ECLI:CZ:NSS:2009:8.AS.40.2008:170
sp. zn. 8 As 40/2008 - 170
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
soudců JUDr. Petra Příhody a JUDr. Jana Passera v právní věci žalobkyně: L. B., zastoupené
JUDr. Alenou Jirovcovou, advokátkou se sídlem Šafaříkova 161, Jičín, proti žalovanému:
Zeměměřický a katastrální inspektorát v Pardubicích, se sídlem Čechovo nábřeží 1791,
Pardubice, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 12. 2004, sp. zn. O-105/324/2004, o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové, pobočka v Pardubicích,
ze dne 19. 6. 2008, čj. 52 Ca 13/2008 - 105,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti
III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti
ve výši 2400 Kč, k rukám zástupce žalobkyně JUDr. Aleny Jirovcové, ve lhůtě patnácti
dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I.
Rozhodnutím ze dne 10. 12. 2004, čj. O-105/324/2004, žalovaný zamítl odvolání
žalobkyně proti rozhodnutí Katastrálního úřadu pro Královéhradecký kraj, Katastrální pracoviště
Jičín, ze dne 10. 9. 2004, čj. OR-322/2004-604/2, kterým bylo rozhodnuto o námitkách
žalobkyně [§16 odst. 3 zákona č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „katastrální zákon“)] proti obsahu obnoveného katastrálního
operátu v katastrálním území Staré Místo.
II.
Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Hradci Králové,
pobočky v Pardubicích, který ji usnesením ze dne 14. 6. 2006, čj. 52 Ca 30/2006 - 29, odmítl
[§46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Nejvyšší správní soud ke kasační stížnosti žalobkyně zrušil
rozsudkem ze dne 26. 2. 2008, čj. 8 As 46/2006 - 57, usnesení krajského soudu a věc mu vrátil
k dalšímu řízení.
Krajský soud poté rozsudkem ze dne 19. 6. 2008, čj. 52 Ca 13/2008 - 105, rozhodnutí
žalovaného zrušil pro vady řízení a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Skutkový stav věci, který vzal žalovaný za základ svého rozhodnutí, vyžaduje
podle krajského soudu zásadní doplnění spočívající v ověření důvodů změn ve výměrách
pozemků, ke kterým došlo na základě obnovy katastrálního operátu, a to o znalecký posudek
vypracovaný znalcem z oboru geodézie a kartografie za účelem ověření správnosti závěrů
žalovaného. Při obnově katastrálního operátu přepracováním geodetických informací
[§13 odst. 1 písm. b) katastrálního zákona] bylo nově stanoveno, resp. zpřesněno, geometrické
a polohové určení nemovitostí vyjmenovaných v rozhodnutí vůči původnímu geometrickému
plánu. Důvod změn ve výměrách pozemků byl opřen z odborného hlediska o specializovanou
činnost správního orgánu, proto žalobkyně nemohla vznést konkrétní odborné argumenty,
které by zpochybnily uvedený důvod změn výměr. V takovém případě měl žalovaný aplikovat
zásadu přiměřenosti, podle níž měl správní orgán zohlednit při uplatňování svých pravomocí
oprávněné zájmy účastníka správního řízení a zvolit takové prostředky, které jsou přiměřené
konkrétním okolnostem věci projednávané ve správním řízení. Z této zásady podle krajského
soudu mj. vyplývá, že správní orgán může vyžadovat po účastnících řízení pouze takovou míru
součinnosti, která je k dosažení účelu řízení nezbytně nutná a která nejvíce respektuje práva
a právem chráněné zájmy účastníků správního řízení. V daném případě tak podle krajského soudu
nachází uvedené právo a zájem žalobkyně odraz v zákonném požadavku zásady materiální
pravdy, zahrnující povinnost správního orgánu vycházet v rozhodnutí ze spolehlivě zjištěného
stavu věci [§3 odst. 4 a §46 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „správní řád“)]. Povinnost správního orgánu postupovat v řízení v souladu
se zákony a jinými právními předpisy, tj. zásada zákonnosti, nachází svůj odraz mj. i v zásadě
vyhledávací, která ukládá správnímu orgánu povinnost zjistit přesně a úplně skutečný stav věci
a za tímto účelem si opatřit potřebné podklady pro rozhodnutí, přičemž správní orgán není vázán
jen návrhy účastníků řízení. V projednávané věci byl proto žalovaný povinen zohlednit možnosti
žalobkyně v uplatnění argumentů a případně důkazů proti důvodům, které vedly ke změnám
ve výměrách pozemků ve vlastnictví žalobkyně a Agropodniku a.s., jelikož tento důvod spočíval
v odborné specializované činnosti technické povahy orgánu zeměměřictví a katastru nemovitostí,
založené na zjištění vad geometrického plánu a v aplikaci matematických transformací. Krajský
soud uzavřel, že jediným adekvátním a přiměřeným prostředkem pro ověření správnosti závěrů
správního orgánu prvního stupně při obnově katastrálního operátu a tím i pro vyvrácení námitek
žalobkyně je znalecký posudek vypracovaný znalcem z oboru geodézie a kartografie.
Krajský soud dále přisvědčil žalobkyni v námitce nepřezkoumatelnosti rozhodnutí
žalovaného pro nedostatek důvodů. Žalovaný se podle krajského soudu v odůvodnění
svého rozhodnutí dostatečně nezabýval překročením odchylky ve výměře parcely č. 608/12.
K této otázce totiž žalovaný ve svém rozhodnutí pouze konstatoval, že správní orgán prvního
stupně provádějící obnovu postupoval v souladu s právními předpisy a jediným nedostatkem byla
skutečnost, že nedošlo k prověření příčin překročení odchylky ve výměře pozemkové parcely
č. 608/12. Odůvodnil-li žalovaný uvedené zjištění až ve vyjádření k žalobě, nemohl tím již zhojit
vady rozhodnutí, v jehož odůvodnění byl povinen uvést veškeré úvahy ( §47 odst. 3 správního
řádu).
III.1
Žalovaný (stěžovatel) brojil proti rozsudku krajského soudu kasační stížností. Výslovně
se přitom dovolal stížního důvodu podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., tj. vad řízení spočívajících
v tom, že při zjišťování skutkové podstaty byl porušen zákon v ustanoveních o řízení
před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost a pro tuto důvodně
vytýkanou vadu měl soud, který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu
zrušit.
Stěžovatel citoval zákonná ustanovení vztahující se k řízení o obnově katastrálního
operátu a zeměměřičské činnosti a namítl, že v daném správním řízení není důvod opatřovat
si podklady pro obnovu katastrálního operátu od znalců z oboru geodézie a kartografie.
Stěžovatel poukázal na §34 a §36 správního řádu s tím, že vykonávají-li činnosti při obnově
katastrálního operátu osoby odborně způsobilé, nebylo zapotřebí vypracování znaleckého
posudku jako důkazu ve smyslu §34 odst. 2 správního řádu. Stěžovatel připomněl, že nová
právní úprava správního řízení [zákon č. 500/2004, správní řád (dále jen „nový správní řád“)],
již přesněji stanoví, že je třeba ustanovit znalce, závisí-li rozhodnutí ve věci na posouzení
skutečností, k nimž je třeba odborných znalostí, které úřední osoby nemají, a jestliže odborné
posouzení skutečností nelze opatřit od jiného orgánu (§56 nového správního řádu).
V posuzované věci je však třeba vycházet z toho, že činnosti při obnově katastrálního operátu
vykonávají odborně způsobilé osoby, které mají potřebné odborné znalosti, proto není třeba
vyžadovat znalecký posudek. Takto odborně způsobilé osoby prováděly úkony v řízení o obnově
katastrálního operátu v prvním stupni i v odvolacím řízení. Stěžovatel zdůraznil, že v žádném
obecně závazném právním předpisu není stanoveno, že by se správní orgány měly při obnově
katastrálního operátu opírat o znalecké posudky. Ve správním řízení lze znalecké posudky
vyžadovat jen výjimečně a za určitých podmínek, které v posuzovaném případě splněny nebyly,
proto nelze mít za to, že by orgán zeměměřictví a katastru nemovitostí cokoliv zanedbal a měl
to na základě rozsudku krajského soudu doplnit. Navíc se nejedná o případ, kdy by soud
vyžádáním znaleckého posudku „nahrazoval činnost správního orgánu“, neboť žádný právní
předpis neukládá, a neukládal ani v době vydání rozhodnutí žalovaného, orgánu zeměměřictví
a katastru nemovitostí vyžadovat si znalecký posudek. Stěžovatel uzavřel, že v daném řízení
nebyly porušeny zásady správního řízení podle §3 správního řádu, neboť napadené rozhodnutí
vycházelo ze spolehlivě zjištěného stavu věci.
Dále stěžovatel namítl, že předmětem rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
nebylo rozhodnutí o výměře pozemku s parcelním č. 608/12. Úvahy stěžovatele, týkající
se překročení odchylky ve výměře pozemkové parcely č. 608/12, nemohly být součástí
jeho rozhodnutí, neboť řešení této otázky nebylo předmětem správního rozhodnutí vydaného
v prvním stupni. Posouzení přezkoumatelnosti rozhodnutí stěžovatele v této části ve vztahu
k rozhodnutí správního orgánu prvního stupně není na místě a nemůže být důvodem pro zrušení
rozhodnutí stěžovatele.
Závěrem stěžovatel navrhl, aby byl kasační stížnosti přiznán odkladný účinek.
III. 2
Žalobkyně se plně ztotožnila se závěry krajského soudu a navrhla zamítnutí kasační
stížnosti jako nedůvodné. K návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti poukázala
na nesplnění zákonných podmínek (§73 odst. 2 s. ř. s.) a možnost průtahů v řízení.
III. 3
Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
Kasační stížnost není důvodná.
Nejvyšší správní soud především konstatuje, že jakkoliv stěžovatel výslovně podřadil
důvody kasační stížnosti §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., odpovídá její obsah důvodu podle
§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Ostatně, byl-li by obsah kasační stížnosti podřaditelný stěžovatelem
uvedenému důvodu, jednalo by se o, sportovní terminologií řečeno, gól do vlastní branky.
Nejvyšší správní soud tedy kasační stížnost přezkoumal z důvodu odpovídajícího jejímu obsahu.
Stěžovatel namítl, že ve správním řízení nebyl dán důvod pro provedení důkazu
znaleckým posudkem, neboť činnosti v řízení o obnově katastrálního operátu vykonávají
odborně způsobilé osoby.
Nejvyšší správní soud připomíná, že stěžovatel je kontrolním orgánem výkonu státní
správy pro oblast katastru nemovitostí České republiky a mj. dohlíží na ověřování výsledků
zeměměřických činností, které jsou využívány pro katastr nemovitostí České republiky
(§4 zákona č. 359/1992 Sb., o zeměměřických a katastrálních orgánech, ve znění pozdějších
předpisů). Ze zákonného vymezení věcné působnosti stěžovatele je zřejmé, že se jedná
o odborný orgán. V každém konkrétním řízení je pak na stěžovateli, jako orgánu zeměměřictví
a katastru nemovitostí, zda shledá skutková zjištění dostatečná a postačující pro rozhodnutí
ve smyslu §32 správního řádu či nikoliv, a jaké důkazy provede. Rozhodnutí stěžovatele přitom
není možno považovat za nezákonné pouze proto, že neprovedl ke zjištění relevantních
skutečností důkaz znaleckým posudkem. Tento závěr platí tím spíše, byly-li zpochybněny
technické parametry výsledků řízení o obnově katastrálního operátu, tedy skutečnosti, k jejichž
odbornému posouzení je stěžovatel ze zákona povolán.
Nejvyšší správní soud proto nepřisvědčil zjednodušujícímu závěru krajského soudu,
který zpochybnil možnost stěžovatele ověřit správnost výsledků orgánu zeměměřictví a katastru
nemovitostí v řízení o obnově katastrálního operátu, aniž by byl proveden důkaz znaleckým
posudkem vypracovaným znalcem z oboru geodézie a kartografie. Důvodná je proto stížní
námitka, podle níž důkaz znaleckým posudkem nelze konstruovat jako povinný důkaz,
neboť takový důkaz by byl na místě pouze tehdy, záviselo-li by rozhodnutí na posouzení
skutečností, k nimž je třeba odborných znalostí, jimiž správní orgán nedisponuje. Správní orgány
obou stupňů v posuzované věci odborné znalosti měly [§3 zákona č. 200/1994 Sb.,
o zeměměřictví a o změně a doplnění některých zákonů souvisejících s jeho zavedením, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o zeměměřictví“)]. Pokud krajský soud uvedl, že „jediným
adekvátním a přiměřeným prostředkem pro ověření správnosti katastrálního úřadu při obnově katastrálního
operátu a tím i pro vyvrácení námitek žalobkyně je znalecký posudek vypracovaný znalcem z oboru geodézie
a kartografie [..]“, pochybil. Takový důkaz by byl nezbytný pouze tehdy, pokud by existovala
pochybnost o správnosti aplikace matematických transformací při stanovení polohového
a geometrického určení nemovitostí a pokud by úřední osoby zároveň neměly takové odborné
znalosti, jimiž by bylo možné tuto pochybnost odstranit. K takové situaci v posuzované věci
nedošlo. Znalecký posudek, který lze použít subsidiárně k odbornému posouzení správního
orgánu, nalezne své využití zejména tehdy, nespadá-li otázka, která má být znaleckým posudkem
zodpovězena, do věcného rozsahu působnosti správního orgánu. Ze správního spisu vyplývá,
že orgán zeměměřictví a katastru nemovitostí v rámci obnovy katastrálního operátu indikoval
podstatné rozdíly v průběhu hranic při zákresu vedenému do té doby v podobě analogové mapy,
přičemž tento zákres vyplýval z geometrického plánu č. 119-2/95. Namítla-li žalobkyně, že rozdíl
ve výměrách parcel v jejím vlastnictví a sousedních pozemků je dán posunutím hranic mezi
původními parcelami, nikoliv zpřesněním výměr parcel, tj. promítnutím nepřesností
či nedokonalostí při přepracování mapových souborů do digitalizované podoby, není zřejmé,
proč se správní orgány nemohly s využitím svých odborných znalostí vypořádat s námitkou samy
bez nutnosti zpracování znaleckého posudku. Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že stěžovatel
mohl i bez provedení důkazu znaleckým posudkem dostatečně zjistit a objasnit skutkový stav
věci.
Nezákonnost rozhodnutí stěžovatele mohla spočívat např. v tom, že by toto rozhodnutí
odporovalo provedeným skutkovým zjištěním a vykazovalo by znaky libovůle. Krajský soud
proto správně zkoumal, zda se citovaným rozhodnutím stěžovatel nedostal do rozporu
s provedeným skutkovým zjištěním. Ve vztahu k libovůli pak zákonný limit představuje
především §47 odst. 3 správního řádu, podle něhož musí odůvodnění rozhodnutí správního
orgánu obsahovat všechny skutečnosti, které byly podkladem pro rozhodnutí, včetně úvah,
kterými byl správní orgán veden při hodnocení důkazů a při použití právních předpisů.
Institucionální záruku vyloučení libovůle v těchto případech představuje zejména soudní
přezkum správních rozhodnutí, vykonávaný ve správním soudnictví.
Nejvyšší správní soud v tomto ohledu nepřisvědčil stížní námitce, podle níž předmětem
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně nebylo rozhodnutí o výměře pozemku p. č. 608/12,
a chybějící úvaha stěžovatele, týkající se překročení odchylky ve výměře pozemkové parcely
č. 608/12, proto nemohla být důvodem pro zrušení rozhodnutí. Správní orgán prvního stupně
ve výroku rozhodnutí o námitkách proti obnovenému katastrálnímu operátu předmětnou parcelu
skutečně nezmínil (zmíněny jsou pouze parcely a údaje, které byly tímto rozhodnutím měněny),
ale v odůvodnění rozhodnutí konstatoval mj. překročení přípustné odchylky v rozdílu výměry
této parcely (cit: „rozdíl ve výměře parcely katastru nemovitostí č. 608/12 je přes dopustnou odchylku a byl
způsoben chybou při původním měření výměry dle geometrického plánu č. zak. 119-2/95“), aniž by důvody
tohoto výkyvu blíže zkoumal či vysvětlil. Krajský soud uzavřel, že stěžovatel neprověřil příčiny
překročení odchylky ve výměře pozemkové parcely č. 608/12, přičemž, jak vyplývá ze spisů,
příčiny změn ve výměře pozemkové parcely č. 608/12 stěžovatel vysvětlil až ve vyjádření
k žalobě. Takový postup je nepřípustný, a Nejvyšší správní soud přitakal krajskému soudu,
že rozhodnutí stěžovatele je v tomto ohledu nepřezkoumatelné.
Krajský soud v rozsudku napadeném kasační stížností uvedenou vadu stěžovateli správně
vytkl, rozhodnutí stěžovatele zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, byť nelze souhlasit
se závěrem krajského soudu, že stěžovatel nemůže bez provedení důkazu znaleckým posudkem
dostatečně zjistit a objasnit skutkový stav věci. Stěžovatel proto v dalším řízení sám prověří
příčiny překročení odchylek ve výměrách parcel ve vlastnictví žalobkyně a ověří správnost
postupu správního orgánu prvního stupně při obnově katastrálního operátu, své závěry pak řádně
odůvodní.
Nejvyšší správní soud, přestože dal za pravdu první stížní námitce, uzavřel, že krajský
soud správně zrušil rozhodnutí stěžovatele. Nejvyšší správní soud setrvale judikuje
(viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 2. 2005, čj. 1 Afs 20/2004 - 51,
a ze dne 26. 10. 2005, čj. 2 Afs 23/2005 - 93, č. 781/2006 Sb. NSS, nebo rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 26. 2. 2007, čj. 8 As 36/2005 - 75, www.nssoud.cz), že předmětem
posouzení v řízení o kasační stížnosti je především opodstatněnost výroku rozhodnutí krajského
soudu. Důvodem ke zrušení rozsudku je skutečnost, že žádný z důvodů, pro které soud
rozhodnutí správního orgánu zrušil, nebyl důvodem zákonným, popř. jiná skutečnost,
pro kterou by rozsudek neobstál. Tak tomu ovšem v projednávané věci nebylo. Krajský soud
správně zrušil Rozhodnutí správního orgánu, byť jeden z důvodů, pro které tak krajský soud
učinil, neobstojí. Nejvyšší správní soud v této souvislosti již dříve vyslovil (viz. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 1. 2006, čj. 2 Afs 100/2005 - 106, www.nssoud.cz),
že pokud je rozhodnutí krajského soudu ve výsledku věcně správné, lze dílčí nesprávné závěry
krajského soudu (za předpokladu, že jsou přezkoumatelné) korigovat právním názorem
vysloveným v rozsudku Nejvyššího správního soudu, aniž by rozhodnutí krajského soudu bylo
zrušeno.
Nejvyšší správní soud již pouze obiter dictum připomíná, že cílem obnovy katastrálního
operátu je jeho aktualizace buď po stránce obsahové (je-li skutečný průběh hranic v terénu jiný,
než jak je zapsán ve stávajícím katastrálním operátu – ať už následkem technické nedokonalosti
původní evidence, faktického vývoje či v důsledku provedených pozemkových úprav),
nebo po stránce formální (převedením katastrální mapy z grafické formy do formy grafického
počítačového souboru), a proto obnova katastrálního operátu nesměřuje ke změně právních
vztahů, pokud jejich změna není doložena listinou (srov. usnesení zvláštního senátu zřízeného
zákonem č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ve znění pozdějších
předpisů, ze dne 15. 6. 2005, čj. Konf 90/2004 - 12, www.nssoud.cz).
Nejvyšší správní soud nad rámec nutného odůvodnění rovněž podotýká, že v případě
pochybností o správnosti skutkových zjištění může provést dokazování i správní soud
(§77 odst. 2 s. ř. s.). Na rozdíl od správního orgánu by v takovém případě, s ohledem na nutnou
odbornost v posuzované věci, bylo namístě, aby si znalecký posudek opatřil soud samotný.
Nejvyšší správní soud uzavírá, že shledal napadený rozsudek krajského soudu zákonným,
proto kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti rozhodl neprodleně po jejím obdržení
a po nezbytném poučení účastníků řízení o složení senátu, proto se již samostatně nezabýval
návrhem na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.
O nákladech řízení Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60 odst. 1 za použití §120
s. ř. s. Stěžovatel, který neměl v tomto řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Žalobkyně naopak měla v řízení před Nejvyšším správním soudem plný úspěch, a proto
má právo na náhradu nákladů, které důvodně vynaložila, proti účastníkovi, který ve věci úspěch
neměl. Žalobkyni takové náklady vznikly v podobě nákladů na právní zastoupení advokátkou,
a to 2100 Kč za jeden úkon právní služby (písemné podání soudu – vyjádření ke kasační stížnosti
a vyjádření k návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti). Jakkoliv advokátka podala
samostatná vyjádření ke kasační stížnosti a k návrhu na přiznání odkladného účinku této stížnosti,
Nejvyšší správní soud je posoudil jako jeden úkon. Vyjádření spolu souvisí, žádost o přiznání
odkladného účinku navíc byla obsažena v samotné kasační stížnosti a nebylo proto důvodu
k oddělenému vyjádření k návrhu na přiznání odkladného účinku a dále 300 Kč na úhradu
hotových výdajů, v souladu s ustanovením §9 odst. 3 písm. f), §7, §11 odst. 1 písm. d) a §13
vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů, tj. celkem
2400 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. ledna 2009
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu