ECLI:CZ:NSS:2009:9.ANS.4.2008:197
sp. zn. 9 Ans 4/2008 - 197
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Daniely
Zemanové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci
žalobce: ZETEN spol. s r.o., se sídlem Husova 276, Blovice, zastoupeného Mgr. Hanou
Zahálkovou, advokátkou se sídlem Příkop 4, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo
financí, se sídlem Letenská 15, Praha 1, zastoupenému JUDr. Alanem Korbelem,
advokátem se sídlem nám. 14. října 3, Praha 5, o nečinnosti žalovaného, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
20. 2. 2008, č. j. 9 Ca 140/2006 - 157,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 20. 2. 2008, č. j. 9 Ca 140/2006 - 157,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností napadá v záhlaví označený
rozsudek Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla zamítnuta jeho
žaloba ze dne 17. 7. 2003, na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle ustanovení
§79 a následujících zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
Stěžovatel v kasační stížnosti a jejím doplnění označuje za předmět sporu
skutečnost, zda rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 12. 1997, č. j. 392/46 223/1997,
je či není podle ustanovení §32 odst. 7 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o správě daní a poplatků“), neplatné a zda
žalovaný svou nečinností spočívající v nevydání rozhodnutí neporušuje zákon. Podle
stěžovatele je v pravomoci správního soudu v rámci řízení o ochraně proti nečinnosti
zkoumat i neplatnost správním orgánem vydané ho rozhodnutí. K tomu stěžovatel
odkazuje na usnesení Ústavního soudu ze dne 6. 10. 2004, sp. zn. III. ÚS 178/04, a dále
na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 8. 2006, č. j. 2 Ans 6/2005 - 53,
a ze dne 14. 6. 2007, č. j. 9 Ans 3/2007 - 182. Dle jeho tvrzení by ani neměly být
z hlediska §32 odst. 7 zákona o správě daní a poplatků činěny rozdíly mezi rozhodnutím
o stanovení daně a o nepovolení přezkumu rozhodnutí. Dále stěžovatel brojí věcně proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 12. 1997. Konstatuje, že bylo zapotřebí rozhodnout
podle §55b zákona o správě daní a poplatků v řízení o mimořádném opravném
prostředku, jehož výsledkem mělo být vydání pěti samostatných rozhodnutí, ve výroku
rozhodnutí měly být uvedeny i právní předpisy, podle nichž bylo rozhodováno,
odůvodnění zmíněného rozhodnutí má spíše charakter apodiktického tvrzení s citací textu
paragrafů bez odpovídající reakce na právní argumentaci, a celé rozhodnutí je tak třeba
považovat za rozhodnutí bez odůvodnění. Stěžovatel dále poukazuje na skutečnost,
že svou žádost o přezkoumání rozhodnutí opatřil správním poplatkem ve výši 200 Kč,
ačkoli jím napadl celkem pět rozhodnutí Finančního ředitelství v Plzni, a proto měl
být vyzván k doplacení poplatku a v případě jeho neuhrazení mělo být řízení zastaveno.
Rozhodnutí bez vyrovnání poplatkové povinnosti je též důvodem k označení
předmětného rozhodnutí žalovaného za neplatné. Dle názoru stěžovatele též
není pravdou, že na jeho žádost k ověření neplatnosti rozhodnutí žalovaného bylo
reagováno vyjádřením Krajského soudu v Plzni v jeho rozsudku ze dne 6. 6. 2000,
sp. zn. 30 Ca 127/97. Krajský soud v Plzni se problematikou ověření neplatnosti
rozhodnutí vůbec nezabýval a k podané ústavní stížnosti tak v téže věci neučinil ani
Ústavní soud. Ustanovení §56a odst. 2 zákona o správě daní a poplatků, na které
odkazuje žalovaný ve svém přípisu ze 14. 5. 2003, jímž reagoval na výzvu stěžovatele
k ověření neplatnosti rozhodnutí, na danou věc podle stěžovatele nedopadá. Přezkumné
řízení u Krajského soudu v Plzni neprobíhalo ve věci rozhodnutí žalovaného ze dne
15. 12. 1997 a daňové řízení zahájené žádostí stěžovatele o ověřené neplatnosti
rozhodnutí žalovaného vůbec není řízením o mimořádném opravném prostředku.
Žalovaný měl při rozhodování o mimořádném opravném prostředku vycházet z právního
a skutkového stavu existujícího v době vydání rozhodnutí, které je předmětem
mimořádného opravného prostředku, tedy i z existence všech pěti rozhodnutí Finančního
ředitelství v Plzni, a rovněž měl stěžovatele vyzvat k vyrovnání zbývající poplatkové
povinnosti za podání žádosti o přezkoumání rozhodnutí.
Žalovaný ve svém vyjádření k podané kasační stížnosti konstatuje, že její důvody
jsou ve vztahu k napadenému rozsudku bezpředmětné. Městský soud nezamítl žalobu
proto, že by neshledal pravomoc k přezkoumání, zda byly splněny podmínky
pro osvědčení neplatnosti rozhodnutí a zda tedy správní orgán svou nečinností
neporušuje zákon, ani neposuzoval otázky základních náležitostí rozhodnutí o nepovolení
přezkoumání vydávaných dle §55b zákona o správě daní a poplatků. Městský soud žalobu
zamítl, když shledal, že žalovaný nebyl povinen vydat osvědčení o neplatnosti, a nebyla
tak splněna základní podmínka pro ochranu proti nečinnosti správního orgánu. Z tohoto
důvodu žalovaný navrhuje zamítnutí kasační stížnosti pro její nedůvodnost.
Ze správního spisu žalovaného Nejvyšší správní soud zjistil následující skutečnosti
rozhodné pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti:
Finanční ředitelství v Plzni rozhodlo v daňovém řízení o odvoláních proti
rozhodnutí Finančního úřadu v Blovicích ve věci dodatečného vyměření daně z přidané
hodnoty za zdaňovací období měsíců července a srpna roku 1994, zaregistrování
stěžovatele ke spotřební dani z úřední povinnosti a vyměření spotřební daně za zdaňova cí
období měsíců července až září 1994, a to tak, že svými rozhodnutími ze dne 12. 2. 1997,
ze dne 18. 2. 1997 a ze dne 21. 2. 1997 odvolání stěžovatele zamítl. Stěžovatel podal
k finančnímu ředitelství žádost ze dne 5. 3. 1997 (nesprávně datovanou dne 5. 4. 1997)
o přezkoumání rozhodnutí o odvolání podle §55b zákona o správě daní a poplatků.
Žalovaný svým rozhodnutím ze dne 15. 12. 1997 přezkoumání rozhodnutí finančního
ředitelství nepovolil, jelikož napadená rozhodnutí dle jeho názoru nejsou v rozporu
s právními předpisy, nezakládají se na podstatných vadách řízení a okolnosti nenasvědčují
tomu, že došlo ke stanovení daně v nesprávné výši.
Svou žádostí ze dne 23. 7. 1999 se stěžovatel domáhal ověření podmínek
neplatnosti rozhodnutí žalovaného z e dne 15. 12. 1997 podle §32 odst. 7 zákona o správě
daní a poplatků. Namítl, že jedním rozhodnutím žalovaný nemohl platně rozhodnout
o pěti napadených rozhodnutích, že ve výroku předmětného rozhodnutí žalovaného měly
být uvedeny vedle procesních předpisů též hmotné předpisy, podle nichž bylo
rozhodováno, a konečně, že odůvodnění tohoto rozhodnutí má spíše charakter
apodiktického tvrzení s citací textu paragrafů, bez odpovídající reakce na právní
argumentaci uvedenou v žádosti o přezkoumání, a proto je nutné je pova žovat
za rozhodnutí bez odůvodnění. Přípisem ze dne 31. 1. 2003 stěžovatel svou žádost
doplnil o námitku, že žalovaný o žádosti stěžovatele ze dne 5. 3. 1997 rozhodl bez
vyrovnání poplatkové povinnosti, což je dalším důvodem pro neplatnost jeho rozhodnutí.
Téhož dne pak podal stížnost na postup žalovaného, který v rozporu s článkem 38 odst. 2
Listiny základních práv a svobod bez zbytečných průtahů neprojednal jeho žádost ze dne
23. 7. 1999. Stěžovatel ve své stížnosti požádal o její prošetření a výslovně uvedl,
že se domáhá, aby bylo bez zbytečných průtahů rozhodnuto o jeho žádosti ze dne
23. 7. 1999.
Žalovaný na podání stěžovatele ze dne 31. 1. 2003 reagoval sdělením ze dne
14. 5. 2003, v němž uvedl, že toto podání nebylo shledáno jako oprávněné, neboť
na podnět ze dne 23. 7. 1999 k ověření neplatnosti rozhodnutí ze dne 15. 12. 1997 bylo
reagováno zasláním vyjádření ke Krajskému soudu v Plzni, který vedl na základě žalob
stěžovatele přezkumné řízení o konkrétních daňových rozhodnutích. Protože ve věci
probíhalo soudní řízení, nebylo již možné v souladu s ustanovením §56a odst. 2 zákona
o správě daní a poplatků vést další daňové řízení. Rozsudkem Krajského soudu v Plzni
ze dne 6. 6. 2000, sp. zn. 30 Ca 127/97, pak došlo dle sdělení žalovaného ke zrušení
rozhodnutí správce daně ve věci spotřební daně a předmětné procesní rozhodnutí
žalovaného v důsledku toho obsahuje fakticky již jen rozhodnutí ve věci daně z přidané
hodnoty.
Stěžovatel následně podal k městskému soudu žalobu, jíž se domáhal ochrany před
nezákonným zásahem, který spatřoval v tom, že žalovaný nezahájil řízení o splnění
podmínek osvědčení neplatnosti rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 12. 1997, ačkoliv jej
k tomu stěžovatel vyzval žádostí ze dne 23. 7. 1999, doplněnou podáním ze dne
31. 1. 2003. Městský soud žalobu odmítl jako nepřípustnou s odůvodněním, že stěžovatel
se mohl domáhat ochrany nebo nápravy žalobou na ochranu proti nečinnosti správního
orgánu podle §79 a následujících s. ř. s. Na základě kasační stížnosti proti usnesení
o odmítnutí žaloby ve věci rozhodoval Nejvyšší správní soud. Dovodil, že stěžovatel
pochybil, když nesprávně označil svůj návrh jako žalobu na ochranu před nezákonným
zásahem, což bylo v rozporu s obsahem žaloby, namítající nečinnost žalovaného. Jednalo
se však o vadu odstranitelnou a městský soud nebyl oprávněn vydat rozhodnutí, aniž
by se pokusil tuto nesrozumitelnost ujasnit.
V souladu s tímto rozhodnutím Nejvyššího správního soudu byl stěžovatel vyzván
k odstranění vad žaloby, což učinil ve svém podání ze dne 3. 4. 2007. Hned v úvodu
výslovně konstatoval, že se domáhá ochrany proti nečinnosti žalovaného, který nerozhodl
o jeho žádosti ze dne 5. 4. 1997, resp. žalovaný sice o jeho žádosti dne 15. 12. 1997
rozhodl, avšak toto rozhodnutí je neplatné. Neplatnost uvedeného rozhodnutí žalovaný
neověřil, ačkoli k tomu byl vyzván na základě žádosti ze dne 23. 7. 1999, doplněné dne
31. 1. 2003. Městský soud přezkoumal žalobu stěžovatele meritorně a neshledal
ji důvodnou, neboť žalovaný rozhodl o žádosti stěžovatele ze dne 5. 4. 1997 rozhodnutím
podle §55b zákona o správě daní a poplatků ze dne 15. 12. 1997. Vedle toho městský
soud zdůraznil, že v době podání žádosti o přezkoumání rozhodnutí ze strany stěžovatele
již v téže věci probíhalo přezkumné řízení u Krajského soudu v Plzni zahájené dne
19. 3. 1997. Řízení o mimořádném opravném prostředku proto ve smyslu §56a odst. 2,
věty druhé, zákona o správě daní a poplatků vůbec nemělo být zahájeno a rozhodnutí
bylo vydáno v rozporu se zákonem. Podle stanoviska městského soudu nebyl žalovaný
za dané situace povinen vydat rozhodnutí a nebyla tak splněna základní podmínka
pro ochranu proti nečinnosti správního orgánu. U rozhodnutí, které bylo vydáno
v rozporu se zákonem, městský soud dále shledal nadbytečnost ověření splnění podmínek
neplatnosti podle §32 odst. 7 zákona o správě daní a poplatků, neboť se jedná
o rozhodnutí nezákonné z jiného důvodu.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná. Stěžovatel opírá kasační
stížnost o důvody vymezené v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. poukazuje
na nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení. Rozsahem a důvody kasační stížnosti je Nejvyšší správní soud dle
§109 odst. 2, 3 s. ř. s. vázán; to neplatí, bylo -li řízení před soudem zmatečné [§103
odst. 1 písm. c) s. ř. s.] nebo bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé, anebo je-li napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné [§103 odst. 1
písm. d) s. ř. s.], jakož i v případech, kdy je rozhodnutí správního orgánu nicotné.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu uvedeném
v §109 odst. 3 s. ř. s. a dospěl k závěru, že městský soud v předcházejícím řízení zatížil
řízení vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, k čemuž
je Nejvyšší správní soud dle citovaného ustanovení povinen přihlédnout z úřední
povinnosti.
Jak je uvedeno výše, městský soud nepřisvědčil námitkám žalobce a svůj závěr
o nedůvodnosti žaloby na nečinnost opřel o skutečnost, že rozhodnutí, jehož neplatnost
dle názoru stěžovatele měla být žalovaným vyslovena, vůbec nemělo být vydáno, neboť
tomu bránila zákonná překážka dle §56a odst. 2 zákona o správě daní a poplatků.
Na základě tohoto zjištění konstatoval, že jestliže rozhodnutím, jehož vydání se stěžovatel
žalobou domáhal, měla být osvědčena neplatnost rozhodnutí vydaného v rozporu
se zákonem, pak k vydání takového rozhodnutí neměl žalovaný povinnost (jinak řečeno:
žalovaný nebyl povinen osvědčovat neplatnost rozhodnutí, které dle zákona vůbec
nemělo být vydáno). Nejvyšší správní soud však dospěl k závěru, že městský soud
pro citovaný závěr nezjistil správně skutečný stav věci a vystavěl svou argumentaci
na nesprávných skutkových zjištěních.
Dle §56a odst. 2 zákona o správě daní a poplatků nelze zahájit řízení
o mimořádném opravném prostředku proti rozhodnutí tehdy, probíhá -li již o něm
přezkumné řízení u soudu. Městský soud vycházel z údaje, který uváděl stěžovatel
v žalobě i v dalších doplňujících podáních, dle něhož požádal o přezkoumání rozhodnutí
finančního ředitelství podle §55b zákona o správě daní a poplatků podáním ze dne
5. 4. 1997. Vzhledem k tomu, že řízení o žalobě proti témuž rozhodnutí bylo u krajského
soudu zahájeno dne 19. 3. 1997, městský soud dospěl k závěru, že v okamžiku zahájení
řízení dle §55b zákona o správě daní a poplatků již probíhalo přezkumné řízení
u krajského soudu, které je ve smyslu §56a odst. 2 téhož zákona překážkou zahájení
a vedení daňového řízení o mimořádném opravném prostředku.
Uvedený závěr nebyl obsahem žádné žalobní námitky, nekorespondovalo mu ani
tvrzení žalovaného, městský soud k němu dospěl na základě vlastní úvahy po jím
provedené analýze právních i skutkových údajů v dané věci. Z obecného hlediska
je citovaná argumentace městského soudu v souladu se zákonem o správě daní
a poplatků, městský soud však nesprávně posoudil okamžik zahájení řízení
o mimořádném opravném prostředku dle §55b zákona o správě daní a poplatků, a to jak
po právní, tak i po skutkové stránce.
Dle §21 odst. 1 zákona o správě daní a poplatků je řízení zahájeno dnem, kdy
podání daňového subjektu došlo příslušnému správci daně. Žádost stěžovatele
o přezkoumání rozhodnutí Finančního ředitelství v Plzni podle §55b zákona o správě
daní a poplatků, která je součástí správního spisu předloženého žalovaným městskému
soudu, je opatřena podacím razítkem finančního ředitelství, dle něhož toto podání došlo
správci daně dne 14. 3. 1997. V záhlaví této žádosti je stěžovatelem (resp. jeho zástupcem)
uvedeno jako datum sepsání 5. 4. 1997, vzhledem k ostatním údajům vyplývajícím
ze spisu se však zjevně jedná o chybu v psaní a správně zde mělo být uvedeno datum
5. 3. 1997. K žádosti je připojena obálka, ve které byla žádost stěžovatele správci daně
doručena, dle podacího razítka byla podána k poštovní přepravě dne 13. 3. 1997. Tomu
koresponduje údaj na již zmíněném razítku finančního ředitelství („došlo 14. 3. 1997“).
Též v soupisu spisového materiálu v úvodu správního spisu je uveden datum žádosti
stěžovatele 5. 3. 1997. Dle Nejvyššího správního soudu ze správního spisu jednoznačně
vyplývá, že žádost stěžovatele o přezkoumání rozhodnutí Finančního ředitelství v Plzni je
ze dne 5. 3. 1997, přičemž stěžovatel učinil v uvedení data na této žádosti zjevnou chybu
v psaní, neboť jako den jejího sepsání opakovaně uváděl 5. 4. 1997. Pro zahájení řízení
o této žádosti však není dle citovaného §21 zákona o správě daní a poplatků určující
datum jejího sepsání, nýbrž den, kdy byla doručena správci daně, tj. 14. 3. 1997.
Městský soud však při rozhodování datum doručení žádosti stěžovatele správci
daně nevzal v úvahu, vycházel pouze z jednak chybně uvedeného a jednak nerelevantního
data sepsání žádosti. Na základě této nesprávnosti poté soud dospěl k závěru, že v době
podání návrhu žalobce na přezkoumání rozhodnutí Finančního ředitelství v Plzni podle
§55b zákona o správě daní a poplatků již probíhalo od 19. 3. 1997 přezkumné řízení
stejných rozhodnutí u Krajského soudu v Plzni. Jak je výše uvedeno, tento závěr nemá
oporu ve spisové dokumentaci, a to nejen vzhledem k nesprávnému uvedení data sepsání
žádosti, nýbrž i v nesprávném posouzení okamžiku zahájení řízení dle §21 odst. 1 zákona
o správě daní a poplatků.
Je nutno připustit, že zástupce stěžovatele v daňovém i soudním řízení vždy
uváděl nesprávné datum sepsání žádosti, tj. 5. 4. 1997 namísto 5. 3. 1997 (což bylo
pravděpodobně zapříčiněno tím, že měl již k dispozici pouze kopie písemností odeslaných
správci daně a neměl možnost tuto chybu odhalit v porovnání s ostatními údaji). Pokud
by se jednalo o datum, které nemělo pro právní kvalifikaci meritorního rozhodnutí
zásadní význam, pak by nebylo namístě městskému soudu vytýkat, že jeho nesprávné
uvedení neshledal. Předmětem činnosti správního soudu v řízení o žalobě není ověřovat
správnost veškerých dat uvedených žalobcem, nýbrž přezkoumat zákonnost napadeného
rozhodnutí v rozsahu uplatněných žalobních bodů. Pokud však správní soud na některém
z údajů vystaví svou argumentaci, která je zásadní pro výrok o důvodnosti žaloby, pak
je jeho povinností, aby ověřil, zda jím převzatá skutková tvrzení mají oporu ve spisovém
materiálu či nikoliv. Městský soud ve svém rozhodnutí opakovaně pochybil, neboť
se nezabýval zjištěním data, kdy žádost o zahájení řízení dle §55b zákona o správě daní
a poplatků došla správci daně, přičemž pouze toto datum je rozhodné pro určení dne
zahájení řízení (a ze správního spisu jej bylo možno bez obtíží zjistit); namísto toho
vycházel z nesprávně uvedeného data sepsání žádosti, které působilo v dané situaci
zavádějícím dojmem, ale po právní stránce nebylo pro věc významné.
Závěr, dle něhož Finanční ředitelství v Plzni nebylo oprávněno v souladu s §56a
odst. 2 zákona o správě daní a poplatků rozhodnutí o přezk umu vůbec vydat, uvedl
městský soud jako zásadní důvod, pro který žalobu proti nečinnosti žalovaného zamítl ,
a zároveň se z tohoto titulu odmítl zabývat důvodností stěžovatelem uplatněných
žalobních námitek. Jak městský soud výslovně uvedl v odůvodnění (str. 7, řádek 6 ÷ 11
napadeného rozhodnutí): „U rozhodnutí, které bylo vydáno v rozporu se zákonem ... ,tedy
u rozhodnutí, k jehož vydání vůbec nemělo dojít, je podle stanoviska soudu nadbytečné ověřovat splnění
podmínek neplatnosti podle §32 odst. 7 daňového řádu..., neboť se jedná o rozhodnutí nezákonné
z jiného důvodu“.
Na základě výše uvedeného lze tedy shrnout, že městský soud se v řízení o žalobě
proti nečinnosti dopustil právních i skutkových pochybení, které Nejvyšší správní soud
vyhodnotil jako vady, které mohly mít za následek nezákonnost rozhodnutí o věci samé
a ke kterým je dle §109 odst. 3 s. ř. s. povinen přihlížet z úřední povinnosti. Napadené
rozhodnutí městského soudu proto zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, v němž
je městský soud právním názorem vysloveným v tomto rozsudku vázán (§110 odst. 1, 3
s. ř. s. ).
V novém rozhodnutí rozhodne městský soud dle §110 odst. 2 s. ř. s. i o náhradě
nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. ledna 2009
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu