účastníka řízení zamítl poté, co zjistil,
že jednání, které spočívalo ve spolupráci se zpravodajskou službou, v čemž správní orgán
I. stupně spatřoval bezpečnostní riziko, se účastník řízení nedopustil.
Proti tomuto rozsudku městského soudu podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační
stížnost z důvodu uvedeného v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Podle stěžovatele městský
soud nesprávně vyložil ustanovení §75 odst. 5 zákona o ochraně utajovaných skutečností.
V tomto konkrétním případě stěžovatel po vyhodnocení spisového materiálu dospěl k závěru,
že závěry pro rozhodnutí byly shromážděny v souladu se zákonem a co do rozsahu umožňují
rozhodnout o tom, zda u účastníka řízení existuje bezpečnostní riziko. Stěžovatel rozhodoval
na základě stejného skutkového stavu jako správní orgán I. stupně, avšak tento jinak právně
vyhodnotil. Shodně s ním konstatoval, že účastník řízení nesplňuje jednu z podmínek pro vydání
osvědčení, tj. podmínku bezpečnostní spolehlivosti podle ustanovení §18 odst. 2 písm. c) zákona
o ochraně utajovaných skutečností. Vzhledem k tomu, že se stěžovatel plně ztotožnil s výrokem
rozhodnutí správního orgánu I. stupně (osvědčení se nevydává) a že jeho postup shledal
v souladu se zákonem, neexistovaly důvody pro to, aby stížnosti vyhověl. Na podporu správnosti
postupu odkázal stěžovatel na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 12. 9. 2006,
sp. zn. 10 Ca 94/2004. podle něhož stěžovatel přezkoumává napadené rozhodnutí v plném
rozsahu a stížnosti vyhoví, jsou-li pro to důvody, tedy shledá-li výrok rozhodnutí, že se osvědčení
nevydává, nezákonným nebo shledá-li vady řízení před správním orgánem, jež mohou takovou
nezákonnost způsobit. Ze spisového materiálu se jednoznačně podává, že stěžovatel
při bezpečnostní prověrce uváděl nepravdivé údaje a nelze ho tedy ve smyslu zákona o ochraně
utajovaných skutečností považovat za důvěryhodného. Proto měl městský soud žalobu
zamítnout. Z těchto důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek městského
osudu zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadený rozsudek
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil
stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom neshledal vady uvedené v odst. 3, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
Podle ustanovení §75 odst. 1 zákona o ochraně utajovaných skutečností může
proti nevydání osvědčení podle §36 odst. 3 podat navrhovaná osoba písemnou stížnost do 15-ti
dnů ode dne doručení oznámení. Podle odst. 3 citovaného ustanovení se stížnost podává řediteli
Národního bezpečnostního úřadu a podle odst. 5 citovaného ustanovení ředitel Národního
bezpečnostního úřadu stížnost přezkoumá. Jsou-li pro to důvody, stížnosti vyhoví, jinak stížnost
zamítne.
Podle ustanovení §73 odst. 1 věta první zákona o ochraně utajovaných skutečností
se na rozhodování podle tohoto zákona nevztahuje zákon č. 71/1967 Sb. o správním řízení
(správní řád).
V daném případě je sporným výklad ustanovení §75 odst. 5 zákona o ochraně
utajovaných skutečností Stanoví-li citovaný zákon, že ředitel Národního bezpečnostního úřadu
stížnosti vyhoví, jsou-li pro to důvody, jinak stížnost zamítne, je možná dvojí interpretace:
Podle první interpretace ředitel Národního bezpečnostního úřadu stížnosti navrhované
osoby vyhoví, jsou-li pro to důvody, tedy pokud se ztotožní s její argumentací. Tento výklad
zastává účastník řízení, když v žalobě tvrdil, že byl postupem stěžovatele zkrácen o řádný opravný
prostředek, neboť podle jeho názoru bylo vydáno de facto nové rozhodnutí se zcela jiným
odůvodněním.
Podle druhé interpretace ředitel Národního bezpečnostního úřadu stížnosti vyhoví,
jsou-li pro to důvody, tedy shledá-li výrok rozhodnutí, že se osvědčení nevydává, nezákonným
nebo shledá-li vady řízení před správním orgánem I. stupně, jež mohou takovou nezákonnost
způsobit.
Nejvyšší správní soud se neztotožňuje s názorem městského soudu, že stěžovatel
překvalifikoval jednání účastníka řízení na jednání, o kterém správní orgán I. stupně vůbec
nerozhodoval. Správní orgán I. stupně při provádění bezpečnostní prověrky ověřuje,
zda navrhovaná osoba splňuje podmínky pro vydání osvědčení. Podle ustanovení §36
odst. 1 zákona o ochraně utajovaných skutečností vydá správní orgán I. stupně osvědčení
v případě, že bezpečnostní prověrkou ověří, že navrhovaná osoba splňuje podmínky uvedené
v ustanovení §18 odst. 2 citovaného zákona. Podmínkou pro vydání osvědčení navrhované
osobě pro stupeň utajení "Tajné" je mimo jiné bezpečnostní spolehlivost ve smyslu ustanovení
§18 odst. 2 písm. c) a §23 zákona o ochraně utajovaných skutečností. Za bezpečnostně
spolehlivou pak není považována navrhovaná osoba, u které bylo zjištěno bezpečnostní riziko
ve smyslu §23 odst. 2 písm. a) až f) zákona o ochraně utajovaných skutečností. Z výše
uvedeného vyplývá, že správní orgán I. stupně musí podle zákona o ochraně utajovaných
skutečností vždy zkoumat bezpečnostní riziko ve smyslu ustanovení §23 odst. 2 písm. a) až f)
zákona o ochraně utajovaných skutečností, tedy zabývat se veškerým jednáním navrhované osoby
a přihlížet ke všem okolnostem naznačujícím výskyt bezpečnostního rizika. Musí proto posuzovat
i bezpečnostní riziko ve smyslu ustanovení §23 odst. 2 písm. d) citovaného zákona, tedy chování
a způsob života prověřované osoby, který může mít vliv na ovlivnitelnost, důvěryhodnost
nebo schopnost utajovat skutečnosti. Nelze proto souhlasit s názorem městského soudu,
že o jednání účastníka řízení ve smyslu ustanovení §23 odst. 2 písm. d) citovaného zákona
správní orgán I. stupně vůbec nerozhodoval, když má ze zákona povinnost při posuzování
bezpečnostního rizika přihlížet ke všem relevantním okolnostem naznačujícím výskyt
bezpečnostního rizika, a tyto hodnotit jednotlivě i ve svém souhrnu (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 31. 1. 2007, č. j. 6 As 14/2006 - 81, publikovaný
pod č. 1168/2007 Sb.NSS).
Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 24. 4. 2008, č. j. 2 As 31/2007 – 107 uvedl,
že ředitel Národního bezpečnostního úřadu může na základě hodnocení skutkových okolností
zaujmout jiný právní názor, neboť zkoumá nejen úplnost a zákonnost řízení, ale i zákonnost
právních závěrů správního orgánu I. stupně.
Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že v daném případě je třeba nalézt rovnováhu
mezi požadavkem rychlosti řízení a zájmem účastníka řízení na co nejširší možnosti ochrany
prostřednictvím jeho procesních práv. Správní orgán II. stupně proto nesmí neúměrně
protahovat délku řízení, avšak rovněž nemůže ani nahrazovat nezaměnitelnou činnost správního
orgánu I. stupně. Pokud by správní orgán II. stupně prováděl celé řízení znovu v rozsahu jako
přísluší správnímu orgánu I. stupně, byl by účastník řízení zkrácen o možnost podání řádného
opravného prostředku. V daném případě se o tuto situaci nejedná, neboť stěžovatel rozhodoval
na základě stejného skutkového stavu jako správní orgán I. stupně, pouze zaujal jiný právní názor
ohledně charakteru bezpečnostního rizika. Stěžovatel tedy na základě nezměněného skutkového
stavu může zaujmout rozdílný právní názor a takový postup není v rozporu se zásadou
dvojinstančnosti řízení. Oba správní orgány v tomto případě dospěly k závěru, že účastník řízení
není bezpečnostně spolehlivý, neboť u něj bylo zjištěno bezpečnostní riziko ve smyslu
ustanovení §23 zákona o ochraně utajovaných skutečností a stěžovatel se plně ztotožnil
s výrokem rozhodnutí správního orgánu I. stupně a rovněž shledal jeho postup v souladu
se zákonem.
Přes výše uvedené však městský soud rozhodl správně, pokud napadené rozhodnutí
stěžovatele zrušil. Jakkoli totiž může stěžovatel zásadně, tj. zejména pokud v zásadě vychází
ze skutkových zjištění správního orgánu I. stupně, zaujmout jiný právní názor než který zaujal
správní orgán I. stupně, nemůže tak učinit bez dalšího. Změna právního názoru totiž nemůže
přijít pro účastníka řízení překvapivě tak, aby mu nebylo umožněno reagovat. Přesně takto
nepřípustně postupoval stěžovatel, který o stížnosti účastníka řízení rozhodl , aniž by mu předtím
sdělil, že hodlá zaujmout jiný právní názor než prvostupňový správní orgán. Stěžovatel,
pokud tak chtěl učinit, měl účastníku řízení umožnit, aby se vyjádřil, případně navrhl další důkazy,
které by účastníku řízení např. umožnily zaměřit dokazování právě ke specifickým skutkovým
otázkám spojeným se zamýšlenou odlišnou právní kvalifikací (zde zejména k tomu, zda opravdu
zaviněně uváděl nepravdivé údaje o své dřívější činnosti pro zpravodajskou službu
komunistického Československa, anebo zda neuvedení těchto údajů nezavinil), jimiž se buď
vůbec, či v potřebné míře, správní orgán I. stupně nezabýval. Na řízení podle zákona o ochraně
utajovaných skutečností se nevztahoval správní řád, podle jehož §33 odst. 2, aplikovatelného
i pro odvolací nebo obdobné, byť jinak pojmenované, opravné řízení (ve věci stěžovatele řízení
o stížnosti), je správní orgán povinen dát účastníkům řízení možnost, aby se před vydáním
rozhodnutí mohli vyjádřit k jeho podkladu i ke způsobu jeho zjištění, popřípadě navrhnout jeho
doplnění. Právním podkladem zákazu překvapivosti rozhodování stěžovatele jsou však v daném
případě samotné základní zásady správního řízení vyplývající z toho, že podle čl. 1 Ústavy
je Česká republika právním státem. Pojmu právního státu je, jak Nejvyšší správní soud
setrvale judikuje (např. rozsudek ze dne 28. 4. 2005, č. j. 2 Ans 1/2005 - 57, publikovaný
pod č. 605/2005 Sb. NSS a na www.nssoud.cz), imanentní zákaz libovůle a neodůvodněně
nerovného zacházení a požadavek právní jistoty a předvídatelnosti jednání orgánů veřejné moci
při aplikaci práva. Tomu však postup stěžovatele neodpovídal.
Jakkoliv se Nejvyšší správní soud v určitém ohledu ztotožnil s právní argumentací
stěžovatele, musel zároveň konstatovat, že ve věci samé rozhodl městský soud správně. V tomto
případě platí, jak uvedl Nejvyšší správní soud v usnesení rozšířeného senátu ze dne 14. 4 . 2009,
č. j. 8 Afs 15/2007 - 75, (publikovaný zatím jen na www.nssoud.cz), že zruší-li správně krajský
soud rozhodnutí správního orgánu, ale výrok rozsudku stojí na nesprávných důvodech, Nejvyšší
správní soud v kasačním řízení rozsudek krajského soudu zruší a věc mu vrátí k dalšímu řízení.
Obstojí-li však důvody v podstatné míře, Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítne
a nesprávné důvody nahradí svými. Pro správní orgán je pak závazný právní názor krajského
soudu korigovaný právním názorem Nejvyššího správního soudu. V tomto případě důvody,
pro které městský soud rozhodnutí stěžovatele zrušil, v podstatné míře obstály, protože městský
soud, ve shodě s Nejvyšším správním soudem, nemohl aprobovat překvapivost rozhodnutí
stěžovatele. Skutečnost, že zákaz překvapivosti vyvozoval městský soud z principu
dvojinstančnosti, který akcentoval, zatímco Nejvyšší správní soud jej vyvozuje přímo
z požadavku předvídatelnosti jednání orgánů veřejné moci aplikujících právo, není rozhodná.
Podstatné je, že v jádru důvodů, pro které rozhodnutí stěžovatele nemůže obstát, se oba soudy
shodují.
Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud podle ustanovení §110 odst. 1 poslední
věta s. ř. s. kasační stížnost zamítl. Ve věci rozhodl v souladu s §109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož
rozhoduje o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
Nejvyšší správní soud podotýká, že jak plyne z citovaného usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu, je pro stěžovatele v dalším řízení závazný právní názor městského
soudu korigovaný právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto rozsudku.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1 věta první ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci
plný úspěch právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil
proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Nejvyšší správní soud žádnému z účastníků
náhradu nákladů nepřiznal, protože stěžovatel v řízení úspěch neměl a účastníkovi řízení
žádné náklady s tímto řízením nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. dubna 2009
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu