ECLI:CZ:NSS:2009:8.AFS.2.2009:102
sp. zn. 8 Afs 2/2009 - 102
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců JUDr. Petra Příhody a JUDr. Jana Passera v právní věci žalobce: ATLANTIK finanční
trhy, a. s., se sídlem Vinohradská 230, Praha 10, zastoupený Mgr. Radkem Pokorným,
advokátem se sídlem Karolíny Světlé 301/8, Praha 1, proti žalované: Česká národní banka,
se sídlem Na Příkopě 28, Praha 1, proti rozhodnutí Bankovní rady České národní banky ze dne
28. 8. 2008, čj. 2008/2623/110, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu
v Praze ze dne 29. 10. 2008, čj. 7 Ca 258/2008 - 57,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti
nepřiznává .
Odůvodnění:
I.
Rozhodnutím ze dne 29. 5. 2008, čj. 2008/1671/110, nařídila Bankovní rada České
národní banky (Bankovní rada) obnovu správního řízení vedeného s žalobcem
pod sp. zn. 51/So/21/2006, o uložení pokuty 4 000 000 Kč za porušení povinnosti poskytovat
investiční služby s odbornou péčí a povinnosti vést náležitě deník obchodníka s cennými papíry,
ukončeného rozhodnutím Bankovní rady ze dne 5. 4. 2007, čj. 2007/1366/110, neboť důkazy
provedené v původním řízení se ukázaly nepravdivými a na novém řízení je veřejný zájem.
Rozhodnutím ze dne 28. 8. 2008, čj. 2008/2023/110, Bankovní rada zamítla rozklad
žalobce a potvrdila rozhodnutí o nařízení obnovy řízení.
II.
Žalobce napadl rozhodnutí žalované žalobou u Městského soudu v Praze,
který ji usnesením ze dne 29. 10. 2008, čj. 7 Ca 258/2008 - 57, odmítl [§70 písm. a) s. ř. s.
a §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Městský soud konstatoval, že napadené správní rozhodnutí
je vyloučeno ze soudního přezkumu, neboť rozhodnutí o nařízení obnovy řízení
není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují
práva a povinnosti. Rozhodnutí o nařízení obnovy pouze otevírá právem předpokládaným
způsobem jiné správní řízení, aniž by samo o sobě mělo vliv na již vydané pravomocné správní
rozhodnutí. Tento správní akt není schopen sám o sobě soudního přezkumu, neboť zatím žádná
práva a povinnosti nezakládá, ani do nich nijak nezasahuje. V právní sféře účastníků
přes rozhodnutí o obnově řízení vystupuje pravomocné, platné a účinné správní rozhodnutí.
Městský soud odkázal i na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
26. 6. 2007, čj. 5 As 13/2006 - 46, s tím, že jeho závěry na nyní posuzovanou věc nedopadají,
protože napadené správní rozhodnutí nemá ze zákona odkladný účinek a porušení procesních
práv v tomto správním řízení nemá pro rozhodnutí právního významu.
III.1
Žalobce (stěžovatel) brojil proti usnesení městského soudu kasační stížností. Dovolal
se stížních důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. nezákonnosti spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení, podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.,
tj. nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí
soudu a podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tj. nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu
nebo o zastavení řízení.
Stěžovatel namítl, že výklad městského soudu týkající se kompetenčních výluk podle
§70 s. ř. s. je formalistický a nezohledňuje účel a smysl tohoto ustanovení. V tomto směru
stěžovatel poukázal na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 30. 11. 2005,
čj. 6 A 69/2000 - 55) a Ústavního soudu (usnesení ze dne 22. 10. 2007, sp. zn. III. ÚS 877/06).
Podle stěžovatele je formalistický i výklad §65 odst. 1 s. ř. s., provedený městským soudem,
který odporuje judikatuře Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 30. 11. 2005,
čj. 6 A 69/2000 - 55, rozsudek ze dne 23. 5. 2007, čj. 1 As 2/2007 - 73 a ze dne 18. 1. 2008,
čj. 2 As 52/2007 - 67), Ústavního soudu (usnesení ze dne 22. 10. 2007, sp. zn. III. ÚS 877/06)
a Evropského soudu pro lidská práva (stížnost č. 48309/99 ve věci Kilián v. Česká republika).
Závěry městského soudu podle stěžovatele citovanou judikaturu neberou v úvahu, stejně
jako skutečnost, že se rozhodnutí o nařízení obnovy řízení výrazně negativně projevilo
v jeho právní sféře. K negativnímu zásahu došlo narušením právní jistoty stěžovatele. Obnova
řízení byla nařízena bez splnění zákonných požadavků a stěžovatel bude v případě vyloučení
rozhodnutí o nařízení obnovy ze soudního přezkumu nucen účastnit se obnoveného správního
řízení. Rozhodnutí městského soudu má pro stěžovatele zásadní důsledky, ponechává
jej bez zákonných možností obrany a vystavuje jej nepříznivým důsledkům rozhodnutí o obnově
řízení, zejména narušení jeho právní jistoty a obnovení všech jeho práv a povinností
jako účastníka správního řízení.
Dále stěžovatel uvedl, že závěry rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
v rozhodnutí ze dne 26. 6. 2007, čj. 5 As 13/2006 - 46, jimiž argumentoval městský soud,
nelze aplikovat v nyní posuzované věci, protože rozšířený senát se vyjadřoval k rozhodnutím
se zcela odlišným charakterem. Původní rozhodnutí v nyní posuzované věci mělo sankční povahu
a na rozdíl od rozhodnutí, jímž se zabýval rozšířený senát (nicméně ve shodě s další kategorií
rozhodnutí, která rozšířený senát vymezil), bylo vykonatelné. Stěžovatel polemizuje i s názorem,
že klíčovým faktorem pro připuštění soudního přezkumu rozhodnutí o nařízení obnovy
je skutečnost, zda správní rozhodnutí mělo ze zákona odkladný účinek (stěžovatel dodal,
že v posuzované věci rozhodnutí o nařízení obnovy nemělo odkladný účinek, protože původní
rozhodnutí bylo vykonáno před nařízením obnovy). Připuštění takového výkladu by ve svém
důsledku znamenalo diskriminaci těch účastníků řízení, jímž bylo obnoveno řízení až poté,
co nastala vykonatelnost původního rozhodnutí, ve srovnání s účastníky řízení obnoveného
před tímto okamžikem. Rozdíl v postavení účastníka by mohl nastat např. jen z důvodu delšího
časového odstupu mezi vydáním původního rozhodnutí a rozhodnutím o nařízení obnovy.
Takový přístup je z hlediska právní jistoty a rovnosti ve smyslu článku 37 odst. 3 Listiny
základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a článku 96 odst. 1 Ústavy nepřípustný.
Byť Ústavní soud připustil, že mohou existovat legitimní důvody pro znerovnoprávnění některé
skupiny, jsou tyto důvody vázány na splnění určitých pravidel (stěžovatel v tomto ohledu
poukázal na nález Ústavního soudu ze dne 28. 2. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 9/95). Zákonodárce
však v textu zákona žádné zvýhodnění nepředvídal a není důvod, aby jej soudy dovozovaly.
Městský soud tak podle stěžovatele nepoužil správně závěry rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu, vyjádřené v rozhodnutí čj. 5 As 13/2006 - 46, zcela opomněl stěžovatelem
citovaná rozhodnutí vrcholných soudů, a za použití formalistického výkladu zákona násilně
hledal situace, ve kterých nemohou být hmotná práva stěžovatele založena, měněna či rušena
(§65 s. ř. s.).
Stěžovatel se dovolal i ochrany ústavně zaručeného práva na spravedlivý proces
podle článku 36 Listiny a v této souvislosti poukázal i na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 12. 10. 2004, čj. 5 Afs 16/2003 - 56, a na nález Ústavního soudu ze dne
17. 5. 2007, sp. zn. III. ÚS 93/06. Dovodil přitom, že zákon vyložený v souladu s judikaturou
Nejvyššího správního soudu, Ústavního soudu a Evropského soudu pro lidská práva, počítá
s přezkumem rozhodnutí o nařízení obnovy. Žádná příčina, která by znemožňovala přezkum
rozhodnutí o nařízení obnovy, nenastala. Garance poskytnuté v Listině jsou dále posíleny
v článku 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Pokud by ze soudního
přezkumu byla vyloučena některá rozhodnutí o povolení či nařízení obnovy, jejichž nezákonnost
lze objektivně doložit, vedl by tento přístup k odepření práva na spravedlivý proces. Tento závěr
bude podle stěžovatele platný i tehdy, kdyby byla připuštěna možnost přezkumu podmínek
nařízení obnovy řízení až v rámci přezkumu nového rozhodnutí, neboť důležitým rysem práva
na spravedlivý proces je také jeho včasnost a rychlost.
Dále stěžovatel městskému soudu vytkl nepřezkoumatelnost rozsudku z důvodu
nesrozumitelnosti. Městský soud podle něj nevymezil jasně důvody, pro které nebylo možné
rozhodnutí o nařízení obnovy přezkoumat, a v podrobnostech odůvodnění odkázal na názor
Nejvyššího správního soudu vyjádřený v rozhodnutí čj. 5 As 13/2006 - 46. Městský soud
tento odkaz nerozvedl a soustředil se na odkladný účinek a jeho případný vliv
na přezkoumatelnost žalobou napadeného rozhodnutí, přestože stěžovatel k této otázce
nic neuváděl. Z rozhodnutí městského soudu mu dále není zřejmé, co bylo myšleno
konstatováním, že porušení procesních práv v tomto správním řízení nemá pro rozhodnutí
právního významu. Podle stěžovatele není dovoleno, aby povinnost řádného odůvodnění
rozhodnutí byla naplněna pouhým odkazem na jakýkoliv pramen, tím méně takový,
který není pro rozhodování soudu závazný. Odkaz byl navíc nesprávný, protože rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu, na které městský soud odkázal, neposkytuje pro jeho usnesení
oporu. Stěžovatel se domnívá, že napadené rozhodnutí městského soudu je ve světle judikatury
Nejvyššího správního soudu, vztahující se k otázce nepřezkoumatelnosti rozhodnutí,
nesrozumitelné.
Závěrem stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud přiznal kasační stížnosti odkladný
účinek. Svůj návrh odůvodnil hrozbou vzniku nenahraditelné újmy spočívající v průlomu
do právní jistoty stěžovatele i ostatních osob jednajících s důvěrou v zákonnost výkonu veřejné
správy. Obnova původního řízení, která je v rozporu s požadavky zákona, může stěžovateli
způsobit nenahraditelnou újmu vyplývající z právní nejistoty a vlivu na dobrou pověst,
které se mezi svými zákazníky těší. Přiznání odkladného účinku je podle stěžovatele jedinou
cestou, kterou lze odvrátit přímo hrozící vznik existenčních potíží ve vztahu k jeho podnikatelské
činnosti, způsobených odlivem stávajících i potencionálních zákazníků. To by pro stěžovatele
mělo nevratné likvidační následky, protože si vybudoval u domácích i zahraničních zákazníků
prestiž kvalitou poskytovaných služeb. Nařízením obnovy původního správního řízení může být
závažně poškozena důvěryhodnost a pověst stěžovatele, čímž by mu vznikla nenahraditelná újma
s důsledkem odlivu zákazníků a snížení objemu realizovaných obchodů. Množství finančních
prostředků nutných k odstranění takovéto újmy považuje za nevyčíslitelné a újmu
za nenahraditelnou. Žalovaná podle stěžovatele rozhodnutím o nařízení obnovy podpořila
partikulární zájmy soukromé osoby (J. H.), která jí předložila zkreslené údaje. Stěžovatel je
přesvědčen, že si tato osoba chtěla zajistit lepší výchozí pozici pro případné arbitrážní řízení o
údajném nároku na náhradu škody, jíž se podle jeho informací chce domáhat. Stěžovatel se
obává, že obnova řízení může spustit lavinový efekt, který by měl značný negativní dopad na jeho
podnikatelskou činnost a mohl by poškodit i fungování kapitálového trhu v České republice, na
kterém stěžovatel působí jako čtvrtý největší obchodník. Dopad nepříznivých důsledků
odkladného účinku na nabytá práva třetích osob je vyloučen, neboť v původním správním řízení
byl stěžovatel jediným účastníkem. K možnosti rozporu odkladného účinku s veřejným zájmem
stěžovatel odkázal na argumentaci v žalobě, v níž rozporoval existenci veřejného zájmu na
obnově řízení v případě, že žalovaný nařídil obnovu správního řízení nezákonně.
Dalšími podáními stěžovatel zopakoval hrozbu nepříznivých následků rozhodnutí
o obnově řízení. Uvedl, že v důsledku tohoto rozhodnutí se na něj již obrátili další zákazníci
s požadavky na náhradu škody značného rozsahu. Obnovené řízení se nachází již ve stadiu
před vydáním rozhodnutí, protože stěžovatel byl vyzván, aby se seznámil s podklady pro vydání
rozhodnutí. Vzhledem k tomu, že v obnoveném správním řízení lze očekávat vydání rozhodnutí,
přiznání odkladného účinku kasační stížnosti by po vydání tohoto rozhodnutí ztratilo svůj smysl.
III.2
Žalovaná se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnila se závěry městského soudu.
Připomněla, že rozhodnutí o nařízení obnovy je procesním rozhodnutím. Zákonnost řízení
jako celku bude možné podrobit soudnímu přezkumu po vydání rozhodnutí v novém řízení,
proto nelze tvrdit porušení práva na spravedlivý proces. Žalovaná zdůraznila, že všechna procesní
rozhodnutí zpravidla představují zásah do práv jejich adresátů, ale dovedeno ad absurdum by byla
samostatně přezkoumatelná všechna procesní rozhodnutí a kompetenční výluka v soudním řádu
správním by ztratila svůj smysl. Tvrzení o závažném zásahu do práv stěžovatele považuje
žalovaná za účelové, protože stěžovatel není obnovou řízení nijak omezen na právu provozovat
podnikatelskou činnost. K návrhu stěžovatele na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti
žalovaná poukázala na to, že se použitá argumentace neliší od argumentace v návrhu na přiznání
odkladného účinku žalobě, přičemž podle jejího názoru nejsou pro přiznání odkladného účinku
dány důvody.
III.3
Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
Kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatel uplatnil kasační stížností důvody podle §103 odst. 1 písm. a), d) a e) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud předem dalšího odůvodnění připomíná, že s ohledem na odmítnutí žaloby
městským soudem je možné uplatnit pouze důvod podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.,
pod nějž lze v kontextu posuzované věci podřadit i nesprávné posouzení otázky soudem
v předcházejícím řízení a nepřezkoumatelnost napadeného soudního rozhodnutí (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, čj. 3 Azs 33/2004 - 98, č. 625/2005 Sb. NSS).
Nejvyšší správní soud proto podřadil argumentaci kasační stížnosti v souladu s jejím obsahem
odpovídajícímu důvodu podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
Stěžovatel namítl nepřezkoumatelnost usnesení městského soudu pro nesrozumitelnost.
Nejvyšší správní soud především připomíná, že rozhodnutí je třeba považovat
za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost zejména tehdy, postrádá-li základní zákonné
náležitosti, nelze z něj seznat, o jaké věci bylo rozhodováno či jak bylo rozhodnuto, jeho výrok
je v rozporu s odůvodněním, neobsahuje vůbec právní závěry vyplývající z rozhodných
skutkových okolností, nebo jeho důvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Azs 47/2003 - 130, č. 244/2004 Sb. NSS).
V posuzované věci usnesení městského soudu nevykazuje shora popsané vady a přes
nepochybnou strohost lze v jeho jednotlivých závěrech chápaných v jejich vzájemné souvislosti
právní argumentaci nalézt.
Vytkl-li stěžovatel městskému soudu, že bez bližšího odůvodnění svého závěru pouze
odkázal na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 13/2006 - 46, které navíc
neposkytuje jeho usnesení oporu, nedal mu Nejvyšší správní soud za pravdu.
Nejvyšší správní soud ve své judikatuře nejprve zastával názor, že rozhodnutí o povolení
(nařízení) obnovy správního řízení je obecně vyloučeno ze soudního přezkumu [srov. rozsudek
ze dne 2. 8. 2006, čj. 3 As 3/2006 - 87 (www.nssoud.cz), který obstál i v testu
ústavnosti - srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 21. 3. 2007, sp. zn. IV. ÚS 690/06
(http://nalus.usoud.cz)]. Tento názor byl do určité míry překonán usnesením rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2007, čj. 5 As 13/2006 - 46 (č. 1427/2008 Sb. NSS),
podle kterého „(ž)aloba proti rozhodnutí, jímž byla správním orgánem z moci úřední nařízena
obnova řízení, je přípustná, jde-li o rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s. Takový případ nastává
např. tam, kde je s rozhodnutím o nařízení obnovy řízení spojen odkladný účinek.“. Rozšířený
senát se v citovaném usnesení zabýval otázkou přípustnosti žaloby proti rozhodnutí o povolení
(nařízení) obnovy řízení v obecnější rovině. Jeho obecně vyjádřené závěry se tak nepochybně
v přiměřeném rozsahu uplatní i v jiných případech, v nichž soud zkoumá otázku přípustnosti
žaloby proti rozhodnutí o povolení (nařízení) obnovy řízení. Zde je ostatně třeba připomenout
i názor, že „(r)ozhodnutí vrcholných soudů, jakkoliv nemají precedenční účinky, je třeba
respektovat v případech, kdy soud posuzuje skutkově a právně analogickou věc“ (rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 12. 2008, čj. 6 As 18/2008 - 107, www.nssoud.cz).
V tomto směru lze na okraj doplnit, že podobný náhled na obecnější dopad své judikatury
zastává i Ústavní soud (srov. např. nález ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 301/05,
http://nalus.usoud.cz).
Závěry vyjádřené v usnesení rozšířeného senátu čj. 5 As 13/2006 - 46
jsou ve své zobecňující části relevantní i v nyní posuzované věci. Bezpochyby tak existoval
důvod, aby městský soud toto usnesení ve svém rozhodnutí nepřehlédl.
Městský soud se nejprve soustředil na posouzení rozhodnutí o nařízení obnovy
perspektivou §65 odst. 1 s. ř. s., aby uzavřel, že se nejedná o akt, který by zakládal práva
nebo povinnosti stěžovatele, či do nich jinak zasahoval. V tomto směru tedy městský soud
vymezil důvody, pro něž nebylo možné rozhodnutí žalovaného přezkoumat, a toto rozhodnutí
navíc hodnotil ze stejných hledisek jako rozšířený senát (byť v dané části na usnesení rozšířeného
senátu neodkázal). Uzavřel-li městský soud, že rozhodnutí žalovaného nemá odkladný účinek
ze zákona, je třeba vnímat toto konstatování v souvislosti s usnesením rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 13/2006 - 47 (v odpovídající části rozhodnutí městského
soudu již citovaným), které s takovým odkladným účinkem spojovalo přípustnost soudního
přezkumu. Jinými slovy, byl-li by s nařízením obnovy řízení spojen ze zákona odkladný účinek,
musel by městský soud v souladu s usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
tuto skutečnost zhodnotit. Městský soud se proto uvedenou otázkou zabýval důvodně.
Zmiňuje-li městský soud irelevanci porušení procesních práv, jedná se o (byť poněkud
zkratkovité) navázání na závěry rozšířeného senátu o možném porušení subjektivního procesního
práva. Rozšířený senát v odpovídající části svého usnesení konstatoval, že žalobní legitimace
podle §65 odst. 1 s. ř. s., založená na tvrzeném porušení procesních práv, vyžaduje splnění
kvalitativně stejných podmínek jako v případě tvrzeného porušení hmotného práva, tj. zásah
právní sféry žalobce tvrzeným porušením předpisů procesního práva, v jehož důsledku bylo
vydáno nezákonné rozhodnutí, které odňalo právo nebo stanovilo povinnost.
Městský soud neodkázal na rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu,
aniž by své závěry rozvedl, ale naopak tyto závěry (byť velmi stručně, na samé hraně
přezkoumatelnosti) poměřil kritérii, která rozšířený senát vymezil. Městský soud tak musel učinit,
protože rozšířený senát Nejvyššího správního soudu nastínil podmínky, za nichž lze rozhodnutí
o povolení (nařízení) obnovy soudně přezkoumat, a usnesení městského soudu mohlo obstát
pouze tehdy, vypořádalo-li se s tím, proč v nyní posuzované věci nejsou tyto podmínky splněny.
Stěžovatel dále vytkl městskému soudu formalistický výklad §65 odst. 1 s. ř. s.,
kompetenčních výluk podle §70 s. ř. s., a zdůraznil, že se nařízení obnovy řízení projevilo
negativně v jeho právní sféře a narušilo jeho právní jistotu.
Nejvyšší správní soud musí i v nyní posuzované věci vycházet v odpovídajícím rozsahu
ze závěrů rozšířeného senátu, vyjádřených v rozhodnutí čj. 5 As 13/2006 - 46. Byť stěžovatel
namítl, že se rozšířený senát vyjadřoval k rozhodnutí se zcela odlišným charakterem, nelze
přehlédnout, že jeho usnesení má silný zobecňující potenciál. Hodlal-li by se Nejvyšší správní
soud v nyní posuzované věci od takto obecně vyjádřených závěrů odchýlit, mohl by tak učinit
opět pouze cestou aktivace rozšířeného senátu (§17 odst. 1 s. ř. s.). Je však třeba dodat,
že byť tento postup není vyloučen, lze si jej představit pouze výjimečně (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 1. 2009, čj. 1 Afs 140/2008 - 77, www.nssoud.cz).
Rozšířený senát oproti předchozímu právnímu názoru Nejvyššího správního soudu,
který soudní přezkum rozhodnutí o povolení (nařízení) obnovy řízení zcela vylučoval,
tento přezkum připustil v případech, kdy obnovou řízení dochází k zásahu do práv a povinností
(žalobce). Při přezkumu je podle rozšířeného senátu řešit otázku možného zásahu do práv
v rovině hmotných práv a v rovině procesních práv.
Právě v případě možného zásahu do hmotných práv se rozšířený senát zabýval
také odkladným účinkem rozhodnutí o povolení (nařízení) obnovy. V tomto směru rozšířený
senát uzavřel, že byla-li povolena (nařízena) obnova řízení, v němž bylo původně vydáno
opravňující rozhodnutí (např. souhlas, schválení, povolení, koncese), dochází k zásahu do práva
oprávněného subjektu, spočívajícímu v tom, že oprávněný od právní moci povolení (nařízení)
obnovy nemůže takové právo vykonávat.
Tyto závěry se podle rozšířeného senátu neuplatní tam, kde povolení (nařízení) obnovy
nemá odkladný účinek ze zákona [§63 odst. 5 správního řádu (1967), nebo §100 správního řádu
(2004)], resp. tam, kde vykonatelnost rozhodnutí pojmově vůbec nepřichází v úvahu.
Do této kategorie rozšířený senát výslovně zařadil negativní rozhodnutí, jejichž právní účinky
nastaly právní mocí rozhodnutí a žádný další úkon k nastoupení právních účinků nebyl třeba.
Sem tedy rozšířený senát zařadil rozhodnutí, u nichž se povolením (nařízením) obnovy
na právním stavu nic nezměnilo.
V nyní posuzované věci je zjevné, že rozhodnutí o uložení sankce stěžovateli, vydané
v původním správním řízení, není opravňujícím rozhodnutím, zmiňovaným v první kategorii
vymezené rozšířeným senátem, ani negativním rozhodnutím, vymezeným v kategorii druhé.
Logika vymezení kategorií rozšířeným senátem je ovšem zjevná. Míří na připuštění soudního
přezkumu rozhodnutí o obnovení řízení tam, kde již samotná skutečnost obnovy řízení
(resp. rozhodnutí o jejím povolení či nařízení) zamezí oprávněné osobě ve výkonu určitého
hmotného práva, nebo jí nově stanoví povinnost hmotně právního charakteru. K takové situaci
v případě stěžovatele zjevně nedošlo. Původní řízení o správním deliktu vyústilo v uložení sankce
stěžovateli, původní rozhodnutí již navíc bylo vykonáno. Nařízení obnovy řízení
se tak hmotněprávního postavení stěžovatele bezprostředně nedotýká, výkon jeho hmotných
práv neomezuje, ani mu neukládá dříve neexistující povinnosti vyplývající z hmotného práva.
Zcela v souladu s hodnotovými východisky rozšířeného senátu vyjádřenými v usnesení
čj. 5 As 13/2006 - 46 je proto třeba uzavřít, že rozhodnutí o nařízení obnovy řízení o správním
deliktu se samo o sobě hmotněprávního postavení stěžovatele nedotklo.
V rovině procesních práv vyplývá z rozhodnutí rozšířeného senátu požadavek,
aby žalobce tvrdil porušení procesních práv, v jejichž důsledku bylo vydáno rozhodnutí,
které mu odňalo právo nebo stanovilo povinnost.
Stěžovatel v kasační stížností tvrdil, že rozhodnutí žalovaného bylo nezákonné,
ale nenamítl porušení svých procesních práv v řízení předcházejícím vydání napadeného
rozhodnutí. Ani v tomto směru tedy podmínku přezkumu z pohledu kasačního soudu nesplnil.
Co do souvisejícího kritéria odnětí práva nebo stanovení povinnosti rozhodnutím
žalovaného stěžovatel namítl narušení právní jistoty a opětovné obnovení všech práv
a povinností účastníka správního řízení. Zde je třeba především uvést, že zahájení prakticky
každého správního řízení, např. o správním deliktu, se může dotknout práv a povinností
účastníka daného řízení, resp. jeho práv a povinností v širším slova smyslu. O dotčení práv,
které by založilo žalobní legitimaci (§65 s. ř. s.) tu ale nejde. Soudní ochrana je zpravidla
poskytována až ve vztahu ke konečnému rozhodnutí, v rámci jehož přezkumu může být
zkoumána zákonnost řízení, které k vydání rozhodnutí vedlo, a také zákonnost samotného
zahájení správního řízení, příp. (jako v posuzované věci) zákonnost nařízení obnovy řízení.
Byť lze v určitých případech poskytnout soudní ochranu již ve fázi zahájení (či obnovy)
správního řízení, může se tak většinou stát pouze tehdy, představuje-li již toto zahájení zásah
do konkrétních práv dotčeného subjektu, nikoliv dotčení jeho práv a povinností ve shora
popsaném širším slova smyslu.
V této souvislosti Nejvyšší správní soud rovněž připomíná, že judikatura Nejvyššího
správního soudu, na níž se stěžovatel odvolal v souvislosti s výkladem §65 odst. 1 s. ř. s.
a s dotčením právní sféry žalobce, se vždy odvíjela od přezkumu konečných správních
rozhodnutí. Jinými slovy, v případech, na něž se stěžovatel odvolal, již nemohla být vydána žádná
další rozhodnutí, která by byla soudně přezkoumatelná. To ovšem stěžovatelem zmiňovanou
judikaturu odlišuje od nyní posuzované věci, kdy v rámci případného soudního přezkumu
konečného správního rozhodnutí bude možné zabývat se i otázkou zákonnosti zahájení daného
správního řízení.
Zmiňuje-li stěžovatel v souvislosti s tvrzenou nutností přezkoumat rozhodnutí
žalovaného také včasnost a rychlost ochrany jako součásti práva na spravedlivý proces,
lze mu jistě v obecné rovině přitakat. Ani tyto hodnoty však nemohou být chápány v absolutní
rovině. Dovedeno ad absurdum by pak byl spravedlivý proces pouze takový, který umožní
přezkoumat prakticky každé byť i jen marginální procesní rozhodnutí (neboť i ta se práv
a povinností účastníka řízení v onom širším slova smyslu zpravidla týkají), protože pouze tehdy
může být okamžitě, resp. včas a rychle, napraveno případné pochybení správního orgánu.
Ve svých důsledcích by ovšem takový přístup zřejmě vedl ke zcela opačnému výsledku.
Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou, proto ji zamítl (§101 odst. 1
věta druhá s. ř. s.).
S ohledem na bezodkladné rozhodnutí o věci samé Nejvyšší správní soud nerozhodoval
samostatně o žádosti o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.
Stěžovatel, který neměl v řízení o kasační stížnosti úspěch, nemá právo na náhradu
nákladů řízení (§60 odst. 1 s. ř. s. za použití §120 s. ř. s.), žalované podle obsahu spisu žádné
náklady řízení o kasační stížnosti nad rámec její běžné činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. února 2009
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu